resumo de politicas publicas - maria das gracas rua

1Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Maria das Graas Rua Este texto se destina queles que no so especialistas em polticas pblicas

e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas pblicas (1).

I As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferenciao

social. Isto significa que seus membros no apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religio, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc), como tambm possuem idias, valores, interesses e aspiraes diferentes e desempenham papis diferentes no decorrer da sua existncia. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e freqentemente envolva conflito: de opinio, de interesses, de valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administrveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coero pura e simples e a poltica. O problema com o uso da coero que, quanto mais utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.

Resta, ento, a poltica. Esta envolve coero - principalmente como

possibilidade - mas que no se limita a ela. Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, resultantes da

atividades poltica (politics) : compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando - 1 As idias compiladas no so de minha autoria, mas renem as contribuies de diversos autores clssicos na rea de polticas pblicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores esto referidos na bibliografia dos cursos que ofereo sobre polticas pblicas.

2em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas.

Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so

pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo . Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico.

As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a

linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs originrios do meio ambiente e, freqentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio sistema poltico).

Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar

demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros, organizao de associaes polticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupo, de preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes pblicos e privados, etc.

O suporte ou apoio nem sempre esto diretamente vinculados a cada

demanda ou poltica especifica. Geralmente, esto direcionados para o sistema poltico ou para a classe govemante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente vinculados a uma poltica, eles no podem estar sempre totalmente desvinculados das polticas governamentais, pois neste caso o governo no conseguiria cumprir seus objetivos.

Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e

regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a disposio para pagar tributos e para prestar servios, como por exemplo o servio militar, etc. Mas podem ser tambm atos mais fortes, como o envolvimento na implementao de determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc;

Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos,

constata-se a ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de impostos em geral, com a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao prprio sistema poltico.

Um outro fato a considerar o de que os inputs de demanda e de apoio no

esto restritos ao plano interno da sociedade nacional. De fato, principalmente no mundo moderno, onde vem se acelerando o processo de globalizao da economia e de reduo das barreiras nacionais, cada pas - cada vez mais - afetado pelo que acontece com os outros pases. Basta lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira pelas crises do Mxico e da Argentina.

3 Finalmente, os withinputs tambm expressam demandas e apoio e

distnguem-se dos inputs pelo fato de que so provenientes do prprio sistema poltico: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc) dos parlamentares, dos governadores de estado, do judicirio.

Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande

parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas que lhes so dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. Na realidade, o prprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas isto nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, na tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais e informais de resoluo pacfica de conflitos" que caracterizam a poltica.

Quanto s demandas, alguns aspectos devem ser considerados. Existem,

basicamente, trs tipos de demandas: as demandas novas, as demandas recorrentes e as demandas reprimidas.

As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores

polticos ou de novos problemas. Novos atores so aqueles que j existiam antes mas no eram organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema poltico, aparecem como novos atores polticos (2). Novos problemas, por sua vez, so problemas que ou no existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam apenas como "estados de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e se apresentar como problemas polticos a exigirem soluo. Um exemplo a questo ambiental.

As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no

resolvidos ou mal resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda governamental (3).

Quando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encaminhar

solues aceitveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que ameaa a estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua durao, pode levar at mesmo ruptura institucional. Mesmo que isto no ocorra, o sistema passa a lidar com crises de governabilidade: presses resultantes da combinao do excesso ou complexidade de demandas - novas ou recorrentes - com withinputs contraditrios e reduo do apoio ou suporte.

As demandas reprimidas so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou

por no-decises, que sero discutidos adiante.

2 Um exemplo so os evanglicos, no Brasil. At cerca de dez anos atrs eles existiam, mas no tinham efetivo peso poltico. Hoje so uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada prpria no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator poltico, que emergiu em torno da dcada de setenta foram os homossexuais, que formaram poderosas associaes. 3 No caso brasileiro, um exemplo a reforma agrria. O Estatuto da Terra tem mais de trinta anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrria e ainda hoje o problema da reforma agrria no se encontra resolvido.

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II

Conforme foi visto acima, a poltica compreende um conjunto de

procedimentos destinados resoluo pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos. Quem so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores polticos". Os atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.

Para comear, pode-se distinguir entre atores pblicos e atores privados. Os

atores pblicos so aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por mobilizar os recursos associados a estas funes. Dentre os atores pblicos, por sua vez, pode-se diferenciar, grosso modo, duas categorias: os polticos e os burocratas (4).

Os polticos so aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos. Por

isso, sua atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo federal.

Os burocratas, por sua vez, devem a sua posio ocupao de cargos que

requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pblica. Controlam, principalmente, recursos de autoridade e informao. Embora no possuam mandato, os burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. Alm disso, eles tm projetos polticos, que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade instituio, o crescimento da organizao qual pertencem, etc). Por isso, comum haver disputas no apenas entre polticos e burocratas, mas tambm conflitos entre burocracias de diferentes setores do governo.

Entre os atores privados destacam-se os empresrios. Sem qualquer sombra

de dvida, so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a oferta de empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos (5).

Um outro ator importante so os trabalhadores. O seu poder resulta da ao

organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores, importante considerar

4 Outro tipo de ator - que tanto pode ser pblico como privado - so os tecnocratas. Trata-se de altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. So dotados de excelente formao tcnica, grande competncia executiva e geralmente transitam entre as empresas privadas e as empresas pblicas. 5 Geralmente os empresrios mobilizam seus lobbies para encaminhar suas demandas e pressionar os atores pblicos, mas no so apenas os empresrios que constituem grupos de presso. Os grupos de presso podem ser regionais (ex: Frente de Prefeitos, governadores do Nordeste, polticos e empresrios da Zona Franca de Manaus), podem ser setoriais (ex: produtores de calados, indstria txtil, informtica, etc). Podem, ainda, ser movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem ser institucionais, como as igrejas e as ONGs.

5que, dependendo da importncia estratgica do setor onde atuam, podem dispor de maior ou menor poder de presso (6).

Alm disso, preciso considerar que nos pases onde grande parte da

economia foi estatizada, os servidores pblicos de alguns setores so capazes de virtualmente - parar o pas. No Brasil, por exemplo, importante ter em mente que o servio pblico est quase totalmente sindicalizado e os sindicatos de servidores pblicos, so na sua maioria, ligados a combativas centrais sindicais.

Outro ator de grande importncia no processo poltico so os agentes

internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, o Banco Mundial, etc., cuja importncia bvia no que diz respeito a questes econmicas. Podem ser organizaes ou governos de pases com os quais se mantm relaes de troca importantes e que podem afetar no apenas a economia, mas tambm a poltica interna do pas. Um exemplo foi a atuao dos EUA em questes como a Lei de Patentes, etc. Outro a atuao da Anistia Internacional na questo dos desaparecidos polticos. Um outro exemplo encontra-se na atuao de organizaes ecolgicas em tomo de problemas como a preservao da Amaznia. Hoje, alm disso, preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no cenrio internacional: os chamados atores trasnacionalizados, que atuam em escala global, concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicaes, mas tambm no mercado de armas e no crime organizado.

