repasses publicos ao terceiro setor dez 2012

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Repasses Pblicos ao Terceiro Setor

Manual Bsico

Revisto e Ampliado

Dezembro 2012


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CONSELHEIROS

RENATO MARTINS COSTA Presidente

ROBSON RIEDEL MARINHO Vice-Presidente

ANTONIO ROQUE CITADINI Corregedor

EDGARD CAMARGO RODRIGUES

CRISTIANA DE CASTRO MORAES

DIMAS EDUARDO RAMALHO

SIDNEY ESTANISLAU BERALDO

Dezembro 2012


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Superviso Srgio Ciquera Rossi

Secretrio-Diretor Geral

Coordenao Pedro Issamu Tsuruda

Alexandre Teixeira Carsola Diretores dos Departamentos de Superviso da Fiscalizao I e II

Elaborao/2004 Antonio Jos Chiquetto

Silvana De Rose

Reviso e Ampliao Renno Gifoni - 2007

Silvana De Rose - 2007/2012

Coordenao Operacional Jos Roberto Fernandes Leo

Editorao Adlia da Silva Milagres

Colaborao Fabola Camilo Arcari

Marcello Jos Ferreira de Amorim

Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas Celso Augusto Matuck Feres Jnior

Auditores Samy Wurman

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis Antonio Carlos dos Santos

Josu Romero Silvia Monteiro


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Apresentao

Tanto a experincia internacional quanto a literatura sobre direito fi-

nanceiro, uma e outra indicam a transparncia como essencial ferramenta

para inibir o mau uso do dinheiro pblico.

Nos dias atuais, o instituto da transparncia foi bastante prestigiado

com a edio das leis da transparncia fiscal e de acesso informao go-

vernamental.

Sob essas portas que se abrem sociedade, vital conhecer, minima-

mente, as regras que disciplinam o financiamento dos servios pblicos. A-

final, no Brasil, mais de um tero da riqueza gasto pelos diversos entes de

governo.

De outro lado, o saber da Academia d ainda pouca importncia ao

controle dos recursos pblicos.

Nesse contexto, a tarefa de ensinar vem sendo bem suprida pelos Tri-

bunais de Contas, que, baseados em slida experincia, vm orientando no

apenas os que atuam nas finanas governamentais, mas, de igual modo, os

representantes do controle exercido pela sociedade.


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Alm de fiscalizar, in loco e todo ano, mais de 3.400 entidades jurisdi-

cionadas, o Tribunal Paulista de Contas jamais se furtou misso pedaggi-

ca, exercida, de forma regular, mediante inmeros cursos e encontros nas

vrias regies do Estado e por intermdio de manuais de orientao, a to-

dos franqueado em nossa pgina eletrnica.

queles que se utilizam deste manual na lide diria, sejam de setores

de governo ou interessados na temtica que envolve as competncias da

Corte de Contas, compreendam esta publicao como renovao de nosso

compromisso com a cidadania, a exigir o melhor de nossos esforos para

sermos dignos da confiana que nos foi depositada pelos brasileiros de So

Paulo.

No outro o intuito e o sentido desta publicao.

So Paulo, Dezembro de 2012

Renato Martins Costa

Presidente


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ndice

1. INTRODUO..............................................................................................................8 1.1 O que Terceiro Setor? ...................................................................................8

2. FORMAS TRADICIONAIS DE ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR ..........................9 2.1 O que uma ONG?...............................................................................................9 2.2 Associao Civil .................................................................................................11 2.2.1 A constituio das Associaes sem fins lucrativos ..................................................... 12 2.2.2 O Estatuto Social e as caractersticas da Associao .................................................... 12 2.3 Fundaes ..........................................................................................................13 2.3.1 A constituio das Fundaes privadas sem fins lucrativos........................................... 14 2.4 Entidades Filantrpicas .....................................................................................15 2.4.1 Reestruturao e Contratualizao de Hospitais Filantrpicos ...................................... 15 2.5 Advocacy ............................................................................................................16 2.6 Voluntariado .......................................................................................................17

3. TERCEIRO SETOR: TTULOS, CERTIFICADOS E QUALIFICAES .....................18 3.1 Utilidade Pblica Federal ...................................................................................18 3.2 Utilidade Pblica Estadual.................................................................................19 3.3 Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEBAS............19 3.4 Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas.............................................20 3.5 Outras qualificaes concedidas pelo Poder Pblico.....................................21

4. TERCEIRO SETOR: IMUNIDADES E ISENES TRIBUTRIAS ............................21 5. AO GOVERNAMENTAL: A FASE DECISRIA ....................................................23

5.1 Situaes fticas que impedem os repasses ao Terceiro Setor .....................29 6. REPASSE DE RECURSOS PBLICOS AO TERCEIRO SETOR ..............................29

