revista dto adm

Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunodeveracidadedosatosadministrativos*AlexandreSantosdeArago

ResumoAdoutrinabrasileirareconheceapresunorelativadelegalidadedosatosdaadministraopblicaetalpresunodeveracidadecostumeiramenteinvocadapelaadministraopblicaemdetrimentodosadministrados.Opresenteartigovoltaseparaumaanlisecrticadapresunodeveracidadedosatosadministrativosluzdosprincpiosdamotivaoepresunodeinocncia,assimcomododevidoprocessolegal,demodoarestringirsuaaplicaounicamentenombitodalegitimidadedosatosadministrativoseataimpugnaodoatoadministrativopelosadministrados.PalavraschavePrincpiodalegalidade.Presunodeveracidade.Princpiodamotivao.Devidoprocessolegal.Princpiodapresunodeinocncia.nusdaprova.Administraopblica.Presunodelegitimidade.Oprincpiodalegalidadeseapresentacomoasujeiodetodaatividadeadministrativa,emsentidoamplo,lei,nopodendoatuarsembaselegalouconstitucional.1Nodireitopositivobrasileiro,essepostulado,almdodispostonoart.37,estcontidonoart.5,incisoII,daConstituioFederale,comoconsequncia,obrigaoEstado,comoadministradordosinteressesdasociedade,aagirsecundumlegem,jamaiscontralegemoumesmopraeterlegem.2Assentadatalpremissa,cabedizerqueadoutrinabrasileirareconheceumapresunorelativadelegalidade3comoumdosatributosdosatosdaadministraopblicae,emdecorrnciadela,presumesequeseusatossejamverdicoselegtimos,tantoemrelaoaosfatosporelainvocadoscomosuacausa,quantonoquetocasrazesjurdicasqueosmotivaram.Nessediapaso,talpresunoabrangedoisaspectos:deumlado,apresunodeverdade,quedizrespeitocertezadosfatosdeoutrolado,apresunodalegalidade,pois,seaadministraopblicasesubmetelei,presumese,conformemencionado,atprovaemcontrrio,queseusatossejampraticadoscomobservnciadasnormaslegaispertinentes.EnsinaDemianGuedesque

apresunodelegalidadeimplicaqueatoexaradopelaAdministraopresumeselegal(conformeodireito),valendoatoreconhecimentojurdicodesuanulidade.Emdecorrnciadesuapresumidacorreo,temseapresunodeveracidadedoato:seuspressupostosfticossoadmitidoscomoverdadeirosatprovaemcontrrio.4

RDA Revista de Direito AdministrativoBeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

EssapresunodelegitimidadedoagirdoEstado,quevemexpressanoprpriocontedodemocrticodoestadodedireito,osubmete,almdavontadejuridicamentepositivadasituadanocampodoprincpiodalegalidade,tambmvontadedemocraticamenteexpressa.5Nessesentido,citaseapertinentepreleodeDiogodeFigueiredoMoreiraNeto,afirmandoque

a legitimidadesederivadiretamentedoprincpiodemocrtico,destinadaainformarfundamentalmentearelaoentreavontadegeraldopovoeassuasdiversasexpressesestataispolticas,administrativase judicirias.Tratasedeumavontadedifusa,captadaedefinidaformalmenteapartirdedebatespolticos,deprocessoseleitoraisedeinstrumentosdeparticipaopolticadispostospelaordemjurdica,bemcomocaptadaedefinidainformalmentepelosveculosabertosliberdadedeexpressodaspessoas,parasaturartodaestruturadoEstadodemocrtico,demodoasetornarnecessariamenteinformativa,emmaioroumenorgrau,conformehipteseaplicativa,doexercciodetodasasfunese em todososnveisemquesedevadaralgumaintegraojurdicadesuaao.6Contudo,instaconsignarquetalpresunorelativa,juristantum,admitindoprovaouargumentaoemsentidocontrrio,damesmaformaqueapossibilidadedesuaimpugnaojudicialsempregarantida.7Esseoprincpioqueembasaaditafpblica8atribudaadeclaraesproferidasporautoridadespblicasouagentesdeladelegatrios(otabeliopossuifpblicanasdeclaraesqueafianaacercadecontratosimobiliriosoguardadetrnsito,aindaquenotenhacomoobrigaromotoristasupostamentealcoolizadoarealizarotestedobafmetro,podeedeveindicarossinaisexterioresdeembriaguez,taiscomoadificuldadedeseexpressarverbalmenteeoandarcomdificuldade,eessasafirmaesserotidas,naesferaadministrativa,atprovaemcontrrio,comoverdadeirasquantoexistnciadosfatosevlidasquantosuajuridicidade).9Quantosconsequnciasprticasdetalpresuno,oposicionamentodoutrinriotradicionaldefendequeapresunodeveracidadedoatoadministrativotransfereaoparticularnoapenasonusdeimpugnlo,masdefazerprovadesuainvalidadeouinveracidade.Nessesentido,HelyLopesMeirelleslecionaque,entreasconsequnciasdapresunodelegitimidade,estatransfernciadonusdaprovadainvalidadedoatoadministrativoparaquemainvoca.1011Todavia,noatualestadodemocrticodedireitoesseprincpiotemdeservistocomcautela,sobretudoemseusaspectosincompatveiscomodevidoprocessolegal.Aesserespeito,EduardoGarcadeEnterraeTomsRamnFernandezensinam,manifestandocomooprincpiodamotivaodeveatuarparamitigarouaboliroprincpiodapresunodeveracidadedosfatosalegadospelaadministrao,queaAdministraoPblicadeveprovarnoplanomaterialdasrelaes,demaneiraque,sedeixadeprovar,e,todavia,dcomoprovadosdeterminadosfatos,adecisoqueadotarserinvlida.12Sobreesseaspecto,DemianGuedeselucidaqueentreosinstitutoscentraisdasrelaesdedireito



pblicoquedemandamumacuidadosareavaliaoestapresunodeveracidadedosatosadministrativos,que,apesardenocontarcomfundamentaolegalespecfica,aindaconsideradaofantasmaqueapavoraquemlitigacomaAdministrao.1314Diz,ainda,que

porsetratardeumapresunoquenoostentaqualquerrespaldolegislativoespecialmenteapsaredemocratizaodopaseapromulgaodaConstituiode1988,apresunodeveracidadedeveseranalisadacomcertasuspeita,promovendosesuacautelosaoposioaoutrosvaloreseprincpiosadministrativos,estessim,expressosnoordenamentojurdico.15Econtinuaoautorafirmandoqueparceladadoutrinaptriaentendequeapresunodeveracidadecessadiantedoquestionamentooudaimpugnaodoato.EssetambmoentendimentodeBandeiradeMello,que,aoreconhecerapresunodelegalidadedosatosadministrativos,lembraqueaditapresunosexisteattaisatosseremquestionadosemjuzo.16

Nestamesmaesteira,aprofessoraLciaValleFigueiredoasseveraqueessapresunoseinvertequandoosatosforemcontestadosnoapenasemjuzo,mastambmadministrativamente.17Paralelamenteataisassertivas,SrgioFerrazeAdilsonDallarilembramseropoderpblicoquemtemquedemonstraralegalidadedesuaatuao.Assim,concluemosautoresqueapresunodelegalidadevaleatomomentoemqueoatoforimpugnado.Emnossaopinio,porforadodevidoprocessolegaledosprincpiosdapublicidade,dafinalidadeedamotivao,aadministraopblicatemdedemonstrarosfatosqueensejaramsuaatuao,comoque,portanto,noconcordamoscomumprincpiodaveracidadedosfatosalegadospelaadministrao,salvoemcasosexcepcionaisemqueessaprovaseria,paraela,deimpossvelrealizao(achamadaprovadiablica).ParaSrgioFerraz,oprocessoadministrativopressupostodeumaatividadeadministrativatransparente,naqualsejapossvelperceberaslinhasdeatuaodopoderpblicoeseusdesvios.Acercadisso,NelsonNeryCosta18observaqueaverdadeirademocraciapassapelaaberturaedemocratizaodoEstado,comoestabelecimentodeumprocessoadministrativoefetivo,noqualocidadopossaterreconhecidosseusdireitosemfacedaadministrao.19Oprincpiodamotivaoimputaaoagentepblico,conformeexpeDiogodeFigueiredoMoreiraNeto,enunciarexpressamenteportantoexplcitaouimplicitamenteasrazesdefatoededireitoqueautorizamoudeterminamaprticadeumatojurdico,20viabilizandoocontroledelegalidadeelegitimidadedadecisoestatal.Elucida,ainda,oilustrejuristaqueoprincpiodamotivaoinstrumentalecorolriodoprincpiododevidoprocessodalei(art.5,LIV,CF),tendonecessriaaplicaosdecisesadministrativasesdecisesjudicirias.21



Aesserespeito,LciaValleFigueiredoafirmaquecaberAdministraoprovaraestritaconformidadedoatolei,porqueela(Administrao)quemdetmacomprovaodetodososfatoseatosqueculminaramcomaemanaodoprovimentoadministrativocontestado.22OautoramericanoRichardH.Gaskinsobservaqueodevidoprocessolegal,nombitodasinstnciasadministrativas,traz,comocritriodeaferiodelegitimidade,nusprobatriosparaoEstado,quedevesatisfazerosinteressadosedemaiscrticosdadeciso,demonstrandoquetodasasfontesdeerro,personalismoseprefernciasforamefetivamenteafastadasdoprocesso.23Reforandotalobrigao,aexpressadicodoart.2,pargrafonico,VIIdaLein9.784/1999,atribuindoadministraobrasileiraatarefadeindicarospressupostosdedireitoedefatoquedeterminaramadecisoeleita.Oadministradordeve,porconseguinte,diligenciar,sobretudoemprocessossancionadores,abuscadaverdadereal,visandoaconferirlegitimidadeejustiasoluopreceituada.Semprovanohlegitimao.Seoprocessoserveapenasparaenaltecerapalavradoagentepblicoe,assim,abandonarocidadoemcondiesdefrancadesvantagem,invertendooprincpiodapresunodeinocncia,nosepodefalaremlegitimaodopoderestatal.24Comefeito,apresunodeveracidadedefatosmeramenteinvocadospelaadministraopblicalevariapresunodeculpadoadministrado.Entretanto,cabedestacarque,emsentidofrontalmentecontrrioatalpresunodeculpa,prevaConstituioFederal,emseuart.5,inc.LVc/ccominc.LVII,oprincpiodapresunodeinocncia.Esseprincpiocorolriodoprincpiododevidoprocessolegal,25eimpeaorgoacusadoronussubstancialdaprova26dailicitudealegada.Nessesentido,ensinaLuizFlvioGomes27que

noqueconcernenaturezajurdicadapresunodeinocnciaurgedestacaroseguinte:dopontodevistaextrnseco(formal),destarte,noBrasil,oprincpiodapresunodeinocnciaconfiguraumdireitoconstitucionalfundamental,dizer,estinseridonoroldosdireitosegarantiasfundamentaisdapessoa(art.5).Dopontodevistaintrnseco(substancial)umdireitodenaturezapredominantementeprocessual,comrepercussesclaraseinequvocasnocampoprobatrio,dasgarantias(garantista)edetratamentodoacusado.Econtinuaosupracitadoautorafirmandoque

adoutrinanosentidodequeocontedododireitofundamentaldapresunodeinocnciacomportaumaduplaexigncia:(a)deumaparte,queningumpodeserconsideradoculpadoatqueassimestabeleaumasentenacondenatria(b)deoutra,queasconsequnciasdaincertezasobreaexistnciadosfatosesuaatribuio



culpvelaoacusadobeneficiameste,impondoumacargamaterialdaprovaspartesacusadoras.OTribunalConstitucionalespanhol,comefeito,noseujulgado31/81,proclamouoscincopressupostosnecessriosparaafastarareferidapresuno:(a)umamnimaatividadeprobatria(b)produzidacomasgarantiasprocessuais(c)queaprovasejaincriminatria(provadecargo)(d)quedaprovasepossadeduziraculpabilidadedoacusado(e)queaprovasejaproduzidaemjuzo(imediatidadeeoralidade).Esseprincpiotambmseaplicaaosprocessosadministrativosquepossamtercomodesfechoaimposiodesanesaoadministrado.28ComoexpeMiguelBeltrndeFelipe,29

apresunodeinocnciaregesemexceesoordenamentosancionadorehdeserrespeitadanaimposiodequaisquersanes,sejampenais,sejamadministrativas...,poisoexercciodoiuspuniendiemsuasdiversasmanifestaesestcondicionado(...)aojogodaprovaeaumprocedimentocontraditrio.(...)Emtalsentido,odireitodepresunodeinocnciacomporta:queasanoestejabaseadaematosemeiosprobatriosdecargoouincriminadoresdacondutareprovada,queacargadaprovacorrespondaaquemacusa,semqueningumestejaobrigadoaprovarasuaprpriainocncia,equequalquerinsuficincianoresultadodasprovaspraticadas(...)devetraduzirseemumpronunciamentoabsolutrio.OTribunalConstitucionalEspanholjdecidiu,nessesentido,que

apresunodeinocnciaregesesemexceesnoordenamentoadministrativosancionador,garantindoodireitodenosofrersanoquenotenhafundamentoemumaprviaatividadeprobatriasobreaqualorgocompetentepossafundamentarumjuzorazoveldeculpabilidade.30Nosentidodanecessidadedecomprovaotcnicadasirregularidadesapontadasemprocessosadministrativos,asliesdeEgonBockmannMoreiradeque

namedidaemqueaampladefesanopodesercompreendidacomosingelagarantiaformalouabstrata,mascomoumdosaspectosdaparticipaoefetivadointeressadonoaclaramentoeformaodadecisodaAdministrao,fazsenecessriooplenoconhecimentodasrazesdosatosadministrativos,poissomenteassimpodermanifestarsearespeitodeles.Ouseja:queaatividadeprocessualnoconsubstanciaumasequnciadeatosqueexijaesforosextraordinriosdoparticularafimdeencontrarorealsignificadodosprovimentosadministrativos.Somentecomplenacinciadoporqudasdecisespoderointeressadoconcordarouoporseaelas.(...)