Finalmente, embora no atue diretamente, no se pode ignorar o papel da

mdia. Principalmente os jornais e a televiso so importantes agentes formadores de opinio, que possuem capacidade de mobilizar a ao de outros atores. Na verdade, principalmente a televiso, tem um grande poder de formar a agenda de demandas pblicas, de chamar a ateno do pblico para problemas diversos, de mobilizar a indignao popular, enfim, de influir sobre as opinies e valores da massa popular, E' importante assinalar, ainda, que a mdia impressa e/ou eletrnica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expresso de interesses.

Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios.

Entretanto, o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.

III Uma situao pode existir durante mudo tempo, incomodando grupos de

pessoas e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um tem da 6 Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuao grevista dos caminhoneiros no incio da dcada de oitenta. Existem diversos setores de atuao dos trabalhadores que so cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um setor, uma rea especfica seja de importncia fundamental. Por exemplo, no caso das greves bancrias, uma rea fundamental o processamento de dados: se esta rea parar, ento o sistema deixa efetivamente de funcionar, tenha a categoria aderido greve ou no.

6agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento tornou-se um "problema poltico".

Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que

permanecem "estados de coisas" por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. Existem muitos exemplos: o estatuto da propriedade privada no , de forma alguma, um objeto de debate poltico nos EUA. Os direitos da mulher no entram na pauta governamental de diversos pases do Oriente Mdio. No Brasil, s muito recentemente chegou agenda de debates a questo da legalizao das relaes entre homossexuais, a discriminalizao do aborto, etc. Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como "no-deciso".

A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi

includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.

Entretanto, h autores que consideram que, no caso de uma forte no

deciso, mesmo que o tema seja includo na agenda governamental, no chega a ter uma soluo por obstruo decisria. Ou que, caso chegue a uma deciso, esta no chega a ser implementada. Certamente, esta uma ampliao do conceito, sujeita a exame mais cuidadoso e a debate entre especialistas.

Um estado de coisas geralmente se transforma em problema poltico quando

mobiliza ao poltica (7). Para que uma situao ou estado de coisas se torne um problema poltico e passe a figurar como um tem prioritrio da agenda governamental necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:

(a) mobilize ao poltica: seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores individuais estrategicamente situados; (b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no resolver o problema seja maior que o nus de resolv-lo; (c) constitua uma situao de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema

poltico uma questo ou demanda toma-se um input, passando a incluir-se na agenda

7 Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de sessenta com o movimento negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ao de atores estratgicos, como vem ocorrendo com a questo ecolgica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas J. Em geral a percepo de um "mal pblico", alm de situaes como crises e catstrofes, que freqentemente desencadeia a ao em tomo de um estado de coisas, transformando-o em problema poltico.

7governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulao das alternativas.

A formulao das alternativas um dos mais importantes momentos do

processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto. Cada um deles possui recursos de poder: influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos, organizao, etc. E cada um deles possui preferncias. Uma preferncia a alternativa de soluo para um problema que mais beneficia um determinado ator. Assim, dependendo da sua posio, os atores podem ter preferncias muito diversas uns dos outros quanto melhor soluo para um problema poltico.

Estas preferncias dependem do clculo de custo/benefcio de cada ator. O

clculo de custo/benefcio o clculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em relao a cada alternativa proposta para solucionar um problema. Este clculo no se restringe a custos econmicos ou financeiros. Envolve tambm elementos simblicos, como prestgio; ou elementos polticos, como ambies de poder e ganhos ou perdas eleitorais, por exemplo.

As preferncias se formam em tomo de issues ou questes. As vezes difcil

entender este conceito devido s limitaes da lngua portuguesa. Em ingls tem-se termos alternativos: problem, question, issue, o que no ocorre em portugus, onde tem-se apenas problema e questo. Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os interesses de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisa o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma agrria, so issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de indenizao nas desapropriaes e o rito de desapropriao. Por que so issues? Porque, dependendo da deciso que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem, seus interesses so afetados e a poltica assume uma configurao ou outra. Para entender o processo de formulao (e tambm a implementao) essencial definir quais so os issues de uma poltica e identificar as preferncias dos atores em relao a cada um deles.

Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e

desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas: distributivas, regulatrias e redistributivas.

Grosso modo, a dinmica das relaes entre os atores pode obedecer a trs

padres: lutas, jogos e debates. As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero", ou seja, uma situao na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta a pior de todas as situaes em poltica. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma acomodao entre os interesses em conflito: pode-se ter uma situao onde um lado no ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomodao pode ser uma estratgia de algum ator interessado para adiar o confronto para o momento da implementao, quando a situao poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais favorveis.

Os jogos so as situaes onde a lgica vencer o adversrio em uma

situao especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa vir a ser um aliado num momento posterior. Esta situao a mais tpica do mundo da

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poltica, sendo exemplificada pelas negociaes, barganhas, conluios, coalizes de interesses.

Finalmente, os debates so situaes onde cada um dos atores procura

convencer o outro da adequao das suas propostas, de tal maneira que o que vence aquele que se mostra capaz de transformar o adversrio em um aliado. Aqui, a lgica a da persuaso. E onde recursos como o conhecimento tcnico desempenham um papel relevante. De acordo com Lindblom, no jogo do poder, diversos so os procedimentos ou tticas utilizados pelos atores. A persuaso a tentativa de buscar a adeso pela avaliao das possibilidades de um determinado curso de ao. Envolve anlise e argumentao.

Alm da persuaso, freqentemente os atores recorrem ao chamado

"intercmbio", que significa a troca de favores, de apoios e at mesmo de benefcios, como dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a persuaso nem o intercmbio funcionam, h atores que se utilizam de ameaas. As ameaas podem se referir imposio de danos ou prejuzos ou suspenso de favores ou benefcios.

Uma outra forma de atuao a presso pblica, que pode ser realizada por

atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes radicais como greves de fome, etc alm de manifestaes coletivas - pacficas ou violentas, capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinio pblica e de chamar a ateno da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema.

E' possvel, ainda, o exerccio da autoridade, que significa, de fato, a exigncia

da obedincia. Este exerccio pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode ser indireto (A ordena a B, que ordena a C, e ento C obedece).

Finalmente, pode-se utilizar da negociao e do compromisso: a tentativa de

encontrar solues negociadas nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de tal maneira que todos saiam do processo acreditando que ganharam alguma coisa e ningum saia com a convico de ter perdido tudo.

Obviamente, estes so apenas os procedimentos mais comuns, podendo

haver outros. Mas importante observar que pode haver, ainda, um outro procedimento: a obstruo. Trata-se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc, de tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna to elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em tomo de uma demanda ou de uma alternativa. Neste caso, trata-se de uma situao de paralisia decisria onde a deciso emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de obter qualquer soluo admissvel para aquele problema (8).

IV

8 Vale observar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da formulao do problema, impedindo que ele passe de um estado de coisas a um problema poltico. E pode ocorrer tambm depois da formulao, de maneira que as decises no sejam transformadas em aes, no momento da implementao da poltica. Pode ocorrer, e frequentemente ocorre, que determinados atores que se opem a uma poltica por princpio, participam do processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma deciso - qualquer que seja ela. 0 seu interesse de que a poltica no seja decidida e que as coisas continuem como esto. Nesse caso, relativamente fcil observar a estratgia de obstruo, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas: propondo medidas extremamente radicais, no negociando, fazendo exigncias descabidas, etc

9Uma vez que um problema qualquer tenha-se tornado prioridade

governamental, iniciado o processo de formulao de alternativas. Existem diferentes formas de "pensar" a soluo para um input de demanda. Uma das maneiras o chamado "MODELO INCREMENTAL"; a outra o chamado "MODELO RACIONAL-COMPREENSIVO". Existe uma terceira modalidade, que compe as duas primeiras, denominada "MIXED-SCANNING".