6.1 Auxlios / Subvenes / Contribuies.............................................................31 6.1.1 Concesso de Auxlios, Subvenes e Contribuies ................................................... 32 6.1.2 Avaliao da aplicao dos recursos repassados .......................................................... 34 6.2 Convnios...........................................................................................................36 6.2.1 O que Convnio? .................................................................................................... 36 6.2.2 Formalizao de Convnios ....................................................................................... 38 6.2.3 Cincia ao Poder Legislativo...................................................................................... 39 6.2.4 Plano de Trabalho: exigncia legal para convnios ...................................................... 39 6.2.5 Condies de pagamento ........................................................................................... 40 6.2.6 Controle financeiro dos Convnios ............................................................................. 41 6.2.7 Acompanhamento e fiscalizao das despesas ............................................................. 41 6.3 Contratos com prvia dispensa de licitao ....................................................42 6.4 Modelos alternativos para ajustes com o Terceiro Setor ................................44 6.5 Contratos de Gesto ..........................................................................................45 6.5.1 O que Contrato de Gesto e com quem pode ser celebrado ........................................ 45 6.5.2 Qualificao da entidade como Organizao Social ..................................................... 45 6.5.3 Planejamento da contratao ...................................................................................... 52 6.5.4 Procedimentos administrativos da contratao............................................................. 53 6.5.5 Publicaes............................................................................................................... 65 6.6 Termos de Parceria ............................................................................................66 6.6.1 O que Termo de Parceria e com quem pode ser celebrado.......................................... 66 6.6.2 A Qualificao da entidade do Terceiro Setor como OSCIP ......................................... 67


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6.6.3 Planejamento da parceria ........................................................................................... 75 6.6.4 Procedimentos administrativos da contratao............................................................. 76 6.6.5 Avaliao da execuo do ajuste ................................................................................ 87 6.6.6 Avaliao de contas: recomendaes e penalidades ..................................................... 93 6.6.7 Publicaes............................................................................................................... 93

7. NORMAS CONTBEIS EXPEDIDAS PELO CFC ......................................................94 8. CONTRATO DE GESTO ENTRE ENTES PBLICOS .............................................95

8.1 Contratos de Gesto entre entes pblicos: prestao de contas...................95 9. PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO DESTE MANUAL...................96 10. ELEMENTOS DE CONTROLES GOVERNAMENTAIS ..............................................98

10.1 Essncia dos Princpios Constitucionais..................................................98 10.2 Economia, Eficincia e Eficcia .................................................................99 10.3 Situaes falveis na aplicao de recursos pelo Terceiro Setor..........100 10.4 Parecer conclusivo do Ordenador da Despesa ......................................102 10.5 Sistema de Controle por certificao de entes do Terceiro Setor .........103 10.6 Atuao do Ministrio da Justia.............................................................104 10.7 Atuao do Ministrio Pblico .................................................................104 10.8 Atuao do Governo do Estado de So Paulo........................................105

11. A FISCALIZAO DO TCESP.................................................................................106 12. APNDICE I MODELO DE PLANO DE TRABALHO ............................................118 13. APNDICE II TERMOS DE PARCERIA: PUBLICAES ....................................122 ANEXO I EXTRATO DO TERMO DE PARCERIA ..........................................................122 14. REFERNCIAS LEGAIS ..........................................................................................123

14.1 rea Federal ..............................................................................................123 14.2 rea Estadual SP....................................................................................135

15. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .........................................................................138 16. SITES QUE SUBSIDIARAM O CONTEDO DESTE MANUAL ...............................140


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1. INTRODUO

1.1 O que Terceiro Setor?

TERCEIRO SETOR um conceito e uma expresso de linguagem traduzida do ingls THIRD SECTOR, utilizada nos Estados Unidos da Amrica junto frase NON PROFIT ORGANIZATIONS, cujo texto final resulta em Terceiro Setor Orga-nizaes Sem Fins Lucrativos.

Estes termos provm do vocabulrio sociolgico e so aplicados tambm participao econmica e filantrpica da sociedade organizada em tipos de institui-o, cujos resultados financeiros no so distribudos a seus dirigentes, dependem de aes voluntrias, so independentes da autonomia governamental e pressupe-se que possuam longevidade, graas ao complexo conjunto de adeses e contribui-es voluntrias, incentivadas e promovidas por seus associados.

A designao Terceiro Setor identifica rea pertinente e implicada com a so-luo das questes sociais:- O Primeiro Setor o Governo, representante do Estado e maior provedor das necessidades de uma coletividade. No Segundo Setor encon-tra-se a iniciativa privada, cuja competncia administrativa dos meios de produo cuida da satisfao dos anseios individuais e, com o aumento das carncias e ame-aas de falncia do Estado, a mesma iniciativa privada (cidadania) passa a se preo-cupar com questes sociais, surgindo o Terceiro Setor, representado por cidados integrados em organizaes sem fins lucrativos, no governamentais, voltados para a soluo de problemas sociais e com objetivo final de gerar servios de carter p-blico.