CelsoAntnioBandeiradeMelloidentificaoprincpiodamotivaocomoumdaquelesessenciaiseobrigatriosaosprocessosadministrativos,definindoocomoodaobrigatoriedadedequesejamexplicitadostantoofundamentofticodadeciso,enunciandose,semprequenecessrio,asrazestcnicas,lgicasejurdicasqueservemdecaloaoatoconclusivo,demoldeapoderseavaliarsuaprocednciajurdicaeracionalperanteocasoconcreto.31NarraDemianGuedes,32invocandoosdeveresdemotivaoedeinstruoinscritosnaLeidoProcessoAdministrativo(Lein9.784/1999,arts.2,29,36e37),queOdeteMedauarcompreendeoprincpiodaverdadematerialdentrodapticadaoficialidade,apontandoqueaAdministraonodevesecontentarcomaversodosfatosoferecidapelossujeitosnoprocesso,havendoassimumverdadeirodever(enonus)deprovaporpartedoPoderPblico.(...)H o deverdeaAdministraoprovarsuficientementeosfatosqueservemdepressupostodoato.Emfelizpassagemreferenteaoprincpiodaverdadematerial,LciaValleFigueiredoentendequenosepodemaisadmitirnesseprocessoumademonstraofticalacnica,fundadaemumaconcepoformaldeverdadequefundamentasuavalidadeexclusivamentenacondiodeautoridadedoagentefiscalizadorcaracterizandoseassimhiptesedeinaceitvelautolegitimao.Nomesmosentido,VicenzoCerulliIrelli33esclareceque

aAdministraodeve,emprimeirolugar,conhecerarealidadenaqualvaiincidiraatuaoadministrativa,apreendendoosfatosetodososelementosdosquaisarealidadesecompe.Osatosadministrativosdevemserfundadosempressupostosdefatorigorosamenteverificadoseexplicitados(ConselhodeEstado,IV24.02.1981no191).Oqueoautorresumecomoumanecessriainstrutoria.Comoafirmam,tambm,SrgioFerrazeAdilsonAbreuDallari,34nosprocessosadministrativos,aindamaissedecartersancionatrio,osatosdaadministraonopodemserdesvestidosdasprovasnecessriasparaaferiodasualegitimidade,nocaso,provastcnicas:aquiaAdministraopartetemqueprovarsuasalegaes,sobpenadenoasverreconhecidas(TRF4aR.,Ap.cvel96.04.470230RS,rel.juizAntnioAlbinoOliveira,DJU21/7/99,Seo2,p.384).Corroborandoatesedequeaprovadasirregularidadesapontadasemprocessoadministrativocompeteaorgoadministrativodecontrole,cabe,ainda,citaraliodeNilsonNaves(relatordoMS10906),aoafirmarquecabeadministraopblicaprocedersdilignciasnecessriasparaadescobertadaverdade:



PENALAPELAOCRIMINALPECULATOQUALIFICADOART.171,3,DOCPOBTENODEBENEFCIOPREVIDENCIRIOFRAUDEVNCULOEMPREGATCIOFALSOMATERIALIDADENOCOMPROVADAREFORMADODECRETOCONDENATRIO.(...)IIAobrigatoriedadedeobeneficirioprovaralegitimidadedaconcessodeseubenefcioprevidencirioinversodonusdaprovaeatentacontraoprincpiodapresunodeinocncia(...).35

Destarte,tendoemvistaosupracitadoprincpiodainocncia,elucidaDemianGuedesque,

luzdosprincpiosconsagradosnaConstituiode1988,apresunodeveracidadedevesermitigadadesdeoprocessoadministrativo,admitindoseavalidadeeacorreodosfundamentosdefatodoatodaAdministraoatasuaimpugnaopeloparticularumavezqueoprocessojudicialnosubstitutodoadministrativo,e,deoutraparte,asgarantiaseosprincpiosjurdicoconstitucionaisdoPoderPblicodevemincidirsobresuasrelaescomosparticularesindependentementedeintervenojudicial.36Esegueoilustrejuristaasseverandoque

aopoporumEstadoDemocrticodeDireitoacarretaaadoodeprocessosdemocrticosecontrolveisparaaformaodaverdade.Nessesprocessos,publicidadeetransparnciasoprincpiosfundamentais,namedidaemquepossibilitamumaverificaoefetivadaveracidadealegadapelaAdministraocontandoocidado,inclusive,comaintervenodoPoderJudicirio.Essesprincpiosafastamacompreensotradicionaldapresunodeveracidadeeimpemaexteriorizaoobjetivadosfatosquefundamentamaatuaoestatal,tornandoacontrolvelsemanecessidadedeimpor,emdesfavordoparticular,nusprobatriosdefatosnegativos,quemuitasvezesimpossibilitamoexercciodeseudireitodedefesaemfacedoEstado.37Namesmalinhadeentendimento,osfrancesesAlainPantleyeFranoisCharlesBernardcitaminmerosprecedentesdoConselhodeEstadoFrancsacercadotema,entreosquaiscumpredestacaraquelesqueafirmamcategoricamentequeacondiodealegaodoPoderPbliconopodeconduzirimposio,contraoparticular,donusdaprovadefatosnegativosoudainexistnciadecertascircunstnciasalegadaspelaadministrao.38



NoBrasil,ajurisprudncia,emimportantssimadecisodoSuperiorTribunaldeJustia,relatadapeloExmo.ministroLuizFux,rejeitouapresunodeveracidadecomoformadetransferirnusprobatriosdefatosnegativos:

PROCESSUALCIVILEADMINISTRATIVO.MULTAPORINFRAOLEGISLAOTRABALHISTA.EXEGESEDOS3E4,DOART.630,DACLT.COMPROVAODEFATONEGATIVOPELODEMANDADO.IMPOSSIBILIDADE.NECESSRIOREEXAMEDEPROVAS.SMULANo07/STJ.VIOLAOAOART.535,DOCPC.INEXISTNCIA.1.Inexisteofensaaoart.535doCPC,quandooTribunaldeorigem,emborasucintamente,pronunciasedeformaclaraesuficientesobreaquestopostanosautos.Ademaisomagistradoestobrigadoarebater,umaum,osargumentostrazidospelaparte,desdequeosfundamentosutilizadostenhamsidosuficientesparaembasaradeciso.2.Afirmandooempregadorainexistnciadehorasextraordinriasdetrabalho,nohcomolheexigiracomprovaodosdocumentosinerentesaoseupagamento.3 . DiscordandoaAdministraoPblicadasupostajornadaditaextraordinria,cumprelhecomprovarainfraolegislaotrabalhista,constituindoocrditoinerentesanomedianteacomprovaodailegalidade,postocompetiraoautoraprovadofatoconstitutivodoseudireito.4.Assentandooempregadorainexistnciadehorasextras,afortiori,implicaafirmarquenohnadaapagareconsequentementedocumentoscomprobatriosdessepagamento.5.Aautoridadesomentepoderialavrarmultapelainfraoemsi,quantoausnciadepagamentopelajornadaextraordinria,luzdacomprovaodesuaexistnciapelaentidadeautuanteedocorrespectivoinadimplemento.6.Deveras,aexistnciadaefetivaocorrnciadajornadaextraordinriamatriaafervelnasinstnciasordinriasemfacedacogniorestritadoE.STJ.7.Recursoespecialnoconhecido.39

Cremos,poroutrolado,sercompatvelcomanossaConstituioumprincpiodepresunoapenasdelegitimidade(compatibilidadecomodireito)dosatosdoEstadoemgeral,inclusivedosatosadministrativos,sobpenadesecomprometersuaautoexecutoriedadeeaordemsocial.amesmalgicapelaqualasleissodotadasdepresunodeconstitucionalidade.Assim,comGilmarMendes(votonoMS24268),possvelobservarqueoprincpiodapresunodelegitimidadedosatosadministrativosseaplicatantoemfavordoEstado,comodosparticulares,demaneiraqueconjugadocomosprincpiosdaboafedaseguranajurdicapode,porexemplo,



impedirouatenuarageraodeefeitosdadeclaraodanulidadedeumatoadministrativoqueotenhabeneficiado.Oprincpiodaveracidadedosfatosinvocadospelaadministraopblicanaediodosseusatosdeve,contudo,anossover,apesardetradicionalmenteinvocadoentrensehbitosmuitasvezeslevamtempoparaseremrevistos,serconsideradocomonorecebidopelaConstituioredemocratizadorade1988,especialmenteemfacedosprincpiosdamotivaoedapresunodeinocncia.Nessesentido,alvissareiranoambientedodireitoadministrativolatinoamericanoaLeidoProcessoAdministrativoPeruano,poisaoconsagrarapresunodeveracidadedosfatosalegadospeloparticular(art.4e42)ocontrriodoqueadoutrinatradicionalbrasileirainsisteemdefendereaominudenciarosrequisitosqueosatosadministrativosdevemterparaatenderaodeverdemotivao(art.6),respondeamplamentespreocupaesquenamatriadevemimbuirumestadodemocrticodedireito.RefernciasBELTRNDEFELIPE,Miguel.Realidadyconstitucionalidadenelderechoadministrativosancionador(segundaparte).RevistaJurdicadeCastillaLaMancha,2006.BULOS,UadiLammgo.ConstituioFederalanotada.SoPaulo:Saraiva,2007.COSTA,NelsonNery.Processoadministrativoesuasespcies.RiodeJaneiro:Forense,2003.DALLARI,AdilsonAbreuFERRAZ,Srgio.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.FERRAZ,SrgioDALLARI,AdilsonAbreu.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.FIGUEIREDO,LciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.GASKINS,RichardH.Burdensofproofinmoderndiscourse.YaleUniversityPress,1975.GOMES,LuizFlvio.Sobreocontedoprocessualtridimensionaldoprincpiodapresunodeinocncia.RevistadosTribunais,SoPaulo,v.729,jul.1996.GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito:umareavaliaoqueseimpe.In:.Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas.BeloHorizonte:Frum,2008..Apresunodeveracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocessoadministrativo:odeverdefiscalizarprovando.RevistaInteressePblico,v.35,2006.IRELLI,VicenzoCerulli.Corsodidirittoamministrativo.Torino:Giappichelli,2001.LOPESMEIRELLES,Hely.Direitoadministrativobrasileiro.SoPaulo:Malheiros,1993.MOREIRA,EgonBockmann.Processoadministrativo:princpiosconstitucionaiseaLein9.748/99.SoPaulo:Malheiros,2000.



MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo.Cursodedireitoadministrativo.RiodeJaneiro:Forense,2009..Cursodedireitoadministrativo.15.ed.,2.tir.RiodeJaneiro:Forense,2010.OSRIO,FabioMedina.Direitoadministrativosancionador.SoPaulo:RevistadosTribunais,2005.PLANTEY,AlainBERNARD,FranoisCharles. Lapreuvedevantlejugeadministratif.Paris:Economica,2003.SSTC76/1990e138/1990FJ5,STC212/1990,de20dedezembro.Ponente:D.JesusLeguinaVilla.ApudPONSCNOVAS,Ferran.Lasmedidasprovisionalesenelprocedimientoadministrativosancionador.MadridBarcelona:MarcialPons,2001.CriticsaboutthepresumptionofveracityinadministrativeprocedureactAbstractTheBraziliandoctrinerecognizestherelativepresumptionoflegalityofthepublicadministrationsactsandthepresumptionofveracityisusuallyinvokedbythepublicadministrationattheexpenseofcitizens.Thisarticleaimstoprovideacriticalanalysisoftheveracitypresumptionoftheadministrativeactsinlightoftheprinciplesofmotivationandpresumptionofinnocence,aswellasthedueprocessoflaw,inviewofrestrictitsapplicationtotheeffectoflegitimacyofadministrativeactsanduntiltheadministrativeactiscontestedbythecitizens.KeywordsPrincipleoflegality.Presumptionofveracity.Principleofmotivation.Dueprocessoflaw.Presumptionofinnocence.Burdenofproof.Publicadministration.Presumptionoflegitimacy*Artigorecebidoemnovembrode2011eaprovadoemnovembrode2011.1MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo.Cursodedireitoadministrativo.RiodeJaneiro:Forense,2009.p.74.2Ibid.,p.88.3GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito:umareavaliaoqueseimpe.In:.Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas.BeloHorizonte:Frum,2008.p.245.4Ibid.5MOREIRANETO.Cursodedireitoadministrativo.15.ed.,2.tir.RiodeJaneiro:Forense,2010.p.89.