Em termos simplificados, o modelo incremental - que tem em Lindblom um

dos seus defensores - significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem as alternativas mediante a comparao de alternativas especficas e da estimativa de quais dessas alternativas podero melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor deciso no aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de deciso, mas aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.

Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constataes bsicas:

primeiro, por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma altemativa, a deciso envolve relaes de poder. Assim, uma soluo tecnicamente irrevogvel pode se revelar politicamente invivel, e vice-versa, o que significa dizer que no existem solues perfeitas. Segundo, os governos democrticos efetivamente no possuem liberdade total na alocao de recursos pblicos.

De fato, impossvel pensar a tomada de decises fora de certos horizontes

histricos, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Assim, as decises que se precisa tomar hoje freqentemente so condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que est no poder, seja por seu(s) antecessor(es). Este fato faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam disponveis e reduz as decises polticas a decises marginais, incrementais. Ou seja, mesmo que no longo prazo estas decises de pequenos alcance e pequenas mudanas cheguem a se acumular e provocar grandes transformaes, o processo de tomada de deciso, em si mesmo, limita-se quilo que possvel de ser alocado num momento preciso do tempo.

Esta limitao que imprime a caracterstica de gradualidade tomada de

decises. Tipicamente, so decises que dizem respeito a ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das demandas - envolvendo pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correo dos rumos. O incrementalismo pode ser uma importante estratgia para a adoo de polticas com alto potencial de conflito, ou polticas que implicam limitao de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores condies para sua implementao. Por outro lado, a prpria implementao pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do modelo sempre uma questo de estratgia.

J a modelo racional-compreensivo, formalizado por H. Simon, no se

distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporo de recursos alocados. Diferencia-se, tambm, pela prpria lgica que orienta os tomadores de deciso. Enquanto que no modelo incremental existe a convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e que as decises envolvem conflitos de poder e precisam ser geis e rpidas - e por tudo isso devem ser cautelosas - no modelo racional compreensivo, parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de tomada de deciso, os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que

10melhor podero maxmiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias.

Porisso, a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas

as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente pretende-se realizar grandes mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores que orientam a deciso.

Os dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas.

Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning.

Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises

fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises incrementais. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.

Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de deciso se

engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas.

Conforme j foi mencionado antes, uma demanda expressa aspiraes quanto

soluo de um problema. Estas aspiraes transformam-se em expectativas quando as alternativas comeam a ser formuladas. Obviamente, h atores que tm expectativas de obter vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta deciso v lhes trazer desvantagens. A partir destas expectativas que os atores se mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse.

Esta mobilizao assume, geralmente, alguns padres definidos. Assim,

quando se tem polticas distributivas, o padro costuma ser pluralista. Quando se tem polticas regulatrias, o padro pode ser pluralista, mas tambm tende a ser elitista, dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. Quando se tem polticas redistributivas, o padro costuma ser o do jogo de soma-zero.

Estes padres significam: (1) a forma assumida pelas relaes de poder

(quem tem poder, quem no tem, quem tem mais poder, quem tem menos poder), e so, porisso, modelos de deciso; (2) no caso do padro pluralista, significa, tambm, o formato assumido pelos mecanismos de representao de interesses, tanto do pontos de vista formal, quanto informal.

Embora cada um desses padres corresponda a verdadeiros paradigmas de

anlise poltica - e portanto admita incontveis consideraes de natureza terica que excedem os limites deste texto - vale lembrar a idia bsica de cada um deles. No pluralismo, a principio e como regra, todos os atores so equivalentes, ou seja todos tem chances de obter a deciso que lhes seja mais favorvel. Isto vai depender da capacidade

11e da disposio de cada ator para enfrentar a disputa pelos seus interesses e tratar de articular estratgias e recursos de poder que lhes garantam a vitria contra os seus oponentes.

No elitismo e no modelo de classes, isto no acontece: os resultados so

previamente definidos pelos interesses das elites (elitismo), que controlam os recursos organizacionais da sociedade, ou da classe dominante (modelo de classes), que controla os recursos produtivos (interesses econmicos). Entretanto, necessrio lembrar que as elites competem entre si e o mesmo fazem as fraes da classe dominante. Nesta competio, eventualmente certas elites ou fraes de classe podem procurar obter o apoio das no-elites (massas) ou de setores da classe dominada. Neste caso, a no-elite ou a classe dominada passam a influir no processo.

Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual o

comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos trs formas de tratar esta questo.

Pode-se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional,

buscando a soluo mais perfeita para apenas aquele problema que est em jogo. Nesse caso, o governo (logo, os tomadores de deciso) visto como um ator unitrio, monoltico, que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos, quais as solues alternativas disponveis e quais as conseqncias de cada uma. Escolhe a alternativa que lhe traz conseqncias mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo de anlise baseia-se em uma idia semelhante idia do "mercado de concorrncia perfeita" na economia.

Acontece que o mercado de concorrncia perfeita no existe na realidade,

pois a racionalidade humana no d conta de todas as informaes e, alm disso, o processo decisrio carrega inmeras ambigidades. Ademais, uma poltica nunca se esgota nela mesma e freqentemente mostra-se um campo de interesse cruzados, diversificados e mesmo conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado no so unitrios: ao contrrio, so compostos por indivduos, que tem interesses prprios, diferenciados e que fazem seu clculo poltico pessoal, circunstancial e de longo prazo.

Uma outra forma de tratar o processo de deciso a abordagem

organizacional. Este tipo de anlise consegue escapar do problema da racionalidade absoluta e abstrata, que uma das falhas da abordagem anterior e fornece uma soluo para o fato de que o governo e o Estado no so entidades unitrias e monolticas. A abordagem organizacional supe, em lugar disto, que o Estado e o governo so conglomerados de organizaes dotadas de vida mais ou menos autnoma. O governo percebe os problemas atravs dos sensores das organizaes, usando as informaes que elas fornecem e encontra solues para os problemas atravs das "rotinas" de procedimentos que as organizaes desenvolvem.

Nesse caso, as polticas pblicas so entendidas como outputs

organizacionais. Os atores so agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e os problemas so percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretao. As prioridades so definidas conforme os seus interesses. As solues devem se ajustar a procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizaes.

Entretanto, tambm esta abordagem oferece problemas. Em primeiro lugar,

ela ignora em grande parte o jogo poltico, de barganha e negociao, esquecendo que os lideres das organizaes so tambm indivduos dotados de ambies polticas. Alm

12disso, ignora que as organizaes freqentemente tambm so pouco racionais - apesar de toda a informao que possuem e das rotinas que desenvolvem - at porque elas tendem a desenvolver inflexibilidades.

Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison denomina "Modelo da

Poltica Burocrtica", embora este no seja um nome apropriado. Basicamente, este modelo rejeita a idia da racionalidade linear em relao a uma poltica especfica, considerando que os interesses dos diversos atores freqentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes polticas. Assim, uma deciso que parece pouco racional, indicando um prejuzo para um ator em determinada poltica, pode ter sido o elemento de barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra poltica que - em princpio - nada tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial definir qual o interesse em jogo para cada ator envolvido. Obviamente, alm disso, fundamental tambm definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, que alianas capaz de compor, sua capacidade de ao estratgica, etc.