Neste contexto, pode-se afirmar que a Sociedade Civil distingue-se do Estado, mas, ao se motivar pela promoo dos interesses coletivos, tambm se distancia da lgica de mercado. Tal condio, caracterstica do Terceiro Setor, induz a conheci-dos conceitos segundo os quais ser no governamental e sem fins lucrativos no traz imunidade s influncias estatais ou a condicionamentos sociais.

No Terceiro Setor os rgos tendem a se tornar corporativos: criam mercado de trabalho; influenciam a legislao e condicionam oramentos pblicos e privados; em resumo, os entes do Terceiro Setor, na realidade, assumem os problemas do poder e interferem nos interesses envolvidos.

Contudo, por se classificarem em setor distinto e estarem imbudos pela ideo-logia da negao do lucro e do Poder do Estado, estas organizaes no governa-mentais, em seus Estatutos, apoiam-se em conceitos que transcendem valores utili-trios, pois em princpio so formadas na consistente vitalidade das tradicionais for-mas de solidariedade social.


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Assim, ajustados por laos interpessoais, verificamos que as antigas formas de iniciativas sociais independentes, j citadas em estudos histricos, culturais ou an-tropolgicos, ressurgem modernamente institudas e agrupadas no Terceiro Setor sob a forma de Associaes Civis e Fundaes (Organizaes No Governamentais ONGs), todas filantrpicas e sem declarado fim lucrativo.

Em 2005 estavam registradas 338 mil Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos, que empregavam 1,7 milho de pessoas em todo o Pas, com salrios mdios mensais de R$ 1.094,44. O tempo mdio de existncia dessas insti-tuies era de 12,3 anos e o Sudeste abrigava 42,4% delas. Essas instituies so, em geral, de pequeno porte, e 79,5% (268,9 mil) delas no possuem sequer um em-pregado formalizado, so os ltimos dados divulgados pelo IBGE.

2. FORMAS TRADICIONAIS DE ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR

Pesquisas revelam que as tradies sobrevivem; transformam-se e permane-cem ativas sob novas condies, influenciando e modificando as formas de desen-volvimento, projetadas originalmente de um determinado local para redes inter-regionais. As entidades beneficentes atualmente transformadas bem evidenciam a revitalidade das formas tradicionais de solidariedade social, com interaes inovado-ras, visando conjugar a incerteza esperana, de modo que as suas finalidades es-tejam em sintonia com a dinmica dos movimentos sociais, em especial com atua-o na elaborao e monitoramento de polticas pblicas.

2.1 O que uma ONG?

A sigla ONG corresponde Organizao No Governamental, expresso bas-tante genrica. A definio literal (ou seja, aquilo que no do governo e nem a ele vinculado) ampla, abrangendo qualquer organizao de natureza no estatal.

Segundo Herbert de Souza, o Betinho: uma ONG se define por sua vocao poltica, por sua positividade poltica: uma entidade sem fins de lucro cujo objetivo fundamental desenvolver uma sociedade democrtica, isto , uma sociedade fun-dada nos valores da democracia - liberdade, igualdade, diversidade, participao e solidariedade. As ONGs so comits da cidadania e surgiram para ajudar a construir a sociedade democrtica com que todos sonham.

Do ponto de vista jurdico no h aplicao para o termo ONG. A legislao brasileira prev apenas dois formatos institucionais para a constituio de uma or-ganizao sem fins lucrativos: toda organizao sem fins lucrativos da sociedade ci-vil uma associao civil ou uma fundao privada.


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Alm disso, importa ressaltar que no basta entidade declarar, estatutaria-mente, sua finalidade no lucrativa, posto que a norma jurdica nacional1 considera sem fins lucrativos a que no apresente supervit em suas contas ou, caso o apre-sente em determinado exerccio, destine referido resultado, integralmente, manu-teno e ao desenvolvimento de seus objetivos sociais.

As diferenas bsicas existentes entre uma Fundao e uma Associao so anotadas no seguinte quadro comparativo:

FUNDAO ASSOCIAO Fundamentao legal contida nos artigos 62 a 69 do Cdigo Civil.

Normas legais embasadas nos artigos 44 a 61 do Cdigo Civil.

Instituda por meio de escritura pblica ou testamento. Seu Estatuto e demais atos constitutivos esto condicionados prvia aprovao do Ministrio Pblico.

Estabelecida em deciso de Assembleia Geral, transcrita em ata prpria com elabo-rao de Estatuto.

Existncia de patrimnio doado entidade pelos instituidores, com aprovao do Mi-nistrio Pblico, condio essencial para sua criao.

constituda por pessoas, facultada a exis-tncia de patrimnio, para sua criao.

Finalidade perene, de natureza religiosa, moral, cultural ou de assistncia, indicadas pelo instituidor.

A finalidade pr-estabelecida pelos scios fundadores e pode ser alterada.

Registros legais e formas de administrao mais burocratizadas.