6Ibid.7Curiosocomoaorientaododireitoperuanopareceserainversadodireitobrasileiro,comumapresunodaveracidadedasafirmaesdosadministrados,nodaadministraopblica,comoexpressonaLey27.444/2001,nosseguintestermos:1.7Principiodepresuncindeveracidad.Enlatramitacindelprocedimientoadministrativo,sepresumequelosdocumentosydeclaracionesformuladosporlosadministradosenlaformaprescritaporestaLey,respondenalaverdaddeloshechosqueellosafirman.Estapresuncinadmitepruebaencontrario.8Valelembrarqueoart.19,incisoII,daConstituiodaRepblica,estabelecequeumentepolticoUnio,estado,municpio,DistritoFederalnopoderecusarfaosdocumentosdosdemaisentes.9Porfundamentosdiversos,hjulgadosquetambmimputamaosparticularesonusdaprovadequenocometeramdanoaomeioambiente:Tratasedainversodonusprobatrioemaocivilpblica(ACP)queobjetivaareparaodedanoambiental.ATurmaentendeuque,nasaescivisambientais,ocarterpblicoecoletivodobemjurdicotuteladoenoeventualhipossuficinciadoautordademandaemrelaoaoruconduzconclusodequealgunsdireitosdoconsumidortambmdevemserestendidosaoautordaquelasaes,poisessasbuscamresguardar(emuitasvezesreparar)opatrimniopblicocoletivoconsubstanciadonomeioambiente.Aessasregras,somaseoprincpiodaprecauo.Essepreceituaqueomeioambientedeveteremseufavorobenefciodadvidanocasodeincerteza(porfaltadeprovascientificamenterelevantes)sobreonexocausalentredeterminadaatividadeeumefeitoambientalnocivo.Assim,aointerpretaroart.6,VIII,daLein.8.078/1990c/coart.21daLein.7.347/1985,conjugadocomoprincpiodaprecauo,justificaseainversodonusdaprova,transferindoparaoempreendedordaatividadepotencialmentelesivaonusdedemonstraraseguranadoempreendimento.Precedentecitado:REsp1.049.822RS,DJe18/5/2009(REsp972.902RS,rel.min.ElianaCalmon,julgadoem25/8/2009).10LOPESMEIRELLES,Hely.Direitoadministrativobrasileiro.SoPaulo:Malheiros,1993.p.141.11Guedes,Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito,op.cit.,p.246.12EduardoGarcadeEnterraeTomsRamnFernandez,apudGUEDES,Demian.Apresunodeveracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocessoadministrativo:odeverdefiscalizarprovando.RevistaInteressePblico,v.35,p.108,2006.13DALLARI,AdilsonAbreuFERRAZ,Srgio.Processoadmnistrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.135.14Guedes,Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito,op.cit.,p.245.15Ibid.,p.244.16Ibid.,p.246.17FIGUEIREDOLciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.246.



18COSTA,NelsonNery,Processoadministrativoesuasespcies.RiodeJaneiro:Forense,2003.p.264.19Ibid.,p.251.20MoreiraNeto,Cursodedireitoadministrativo,15.ed.,op.cit.,p.100.21Ibid.,p.100101.22FIGUEIREDOLciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.171.23GASKINS,RichardH.Burdensofproofinmoderndiscourse.YaleUniversityPress,1975.p.257.24Ibid.,p.258.25BULOS,UadiLammgo.ConstituioFederalanotada.SoPaulo:Saraiva,2007.p.312.Deacordocomesseautor,adeclaraodoprincpiodapresunodeinocncianoconstavaexpressamentenasconstituiesbrasileiraspassadas.Mesmoassim,agarantiaconstitucionaleradessumidadoprincpiodocontraditrioedoprincpiodaplenitudededefesa.26STF,HCno677070/RS,rel.min.CelsodeMello,DJ14/8/1992.27GOMES,LuizFlvio.Sobreocontedoprocessualtridimensionaldoprincpiodapresunodeinocncia.RevistadosTribunais,SoPaulo,v.729,p.382,jul.1996.28OSRIO,FabioMedina.Direitoadministrativosancionador.SoPaulo:RevistadosTribunais,2005.p.478.29BELTRNDEFELIPE,Miguel.Realidadyconstitucionalidadenelderechoadministrativosancionador(segundaparte).RevistaJurdicadeCastillaLaMancha,p.2728,2006.grifosnossos.30SSTC76/1990e138/1990FJ5,STC212/1990,de20dedezembro.Ponente:D.JesusLeguinaVilla.ApudPONSCNOVAS,Ferran.Lasmedidasprovisionalesenelprocedimientoadministrativosancionador.Madrid/Barcelona:MarcialPons,2001.p.122.31MOREIRA,EgonBockmann.Processoadministrativo:princpiosconstitucionaiseaLein9.748/99.SoPaulo:Malheiros,2000.p.258,grifamos.32GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocessoadministrativo:odeverdefiscalizarprovando.RevistaInteressePblico,v.35,p.115e118,2006,osltimosgrifossodooriginal.33IRELLI,VicenzoCerulli.Corsodidirittoamministrativo.Torino:Giappichelli,2001.p.38.34FERRAZ,SrgioDALLARI,AdilsonAbreu.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.152153.



35TRF2,ACRno200451020033610,rel.AndrFontes,DJ,28abr.2008.36Guedes,Apresunodeveracidade...,op.cit.,p.262.37Ibid.,p.259,grifamos.38PLANTEY,AlainBERNARD,FranoisCharles. Lapreuvedevantlejugeadministratif.Paris:Economica,2003.p.260.39AgRgnMS11308/DF,rel.ministroLuizFux,j.em28/6/2006,DJ,14ago.2006.Comocitaresteartigonaversodigital:ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:DEARAGO,AlexandreSantos.Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunodeveracidadedosatosadministrativos.RDARevistadeDireitoAdministrativo,BeloHorizonte,v.259,jan./abr.2012Disponvelem:.Acessoem:9jul.2013.Comocitaresteartigonaversoimpressa:ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma:DEARAGO,AlexandreSantos.Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunodeveracidadedosatosadministrativos.RDARevistadeDireitoAdministrativo,RiodeJaneiro,v.259,p.7387,jan./abr.2012



Aboafdoadministradoedoadministradorcomofatorlimitativodadiscricionariedadeadministrativa*ThiagoMarrara

ResumoOpresenteensaioapresentaoconceitodediscricionariedade,bemcomosuasformasespecficas,osprincipaisvciosemseuexerccioeascausasdeseudesaparecimento.Apartirdessesaspectosgerais,tratadosefeitosdaboaftantodoadministradoquantodoadministradorcomofatorlimitativodadiscricionariedade.Destaca,igualmente,arelevnciadaboafcomofatordeflexibilizaodalegalidadetendocomobaseodireitoadministrativobrasileiro.PalavraschaveDiscricionariedade.Boaf.Legalidade1.IntroduoAdiscricionariedadeadministrativapassaporumaestranhaecontraditriarenovao:certasforasaalargamoutrasafazemencolher.Asforasdeextensosogeradas,emprimeirolugar,pelaampliaodousodenormasprogramticasefinalidadespblicastantopelaConstituio,quantopelasleisqueregemocomportamentodaadministraopblica,principalmenteaolheimporemplanoseprogramascontendoobjetivosdeconcretizaogradual.ComobemobservaFritzOssenbhl,1essasnormasque,nosltimosanos,multiplicaramsenoBrasil2demodoafortaleceroEstadoplanejadorultrapassamopadrodasnormasdeexecuo(pautadasporumalgicaquandoisso,entoaquilo)e,aodeterminarabuscaderesultadosnoimediatos,deixammargemmaisamplaparaaadministraopblicadecidircomoatingilos.Emsegundolugar,adiscricionariedadeganhaespaoporforadomovimentodeagencificaoquesefortaleceemmeadosdadcadade1990,acompanhadodefortetendnciadedeslegalizaoetecnizao.Nessemovimento,aadministraoindiretatornasemaisrobustae,paraexercerascompetnciasderegulaodebenspblicos,serviospblicosprivatizadoseatividadesprivadasdeinteressepblico,beneficiasedeumaamplamargemdeaoqueserutilizadaparaaediodeatosnormativosdisciplinadoresdossegmentossociaiseeconmicossobsuavigilncia,bemcomodeatosadministrativosemateriaisdosmaisvariados.EssaampliaodasformasdeaoestatalnocontextodoEstadoreguladorguardarelaocomaflexibilidadedequeasautoridadespblicasnecessitamparalidarcommicrorrealidadesmuitoespecficasealtamentedinmicas.3Deoutraparte,semprejuzodosfatoresantecedentes,vislumbramse,simultaneamente,forasrestritivasoulimitadorasdadiscricionariedadeadministrativa.Essasforassorepresentadas,emprimeirolugar,pelacrescenteconscientizaodequeaproteodedireitosfundamentaisconstituiuminteressepblicoquedeveserponderadocomoutrosnabuscadamelhoraoadministrativa.Noatualcenrio,segundoaboasntesedeMoreiraNeto,oatendimentodasnecessidades



concretasdasociedadetransformasenarazodeserdaatividadeadministrativa.Assim,paradecidir,nobastaqueaautoridadeestatalconsidereosinteressespblicosprimriostradicionalmentereconhecidospelaConstituio.Paraalmdisso,competelheobservarosdireitosfundamentaisemseuconjunto.Porisso,desuamargemdediscricionariedadeestonecessariamenteexcludasasdecisesquenosejamcapazesdepromoverinteressespblicossemconcretizarou,aomenos,protegerdireitosfundamentais.Emsegundolugar,presseslimitadorasdadiscricionariedadeadministrativatambmresultamdarevitalizaodaConstituioedaconstitucionalizaodeprincpioseregrasgeraisdedireitoadministrativo.Comefeito,omovimentoderevitalizaodosprincpiosjurdicoscomoinquestionveisnormasvinculantesadespeitodaceleumasobreseucontedoimpactafortementeopoderdeescolhaqueoordenamentojurdicoconcedeexplcitaouimplicitamenteaentidades,rgoseagentespblicosquerparaeditarumanormaadministrativaregulamentandoumanormaparlamentar,querparapraticaratosdeadministrao(ouseja,atosadministrativosemsentidoestritoeatosmateriais).Seopoderdeescolhadaadministraopblica,atbempoucotempo,eraapresentadopeladoutrinaespecializadacomoumpoderdependentedeummerojuzoaserfeitopelaautoridadepblicaquantoconveninciaeoportunidadedoato(mritoadministrativo),hoje,talconceponopodeprevalecer. 4Nodireitoadministrativohodierno,conveninciaeoportunidadedeixadeconstituirumameraexpressoindeterminadaparaseconsagrarcomoummtodoobjetivodeescolha,peloqualaautoridadepblicaestobrigadaaponderarprincpiosconstitucionais,direitosfundamentais,razoabilidadedeaoeinteressessecundriosdaentidadeadministrativa.Nessecontexto,tamanhassoasrestriesnormativasevalorativasaopoderdeescolhadoagentepblicoqueadiferenaentrediscricionariedadeevinculaotendeaesvaecerquaseporcompletoemincontveissituaes.dentrodessacorrentederestriodadiscricionariedadeadministrativaqueotemadaboafganharelevo.Aoladodosdireitosfundamentais,darazoabilidadeedeoutrosprincpios,aboafirlimitarasescolhaspblicaspossveis,direcionandoosprocedimentosdecisionaisdasautoridadespblicas.Partindodessaafirmao,opresenteensaiobuscaresclarecer:a)seaboafdoadministrado(aquicomoboafsubjetiva)restringeaaopblicaecomoissoocorreeb)seedequemodoaboafimpostaadministraopblica(aquicomoboafobjetiva)limitasuaprpriaao.Paraseatingirtaisobjetivos,auma,serreapresentadooinstitutodadiscricionariedadeadministrativa,destacandosesuarelatividadeatualesuasformasprincipais(discricionariedadedeao,discricionariedadenaaoediscricionariedadenaformadeao).Aduas,seroexaminadososvciostpicosnoexercciodadiscricionariedadeadministrativa.Combasenessesaspectosgerais,seroentoexaminadasasimplicaesespecficasdaboaf(tantodaadministraopblicaquantodoadministrado)sobreadiscricionariedadeadministrativa.2.AdiscricionariedadeadministrativaeseustiposbsicosDemodogeral,discricionariedadeexpressoquedesignapoderdeescolha.Emsuaraiz,apalavraprovmdediscricionrio,ouseja,aquiloquedeixadoescolhadealgum,que