Alm disso, esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas

entre unidades institucionais e coletivas: h todo tipo de ator. Atores organizacionais defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio organizacional para favorecer interesses e ambies pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos interesses de suas coletividades ou no. Atores institucionais ou individuais, privados e pblicos. E, sempre, tudo permeado por clculos polticos, de curto, mdio ou longo alcance.

Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc,

os atores fazem todas as alianas possveis, usam de todas as estratgias e recursos. O que move o jogo do poder no a lgica de um curso de ao, nem as rotinas organizacionais, nem a excelncia tcnica de cada altemativa, mas o poder efetivo e as habilidades polticas dos proponentes e adversrios de uma alternativa para negociar, barganhar at obter uma soluo satisfatria para um determinado problema poltico.

Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situaes de falta de

informao e de informao incompleta, permitindo entender situaes nas quais:

(a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos acreditam que ganham com uma soluo. (b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo;

(c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores estarem cooperando; (d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas vantagens individuais.

Neste contexto que surgem as decises. A rigor, uma deciso em poltica

pblica representa apenas um amontoado de intenes sobre a soluo de um problema, expressas na forma de determinaes legais: decretos, resolues, etc, etc... Nada disso garante que a deciso se transforme em ao e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja, no existe um vinculo ou relao direta entre o fato de uma deciso ter sido tomada e a sua implementao. E tambm no existe relao ou vnculo direto entre o contedo da deciso e o resultado da implementao.

130 que que garante que uma deciso se transforme em ao em regimes

democrticos? A efetiva resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos naquela poltica pblica. Esta "efetiva resoluo" no significa nada tecnicamente perfeito.

Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera uma "boa

deciso": uma deciso em relao qual todos os atores envolvidos acreditem que saram ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente prejudicado.

Como esta soluo realmente difcil de ser obtida, apesar de todas as

possibilidades de negociao, ento considera-se tambm uma "boa deciso" aquela que foi a melhor possvel naquele momento especfico.

Isto, na prtica, quer dizer que naquele momento todos os atores dotados de

efetivos recursos de poder para inviabilizar uma poltica pblica devem acreditar que saram ganhando alguma coisa e nenhum ator dotado de efetivos recursos de poder para inviabilizar a poltica pblica acredite que saiu prejudicado com a deciso. Ou seja, a ausncia de ganhos e os prejuzos reais em um momento especifico devem estar limitados queles atores que no so capazes de mobilizar recursos de poder para impedir que a deciso se transforme em ao.

V Os ltimos aspectos abordados acima remetem a discusso esfera da

implementao de polticas pblicas. Desde a dcada de 1970, o estudo de polticas publicas indica haver algo como que um "elo perdido", situado entre a tomada de deciso e a avaliao dos resultados: a implementao. Embora esta preocupao com a implementao seja relevante, na realidade, a separao entre a formulao, a deciso, a implementao e a avaliao de polticas pblicas um recurso mais importante para fins de anlise do que um fato real do processo poltico.

A implementao pode ser compreendida como o conjunto de aes

realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto a polticas. Em outra palavras, trata-se das aes para fazer uma poltica sair do papel e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras coisas, para que seja possvel identificar porque muitas coisas do certo enquanto muitas outras do errado entre o momento em que uma poltica formulada e o seu resultado concreto.

Efetivamente, em especial quando uma poltica envolve diferentes nveis de

governo - federal, estadual, municipal - ou diferentes regies de uma mesmo pas, ou ainda, diferentes setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma questo problemtica, j que o controle do processo de torna mais complexo.

14Mesmo quando se trata apenas do nvel local, h que se considerar, ainda,

a importncia dos vnculos entre diferentes organizaes e agncias pblicas no nvel local para o sucesso da implementao. Geralmente, quando a ao depende de um certo nmero de elos numa cadeia de implementao, ento o grau necessrio de cooperao entre as organizaes para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto no acontecer, pequenas deficincias acumuladas podem levar a um grande fracasso.

Assim, h estudos que indicam dez pr-condies necessrias para que haja

uma implementao perfeita:

1) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a desvirtuem; 2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3) No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); 5) Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos; 6) Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia; 7) Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao; 8) Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9) E' necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados.

Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma poltica cabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo poltico, e so quatro as variveis mais importantes: a) a natureza da poltica: no pode admitir ambigidades; b) a estrutura de implementao: os elos da cadeia devem ser mnimos; c) a preveno de interferncias externas;

15d) o controle sobre os atores envolvidos na implementao.

Particularmente quando se trata das variveis (c) e (d), deve-se levar em considerao, tambm, como o tipo de poltica e de arenas polticas pode afetar o processo de implementao. Ocorre que diferentes tipos de polticas e de arenas polticas envolvem diferentes participantes com distintos nveis de envolvimento, conforme o que esteja em jogo no momento. Assim, alguns tipos de polticas podem ser mais ou menos difceis de implementar, podem ter maior ou menos probabilidade de interferncia externa, etc. Por exemplo: as polticas redistributivas podem ser mais difceis de implementar que as polticas distributivas; j as polticas regulatrias podem ser mais ou menos bem sucedidas dependendo das suas conseqncias redistributivas.

Portanto, o acompanhamento e controle das polticas deve incluir, tambm: o

tipo de poltica e de arena poltica; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual ocorre a implementao; e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu impacto.

Por outro lado, os implementadores nem sempre so os atores situados no

topo da pirmide poltica. Assim, o acompanhamento de uma poltica deve levar em considerao a existncia de uma percepo precisa acerca da poltica que se implementa. Isto nem sempre ocorre. Ou seja, nem sempre os indivduos que atuam na implementao de uma poltica sabem efetivamente que esto trabalhando como implementadores de algo abstrato como uma poltica.

Alm disso, nem sempre a implementao se distingue do prprio processo

de formulao, e em muitos casos, a implementao acaba sendo algo como "a formulao em processo". Isto tem conseqncias: entre outras, os prprios objetivos da poltica, e os problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo medida em que o processo avana. Alm disso, se h polticas que possuem caractersticas de "programas" - com objetivos e recursos definidos claramente - outras no possuem tais caractersticas, sendo muito menos claras, inclusive quanto aos seus limites.

Quando se trata de polticas com caractersticas de "programas, um dos

problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em conflito com outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas iniciativas podem envolver mudanas que afetam atividades em andamento, com as quais podem entrar em conflito; (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por agncias governamentais que tomam decises intra-organizacionais sobre como compatibilizar os novos programas com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decises aparecem como atos especficos do Congresso, e por este motivo as decises do Legislativo podem parecer ambguas, pouco claras.

Ento, freqentemente o estudo e o acompanhamento da implementao

enfrentam a dificuldade de identificar o que que efetivamente est sendo implementado, porque as polticas pblicas so fenmenos complexos. Eventualmente, esta complexidade deliberada, ou seja, em certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o objetivo de permitir que os polticos ofeream ao pblico satisfaes simblicas, sem que haja nenhuma inteno verdadeira de implement-las.