Registros legais e formas de administrao mais simplificados.

As normas utilizadas para deliberaes so estipuladas pelo instituidor e fiscalizadas pelo Ministrio Pblico.

Associados deliberam livremente quanto gesto da entidade.

Toda ONG uma organizao privada no lucrativa. No entanto, nem toda or-ganizao privada no lucrativa uma ONG. Entre clubes, hospitais privados, sindi-catos, movimentos sociais, universidades privadas, cooperativas, entidades ecum-nicas e assistencialistas, fundaes empresariais, associaes civis de benefcio mtuo etc, h objetivos e atuaes bastante distintos, s vezes at opostos. Nesse contexto, destaca-se que as ONGs so instituies independentes. No compem parte orgnica de estruturas maiores e no representam uma classe qualquer de in-divduos; prestam-se a fornecer servios sociais que em geral no se auto-sustentam.

As ONGs possuem um estilo institucional caracterstico e enfrentam um desa-fio representado pela busca de sua sustentabilidade financeira. Devem produzir pro-jetos interessantes a financiadores em potencial e realiz-los com sucesso. O objeti-vo maior elevar a qualidade de vida da populao com a promoo de um novo modelo de desenvolvimento para o pas, condio sine qua non adjudicao de novos projetos e obteno de novos financiamentos. Forosamente impe-se a ava-liao da sociedade em relao ao profissionalismo e eficincia institucional das

1 Artigo 12, 3 da LF n 9.532, de 10/12/97 e suas alteraes.


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ONGs; suas aes realizadas com transparncia e responsabilidade pblica (ac-countability2), mesmo tratando-se de atividade sem finalidade lucrativa e em geral voluntria.

A ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS-ABONG opinou com propriedade sobre tema Transparncia relao de poder, do qual extra-mos os seguintes conceitos aplicveis: As organizaes devem repensar sua cultura poltica, sua relao com financiadores(as), com o pblico-alvo e mesmo com a sociedade de uma forma geral. Precisamos discutir qual transparncia, para que, para quem e como. No deve haver ingenuidade nesta transparncia e deve ser um tema debatido publicamente com qualidade. Por isso, ao prestar contas para a sociedade, no adianta despejar uma srie de informativos financei-ros. preciso dar informao qualificada e diferenciada para o pblico. preciso dizer de onde vem o dinheiro, para onde vai, qual a natureza do trabalho, como se do os proces-sos de trabalho dentro da organizao e se h democracia e transparncia nas esferas internas de deciso. preciso que a transparncia incida sobre a cultura poltica e nos en-sine a construir relaes mais igualitrias de poder.

Considerando que a existncia legal das pessoas jurdicas s comea com o registro de seus atos constitutivos, imprescindvel que tais entes sem fins lucrati-vos, de direito privado, se organizem para agir em nome prprio3, como, por exem-plo, movimentar recursos, contratar pessoas, promover aes civis pblicas e, para tanto, sintetizamos a seguir comentrios sobre o trabalho voluntrio base mais re-presentativa de mo de obra para o desenvolvimento das atividades das ONGs e o regramento vigente dos formatos institucionais para constituio de uma organiza-o sem fins lucrativos.

2.2 Associao Civil

A Constituio Federal de 1988 autoriza associaes para fins lcitos, sem a interferncia do Estado em seu funcionamento4. Apenas por deciso judicial tais en-tidades sero compulsoriamente dissolvidas ou tero suas atividades suspensas, exigindo-se, no primeiro caso, o trnsito em julgado.

A legislao brasileira no concede s organizaes no governamentais es-trangeiras direitos mais amplos que os permitidos s nacionais. Para que uma asso-ciao civil estrangeira funcione no pas por meio de sucursais, filiais ou agncias necessria autorizao do governo brasileiro mediante aprovao de seus Estatutos ou Atos constitutivos5.

2 Accountability obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Presume a existncia

de pelo menos duas partes: uma que confere a responsabilidade e outra que a aceita, com o com-promisso de prestar contas da forma como usou a responsabilidade conferida. (Fonte: Manual de Au-ditoria Integrada do Escritrio do Auditor Geral do Canad). Vide tambm item 10.5 deste Manual. 3 Artigos 44 e 997, VIII, do Cdigo Civil e artigo 120 da LF n 6.015/73 (Registros Pblicos), atualiza-

da pela LF n 6.850, de 12/11/80 que a compatibilizou com o vigente Cdigo Civil. 4 Artigo 5, XVII a XXI, LF n 9.608/98.

5 Artigo 11, 1 da Lei de introduo ao Cdigo Civil.


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De acordo com o Cdigo Civil6, constituem-se juridicamente as associaes pela unio de pessoas que se organizem para fins no econmicos.