ilimitadooulivredecondies.Nodireitopblico,discricionariedadesignificapoderdeescolhadoEstadoqueexercidopelosagentespblicosesubsidiariamenteprivadosresponsveisporfunespblicas.Valelembrarquenosetratadeumconceitorestritoaodireitoadministrativo.Opoderdeescolhaexisteparaaautoridadelegislativa(senadores,deputados,vereadoresetc.),paraaautoridadejudicial(juzes,desembargadoresetc.),bemcomoparaautoridadesnoexercciodafunoadministrativaadespeitodopoderaquesevinculam.Aindaquepresentenosmaisvariadosramosdedireitopblico,opoderestataldeescolhadefundamentalrelevnciaparaodireitoadministrativo,ouseja,paraadisciplinajurdicadafunoadministrativa.Nessecampo,precisogarantiraoadministradorpblicoumamargemdecriatividadeparaelaborareaplicarasmedidasmaisrazoveiseeficientesnasoluodeumproblemaouquestoounaformulaodeumplanoouprogramanecessrioconcretizaodepolticaspblicas.Asrazesparaessamargemnecessriadeescolhasosimples.Deumlado,oLegislativonoestemcondiesdeprevertodososfenmenosqueestosujeitosaao,intervenooucontroleestatal.Mesmoqueestivesse,dificilmenteconseguiriadefinir,deantemo,asmedidasadministrativasmaisadequadasparacadacasoconcreto.Deoutrolado,aindaquedetalhasseaomximoalegislaonointuitodeevitaraatitudecriativadaautoridadepblica,olegisladorcorreriaosrioriscodeserantidemocrticoeinjusto,poisnemsempreumanicasoluo,previstademodogeraleabstratoemleis,amaisadequadaparalidarcomumarealidadedinmica,multifacetadaecomplexa,dentrodeumasociedadepluraledeumterritriocontinentalcomoobrasileiro.Emoutraspalavras,adiscricionariedaderesultatantodeumimperativodeordemlgicaeprtica,comotambmconstituiumaexpressodoprincpiodaigualdade,umavezqueagarantiademargensdeescolhapermiteautoridadepblicaobservardiferenasentreindivduos,grupos,instituies,localidadesecontextosaoconstruirsuasdecises.Ocorrequeopoderdeescolha,integralmentenecessrioaumEstadogil,razovelejusto,jamaispoderiarestarilimitado.TalcomoexplicaSrgioGuerra,adiscricionariedadenorepresentaumespaodeliberdadedaadministraoperanteolegislador. 5Oestadodedireitocolocaaadministraopblicasoboimpriodoordenamentojurdicoe,porconseguinte,dasregrasevalores,escritosenoescritos,queocompem.Adiscricionariedadesomentevlidaseexercidaemrespeitoataisvaloreseregras(princpiodajuridicidadeoulegalidadeemsentidoamplo).6Cumpreesclarecer,ademais,queamargemdeescolhachamadadediscricionariedadeadministrativaconstituinoexatamenteumpoder,massimumacaractersticadepoderesreservadosaosagentespblicos.Assim,emsentidomaistcnico,nooatopraticadopelaautoridadequesedizdiscricionrio.Aescolhamarcaoexercciodopoder.Dasermaiscorretofalardepoderescaracterizadospormaiordiscricionariedadeemcontraposioaospoderesmarcadosporpredominantevinculaoasoluespredefinidaspelolegislador.Aexpressoatodiscricionriodeveserlida,assim,comoumatoproduzidocombaseemumacompetnciaestatalmarcadaporsignificativamargemdeescolha,paraoagenteestatal,emrelaoaoatoemsiouaalgumdeseuselementosclssicos.Nalinhadessaltimaafirmao,aosefalardediscricionariedadedoismalentendidosprecisamser



desfeitos:oprimeiro,presentenaideiadequediscricionariedadeevinculaoseriamconceitoscontrapostosequeserepeliriameosegundo,dequeadiscricionariedadeexistiriaemrelaoaoatoglobalmenteconsiderado,razopelaqualnofariasentidopensaremtiposdediscricionariedade.Asduasasseresexpostas,frequentementerepetidasnoquotidianodaadministraopblicaeinclusiveemtextostcnicos,sofalsasporumanicaexplicao:opoderdeescolhaqueoordenamentojurdicoconcedeautoridadepblicapoderecairsobrediferenteselementosdoatoexecutadopelaadministraopblica,compequenasexceesnotocanteaosmotivosesfinalidadesqueodirigem.Osmotivosrepresentamfatosenormasquesustentamoagirdaadministraopblica.Osfatosconstituemosmotivosfticose,naturalmente,aautoridadeestautorizadaaescolher,entreosfatosreaisexistenteserelevantesparaumamesmasituao,aquelesquefundamentamlogicamenteatomadadeumadecisoadministrativa.Emoutraspalavras,napresenadevriosfatosrelevantesqualquerumdelespoderjustificaradecisoadministrativa,desdequeoescolhidoguarderelaocomocontedodoatopraticadoecomafinalidadepblicaqueodirige.precisohaverextremacoernciaentremotivo,contedoefinalidade.Diferentementedosmotivosfticos,osmotivosjurdicosnosesujeitamaescolhas.Melhordizendo:oblocodelegalidadequesustentaumaaodadopeloordenamentojurdicoptrioaoqualsesubmeteaautoridadepblica.Aautoridadenotemcomodelesedesviar,afinalaapresentaodasnormasindispensvelparaocontroledoatopraticadopelaadministraoe,principalmente,paraqueoparticulareventualmenteatingidopelosefeitosjurdicosdoatodelepossasedefenderapartirdainformaoacercadosmotivosempregados.Osmotivosjurdicos,portanto,sodadosenopermitemescolhas.Domesmomodo,afinalidadepblicaprimriaqueregeaaoadministrativanosesujeitasprefernciasdaautoridadepblicaresponsvelpeladeciso.Osatosdaadministrao,incluindoosatosadministrativos,sosemprepraticadosnointuitodesepromoverumoualgunsdosinteressespblicosprimriosjprevistosconstitucionalmenteou,aomenos,implcitosnotextoconstitucional(p.ex.,promoodasade,defesadoconsumidor,proteodaconcorrnciaetc.).Ointeressepblicoprimriosempreescolhidopelolegislador,emnomedopovo,demododiretoouindireto.Aadministraopblicadetmtosomenteapossibilidadededeterminarafinalidadeimediatadoatodiscricionrioporelapraticado,oumelhor,definiro interessepblicosecundrioconsideradoaptoaatingir,emumsegundomomento,osobjetivosmaioresescolhidospelopovoeinseridosnaCartaConstitucional.Emvistadessasrazeseconsideraes,excetuandoseoselementosmotivojurdicoefinalidadeprimria,htrscamposbsicosdeincidnciadopoderdeescolhadaadministraopblica,abaixodesignadoscomodiscricionariedadedeagir(incidentesobreoelementocompetncia)discricionariedadenoagir(incidentesobreoelementoobjeto/contedo)ediscricionariedadequantoformaparaagir(incidentesobreoelementoforma).a.Discricionariedadequantoaoouoexercciodacompetnciaadministrativa(oudiscricionariedadedeagir)



Nadiscricionariedadedeagir,opoderdeescolhareservadoautoridadepblicadizrespeitoatuaodaadministraopblica,ouseja,aautoridadedecideseopoderpblicoefetivamenteatuarounonocasoconcreto.Issoocorre,muitofrequentemente,emmatriadepoderdepolcia,doqualexemploopoderfiscalizatrio.Emvistadeumadennciadeinfraodenormasadministrativasoudeumasolicitaoparaapuraodeinfraesdognero,emregra,existedeverdefiscalizar,mesmoporqueaoEstadovedadaarennciaimotivadaenoautorizadadecompetncia.Entretanto,nassituaesemquenohumfocodeaoespecficocumpreadministraopblicadeliberaroqueirfiscalizarlevandoemconsideraosuacapacidadeeseuslimitesfticosdeatuao.Issoseverifica,porilustrao,nasatividadesdecontroledetrfego,decontroledeinfraesordemeconmicaefinanceira,decontroledeinfraesambientaisetc.Nessasreas,ocampodeatuaodasautoridadespblicastoextensoque,emrealidade,elassoobrigadasaconcentrarseusesforosemalgunscasosoutiposdecasopara,nodiaadia,exercersuascompetnciasdemodominimamenteeficienteeeficaz.Almdisso,mesmonassituaesemquehindciosdeinfraoadministrativaconhecidospelaadministraopblica,muitasvezessobralhemargemparadecidirsesuaatuaoseimpeouno,porexemplo,emrazodarelevnciadocasoconcretoparaadefesadedireitoseaconcretizaodeinteressespblicos(afastandoaaoemcasosdebagatela),doscustosfinanceirosqueaaopblicagerarparaoscofrespblicosedaproporcionalidadedaaopblica.Nessashipteses,aplicaseumalgicadeeficinciaederazoabilidadeaoestataljustificadaporprincpiosconstitucionaisreconhecidos.PorforadessesprincpioseconsiderandoseaescassezderecursosfinanceirosehumanosdoEstado,aadministraopblica,emalgumassituaes,atuardeacordocomprioridadeseleitaslcitaelegitimamente.Pormaisquetalargumentopareaperigoso,oquesequerdizerqueaaopblicaapenaspotencialmenteuniversal,pois,narealidade,dependedeponderaesdeprincpios,interessesedireitosque,noraro,poderoapontaraomissoestatalcomoumadecisovlidanoexercciodepoderesdiscricionrios.Outrasituaoimaginveldeescolhaarespeitodaaosurgenofuncionamentodoschamadossistemasadministrativos.Comosesabe,emdeterminadasreas,umamesmatarefaadministrativapodeserexercidapordiversasentidadespblicas,talcomoseverificanoSistemaNacionaldeMeioAmbienteounoSistemaNacionaldeDireitodoConsumidor.Parasolucionarumainfraoemmatriaconsumerista,porexemplo,possvelqueaSDE,umProconestadualoumesmooMinistrioPblicoatuem.Paraqueessesistemafuncioneracionaleeficientemente,eparaqueaseguranajurdicadocidadosejaminimamenteprotegida,noaceitvelquetaisentidadesajamdemaneirasobreposta,desorganizadaourepetida.Tampoucoaceitvelquetodasasentidadesresteminertes,dandocausaaumconflitonegativo.Nessecenrio,portanto,fundamentalquesegarantaumadiscricionariedadedeaoparaasentidadesquecompemosistema.Elasdeveroexaminarautilidadeeanecessidadedesuaatuaoemvistadosmovimentosrealizadosporoutrasentidades.Emtodasashiptesesacimaexemplificadas,aadministraopblicapodeounoexercitarumacompetnciaquelhefoiatribuda,surgindo,pois,umtipodediscricionariedadedeao.Essadiscricionariedade,porm,jamaisdeverserempregadacomojustificativaparaomissesindevidasouparaaineficinciadosrgoseentidadesquecompemaadministraopblica.Oexerccioda



discricionariedadedeao,sobretudoquandoresultarnaescolhapelaomissodopoderpblicodiantedeumcasoconcreto,deverserlcito,legtimoemotivado.Omissesquenoobservemessesrequisitosconfiguraro,certamente,umarennciadecompetncia,atitudeaprincpiovedadapelalegislaoadministrativa.b.Discricionariedadequantoaocontedodaaoadministrativa(oudiscricionariedadenoagir)Hsituaesemquecertaentidadepblicaobrigadaapraticarumato(umasano,umamedidaacautelatria,umatonormativo),pormdetmmargemdeescolhaquantoaocontedodesseato.Emoutraspalavras,aindaqueaprticadoatosejaobrigatria(nohavendodiscricionariedadedeao),existemargemparaescolhadocontedodaao.Essetipodemargemdeescolhaquantoaocontedofrequentementesurgenasatividadesadministrativasdepuniooudecontroleprviodaatividadeprivada.Emmatriadecontroleprvio,verificasediscricionariedadenaaoemrelaoalicenaseautorizaes.Exemplodissosevislumbranosprocedimentosadministrativosdelicenciamentoambiental.Nessaseara,nointuitodeprotegerinteressespblicosprimrios,asautoridadesambientaisresponsveispelaexpediodelicenas,deacordocomumjuzodeoportunidadeeconvenincia,estoautorizadasaindeferiralicena,deferilasemcondicionantesoudeferilamediantecumprimentofuturodecondicionantespeloempreendedorprivadoparacompatibilizarosinteressesparticularescomanecessidadedereduodeimpactosparaoambientenatural,artificialoucultural.Demodosemelhante,nocampododireitodaconcorrncia,encontrasediscricionariedadenoagiremmatriadecontroledeconcentraes.AocontrolarasoperaessocietriasqueseenquadramnashiptesesdecontroleobrigatriopeloSistemaBrasileirodeDefesadaConcorrncia,asautoridadesconcorrenciaisestoautorizadasaaprovlassemcondicionamentos,reprovlasouaprovlascomcondicionamentossemprenointuitodeharmonizarosinteressesdosagentesenvolvidosnaoperaodemercadocomosinteressespblicosdeproteodaconcorrncia,doconsumidor,dotrabalhoeoutrosinteressesprimriostuteladospelodireitoantitruste.Emsntese,adiscricionariedadeadministrativanoagirdizrespeitomargemdeescolhadaautoridadepblicanaelaboraodocontedodoatoadministrativo,doatomaterialoudeumatonormativoqueestsobsuacompetncia.Essadiscricionariedadequantoaocontedodaaopodeounosomarseaumamargemdeescolhaquantoaoemsi,isto,comadiscricionariedadedeao.Issosignificaquediscricionariedadedeagirnoseconfundecomdiscricionariedadenoagir,namedidaemquecadaumadesignamargensdeescolhadiversaseque,emcadasetordeatuaodaadministraopblica,existemdemodoisoladooucombinado.c.Discricionariedadequantosformalidadesdaao(oudiscricionariedadequantoformaparaagir)Diferentementedasduasmodalidadesanteriores,aterceiramodalidadedediscricionariedadeadministrativaincidesobreasformalidadesdecriao,deinstrumentalizaooudedivulgaode