Qualquer sistema poltico no qual a formulao e a implementao so

separados - seja pela diviso entre o Legislativo e o Executivo, seja pela diviso entre nveis de governo (federal, estadual, municipal) - oferece oportunidades para a adoo

16simblica de polticas. Em outras palavras, uma instncia pode facilmente assumir que tomou a deciso demandada pelo pblico, sabendo antecipadamente que os custos de sua implementao iro recair sobre outra instncia, sem que sejam providenciados os recursos necessrios para tornar a ao possvel.

Mesmo quando no este o caso, importante reconhecer que o fenmeno

sobre o qual a ao ir incidir dever requerer negociao e compromisso. Por isso, o acompanhamento e controle das polticas publicas requer que se tenha em mente que:

a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes; b) mudas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementao; c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado pela implementao; d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno necessrias ao modo pelo qual foras poderosas (particularmente as foras econmicas) podero impossibilitar a sua implementao.

E' preciso reconhecer que tais compromissos no so imutveis, mas que

ainda assim eles podem persistir durante todo o processo de transformao da deciso em ao; e que alguns tomadores de deciso podem se sentir muito satisfeitos em que isto ocorra, de maneira a liber-los dos problemas da deciso.

Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas aes governamentais

no envolvem a promulgao de programas explcitos instituindo novas atividades. Em lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades existentes so realizadas. Um exemplo comum deste tipo so os aumentos ou redues de recursos para atividades especficas, de forma que podem estimular ou simplesmente cancelar determinadas polticas, sem que isto seja afirmado diretamente por qualquer agencia governamental. E isto toma a implementao um assunto ainda mais complexo, pois a relao entre o ajuste nos recursos e o prprio programa nem sempre direta.

Alm do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de interferir em uma poltica em andamento a mudana na estrutura: transferncias de servios e atribuies de uma agncia para outra, instituio de novas regras sobre a gesto de determinadas atividades, etc - tudo isto muda o balano de poder do sistema de implementao e pode afetar as prprias polticas: a mudana nas regras do jogo, afinal, pode mudar o prprio resultado do jogo.

A idia, acima mencionada, da implementao como sendo "a formulao em

processo", pode trazer importantes contribuies para o esforo de acompanhamento e controle. De fato, nem sempre todas as decises relevantes so tomadas durante a fase que convencionalmente se denomina formulao. E, na verdade, existem diversas razes para que estas decises sejam adiadas para a fase da implementao. Por exemplo:

a) porque existem conflitos que no puderam ser resolvidos durante o estgio de formulao; b) porque considera-se necessrio deixar que decises fundamentais somente sejam tomadas quando todos os fatos estiverem disposio dos implementadores;

17c) porque existe a crena de que os profissionais da implementao estaro melhor preparados do que outros atores para tomar certas decises; d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas; e) porque existe o reconhecimento de que as decises cotidianas envolvero negociaes e compromissos com interesses poderosos; f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses conflitos.

Assim, o processo de implementao pode ser uma continuao da

formulao, envolvendo flexibilizao, idas e vindas, etc - de maneira que compreende um contnuo processo de interao e negociao ao longo do tempo, entre aqueles que querem pr uma poltica para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende. Neste caso, preciso identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e porque.

Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes pblicos responsveis

pelas polticas frequentemente ignora todas essas consideraes. Mesmo quando se trata de atores capacitados e comprometidos com a realizao de uma poltica, trs atitudes so bastante comuns. Primeiro, os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido decidida automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as atenes se concentram na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica ignorada ou tratada como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro, aparentemente se supe que a implementao se resume a levar a cabo o que foi decidido, logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica.

Ocorre que a realidade muito mais complexa, como foi visto anteriormente.

Em virtude disso, uma poltica pode simplesmente no chegar a ser implementada, seja pela reao de interesses contrariados, seja por reao ou omisso dos agentes pblicos envolvidos, seja por reao ou omisso at mesmo dos possveis beneficirios. Ou, alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. Pode ter partes implementadas contraditoriamente deciso e seus objetivos. Pode ter partes implementadas de maneira diversa - embora no contrria - do que foi previsto. Pode ter partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer, gerando resultados absolutamente diferentes daquilo que se pretendia com a deciso. Essa variedade de resultados decorre do fato de que a implementao um processo interativo e continuado de tomada de decises por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a poltica, os quais apresentam reaes efetivas ou potenciais deciso. Porisso, a implementao deve ser vista sob uma perspectiva interativa, na qual as aes individuais em pontos estratgicos influenciam consideravelmente os resultados obtidos.

E assim porque na realidade o que existe no um processo acabado, mas

sim um contnuo movimento de interao entre uma poltica em mudana, uma estrutura de relaes de grande complexidade e um mundo exterior no apenas complexo mas, tambm, dotado de uma dinmica cada vez mais acelerada.

POLTICAS PBLICAS: UM DEBATECONCEITUAL E REFLEXESREFERENTES PR`TICA DAAN`LISE DE POLTICAS PBLICASNO BRASIL*

Klaus Frey**

Resumo

Neste trabalho so discutidos alguns conceitosbsicos da anlise de polticas pblicas, destacam-se as contribuies das abordagens do neo-institucionalismo e da anlise de estilos polticospara o campo de investigao da cincia poltica.Analisando-se as implicaes dessa abordagempara a realidade poltico-administrativa de pasesem desenvolvimento, particularmente do Brasil,caracterizados por democracias no consolidadas,

* Trata-se de uma reviso e ampliao do segundo captulo da minha tese dedoutorado (Frey, 1997) sobre as polticas ambientais dos municpios de Santose Curitiba. Agradeo aos colegas do Departamento de Cincias Sociais e doNcleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) da UFSC pelos comentriosfeitos nos seminrios realizados sobre este trabalho e, particularmente, a LuciRibeiro Frey e Cludio Gonalves Couto por suas importantes observaes.

** Professor do mestrado em Administrao da Pontifcia Universidade Catlicado Paran (PUCPR). Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz,Alemanha.

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PLANEJAMENTO EPOLTICAS PBLICASNo 21 JUN DE 2000

o texto conclui que as peculiaridadessocioeconmicas e as polticas das sociedadesem desenvolvimento no podem ser tratadasapenas como fatores institucionais e processuaisespecficos, mas preciso uma adaptao doconjunto de instrumentos da anlise de polticaspblicas s condies peculiares das sociedadesem desenvolvimento.

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POLTICAS PBLICAS:UM DEBATECONCEITUAL EREFLEXESREFERENTES PRATICADA AN`LISE DEPOLTICAS PBLICASNO BRASIL

1 Introduo

ste trabalho tem por objetivo incitar uma discusso terico-metodolgica acerca da anlise de polticas pblicas no Bra-sil. Discute-se alguns conceitos bsicos da anlise de polticas

pblicas assim como as contribuies das abordagens do neo-institucionalismo e da anlise de estilos polticos para esse cam-po de investigao que de fato, nas ltimas dcadas, mais ganhouespao e importncia dentro das cincias poltica e administrativa.Finalmente, discute-se as implicaes dessas abordagens, que sur-giram nos pases desenvolvidos como regimes democrticos est-veis e consolidados, para a prtica da anlise de polticas pblicasno contexto poltico-administrativo de pases em desenvolvimentocomo o Brasil, caracterizados como democracias delegativas[ODonnell, 1991] ou regimes neopatrimoniais [Eisenstadt, 1974],cujas caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido soas instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comporta-mentos poltico-administrativos modernos e tradicionais.