2.2.1 A constituio das Associaes sem fins lucrativos

Primeiramente, o grupo interessado em constituir a associao e outras pes-soas afinadas com a causa deve convocar, por todos os meios disponveis (corres-pondncias, telefonemas, mensagens eletrnicas, jornais etc), uma reunio na qual dever ser debatida a necessidade ou no de constituir uma pessoa jurdica, sua misso, objetivos, dentre outros.

Uma Associao Civil constituda por meio de Assembleia Geral (reunio de pessoas para um determinado fim, no caso, a constituio da Associao).

Os participantes da Assembleia de constituio sero os membros fundadores da associao, cabendo-lhes as seguintes decises:

aprovao das caractersticas da organizao (denominao, misso, obje-tivos, endereo da sede, durao, administrao e outros);

aprovao do Estatuto Social (documento que registra aquelas caractersti-cas e regula o seu funcionamento); e

eleio dos primeiros dirigentes (pessoas que sero responsveis pela di-reo da associao), provisrios ou definitivos.

2.2.2 O Estatuto Social e as caractersticas da Associao

O Estatuto Social o documento que registra as caractersticas e o conjunto de regras de uma associao civil sem fins lucrativos7. importante preparar uma proposta de texto para discusso prvia entre os fundadores, para assegurar que o Estatuto Social seja coerente com o propsito, as caractersticas e a forma de atua-o da entidade a ser criada.

O Estatuto Social deve dispor obrigatoriamente sobre o seguinte:

a) A denominao, os fins e a sede; b) Os requisitos para admisso, demisso e excluso de associados(as); c) Direitos e deveres dos associados(as); d) Fontes de recursos para sua manuteno;

6 Artigos 53 a 61 e 2031 (CC).

7 Artigos 46 e 54 (CC) c.c. artigo 120 da LF n 6.015/73 (Registros Pblicos), atualizada pela LF n

6.850, de 12/11/80 que a compatibilizou com o vigente Cdigo Civil.


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e) O modo de constituio e funcionamento dos rgos deliberativos; f) As condies para a alterao das disposies estatutrias e para a dissolu-

o da entidade;

g) A forma de gesto administrativa e de aprovao das respectivas contas; h) Os critrios de eleio dos(as) administradores(as). i) Modo de representao ativa, passiva, judicial e extrajudicialmente; j) Se os membros respondem ou no subsidiariamente pelas obrigaes soci-

ais;

k) Destino do patrimnio em caso de dissoluo; l) Forma e qurum para convocao da Assembleia geral.

As Associaes Civis sem fins lucrativos tm diferentes composies, com grande variao nas funes e respectivos poderes. Cada entidade deve avaliar o que mais prtico e coerente para a sua proposta e suas condies especficas de atuao. A nica obrigatoriedade a existncia de uma Assembleia Geral, instncia mxima da associao, a qual privativamente competente para:

eleger e destituir os administradores; aprovar as contas; alterar o Estatuto.

2.3 Fundaes

Fundao privada a uma pessoa jurdica constituda a partir de um patrim-nio destinado por uma pessoa fsica ou jurdica de direito privado para a realizao de um fim social e determinado.

O Cdigo Civil e o Cdigo de Processo Civil disciplinam sua criao8, sempre decorrente de iniciativa de seu instituidor, sob duas formas: escritura pblica9 ou tes-tamento10. Naqueles documentos deve constar a dotao de bens livres, com a es-pecificao do fim a que se destina, e opcionalmente a maneira de administr-la. Sua constituio somente pode estar voltada a fins religiosos, morais, culturais ou de assistncia.

8 Artigo 62 (CC).

9 Artigos 62 e 215 (CC).

10 Artigos 1857 a 1885 (CC).


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2.3.1 A constituio das Fundaes privadas sem fins lucrativos

A primeira providncia para a instituio de uma Fundao a elaborao de um Estudo de Viabilidade. Durante tal estudo o instituidor procede coleta de dados e informaes, que sero apresentados Promotoria da Comarca, com o objetivo de verificar atravs do patrimnio a ser destinado inicialmente futura fundao a viabilidade da instituio da entidade e sua auto-sustentao.

O segundo passo daqueles a quem o instituidor cometer a aplicao do patri-mnio a formulao do Estatuto da fundao projetada11, o qual deve ser submeti-do, em seguida, aprovao da autoridade competente. Existem condies espec-ficas relativas ao prazo de elaborao do Estatuto. O instituidor deve estabelec-lo, sendo que a ausncia desse limite remete aos 180 dias estabelecidos no Cdigo Ci-vil12. Caso isso tambm no ocorra, a incumbncia transferida ao Ministrio Pbli-co do Estado, vez que ele, por meio de sua Curadoria, o responsvel pela fiscali-zao das Fundaes com sede na mesma comarca13.

Ao analisar o Estatuto14, a Curadoria de Fundaes do Ministrio Pblico veri-fica se foram observadas as bases da Fundao e se os bens so suficientes des-tinao da entidade, e indica as modificaes necessrias, podendo at no conce-der aprovao15. Enfim, medidas judiciais so aplicveis de modo que, ao final, o Es-tatuto esteja adequadamente adaptado ao objetivo do instituidor.