umatoadministrativo,material,opinativoounormativodaadministraopblica.Tratase,pois,deumamargemdeescolhaoudiscricionariedadequantoformadeagir.Eminmerassituaes,oordenamentojurdico,pormotivosvariados,determinarequisitosformaisparaqueaautoridadepblicapratiquecertacondutaouexpeaalgumato.Essesrequisitosformaissodetrsordens:1)requisitosquantoaoprocedimentopreparatriodoatooudaconduta2)requisitosquantoexpediodoatoemsioumanifestaodaconduta3)requisitosquantodivulgaooupublicizaodoatopraticado.Exemplosdessestiposdeimposiolegaldeordemformalverificamsenaimposiodeusodeinstrumentosdeparticipaopopularpreviamenteexpediodeumatoadministrativoounormativo(requisitosdeprocedimento),naobrigatoriedadedousodealvarcomoformadeexpediodealgumaslicenaseautorizaesounadeterminaodousododecretoparapublicaoderegulamentos(requisitosdemanifestao),bemcomonaprevisodapublicaodeinformaesaopblicomedianteedital,notaemdiriosoficiaisouanncionainternet(requisitosdedivulgao).Nessasenoutrassituaes,odireitoadministrativopositivoprevrequisitosquerestringemaaodaautoridadepblicanoquantoaocontedodoatoemsi,massimquantosformasesformalidadesqueocircundam.Emdeterminadassituaes,porm,asformasdeelaborao(ourequisitosprocedimentais),deexpedioededivulgaodeumatodaadministraonoestoprevistasnalegislao.Emoutroscenrios,adespeitodaprevisolegalacercadasformas,aautoridadepblicadetmapossibilidadedeescolherentreumaououtraformalidadeparaamesmafinalidade.Tantoemumahiptesequantoemoutra,existirclaradiscricionariedadequantoformadeagirdaadministraopblica.Casosdogneroencontramse,porilustrao:a)notocanteaousodaaudinciaedaconsultapblicaemprocessosadministrativos(arts.31e32daLPAfederal),revelandomargemdeescolhaquantoarequisitosprocedimentaisdenaturezainstrutriae,portanto,prvioselaboraodeumatodaadministraopblicab)napossibilidadedeusodedivulgaodeinformaespblicasnainternetparaalmdadivulgaotradicionaleimpressa,consagrandomargemdeescolhaquantoaousodeinstrumentosdepublicidadedoatodaadministraoec)napossibilidadedeseexpedirumatoviaresoluo,viaportariaouviadeliberao,7revelandomargemdeescolhanaformadeexpediodoatodaadministrao.Taisexemplosdemonstramqueadiscricionariedadeadministrativaquantoformadeagirfuncionalmentediversadadiscricionariedadedeagiredadiscricionariedadenoagir.Enovamenteaquivaleaadvertncia:adiscricionariedadedeformapodeounoviracompanhadadadiscricionariedadedecompetnciaedadiscricionariedadequantoaocontedodaaopblica.Issorevela,emltimainstncia,queostiposdediscricionariedades,almdemltiplos,soindependentes,aparecendo,nosinmeroscamposdeexercciodafunoadministrativa,demodoisoladooucumulativo.Comisso,restaclaroqueacompreensodadiscricionariedadecomomarcadeumatoglobalmenteconsiderado(contrapondoseatodiscricionrioaatovinculado)oumesmocomoumverdadeiropoder(ochamadopoderdiscricionrio)configuraummalentendidoque,alis,surgedemodofrequenteemcertostextoscientficosnacionais.



3.Discricionariedade,vinculaoeinterpretaoConsiderandoasconclusesanteriores,osegundomalentendidoquedeveserdesfeitoreferesesrelaesentrediscricionariedadeevinculao.Partindosedopressupostodequeadiscricionariedadeconstituiumamargemdeescolharelativamenteaumoumaiselementosquecompemosatosdaadministraopblica,possvelsustentarquediscricionariedadeevinculaonosocaractersticasexcludentes,mas,sim,caractersticasquenecessariamenteconvivemnoexercciodecertopoderadministrativo.Emrelaoaummesmoatodaadministrao,hsempreelementosvinculadoseelementosdiscricionrios.Essaafirmao,portanto,superaaideiadequediscricionariedadeevinculaosocaractersticasdopoderquesomentepoderiamexistirdemodoisoladoemfacedeummesmoatodaadministrao.Emoutraspalavras,contradizoentendimento,muitasvezesrepetido,dequeumatoouvinculadooudiscricionrio.Comosesabe,opoderserexercidodemodovinculadoseaescolhaquantoaalgumaspectodoatodaadministraojconstarexpressamentedodireitopositivo.Navinculao,avontadedoLegisladorsubstituiavontadedaautoridadepblica,predeterminandooqueconsideradoconvenienteparaatenderointeressepblico.Nessasituao,explicaGordillo,

oadministradornotemoutrocaminho,senoobedeceraleieprescindirdesuaapreciaopessoalsobreomritodoato.Suaconduta,emconsequncia,estpredeterminadaporumaregradedireitonotemliberdadedeescolherentremaisdeumadeciso:suaatitudespodeseruma,aindaqueestasejaumarealidadeinconveniente.8Ocorrequeavontadedolegislador,emmaioroumenorgrau,sempreestarpresenteemqualqueratopraticadopelopoderpblico.Aindaquenemsemprehajavinculaoemrelaocompetncia,formaeaocontedodecertoatoelaexistirinevitavelmentenotocantesfinalidadespblicasprimriasperseguidaspelaautoridadepblicaeaospressupostosjurdicos(motivos)quesoempregadospelaautoridadeparafundamentarseuato.Dissoseconcluique,adependerdasituao,amargemdeescolhadaautoridadepblicasermaioroumenor.Contudo,emtodasassituaes,diantedoprincpiodajuridicidade,semprehaverelementosvinculados,restandoimpossvelpensaremumatocompletamentediscricionrio.Ummnimodevinculaocaractersticainerenteatodaaoestatalemumestadodedireito.Aconclusoinversaigualmenteverdadeira:nopossvelimaginaratototalmentevinculado.AdiscricionariedadecaractersticainafastveldopoderadministrativopelosimplesfatodequeoLegisladorjamaissercapazdeprevertodososdetalhesdaaoadministrativa.Omelhorexemploaprovaressaasserodizrespeitoaomomentodaprticadoatoproblemajdebatidopormuitosdoutrinadores.Aindaquehajaprazos(especficosougerais)queimponhamlimitestemporaisdeaoparaaadministraopblica,olegisladorincapazdefixar,dentrodessesprazos,omomentoexatodaaodaautoridadeadministrativa.Emoutraspalavras,mesmonassituaesdemaisaltavinculao,umpoucodediscricionariedadenecessariamentesobrar.



Peloexposto,restaclaroque,emcadasituaoconcreta,aautoridadepblicaextrairograudediscricionariedadeevinculaodosvaloreseregrasprevistosnoordenamentojurdico.Adiscricionariedadeoumargemdeescolhaseestenderousecontrair,portanto,conformeonveldedetalhamentodadisciplinajurdicadaaopblica.Nassituaesemqueasescolhasdeaoforemrealizadasdiretamentepelolegislador,asescolhasdoadministradorrestaromaisrestritas.Emsuma:quantomaisativoforolegislador,menoscriativoseroadministrador.Noentanto,mesmodiantedeumordenamentoextremamentedetalhado,ummnimodeescolhasempresubsistir.Advirtase,apenas,queamargemdeescolhaentendidacomodiscricionariedadenodeveserconfundidacomamargemdeanliseinerenteinterpretaojurdica.Oexamedosignificadodotextonormativo(interpretao)precedeomomentodeescolhadasmedidas(discricionariedade)previstasnanormaobtidamedianteprocessointerpretativo.Emrealidade,todaautoridadepblica(desdeagentespblicosatjuzeseagentespolticos)estobrigadaainterpretarodireitonointuitodeagir.Emalgumassituaes,ainterpretaodarmargemasoluesdiferenciadas,ouseja,comandosnormativosdiversos,masoriundosdomesmotextolegaleigualmentevlidosperanteoordenamentojurdico.Issoocorre,principalmente,napresena,dentrodotextonormativo,deconceitosjurdicosindeterminados,isto,frmulaslingusticasmarcadaspelavagueza(ausnciadesignificadoclaro),plurissignificao(presenadedoisoumaissignificadosnomomentodeinterpretao)ouporumacapacidadedetransmutaodesignificadoaolongodahistria(presenadeumsignificadodiversoparacadamomentodeinterpretao).9Noentanto,amargemdeliberdadedosujeitonaatividadedeinterpretaodotextonormativosemprerespeitadososmtodoscomumenteaceitospelacinciajurdica,bemcomoasdiferentesinterpretaesquesejamgeradasapartirdotexto,porexemplo,emvirtudedeconceitosindeterminados,nosignificaroqueanormaextradadotextonecessariamentegarantirumamargemdeescolhanotocanteaoselementosdecertoatodaadministraomargemdeescolhaquantoaoexercciodacompetncia,aocontedodoatoousuaforma.Justamenteporisso,interpretaoediscricionariedadenoseconfundem.Ainterpretaoenvolvetosomenteumamargemdeescolhaquantoaossignificadosdotextonormativo,nosepodendoextrairdessamargemdeescolha,necessariamente,discricionariedadeadministrativa.Emsntese:asdiscricionariedadesadministrativasconstituemmargensdeescolhadaautoridadepblicaquesereferemoraaoexercciodecompetncia,oraaocontedoouformadoatodaadministrao(atoadministrativo,atomaterial,atonormativo).Essasmargensdeescolhadoadministradorsempreconvivemcomescolhaspredeterminadaspeloprpriolegislador,razopelaqualsesustentaquediscricionariedadeevinculaovariamdeacordocomcadacaso,danoconstituremcaractersticasdopoderqueseexcluemintegralmente.Ademais,cumprefrisarqueasmargensdeescolhadoadministradornoseconfundemcomasmargensdeanliseeescolhadointrprete.Ainterpretaoatividadedeextraodanormacontidanotexto.Atravsdelaseobtmnormajurdicaeesta,emumsegundomomento,concedeounomargensdeescolhaautoridadepblica.4.Vciosdediscricionariedade



Umavezdesfeitosalgunsmalentendidosacercadaideiageraldediscricionariedadeesuarelaocomoutrosconceitos,cumpreexaminaraspectoscentraisdofuncionamentodopoderdeescolhadaadministraopblica,destacandose,inicialmente,osvciosdediscricionariedade.Aexposiodessesvcios,nocontextodopresenteensaio,assentaseemduasrazesprincipais.Emprimeirolugar,aindaque,naturalmente,ocidadonotenhadireitodeescolheradecisoadministrativadesuaprefernciaentreasdecisessujeitasdiscricionariedadedaautoridadepblica,10oprincpiodalegalidadegaranteaocidadoodireitodeexigirqueaadministraopblicaselecioneumaentreasdecisespossveisemfacedadiscricionariedadeexistenteemcadacaso.Emoutraspalavras:ocidadodetmodireitoaumadecisoquerespeiteoslimitesdediscricionariedadeevinculaodecorrentesdoordenamentojurdico.Emsegundolugar,seaboafconfiguraumfatorlimitativodasescolhasadministrativas,entoprecisoconhecerostiposdevciodediscricionariedadequesogerados,naprtica,pelodesrespeitoboafemcadacasoconcreto.Emvistadessasrazes,fundamentaldiferenciareesclarecertrsvciosprincipais,asaber:a)ovciodedesconhecimentodadiscricionariedadeb)ovciodeexcessodediscricionariedadeec)ovciodemauusodadiscricionariedade.a.Primeirovcio:desconhecimentodadiscricionariedadeOprimeirovciodadiscricionariedadedecorredaignornciaquantoaopoderdeescolha.Hsituaesemqueaautoridadepblicaacreditanohavermargemdeescolhaquerquantoobrigatoriedadedaprticadoato(discricionariedadedeagir),querquantoaoseucontedoouformalidades(discricionariedadenoagirediscricionariedadequantoformaparaagir).Assim,pautandosepelaimpressodevinculaodesuaconduta,oagentepblicodeixaderealizarumaescolhapossvel(Ermessensnichtgebrauch),agindodeacordocomaquiloqueacreditatersidodeterminadopelolegisladorsemqualquermargemdeopo.Aautoridadeignoraapossibilidadedeescolheroutrosrumospordesconheceramargemdediscricionariedadeprevistapelalegislaoincasu.Nessahiptese,osmotivospelosquaisaautoridadepblicanoempregaadiscricionariedadesoinmeros,podendodecorrer,porexemplo:a)deumerrodeinterpretaodotextonormativo,doqualredundariaacrenadequeanormaextradadotextonogerariamargemdeescolhaoub)deumerronoexamedocasoconcretopeloqualaautoridadesubsumiriaosfatoscorretosaumanormaincorretaouviceversa.Emtodasassituaes,oquecaracterizaovciooraapontadoonousodadiscricionariedadepelacrenadequeelanoexiste.Essevcioserdeextremarelevnciaprticanamedidaemqueadecisoescolhidapelaautoridade(quedesconheceadiscricionariedade)fordiversadadecisoqueessamesmaautoridadeteriaescolhidocasoestivessecientedesuasmargensdeescolha.b.Segundovcio:excessodediscricionariedadeOsegundovciodadiscricionariedadeocorreemsituaoinversaanteriormentedescrita,isto,