Na cincia poltica, costuma-se distinguir trs abordagens de acor-do com os problemas de investigao levantados. Em primeiro lu-gar, podemos salientar o questionamento clssico da cincia polti-ca que se refere ao sistema poltico como tal e pergunta pela or-dem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cida-dos ou da sociedade foram as preocupaes primordiais dos te-ricos clssicos Plato e Aristteles.1 Em segundo lugar, temos oquestionamento poltico, propriamente dito, que se refere anlisedas foras polticas cruciais no processo decisrio. E, finalmente, asinvestigaes podem ser voltadas aos resultados que um dado sis-tema poltico vem produzindo. Nesse caso, o interesse primordialconsiste na avaliao das contribuies que certas estratgias esco-lhidas podem trazer para a soluo de problemas especficos.

1 Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).

E

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O ltimo dos questionamentos mencionados diz respeito anlisede campos especficos de polticas pblicas como as polticaseconmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. Entre-tanto, o interesse da anlise de polticas pblicas no se restringemeramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas eprojetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais.Visando explanao das leis e princpios prprios das polticasespecficas, a abordagem da policy analysis pretende analisar ainter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e oscontedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tra-dicionais da cincia poltica [Windhoff-Hritier, 1987, p. 7].

Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da cincia polticacomeou a se instituir j no incio dos anos 50, sob o rtulo depolicy science,2 ao passo que na Europa, particularmente na Ale-manha, a preocupao com determinados campos de polticas stoma fora a partir do incio dos anos 70, quando com a ascensoda socialdemocracia o planejamento e as polticas setoriais foramestendidos significativamente.3 J no Brasil, estudos sobre polticaspblicas foram realizados s recentemente. Nesses estudos, aindaespordicos, deu-se nfase ou anlise das estruturas e instituiesou caracterizao dos processos de negociao das polticas setoriaisespecficas.4 Deve-se atentar para o fato de que programas ou po-lticas setoriais foram examinados com respeito a seus efeitos e que

2 Ver a coletnea de Lerner/Lasswell (1951), em que se encontra pela primeira vez

uma caracterizao resumida da policy science referente aos contedos de pesquisa,aos mtodos aplicados e influncia das outras disciplinas de pesquisa. Comparea definio de Laswell (1951): We can think of the policy sciences as the disciplinesconcerned with explaining the policy-making and policy-executing process, andwith locating data and providing interpretations which are relevant to the policyproblems of a given period (p.14). Sobre o desenvolvimento dos estudos deimplementao nos Estados Unidos, ver Perez (1998).3 Em relao ao desenvolvimento da policy analysis na Alemanha, ver sobretudo

Prittwitz (1994), Schubert (1991) e Windhoff-Hritier (1987).4 Referente poltica ambiental brasileira, ver Guimares (1991), referente

poltica ambiental no estado de So Paulo, Ferreira (1990u, 1992); e referente poltica ambiental municipal, Ferreira (1996). Uma anlise abrangente da temticada poltica social na bibliografia brasileira encontra-se em Vianna (1989).

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esses estudos foram antes de mais nada de natureza descritiva comgraus de complexidade analtica e metodolgica bastante distin-tos. Predominam microabordagens contextualizadas, pormdissociadas dos macroprocessos ou ainda restritas a um nicoapproach e limitadas no tempo [Perez, 1998, p.70]. Normal-mente, tais estudos carecem de um embasamento terico que deveser considerado um pressuposto para que se possa chegar a ummaior grau de generalizao dos resultados adquiridos.

Na verdade, a falta de teorizao uma crtica comumente direcionada policy analysis. Porm, a falta de teoria explicvel, se levarmosem considerao o interesse de conhecimento prprio da policyanalysis, que , a saber, a empiria e a prtica poltica.5 Enquantoalguns dos crticos at chegam a contestar a cientificidade da policyanalysis pela falta de teorizao,6 para Wollmann, ao contrrio, a policyanalysis contm o potencial analtico de superar uma abordagemisolada que d prioridade ou dimenso institucional (polity) ou dimenso poltico-processual, ao deixar confluir a dimenso materialde poltica (isto , fins, impactos, etc.) com as dimenses institucionale poltico-processual [Wollmann, 1985, p. 74].

No que diz respeito policy analysis nos pases em desenvolvi-mento, preciso levar em considerao o fato de que o instrumen-to analtico-conceitual (deficitrio) foi elaborado nos pases industri-alizados e, portanto, ajustado s particularidades das democraciasmais consolidadas do Ocidente. Defendo a tese de que as peculi-aridades socioeconmicas e polticas das sociedades em desenvol-vimento no podem ser tratadas apenas como fatores especficosde polity e politics, mas que preciso uma adaptao do conjunto

5 Ver Lobo (1998, p. 82), que salienta o mrito de estudos mais localizados, uma

vez que esses permitem um aprofundamento maior de questes especficas.6 Um posicionamento particularmente crtico que contesta o carter cientfico

da policy analysis encontra-se em Paris/Reynold: On the other hand, policystudies are regarded by many political scientists, economists, and sociologistsas second-best-research. The concern is, in part, that these studies most oftenuse imperfect, incomplete data in order to meet the time constraints of publicpolicy making processes. More importantly, the field of inquiry is too broadand varied to fit within a single theoretical framework or set of methodologies.policy inquiry is not considered a sciense (Paris/Reynold ,1983, p. IX).

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de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condiespeculiares das sociedades em desenvolvimento.

A fim de fundamentar essa tese, pretendo, depois da apresentaodos conceitos bsicos da abordagem analtica da policy analysisna seo seguinte, caracterizar as idias centrais do neo-institucionalismo e da anlise de estilos polticos, duas vertentesda cincia poltica que ganharam relevncia para a anlise de pol-ticas pblicas em conseqncia das crticas conduzidas contra apolicy analysis tradicional. Finalmente, ser tematizada anecessidade de integrao dessas trs abordagens de pesquisa noque concerne a adaptao da policy analysis s particularidadesdas democracias no-consolidadas.

1 Policy analysis

A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis: policy,politics e polity, policy network, policy arena e policy cycle, osquais so considerados de fundamental importncia tanto para acompreenso de polticas pblicas quanto para a estruturao de umprocesso de pesquisa, que vise realizao de estudos de caso.

Policy politics polity

De acordo com os mencionados questionamentos da cincia polti-ca, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses dapoltica.7 Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado nacincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity para denominar as instituies polticas, politics para os processospolticos e, por fim, policy para os contedos da poltica:

a dimenso institucional polity se refere ordem do sistemapoltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucionaldo sistema poltico-administrativo;

no quadro da dimenso processual politics tem-se em vista oprocesso poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que

7 Ver a respeito Windhoff-Hritier (1987), Jann (1994, p. 308s), Schubert (1991,

p. 26) e Prittwitz (1994, p. 11 ss).

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diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decisesde distribuio;

a dimenso material policy refere-se aos contedos concretos,isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcni-cos e ao contedo material das decises polticas.

Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornececategorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao deprojetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que narealidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciammutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta formao quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meiode estratgias polticas de conflito e de consenso (1991, p. 26).Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis de distinguirentre variveis dependentes e independentes [Namacher, 1991,p. 218], tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-semostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos.Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas efortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental. inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental comouma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dosarranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outrolado, em conseqncia da tematizao da questo ambiental, novosatores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisaambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservaoambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o pro-cesso poltico.8

Portanto, no que diz respeito criao de hipteses norteadoraspara estudos de caso, no possvel e no se justifica uma deduomeramente terica a priori das variveis de anlise que de-vem ser consideradas. So indispensveis representaes mode-lares sobre possveis concatenaes explicativas [Knoepfel, 1987,p. 77] que podem ser obtidas por meio de estudos empricospreliminares em cada campo de poltica. No caso de polticassetoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente es-

8 Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).