Sob pena de nulidade, o Estatuto da Fundao deve conter:

a) A denominao, os fins, a sede, o tempo de durao e o fundo social, quando houver;

b) O nome e a individualizao dos fundadores ou instituidores, e dos direto-res;

c) O modo pelo qual se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente;

d) Os requisitos para a admisso, demisso e excluso de associados; e) Os direitos e deveres dos associados; f) As fontes de recurso para sua manuteno; g) O modo de constituio e funcionamento dos rgos deliberativos e admi-

nistrativos;

11 Artigos 46 e 65 (CC), artigo 1199 (CPC) e 120 da LF n 6015, de 31/12/73 (Registros Pblicos).

12 Artigo 65, pargrafo nico (CC).

13 Artigo 66 (CC) e artigo 1202 (CPC).

14 Artigo 1200 (CPC).

15 Artigo 1201 (CPC).


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h) Se o ato constitutivo reformvel no tocante administrao, e de que modo;

i) Se os membros respondem, ou no, subsidiariamente, pelas obrigaes sociais;

j) As condies para a alterao das disposies estatutrias, para a dissolu-o e extino da pessoa jurdica e o destino do seu patrimnio, nesse ca-so.

O instituidor deve, ainda, proceder lavratura, no Cartrio de Notas, da Escri-tura Pblica de Instituio da Fundao, na qual constam os requisitos necessrios instituio e aprovao pelo Ministrio Pblico.

Tornando-se ilcita, impossvel ou intil finalidade da Fundao, ou vencido o prazo de sua existncia, rgo do Ministrio Pblico, ou qualquer interessado, lhe promover a extino16, incorporando-se o seu patrimnio, salvo disposio em con-trrio no ato constitutivo ou no Estatuto, outra Fundao, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.

Observao importante: desde a vigncia do atual Cdigo Civil Brasileiro no mais pos-svel instituir Fundao para fins de educao.

2.4 Entidades Filantrpicas

Entidades Filantrpicas so aquelas que se dedicam prestao de servios de carter assistencial e direto s populaes em estado de excluso social e pos-suem o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social CEBAS, o que presume prova legal de sua constituio no Pas e efetivo funcionamento h, pelo menos, doze meses anteriores solicitao do sobredito Certificado17.

Nos termos do Decreto Federal n 7.237, de 20/07/201018, considera-se Enti-dade Beneficente de Assistncia Social a pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, com a finalidade de prestao de servios nas reas de assistncia social, sade ou educao e que atendam ao disposto na lei que instituiu a certificao19. No item 3 deste Manual fornecemos mais detalhes sobre esta certificao.

2.4.1 Reestruturao e Contratualizao de Hospitais Filantrpicos

O Ministrio da Sade, considerando a importncia e a participao do setor filantrpico no Sistema nico de Sade-SUS e a crise que atravessam os hospitais

16 Artigo 69 (CC) e artigo 1204 (CPC).

17 Artigo 3, 1, DF n 7.237, de 20/07/2010.

18 Artigo 1.

19 LF n 12.101, de 27/11/09 e suas alteraes.


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filantrpicos (a exemplo das Santas Casas de Misericrdia), determinada por fatores relacionados poltica de financiamento, ao perfil assistencial e de gesto dessas unidades hospitalares, bem como a necessidade de inseri-las ao processo do siste-ma locorregional de sade, instituiu o Programa de Reestruturao e Contratualiza-o que oferece alternativas de apoio gerencial para saneamento financeiro dentro da poltica reformulada para o setor hospitalar. O conjunto de medidas estratgicas para a qualificao da gesto, do processo de descentralizao e de ateno sa-de est disposto nas Portarias GM/MS ns 1721, de 21/09/2005 e 3123, de 07/12/2006, por meio do qual os hospitais filantrpicos aderem ao Programa, possi-bilitando o incremento dos repasses de recursos (Incentivo de Adeso Contratuali-zao IAC) e a contratualizao, que o estabelecimento de metas quantitativas e qualitativas que visem o aprimoramento do processo de ateno sade e de ges-to hospitalar por meio de convnio.

Nesse passo, o Convnio20 o instrumento orientador da relao e dos com-promissos entre o gestor e prestador de servios, acompanhado do necessrio pla-no operativo21 onde so especificadas as metas fsicas e de qualificao para as a-es e atividades propostas, bem como indicadores que permitam o seu acompa-nhamento e avaliao22, com destaque para as polticas prioritrias do Ministrio da Sade, relacionadas s polticas de sade para as reas de sangue, transplantes, urgncia e emergncia, AIDS, humanizao, sade da mulher e da criana, terapia intensiva, pesquisa e gesto do trabalho e da educao para o SUS (Vide tambm o item 6.2 deste Manual).