aautoridadevalesedeumamargemdeescolhamaiorqueaquelaefetivamenteconcedidapeloordenamentojurdico.Imaginesequealeipermitaautoridadepblicaaescolhaentreduasformasdedivulgaodeumatoadministrativoeaautoridadeutilizeumaterceiraformanoprevista.Nessecaso,verificaseclaramenteumvciodeexcessodediscricionariedade,namedidaemqueamargemdeescolhaindevidamentealargadapeloadministradorpblicodiantedaquiloqueestabelecidopelolegislador.Dafalarsedeumvciodeextrapolaodadiscricionariedade(Ermessensberschreitung).c.Terceirovcio:mauusodadiscricionariedadeOterceirovcio,diferentementedosdoisjmencionados,consistenousoincorretodadiscricionariedade(Ermessensfehlgebrauch).Talvciomanifestase,basicamente,emduassituaes.Naprimeira,adecisoescolhidapelaautoridadepblicaentreaquelaspermitidaspelanormajurdica,emvezdepromoverfinalidadespblicas,tomadapormotivospessoais,geralmentenointuitodeperseguiroadministrado.Ousodadiscricionariedaderealizado,portanto,quercomumvciodemotivo,quercomumvciodefinalidade.Ademais,possvelque,nessaprimeirasituao,ovciosejatambmderazoabilidade:aautoridadeescolheumamedidaquesemostraindevidapelaviolaodaregradaadequao,danecessidadeoudaproporcionalidadeemsentidoestrito.Nasegundasituao,adecisoadministrativatomadacombaseemumarealidadefticaincorretaoupropositalmentedistorcida.Aautoridadepblica,portanto,alteraosfatosouseusentidopara,comisso,criarumpressupostofticoquelhepermitarealizarumaescolha,aprincpio,impossvel.Ovcio,aqui,atacaprincipalmenteopressupostofticodoatodaadministrao,podendolevar,porconseguinte,declaraodesuanulidade.Tantonaprimeirasituaoquantonasegunda,ocontroledoexercciodadiscricionariedadeexigemuitomaisdoqueumaverificaoeinterpretaodalegislaoedasmargensdeescolhaporelacriadas.Nomauusodadiscricionariedade,oslimitesdalegislaosocumpridos,mas,naprtica,oexercciodopoderdiscricionriomostraseviciadopelaatitudeimoralouirrazoveldaautoridadepblica.Nessecontexto,portanto,fundamentalsemostraumcontrolecontextualdaprticadoato,abrangendoasituao,osaspectosvolitivosdoagentepblicocompetenteesuasrelaescomodestinatriodoato.Necessrioseafigura,ainda,umainvestigaodetalhadadosmotivosdoatoemconfrontocomseuobjetivoesuasfinalidadessecundriaseprimrias.Somenteassimserpossvelverificaradistoronadescriodosfatosouodesviodefinalidade.5.DesaparecimentodadiscricionariedadeOutroaspectodeextremorelevoparaateoriadadiscricionariedaderefereseshiptesesdeseudesaparecimento.Pormaisquealegislaotenhaexplicitamentegarantidoadministraopblica,emumououtrocaso,margemdeescolhaparaagir,noagirouquantoformadeagir,essamargemeventualmenteseesvaiporforadepeculiaridadesdocenriofticoanalisadasluzdeprincpiosevaloresjurdicos,bemcomodedireitosfundamentais.



Demodogeral,adoutrinadivideessaspossibilidadesemdoisgrupos:odareduointegraldadiscricionariedadeeodaautovinculao(teoriadosfatosprprios).Essasduashiptesesdeaniquilamentodadiscricionariedadesodefundamentalreconhecimentonombitodesseensaio,umavezque,comosevermaisadiante,aboafmuitasvezesatuarcomoumfatorderestriodadiscricionariedade,ocasionando,inclusive,seudesaparecimentoadespeitodanormajurdicaqueaprev.Parasecompreenderessefenmeno,cumpre,preliminarmente,apresentaremmaisdetalhesassituaesdedesaparecimentodadiscricionariedadesupramencionadas.a.ReduointegraldadiscricionariedadeNaprimeirasituao,chamadapelosalemesdeErmessensreduzierungaufNulloureduointegraldadiscricionariedade,aperdadamargemdeescolhaqueoadministradorpblicodetinhaaprincpiodecorredeumaespecialsituaodocasoftico.DeacordocomOssenbhl,possvelqueseopereumatransformaotosignificativadasituaoftica,queaponderaodosfatosenormasnoexercciodadiscricionariedadeconduzoagentepblicoaumanicasadapossvel,ouseja,aumanicadecisoadministrativajuridicamentecorreta.11Nessa s i tuao, adiscricionariedadegarantidanoplanoabstratoporumaregrajurdicaespecficatransformaseemvinculaoadministrativa,masnoporumadecisodiretadolegislador,esimporumaconsequnciadainterpretaosistemticadoordenamentojurdicoemfacedocasoconcreto.Arazoparaqueissoocorranodedifcilcompreenso:adiscricionariedade,comobemregistraMaurer,noconsisteemliberdade,massimemmargemdeescolhapautadapelodireito 12 econcedidaaoagentepblicoparaqueseatinjamcertosinteressespblicosprimrios.Nessesentido,amargemdeescolhauminstrumentovoltadoaosobjetivosdoEstadoe,maisespecificamente,dodireitoadministrativo.Dessemodo,adiscricionariedadenoseregeapenaspelaregraqueacriaexplicitamente,massimpeloordenamentojurdicoglobalmenteconsiderado,desortequeosvaloresdoordenamentoemvistadepeculiaridadesprticaspodemperfeitamenteapontarumnicaviadecisrianabuscadasfinalidadespblicas.Gordillolanaumahiptesedereduodadiscricionariedadequenoredunda,porm,dosinteressespblicosprimrios,massimdosdireitosfundamentais.Paraexplicaressahiptese,oadministrativistaargentinosevaledoquechamaderegulaoindiretadaatividadeadministrativa.Arespeito,esclareceque,emalgumassituaes,noodireitoadministrativoouseusprincpiosquerestringemopoderdiscricionrio,massimosdireitosdoscidados,muitasvezesreconhecidosemoutroscamposdodireito(direitocivil,trabalhista,comercialetc.).Nessecenrio,aindaquealeiadministrativapossapreverumadiscricionariedadeinicial,amargemdeescolhadeixadeexistirnomomentoemqueopoderpblicoseencontraobrigadoarespeitardireitosfundamentaisconsagradosemoutrossubsistemasjurdiconormativosparaalmdodireitoadministrativo.Nessasituaoderegulaoindiretaouinversadaatividadeadministrativa,englobamsetodososcasosemquealeiregulamentanoodireitosubjetivodeaadministraoatuarsobreosparticulares,massimodireitosubjetivodosparticularesaqueninguminterfiraemsuasatividades.13Emsntese,osdireitosdeproteodosparticularessurgemacomooutrofatorareduziradiscricionariedadeadministrativasobcertascircunstncias.Essahiptese,apontadaporGordillo,deimportnciacrescenteemordenamentosqueconstitucionalizaramdireitosfundamentais.SegundoEhlers,avinculaododireitoadministrativo



aodireitoconstitucionalnosignifica,apenas,queaadministraonopodeinfringiraConstituio.Muitomaisisso:aAdministraodevetrabalharativamenteparaaconcretizaodoscontedosconstitucionaisparaqueelesobtenhamsuamximaeficcia.14Ora,namedidaemqueodireitoadministrativosubordinaseaodireitoconstitucionalequeaConstituioprotegedireitosfundamentaisdemodoexplcito,odireitoadministrativonoestautorizadoasacrificarcompletaedesarrazoadamentedireitosfundamentaisconstitucionalizados.Nessecontexto,novamentedeacordocomEhlers,seanormadedireitoadministrativoautorizamaisdeumapossibilidadeinterpretativa,eladeveserinterpretadademaneiraconformeaConstituio.15 E s e rinterpretadadeacordocomaConstituiosignificaserinterpretadasimultaneamenteconformeastarefasefinalidadespblicas,osprincpiosconstitucionaisdaadministraopblicae,porbvio,osdireitosfundamentais.Portudoisso,plenamentepossvelqueareduointegraldadiscricionariedadeazerodecorranoexatamentedeumvalorpblico,massimdaobrigatoriedadedeopoderpblicorespeitarumoumaisdireitosfundamentais,sobrandolhe,porcontadessatarefaconstitucional,apenasumaescolhapossvelnocasoconcretoadespeitodamargemdeescolhagarantidaoriginariamentepelalegislao.b.Teoriadosfatosprprios(autovinculao)Emsituaodiversa,possvelqueadiscricionariedadedaautoridadeadministrativaigualmentedesapareaporforadaautovinculaoadministrativa.Entraseaquinasearadateoriadosfatosprprios,tambmconhecidacomoprincpiodavedaodovenirecontrafactumproprium.Deacordocomessaformulaotericonormativa,seaadministraopblicatratouumasituaoanteriordeumaforma,naturalquemantenhaomesmopadrodetratamentoparacasosfuturos,anoserquehajaumajustificativalegtimaevlidaparaaalteraodopadrodecisrio.Demodogeral,hdoiscasosdiferenciadosdaaplicaodateoriaemquesto.Naprimeirasituao,aexignciadamanutenodopadrodecisriooperaseemrelaoaummesmoindivduonotocanteaummesmoassunto.Aqui,ateoriadosfatosprpriosimpeadministraopblicaorespeitoaumadecisoanteriordefinitiva,16vedandoaafrontacoisajulgadaadministrativaemdetrimentodaseguranajurdicadoadministrado.Nessasituao,aseguranajurdicasomaseaoprincpiodamoralidadeparademandarumacondutacoerente,nocontraditriaoumaliciosadaadministraopblica, impedindoquealteredecisesinjustificadamenteemprejuzodeumcenriojurdicojestabilizado.Funcionalmente,empregaseessaespciedeautovinculaobaseadanaseguranajurdicaenamoralidadeadministrativatantoparaprotegeracoisajulgadaadministrativa,comoparafazervalerpromessasdoEstadoapresentadasmedianteatodedeclaraounilateraldevontade.Emoutraspalavras,mesmoforadeumprocessoadministrativoformal,aadministraopblicadeveagirdemodocoerenteehonesto,respeitandosuasprpriaspromessas.Seopoderpblicosecomprometeudemodoexplcito,plausveleinequvocoaumdeterminadotipodecondutaeseadotoumedidasqueindicassemaoadministradosuaorientao,dandolheestmuloparacriaodefortesexpectativaseparaatomadadedecises(sobretudocomefeitospecunirios),entodevecumpriroquantoprometido,salvonapresenadejustificativavlidaelegtimaparaodescumprimento.Apromessaunilateralexigvelnamedidaemque,almdeverossmile