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tveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies comovarivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se osestudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressivadas estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da exis-tncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticasa serem examinadas e a varivel institucional.

No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista depolticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prpriascircunstncias referentes aos interesses do solicitante da pesquisa es constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes notocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros quantode tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projetode pesquisa. Freqentemente, sobretudo no mbito de consultoriaspara governos, o pesquisador se confronta com vrias restries,vendo-se obrigado a considerar as dimenses polity e politicscomo variveis independentes; fato esse que at se justifica em facedos interesses e exigncias particulares colocadas por governos, cujointeresse primordial o aperfeioamento de programas ou projetosconcretos no menor tempo possvel. Nesse caso, o pesquisador partede estruturas polticas e condies de poder dadas e, a partir da,desenvolve um programa de ao poltica otimizado (dentro do qualele at pode propor algumas mudanas das estruturas polticas e dospadres processuais).

No entanto, se o interesse do estudo visa a conhecer asconcatenaes de efeito reais entre as trs dimenses, o pressu-posto de variveis independentes parece ao todo discutvel9 , par-

9 Compare a distino feita por Elmore entre forward mapping e backward

mapping no contexto da pesquisa de implementao. O consultor de polticaspblicas costuma-se valer do forward mapping, o que pressupe que elecomo formulador das polticas define em conjunto com a liderana administrativaas polticas e as responsabilidades, equacionando possveis interferncias naimplementao das polticas. Isso, por sua vez, pressupe a capacidade porparte dos gestores das polticas pblicas de controlar o processo poltico-administrativo durante a fase da implementao. O cientista poltico, aocontrrio, interessado na anlise posterior dos dficits de implementao,costuma enfocar os pontos crticos de interseo das aes polticas,administrativas e privadas caractersticos da abordagem de backward mapping a fim de chegar a um melhor entendimento das dinmicas do processo poltico-administrativo [ver Vianna, 1996, p. 25].

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ticularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporaldas polticas pblicas.10 A pergunta pelo grau de influncia dasestruturas polticas (polity) e dos processos de negociao poltica(politics) sobre o resultado material concreto (policy) uma ori-entao caracterstica da policy analysis parte, no meu entender,do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectu-ra contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaesentre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimen-ses policy e politics. Ainda que seja imaginvel que o arcabouoinstitucional, que por sua vez condiciona os processos polticos,possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (dapoderamos concluir uma independncia relativa da varivel politypara essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma talindependncia para as dimenses politics e policy. As disputaspolticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suasmarcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.

A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determinepolitics pode at ser vlida para um campo especfico de polticaou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma al-guma serve como lei global. O exame da vida de certas polticassetoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, nodeixa dvidas referentes interdependncia entre os processos eos resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental,por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tmse influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes

10 Ver a respeito Couto (1998) que chama ateno para a importncia dos

diferentes tempos na anlise dos processos da transio poltica e econmicano Brasil ps-constituinte, mostrando inclusive as conseqncias desse processodinmico para a transformao da agenda governamental.11

Deve-se levar em conta que os estudos tradicionais, em geral de carterquantitativo, apenas costumam (e podem) considerar a estrutura institucionalmais superficial. No caso de estudos comparativos sobre programas polticosde sistemas de governo presidenciais e sistemas parlamentaristas [verNamacher 1991, p. 168], costuma-se excluir possveis modificaesinstitucionais nos nveis inferiores ao governo ou ao parlamento (por exemplo,a criao de rgos de coordenao na administrao), apesar de esses fatoresse mostrarem eventualmente mais relevantes para os resultados das polticasdo que o fator sistema de governo.

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de atores, as condies de interesse em cada situao e as orienta-es valorativas elementos que podem ser consideradoscondicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos sofreram modificaes significativas medida que se agravaramos problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da po-ltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os confli-tos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma ma-neira como a dimenso material dos problemas ambientais tem con-duzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, osprogramas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agen-tes planejadores, devem ser considerados o resultado de um pro-cesso poltico, intermediado por estruturas institucionais, que refle-te constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamentoambiental que prev a transformao de zonas industriais ou ruraisem zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provocaresistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o querepresenta uma modificao das condies de politics. Eventual-mente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma pres-so bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modoque essas novas condies de politics podem levar reviso doplano original.

Alm disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes daspolticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. Aconscincia ambiental, por exemplo, tem aumentado significativa-mente na Europa aps o acidente nuclear de Chernobyl, promoven-do condies altamente favorveis implementao de polticasambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemassocioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agra-vados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sadodas agendas governamentais no mundo inteiro.

Os estudos tradicionais sobre polticas pblicas baseados em m-todos quantitativos freqentemente so forados a se limitar a umnmero reduzido de variveis explicativas, devido s dificuldadestcnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais de-talhes sobre a gnese e o percurso de certos programas polticos os fatores favorveis e os entraves bloqueadores , ento a pesquisacomparativa no pode deixar de se concentrar de forma mais in-

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tensa na investigao da vida interna dos processos poltico-admi-nistrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se maisimportantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dosatores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas.

Diante dessa reorientao aqui proposta, as categorias de policynetworks, policy arena e policy cycle ganham relevncia para apolicy analysis. Apresentamos a seguir essas categorias.

Policy networks

Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policynetwork as interaes das diferentes instituies e grupos tantodo executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e naimplementao de uma determinada policy [Heclo, 1978, p.102]. Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks deredes de relaes sociais que se repetem periodicamente, masque se mostram menos formais e delineadas do que relaessociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuioconcreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociaisevidenciam-se suficientemente regulares, para que possa surgirconfiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valorescomuns [Miller, 1994, p. 379].

Essas policy networks ganham importncia nos processos decisriosdos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas,ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritospelas constituies perdem a influncia sobre a determinao realdos contedos [Schubert, 1991, p. 36]. As redes de atores, que seformam em torno de polticas especficas, podem ser consideradascomo tipos antagnicos ao tipo institucional da hierarquia. Ascaractersticas particulares das policy networks so uma estruturahorizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastantealta e, inter-relacionado com isso, um controle mtuo comparativa-mente intenso [Prittwitz, 1994, p.93]. Prittwitz assinala que as bar-reiras de acesso s policy networks so relativamente baixas, secomparadas aos sistemas corporativistas de negociao (idem, p.94). Porm, em alguns campos da poltica, como por exemplo napoltica monetria ou na poltica de defesa nacional, o nmero dos

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envolvidos tende a ser pequeno e as barreiras de acesso tendem aser altas. Windhoff-Hritier fala de policy networks excludentes efechadas. Nesses casos, as relaes entre os poucos envolvidos ten-dem a ser intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas[Windhoff-Hritier, 1987, p. 45]. Redes de atores que no se cons-tituem em torno de uma poltica setorial como um todo (por exem-plo, a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), masapenas com algumas questes mais estreitamente delimitadas (porexemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao eimplementao de uma zona de proteo ambiental), so chama-das de issue networks [idem, p. 46 e Miller, 1994, p. 379].