2.5 Advocacy

O conceito de Advocacy est ligado s ONGs, principalmente a partir dos anos noventa, quando estas organizaes alcanam importncia mundial fazendo-se re-presentar nas Conferncias Internacionais das Naes Unidas, paralelamente re-presentao oficial dos pases. uma nova concepo para expressar a ao pro-positiva de organizaes no governamentais, distinguindo-a de outros tipos de a-o poltica, como a realizada pelos partidos polticos e pelos movimentos sociais.

A noo de Advocacy aponta para uma ao coletiva, poltica, pblica e emba-sada em valores e racionalidades. O termo ingls ainda no conquistou uma tradu-o prpria na lngua portuguesa. Diz respeito a uma ao de Advocacia e Defesa em um sentido pblico, e no em um sentido privado e comercializado. Sentido p-blico, no entanto, que emerge no mbito da sociedade civil organizada e no do Es-tado.

20 Modelo anexo Portaria GM/MS n 3123/06.

21 Modelo anexo Portaria GM/MS n 3123/06.

22 Sistema de avaliao de metas, incluindo-se os parmetros e a valorizao adotada com relao

ao cumprimento destas metas e seu respectivo impacto financeiro, com validade mxima de 12 (do-ze) meses.


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Advocacy abre para pensar aes de formulao de legislao e de polticas pblicas alm do acompanhamento e fiscalizao de sua implementao. Refere-se a aes voltadas para o Legislativo, Executivo e Judicirio. Para alm do Estado, o termo pode referir-se tambm a aes voltadas para a sociedade, a exemplo da Ad-vocacy junto mdia.

Constitutivamente impe-se como uma ao estratgica que visa reali-zar/contribuir para mudanas nas instituies, nas relaes e prticas sociais, as quais demandam e produzem mudanas de valores e de mentalidades. Nesse sen-tido, considera-se que legislao e polticas pblicas constituem vias privilegiadas de mudanas, as quais, nas sociedades democrticas, so cada vez mais compartilha-das com os movimentos sociais e as organizaes no governamentais.

2.6 Voluntariado

De acordo com a legislao vigente23, servio voluntrio o prestado por ade-so de pessoa fsica instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos, de assistncia social ou de mutualidade24. No gera vnculo empregatcio25, nem obrigao de natureza traba-lhista, previdenciria ou afim, pois exercido mediante celebrao de termo de ade-so entre a entidade e o voluntrio devendo naquele instrumento constar o objeto e condies de seu exerccio26.

Este prestador de servios poder ser ressarcido pelas despesas que, com-provadamente autorizadas, realizar no desempenho de suas atividades27.

Tendo em vista a expressividade e a representatividade do voluntariado, torna-se importante que a entidade mantenha controle, em relatrios gerenciais ou simila-res, e estabelea o custo destas atividades em seus oramentos, considerando, por exemplo:

Dispndios gerados por grupos de voluntrios dedicados determinada campanha;

Locomoo e dirias de conselheiros e diretores no remunerados, dedica-dos a reunies internas e/ou externas organizao;

Viagens a servios em prol da entidade; Auxlios financeiros previstos em Lei.

23 Leis Federais ns 9.608, de 18/2/98 e suas alteraes.

24 Artigo 1, LF n 9.608/98.

25 Artigo 1, pargrafo nico, LF n 9.608/98.

26 Artigo 2, LF n 9.608/98.

27 Artigo 3, pargrafo nico, LF n 9.608/98 c.c. artigo 457, 1 e 2 da CLT.


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A responsabilidade do voluntrio, em face de sua adeso, o obriga pessoal e livremente a prestar servio instituio. Enquanto vigorar o Termo, de expectati-va da entidade que o voluntrio preste os servios e os prejuzos nascidos de sua omisso so passveis de serem ressarcidos. No se trata, tambm, de qualquer ti-po de servios ou servios prestados de qualquer maneira.

de se esperar que o voluntrio, dentro dos limites a que se obrigou, preste servios de boa vontade e de boa qualidade, razoveis e compatveis sua capaci-dade. Se o voluntrio, representando a entidade, causar prejuzos a algum, essa pessoa pode exigir da entidade que esses danos sejam reparados. Em contraparti-da, a entidade pode exigir do voluntrio o ressarcimento pelos danos causados por sua responsabilidade28.

3. TERCEIRO SETOR: TTULOS, CERTIFICADOS E QUALIFICAES

Extensa gama de legislaes existe no pas com o fito de reconhecer aes relevantes prestadas cotidianamente sociedade por uma organizao privada. Considerando que a posse de ttulos e certificados concede imunidades e/ou isen-es tributrias (Vide item 4 deste Manual) e possibilita s entidades sem fins lucra-tivos serem beneficirias de repasses pblicos, sintetizamos, a seguir, o regramento vigente.

3.1 Utilidade Pblica Federal

A concesso do ttulo de Utilidade Pblica Federal foi instituda pela Lei n 91, de 28/08/1935, regulamentada pelo Decreto Federal n 50.517, de 02/05/196129.