inequvoca,mostreselegal,moralecondizentecomosprincpiosregentesdaadministraopblica.Afinal,ateoriadaautovinculao,emnenhumahiptese,concedeaoparticularumdireitoaatosilcitosdaadministrao.ComobemensinaMenezesCordeiro,aindaquesereferindoaodireitocivil,avedaodocomportamentocontraditriodizrespeitoadoiscomportamentoslcitos,diversosediferidosnotempo.17Asegundahiptesedeapl icaodovenirecontrafactumpropriumemdesfavordadiscricionariedadeadministrativasurgedeumacombinaodoprincpiodaseguranajurdicacomoprincpiodaisonomia.Nessasituao,aautovinculaodaadministraopblicaresultadedecisesadministrativasanterioreseesparsas.Tratase,portanto,devinculaodopoderpblicojurisprudnciaadministrativaenocoisajulgadaadministrativaoupromessaadministrativa(talcomoseviunahipteseanterior).Nessecaso,oadministradoqueesperaumadecisodaadministraopblicatemodireitodeverseupedidoouinteressejulgadoemconsonnciacomajurisprudnciaanterior.Essemandamentodecorredaseguranajurdica,poisoparticulardirigesuasaes,muitasvezes,emrazodajurisprudnciaadministrativa(quedetmfunosinalizadoradoscomportamentosprivados).Assim,seoparticulardefiniuseuscomportamentosconsiderandoumpadrodecisriovlidoeconstante,aalteraodessepadro,namedidaemquesemostredesvantajosoaoparticular,deverserexcepcionalesemprejustificada.Deoutraparte,essedireitoderespeitojurisprudnciaadministrativaaindasesustentanoprincpiodaisonomia.Sesituaesidnticasvividasporoutrosparticularesforamjulgadaspelaadministraopblicadecertamaneira,essepadrodecisriodeversermantidoemrelaoatodososoutroscidados,jquetodossoiguaisperantealegislaoeoEstado.Essaregraseextraidiretamentedosprincpiosdaimpessoalidadeedaisonomia.Nessesentido,otratamentopoderdivergirapenascasohajamotivovlido,legtimoeexplcitoparatanto18ouquandoseconstatarqueocasopresentesediferenciadosprecedentescontidosnajurisprudnciaadministrativa.Assimcomoocorrenaautovinculaocoisajulgadaoupromessainequvoca,aautovinculaojurisprudnciaadministrativaestarnecessariamenteexcludacasoseconstatequeasdecisesanteriorestenhamsidoproferidasemdesacordocomaleieodireito.Oprincpiodalegalidade/juridicidadeadministrativasesobrepeaoprincpiodaautovinculao,salvorarssimasexceesprevistasnoordenamentojurdico.19ComofrisaOssenbhl,issosignificaqueoindivduonodetmdireitomanutenoourepetiodedecisesincorretas.Dessafeita,oerropassadocometidopelaadministraopblicanoimpedeacorreodesseerroparaofuturo.Nessecaso,nemaisonomia,nemaseguranajurdicasocapazesdereduziradiscricionariedade.Paraalmdessaressalva,valeregistrarqueateoriadaautovinculaonoconstituiapenasumaferramentadeproteodaseguranajurdica,daisonomiaedamoralidadeadministrativa.Emrealidade,aautovinculaotrazigualmenteumasriedeefeitospositivosparaaprpriaadministraopblica.NatimareflexodePauloModesto,aautovinculaoserelevaadministrativamentetilpelofatode:1)evitardisparidadederespostadosrgosdaestruturaadministrativaademandasequivalentes,concretizandooprincpiodaisonomiademodomaisabrangente2)reduziroriscodelitgiosacercadaaplicaodalei,emfacedesuspeitadedecisocaprichosaoudiscriminatria,namedidaemquerestringeamargemdeescolhadoagentepblicoemcadacaso3)aceleraracapacidadederespostadamquinapblicaademandasrepetitivas,jqueadecisoatualaproveitaponderaesereflexesrealizadasemcasos



anteriores,reduzindo,emmuitassituaes,osperodosdeinstruoepreparaodadecisoe4)antecipardecisesfuturasemmatriasdealtaincerteza,facilitandoamobilizaodecapitaisprivadosemtempotilparaaofertadebenseserviosparaaprpriaAdministraoouaadesodeterceirosapolticaspblicas.206.Boaf:consideraesgeraisApartirdascaractersticasgeraisdateoriadadiscricionariedadeadministrativanaatualidade,tornasemaissimplescompreendercomoosprincpiosedireitosfundamentaissurgemcomofontesdepressodamargemdeescolhaqueoordenamentojurdicogaranteaoagentepbliconoexercciodesuastarefas.Adiscricionariedadeadministrativa,emumperodohistricomarcadopeloprimadodosprincpiosepelaconstitucionalizaododireitoadministrativoedosdireitosfundamentais,sernaturalmentemitigadaemmuitasocasiese,outrasvezes,serampliada.nessecenriodemudanasenovasreflexessobreograudeflexibilidadequeoordenamentodeveconcederaosrgoseagentespblicosqueaboafdespontacomoumassuntoderelevanteinteresse.Aosefalardeboafesuasimplicaesparaateoriadadiscricionariedadepreciso,porm,tomardoiscuidados.Emprimeirolugar,deveseapresentar,aindaquedemodobreveesimplificado,osignificadodaboafparaodireito.Emsegundolugar,devesediferenciaraboafdoadministradodaboafdoadministradorpblicoaolongodoexamedasimplicaesdesseinstitutoparaodireitoadministrativo.Dopontodevistaconceitual,aboafconstituiumconceitogeraldodireito.Nodireitocivil,quetratadoinstitutohrazoveltempoecomgrandeprofundidade,aboafdosparticularescostumaserentendidadeduasmaneiras.Comoboafsubjetivasignificaacrenadealgumemumdeterminadocomportamentodeoutrem.Diferentemente,comoboafobjetiva,oconceitodesignaumaclusulageralouumstandardjurdicocompostoporcondutasque,emumdeterminadoperodohistricojurdico,soconsideradasadequadassobopontodevistadamoralidadeedahonestidadeparaasrelaesintersubjetivas.21Noraramente,boafinstitutoquevemvinculadoaoprincpiodaseguranajurdica.Porm,comodizAlmirodoCoutoSilva,aindaquetaisconceitospertenammesmaconstelaodevalores,nopodemsertomadoscomosinnimos.22Emrealidade,nemsemprehumasobreposiodosdoisconceitos.AindaqueaseguranajurdicaguardeumapluralidadedesignificaesbemmapeadasemestudodeJudithMartinsCosta,23naboasntesedePauloModesto,possvelresumilaatrstipos:seguranadodireito,segurananodireitoeseguranapelodireito.Aseguranadodireitodemandaobjetividade,determinabilidadeeprevisibilidadedostatusjurdicodascondutas,ouseja,precisonormativa,densidadenormativamnimaecognoscibilidadedasprescriesjurdicas,24podendoserrepresentadapelaexpressocertezadodireito.25Porsuavez,asegurananodireitoexigeprecisosobreomododemodificaodasnormasjurdicaseaequaodeequilbrioentreasnormasdealteraodosistemaedepreservaodesituaesjurdicassubjetivasexistentes,inclusiveaproteodaconfianalegtima.Trataseaquideproteodedireitosadquiridos,coisajulgada,atojurdicoperfeito,



jurisprudnciaetc.26Porfim,aseguranapelodireitodemandaefetivaproteocontratodaequalqueragressoouameaadeagressocontraosdireitosreconhecidosnoordenamentojurdico.Nesteaspecto,cuidasedaefetividadeecoberturadosinstrumentosprocessuaisesubstantivosdetuteladosdireitosindividuaisecoletivoscontraatentadosdoPoderPblicooudeterceiros.27Demodogeral,tantoaboafdoparticulardiantedaadministraopblica,que,paraalguns,configuraaconfianalegtima,28quantoaboafdaadministraopblicaemdireoaocidadoserelacionamfundamentalmentecomasegundaeaterceiraconcepesdaseguranajurdica,ouseja,segurananodireito(referenteproteodocidadoemfacedemudanasnodireitooumodificaesdepadresdecisrios)easeguranapelodireito(referentesformasdeproteodocidadocontraaesestataisemgeral).Asimplicaesdaboafparaadiscricionariedadeadministrativavariaro,porm,conformeaperspectivadeanliseadotada.Assim,precisoqueseexaminemdestacadamenteosefeitosirradiadospelaboafdocidadosobreamargemdeescolhadaadministraopblica,bemcomoosefeitosdaboafdoprprioEstadoresultantedoprincpiodamoralidadeadministrativasobreoexercciodeseupoderdeescolhaeadespeitodaboafdocidado.Essaanlisedplicepretenderevelar,demodomaisabrangente,apluralidadedeefeitosoriundosdaboafe,sobretudo,quetaisefeitosnosoapenasrestritivos,mastambmcriadoresdenovoscaminhosdeaopblica.7.BoafdoadministradocomofatorrestritivodadiscricionariedadeNodireitoadministrativocontemporneo,aboafdoadministradocidadoexercepapelcentral.Aboafquesemostrarelevantenessecenrio,porm,aboafsubjetiva,ouseja,acrenadoindivduonaatuaolegal,legtima,isonmicaemoraldaadministraopblica.Comefeito,seoEstadodemocrticosesustentalogicamentecomoferramentaimprescindvelproteodapaz,daordemedosdireitosfundamentais,nenhumsentidofariaquepudesseatuardemaneirasurpreendente,ignorandoasexpectativaslegitimamentedetidaspelasociedadeanteasentidadesqueexercemfunopblica.Nosdiasatuais,talcomoexplicaPauloModesto,aboafexignciaaserconsideradacomdestaquepeloadministradornoscasosdealteraodesituaesjurdicassubjetivas.Ascondutasestataisdevemserrealizadasdemodoaresguardarposiesjurdicasdesujeitosdeboafe,almdisso,reclamarlealdadedaAdministraoefidelidadepalavraempenhada.29Emregra,anecessidadedeseimpororespeitoboafdoparticularencontrafundamentomaiornaseguranajurdicaenaconsagraodosdireitosfundamentais.Deumlado,aseguranajurdicaexigecerteza,seguranaeclarezanaatuaoestatal.Deoutrolado,osdireitosfundamentaissugerem,entreoutrascoisas,queasrestriesdavidaparticularestejamdemocraticamentelegitimadasporescolhasdopovoequenoinfrinjam,entreoutrascoisas,oprincpiodaisonomia.Sendoassim,qualquerrestrioconsiderveldavidaprivadadeverencontrarfundamentoemumadecisotomada,aomenos,pelosrepresentanteseleitosdopovo.Ademais,umarestriovidaprivadadeverocorrerdemodoimpessoaleisonmico,desorteque,seoEstadoagiudecertamaneiradiantededeterminadocidado,deverrepetirtalpadrodecondutaparatodososoutrosindivduosqueestejamnamesmasituao,salvopormotivodelegalidade.



Aproteodaconfianaoudacrenadocidado,doqueresultaaobrigatoriedadedeumaatuaocoerenteeprevisveldoEstado,noencontraumanicaimplicaonoordenamentojurdico.Aideiadequeaboafdoparticular,entendidoisoladamenteouemgrupo,reduzamargemdeescolhadosrgoseagentespblicossemanifestademodoesparsonoordenamentojurdico.Melhordizendo:humasriededispositivoslegaisaevidenciarosefeitosjurdicosqueaboafirradia,influenciandoasformasdeatuaoestatal.Dopontodevistarestritivo,comprovandoasafirmaesanteriores,merecemdestaquetrsefeitosprimordiaisdaboafdoadministradodenotriocarterrestritivodadiscricionariedadedaadministraopblica,30asaber:a)anecessidadederespeitojurisprudnciaadministrativa(limitandoadiscricionariedadedecisional)b)avedaodaaplicaoretroativadenovainterpretaoadministrativa(ouvinculaocoisajulgadaadministrativa)ec)arevisodesanesadministrativas.Nasduasprimeirassituaes,adiscricionariedadesofrerestrioporforadoimpedimentodovenirecontrafactumproprium,aindaqueemdiferentescontextos.Jnaterceirasituao,ofundamentoparaareduodadiscricionariedadeencontraapoionosprincpiosdaisonomiaedajustiadasdecisespunitivas.a.VinculaojurisprudnciaadministrativaAnecessidadederespeitojurisprudnciaadministrativarepresenta,paraopoderpblico,umaobrigaoprimria(i.e.,noabsoluta)deobservnciadedecisesadministrativasanterioresadespeitodenosevincularemaomesmocasoconcreto.Asentidadesadministrativas,noexercciodeseupoderdecisriodeefeitoexterno(ouseja,relativoadecisesqueafetamparticularesouservidorespblicossobpoderdisciplinaradministrativo),deverosemprelevaremcontaasdecisespassadasemcasossemelhantes.Essaimplicaodaboafdegranderelevoparaentidadespblicascomfunodecisional(talcomoasagnciasreguladorasoucomissesadministrativaspermanentes).Essemandamentooriundodaboafrepresentaumahipteseespecficadaaplicaodateoriadosfatosprpriosoudavedaodovenirecontrafactumproprium.Aadministraopblicasevinculaaseusprpriosposicionamentospassadosnosentidodegerarumpadrodecisrioparaofuturoquenodeveseralteradoinjustificadamente.Essaaplicaodateoriadosfatosprpriosencontraraiznoprincpiodaisonomiaque,comosabido,impeotratamentoidnticodesituaesidnticaseotratamentodiferenciadodesituaesdiversas.Nessalinha,decisesdiferentesparadoisoumaiscasossemelhantessomenteseroaceitveisporumaexpressadiferenciaoprevistaemleiouatonormativo,oumesmoporforadeuminteressepblicoclaro,especficoeadequadoou,ainda,casoassituaesinsiramseemcenriosfticossignificativamentedistintos(tornandoinaplicveisosprecedentes).Reiterando:seassituaessubmetidasdecisoestatalsoidnticas,otratamentodiferenciadodeumcasomaisnovoemrelaoaocasoanteriorpoderocorrerapenasse:

a)Ocasoanteriorfoijulgadocombaseemoutrodireitoou,quandoodireitosejaomesmo,combaseemumainterpretaoincorretaounomaisaceita(porexemplo,porqueadecisooujurisprudnciajudicialavedou).Naturalmenteque,sea



interpretaoanterioreraousetornouilegal,suaaplicaonopodeserexigidanopresenteporforadoprincpiodalegalidadeadministrativa.Daserpossvelafirmarquenoexistedireitosubjetivodocidadoaumpadrodecisrioestatalconsideradoilegalb)Ocasoanteriorfoijulgadocombasenomesmodireito,masemvistadeumcenriofticototalmentediversodoatual(porexemplo,casoanteriorjulgadoemtempodepazecasorecenteemtempodeguerra).Nessaltimasituao,ointeressepblicoanalisadonocontextofticoqueimpeotratamentodiferenciado.31