Para a anlise de polticas pblicas, as policy networks ou issuenetworks so de grande importncia, sobretudo enquanto fatoresdos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-administra-tiva. Foi observado, no caso da realidade poltica das democraciasmais consolidadas, que os membros de tais policy networks cos-tumam rivalizar-se, mas acabam criando laos internos de solidarie-dade, o que lhes possibilita se defender e agir contra os outrospolicy networks considerados concorrentes.

Os fatos de os membros de diversas instituies polticas e admi-nistrativas se movimentarem dentro da esfera de interesse de umarea de policy, reduzirem o seu controle recproco e se solidariza-rem conduziram a um estarrecimento e a um fechamento recprocode policy networks [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47].

Com efeito, observa-se com freqncia que as fronteiras e delimi-taes entre as burocracias estatais, os polticos e os grupos deinteresse envolvidos na definio das polticas se desfazem[Schubert, 1991, p.36]. Na luta pelos escassos recursos financeirossurgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como objetivocomum a obteno de um montante o maior possvel de recur-sos para a sua respectiva rea poltica. Na atual conjuntura brasileira,caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas disputasentre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim comoentre essas pastas, a equipe econmica e a presidncia tornam-se particularmente acirradas, deixando transparecer uma certa in-capacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade

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do sistema poltico. Essa conseqente debilitao da capacidadede conduzir reformas detectadas como indispensveis no se res-tringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz noprocesso legislativo, em que freqentemente observa-se asobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policylealdades [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Particularmente, no quetange implementao de reformas que visam a reduzir gastossociais e investimentos pblicos isto , polticas de carterredistributivo 12 as quais por sua natureza implicam custos polti-co-eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo deobstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos deinteresses e burocracias constitudos em torno dos programas exis-tentes e pelo apoio popular a determinados programas [Figueiredo/Limongi, 1998, p. 65].

Policy arena

A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no de-bate cientfico por Lowi (1972).13 Ela parte do pressuposto de queas reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polti-cas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de decisoe de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperamde tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do pro-cesso poltico. O modelo da policy arena refere-se portanto aosprocessos de conflito e de consenso dentro das diversas reas depoltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carterdistributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo.

Essas quatro formas de poltica podem tambm ser caracterizadas,no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementao apli-cados, aos contedos das polticas e, finalmente, no que tange aomodo da resoluo de conflitos polticos.

1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau deconflito dos processos polticos, visto que polticas de carterdistributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos

12 Ver a respeito a seo seguinte sobre as diversas policy arenas.

13 Ver Schubert (1991, p.37s) e Windhoff-Hritier (1987, p.47ss).

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pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essaspolicy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena ami-gvel [Windhoff-Hritier, 1987, p. 48]. Em geral, polticasdistributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, toda-via em escala relativamente pequena; potenciais opositores costu-mam ser includos na distribuio de servios e benefcios.

2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o confli-to. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recur-sos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais egrupos da sociedade [Windhoff-Hritier, 1987, p. 49]. O processopoltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e re-pleto de conflitos.

3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decre-tos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no sodeterminveis de antemo; dependem da configurao concretadas polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de formaigual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, domesmo modo como as polticas tambm podem atender a interes-ses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso ede coalizo podem se modificar conforme a configurao especficadas polticas.

4. Polticas constitutivas (constituent policy) [Lowi, 1972] ou po-lticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras deregras [Beck, 1993, p. 17] determinam as regras do jogo e comisso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condiesgerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas,redistributivas e regulatrias.

A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica esuas instituies condicionantes (polity) refere-se criao emodelao de novas instituies, modificao do sistema de gover-no ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dosprocessos de negociao, de cooperao e de consulta entre osatores polticos. A distino entre poltica estruturadora e polticascio-regulatria particularmente importante em relao aosefeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais so depeculiar interesse para a policy analysis. Enquanto polticas scio-

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regulatrias versam sobre questes morais e vm sendo discutidasde forma bastante controversa dentro da sociedade, as polticasestruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menosimpacto na esfera pblica. Embora essas polticas possam implicarconseqncias poderosas para o processo poltico, em geral costu-ma-se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenasdentro do prprio sistema poltico-administrativo. Raramente essasdiscusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais am-plos da sociedade. O interesse da opinio pblica sempre maisdirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos pro-cessuais e estruturais.14

Em contraposio a Schubert, que fala de polticas mantenedorasde sistema, parece-me mais conveniente o conceito de polticasestruturadoras de sistema, por esse termo expressar mais clara-mente que esse tipo de poltica no visa apenas mera manuten-o ou conservao do sistema existente, mas que polticas orien-tadas pela estrutura podem tambm ter por objetivo themaintainance and design and renewal of social-political institutions[Kooiman, 2000, p.158], isto , a modificao ou transformao dosistema poltico atual. Uma tal compreenso dinmica da polticaestruturadora est na base das concepes do Institution Building edo Institutional Development, estratgias desenvolvidas e enfatica-mente defendidas pelas agncias internacionais de desenvolvimentopara aumentar a governabilidade e a eficincia da developmentadministration nos pases do Terceiro Mundo.15

Sem querer aprofundar as dificuldades de classificar os processospolticos empiricamente observveis no quadro das concepes dopolicy network e da policy arena, e sem querer discutir em por-menores a multiplicidade das arenas polticas que podem ser en-contradas empiricamente, mister ressaltar a suposio bsica da

14 Ver o exemplo do plebiscito sobre o sistema de governo no Brasil, em 1994,

que, apesar das campanhas realizadas com muito empenho e com altos recursosfinanceiros, no conseguiu despertar um interesse maior na populao e na mdia.15

Ver Goldsmith (1992), que analisa as concepes do Institution Building, doInstitution Development, da Institutional Sustainability e a New InstitutionalTheory referentes s suas contribuies para as polticas de desenvolvimentonos pases do Terceiro Mundo.

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abordagem, segundo a qual existe uma inter-relao entre a per-cepo de uma policy por parte das pessoas afetadas e a estruturada arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressupostode que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s res-pectivas medidas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 54].

Outras vertentes de pesquisa poltica como o neo-institucionalismoou a anlise de estilos polticos, os quais apresentarei mais adiante,objetam contra essa abordagem explicativa de que nem sempre osatores polticos dispem de preferncias e interesses claramentedefinidos, e que deveriam ser levados em considerao outros fa-tores que exercem influncia no comportamento decisrio.

Policy cycle

Mais um elemento importante da abordagem da policy analysis o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e asarenas das polticas setoriais podem sofrer modificaes no decorrerdos processos de elaborao e implementao das polticas, defundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou acomplexidade temporal [Couto, 1998, p. 54] dos processospoltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciaisdo processo poltico-administrativo de resoluo de problemas, opolicy cycle acaba se revelando um modelo heurstico bastanteinteressante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vriasfases correspondem a uma seqncia de elementos do processopoltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeitos constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticaspoltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase.

As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas nabibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todasas propostas so as fases da formulao, da implementao e docontrole dos impactos das polticas. Do ponto de vista analtico,uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Pro-ponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio deproblemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso,implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas ea eventual correo da ao.

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No que tange fase da percepo e definio de problemas, o queinteressa ao analista de polticas pblicas a questo como em umnmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policyissues vm se mostr

resumo de politicas publicas - maria das gracas rua

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