Emtodasassituaes,orelevantequeaalteraodoposicionamentojurisprudencialdaadministraopblicavenhasempreacompanhadadosmotivosfticose/oujurdicosparatanto.Talexignciafeita,demodoexpresso,peloart.50,incisoVIIdaLein9.784/1999.b.VinculaocoisajulgadaadministrativaOutraimplicaodaboafemdetrimentodadiscricionariedadeadministrativasevislumbranavedaodaretroaodenovasinterpretaeslimitativasdedireitoouinteresseparticular.Essavedaodecorredavinculaodaadministraopblicacoisajulgadaadministrativa.Tratase,pois,deoutrahiptesedeaplicaodateoriadofatoprpriooudavedaodovenirecontrafactumproprium.Aqui,viaderegra,oadministrado,cujointeresseoudireitojfoiobjetodejulgamento,nopodeversuasituaoinexplicavelmentemodificadaemvirtudedeumanovaediversadeciso.Aoparticulardeboafseasseguraamanutenodasdecisesadministrativasquelhebeneficiaram,32salvonapresenadeumvcioinsanvelqueimponhaaanulao(impedindoconvalidao)oudeuminteressepblicoexplcitoecontextualmentevlido,queexijaarevogaodoato.Comoaautovinculaodecisoanteriorestbaseadanaboafdoadministrado,certamenteadecisoadministrativapoderseralteradapelopoderpblicoemvirtudedaretroaodeumainterpretaoposteriorseoparticularbeneficiadotiveragidodemf,porexemplo,porterinduzidoorgodecisrioaerroouporterempregadomeiosindevidosnointuitodeobtervantagensaquenofariajus(casodecorrupo,porexemplo).Avedaodaretroaodasnovasinterpretaesemfavordaproteodacoisajulgadaadministrativaestprevistaexplicitamentenoart.2,pargrafonico,incisoXIIIdaLPAfederal.Essanorma,porseucontedoprincipiolgico,deveseraplicadanoapenasnonveldaUnio,mastambmnonveldosestadosemunicpios,inclusivedosquejdisponhamdeleideprocessoadministrativoespecfica,salvosehouverpreceitoespecficoemcontrrio.AindaqueodispositivodaLPAfederalnosejaexplcitoquantosexceesdaregraporelecriada,convmreiterarqueanovainterpretaoadministrativapodervalidamenteretroagirse:a)aretroaoforbenficaelogicamenterecomendadaporforadoprincpiodaisonomiab)adecisofavorvelanteriortiversidoobtidaporerrodaautoridadedecisriaestimuladopeloadministradoouc)adecisofavorveltiversidoobtidapormeiosilegaisempregadospeloadministrado.Nobastasseisso,avedaodaretroaodaaplicaoemproteodacoisajulgadanoafastaos



institutosdarevogao33edaanulao.Issosignificaqueumatoadministrativobenficoaoparticularpoderserparcialoutotalmenteafastadoousubstitudopormotivodeinteressepblico(claro,especficoeadequadoaocasoconcreto),bemcomoporidentificaodevciogravedelegalidadequeimpeasuamanuteno,porexemplo,atravsdeatodeconvalidao.Convmlembrar,porm,queosatosdeanulaoerevogao(substitutivaouextintiva)exigiroorespeitoaodireitodeampladefesadoadministradoquesofreoriscodeafastamentoousubstituiodoatoadministrativoanterior. 34Ademais,deveroconterospressupostosfticosejurdicosqueossustentam,afinaltodoatodaadministrao(nososatosadministrativos)querestrinjadireitoseinteressesdoscidadosdevesermotivado,aindaqueposteriormente35(porexemplo,emvirtudedesituaesdeemergncia).Adependerdasituao,arevogaoouaanulaoemdetrimentodaboafdoadministradoaindadaromargemreparaodedanosouressarcimentopecunirio.36c.ReduodadiscricionariedadesancionatriaParaalmdareduodadiscricionariedadeporforadateoriadaautovinculaoemrelaocoisajulgadaadministrativaoujurisprudnciaadministrativa,aboafdocidadoperanteodireitoeaadministraopblicacapazdelhegerarbenefciosigualmenteemmatriasancionatria.Emoutraspalavras,oparticularquecometeinfraododireitoadministrativo(porexemplo,infraoadministrativasanitria,ambiental,concorrencialetc.)podersebeneficiardeumareduodasanocasotenhaagidodeboaf,ouseja,casoaviolaoporeleoperadatenhaocorridosemointuitodecometerainfraonocasoconcreto.Notese,contudo,queessahiptesenorepresentaumcasodereduointegraldadiscricionariedadeadministrativa,senomerareduoparcial.Emrealidade,apossibil idadedeobterreduodasanoadministrativaporprticaadministrativamentepunvel,pormcometidadeboaf,noencontraumaprevisogeralnodireitoadministrativobrasileiro.Comosesabe,aLPAfederalextremamentesucintaaotratardassanesadministrativas,omitindose,indevidamente,quantoaumasriedequestesrelevantesdodireitoadministrativosancionatrio.37Umadasgravesomissesdaleidizrespeitoexatamenteaosefeitosdaboafdoadministradoanteopoderdesanoqueaadministraopblicadetm.Apesardetalassuntonoconstardalei,aconsideraodaboafcomofatorlimitativodadosimetriadasanoadministrativa(atogeralmentediscricionrio)encontrafundamentoespecficoeminmerosdiplomaslegislativosnacionais.38Dasepoderafirmarque,mesmonaausnciadeumanormaexplcitanaLPA,temseaquiumverdadeiroprincpiogeraldodireitoadministrativo.39Poressarazo,semprequehouvermargemdeescolhaparadosarasanoadministrativa,aboafdoparticulardeverservircomoparmetrodadiscricionariedadenoagir(oudiscricionariedadedecontedo)doagentepblicocompetente.8.BoafdoadministradoeflexibilizaodalegalidadeParaalmdostrsexemplosmencionados,emqueseevidenciacomoaboafcapazderestringir,integralouparcialmente,adiscricionariedadedopoderpblico,hsituaesemquea



boafdoadministrado,emvezdegerarefeitosrestritivos,abrenovoscaminhosdeatuaoadministrativa.Nolugarderestringirasopesdeao,aboafdoadministrado,levadaemcontapelolegislador,faznasceralternativasdecisionaisque,noraro,mitigamaforadoprincpiodalegalidadeadministrativa.Reconhecendoessahiptese,MartinsCostajobservavaque,porvezes,aseguranajurdicarecobreaproteodaconfianaouboaf,porm,emoutrosmomentos,arelaoconjunturalentreessesdoisprincpiospodersignificarodeverdeafastarourelativizar,nocasoconcreto,oprincpiodaestritalegalidadeparafazeratuaroutrosprincpiosdoordenamentojurdico.40Doisexemplosdodireitoadministrativoptriocomprovamindisputavelmenteessaafirmao,asaber:apossibilidadederevisodasanoadministrativaporforadefatonovooucircunstnciarelevanteeapossibilidadedemanutenodeatosampliativosviciadosenoconvalidveis,excepcionandoaviaclssicadaanulao.Vejamos.a.RevisodasanoadministrativaAncoradonoart.65daLPAfederal,oinstitutodarevisoimplica,naprtica,areduoouafastamentointegraldasanoadministrativaanteriormenteaplicadaquerpelaconstataodeumfatonovoquerpelaverificaodecircunstnciarelevante.Empoucaspalavras,ofatonovoconstituievento,dadoouinformaoquesurgenoprocessosomenteapsadeciso,ouseja,noexistianomomentodatomadadadecisosancionatriaou,mesmoqueexistisse,eraignoradopelaautoridadepblicaresponsvelpelainstruoesancionamento.Jacircunstnciarelevanterepresentaumfatoexternoaoprocessoquenodizrespeitomatriainfrativaemsi,masque,porsuascaractersticas,permiteadministraopblicareverasanoadministrativaantesaplicadaembenefciodeuminteressepblicoprimrio.Aqui,asanosetornainadequadaemrazodaproteodeuminteressepblico(porexemplo,proteodasadecoletiva,defesadoambiente,defesadaconcorrncia,defesadoconsumidor,promoodaeducaoetc.).Nessasistemtica,aLPAfederaldeumargemmitigaoouextinocompletadeumasanoanterior,aplicadaporforadeumacondenaoporinfraoadministrativa,queorasepautaporumainformaonovadenaturezaendoprocessualoudeinteresseparaoassuntodebatidonoprocessosancionatrio(fatonovo),ouporumacircunstnciaextraprocessual,aindaquenonecessariamentenova(circunstnciarelevante).Enquantoacircunstnciarelevantequepermitearevisodasanofundamentasenaproteodointeressepblico,ofatonovoutilizadoparaareviso,aqualquertempo,dizrespeitoproteodoadministrado.Eexatamenteaquiqueaboafdoadministradoentraemjogo.Ofatonovoquepermite,aqualquertempo,poriniciativadoadministradooudaadministraopblica,areduoouextinodasanoadministrativaaplicadaemprocessojencerradotemoobjetivodeprotegerexatamenteaboafdoadministradocondenado.Aoabrirapossibilidadederevisodasanoadministrativa,tornandomaismalevelacoisajulgadadoprocessoadministrativosancionatrio,alegislaoflexibilizaalegalidadeformalistaembenefciodajustianocasoconcreto.Olegisladoroptouporprivilegiaraboafdoadministradoemvezderesguardaraestabilidadedacoisajulgadaadministrativa.Assim,sehdados,evidnciasouinformaesquenoexistiamounoforamjustificadamenteconhecidosnocursodoprocessoadministrativoacusatrio,essesdados,evidnciasouinformaes,mesmoquesurjamapso



trminodoprocesso,devemserconsideradosparaadequarasanomedidadacorretacargainfrativadaaoimputadaaocidadocondenado.Nohdvidas,pois,queoinstitutodarevisodasano,sobretudoporfatonovo,constituiumaformaclarssimadeprivilegiaraboafdoadministradocidadoeajustiadadecisoadministrativa.Aodarmargemparaareduoouaeliminaodasano,alegislaogaranteacrenadocidadonaexistnciadeumEstadojusto,legtimoerazovelumEstadoquesomentepunenamedidaemquehilcitoe,quandopune,buscaadosagemcorretadasano.Emltimainstncia,aproteodacrenadoinfratornaaplicaodeumasanoadministrativajustaconstituiabaseparaorespeitoaosistemapunitivoestataleoestmulomaiorparaocumprimentodasanoaplicada.nessecenriodeinflunciascclicasentreEstadoesociedadequeaproteodaboafdoacusadosetornarelevante.b.ManutenodoatoilegalampliativoH,ainda,outrasituaoemqueaproteodaboafdoadministradolevouolegisladoramitigaralegalidadeformal.Tratasedadecadnciadopoderdeanulaodeatoadministrativoviciadoquebeneficiaoparticular.Talefeito,queseoperaapscincoanosdaprticadoato(art.54,caputdaLPAfederal),temcomorequisitofundamentalaboafdoadministradoemrelaoaorgopblicoquepraticouoatoampliativo.Emoutraspalavras:alegislaofederalimpeadecadncia,desdequenosecomproveamfdoadministrado.41Amfdaadministraopblica,valedizer,noexercenenhumaimportnciajurdicaaqui,combemlembraCoutoeSilva.42Emvistadesserequisitolegal,restaevidentequeadecadnciaprevistanasituaonarradadespontacomouminstrumentodeproteodacrenadoadministradonaprticadeatoslcitospelaadministraopblica.43Talcrenaestbaseadanaideiadeestadodedireito,noprincpiodalegalidadeenaprpriapresunodelegalidadedosatosdaadministraopblica.Todosessesprincpioseregrasgeraislevamocidadomdioacrerqueosatospraticadosemseufavorsejamvlidose,poressarazo,aceitaseusefeitos.Humavlidaexpectativadocidadodequeobenefciogeradoporcertoatoadministrativodequedestinatriosermantido,namedidaemque,supostamente,aadministraopblicasempreageemobservnciadaleiedodireito.Nessecenrio,ocidadoquerecebe,porforadeumatoadministrativo,umalicenaparaconstruir,umaautorizaoparaabrirumaempresaouexercerumaatividadecomercial,nopoderversuasituaorepentinamentealteradaeoatoanuladoapsperodorazovel.Essahiptesevale,inclusive,paraatosdecunhopatrimonial,talcomoaofertadebolsasdeestudo,auxliosestataisdepesquisa,financiamentospblicosetc.44Demaisdifcilanlisesero,porm,oscasoscomefeitossimultneosdeordemampliativaerestritiva,hiptesebemanalisadaporCoutoeSilva.45Nessasituao,grossomodo,nonospareceadequadomanterapenasoefeitoampliativo,restandoaopo,paraoparticular,desebeneficiardoatoemsuatotalidadeoudeleabrirmo.Adespeitodotipodeatoampliativoouprestativo,emhavendovcioquemaculaavalidadedoato



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