Podem ser declaradas de utilidade pblica as sociedades civis, associaes e fundaes, constitudas no pas, que sirvam desinteressadamente coletividade30.

O decreto regulamentador estabelece os requisitos de habilitao31, em espe-cial a necessidade de prova de que a entidade interessada esteve em efetivo e con-tnuo funcionamento, nos trs exerccios imediatamente anteriores, com a exata ob-servncia dos estatutos32.

Considerada a periodicidade anual exigida pela LF n 91/35 para apresentao de relatrio circunstanciado dos servios que prestaram coletividade no ano ante-rior, devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no perodo, ainda que no tenham sido subvencionadas33, o Ministrio da Justia,

28 Artigo 37, 6, CF 88.

29 Modificado pelo DF n 60.931/67.

30 Artigo 1, LF n 91/35.

31 Artigo 2, DF n 50.517/61.

32 Artigo 1, b, LF n 91/35 c.c. artigo 2, c, DF n 50.517/61.

33 Artigo 5, DF n 50.517/61, com redao alterada pelo DF n 60.931, de 04/07/67.


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tornou disponvel em seu site, na pgina cidadania o rol e modelos de documentos necessrios concesso e manuteno do ttulo.

Observao: o Governo Federal, nos termos do artigo 15, III, do DF n 99.658, de 30/10/90, reconheceu as entidades consideradas de Utilidade Pblica como beneficirias de doaes de materiais e bens considerados antieconmicos34. Recentemente, por meio do DF n 6.087, de 20/04/07, a redao do referido Decreto foi alterada para tambm incluir as OS-CIPs nessa condio.

3.2 Utilidade Pblica Estadual

De modo similar atuou o governo estadual paulista ao promulgar a Lei n 2.574, em 04/12/1980, estabelecendo requisitos para concesso do ttulo de Utilida-de Pblica Federal.

Daquele diploma legal destacamos o igual requisito de prova do efetivo e con-tnuo funcionamento das interessadas nos trs anos imediatamente anteriores ao requerimento, bem como a exigncia de gratuidade dos cargos de diretoria e no distribuio, por qualquer forma, direta ou indiretamente, de lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados35.

No endereo http://www.justica.sp.gov.br/Modulo.asp?Modulo=59&Cod=2, da Secretaria de Justia e da Defesa da Cidadania36, se pode conhecer o rol de docu-mentos que deve acompanhar o pedido.

3.3 Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEBAS

Este certificado destina-se s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lu-crativos, com a finalidade de prestao de servios nas reas de assistncia social, sade ou educao e que atendam ao disposto na lei que instituiu a certificao37. Sua concesso se inicia com requerimento aos Ministrios do Desenvolvimento So-cial e Combate Fome, da Educao ou da Sade, conforme a rea de atuao da entidade e tendo em conta a atividade principal definida no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica-CNPJ38.

O Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social tem validade de 3 anos, podendo ser renovado, por iguais perodos.

Entre a documentao exigida, importa destacar que as entidades devem reali-zar sua contabilidade de forma segregada por atividade/projeto/programa etc., de

34 Artigo 3, pargrafo nico, c, DF n 99.658/90.

35 Artigo 1, II e III, tal como disposto no Anexo II ao DF n 50.517/61.

36 Ativo em novembro/2012.

37 LF n 12.101, de 27/11/09 e suas alteraes.

38 Relativo sua atividade principal.


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acordo com as normas editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade para enti-dades de interesse social.

Outra observao importante a de que a entidade cuja receita bruta anual seja superior ao limite mximo estabelecido no inciso II do art. 3 da Lei Comple-mentar n 123/2006 (atualmente no montante de R$ 3.600.000,00), dever submeter sua escriturao a auditoria independente, realizada por instituio credenciada no Conselho Regional de Contabilidade do seu Estado.

A entidade que obtm esta certificao tem vantagens relacionadas iseno das contribuies sociais, por exemplo, o que lhe confere maior disposio de recur-sos, essenciais consecuo de seu objetivo, ainda que captados de forma indireta.

De acordo com o artigo 31 da Lei n 12.101/2009 O direito iseno das contribuies sociais poder ser exercido pela entidade a contar da data da publica-o da concesso de sua certificao. Seguem alguns exemplos:

1. CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido

2. COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social

3. PIS/PASEP

4. INSS parte patronal da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento

Observao importante: consulte as pginas dos Ministrios, Desenvolvimento Social, E-ducao, Sade etc, que agora tm a incumbncia de fornecer este certificado; alguns edita-ram at cartilhas que esto disponveis para orientar todo o processo de obteno do CEBAS.

3.4 Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas

O Ministrio do Meio Ambiente, por meio do seu Conselho Nacional-CONAMA, criou o Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas-CNEA, para registrar as entidades sem fins lucrativos atuantes no Brasil, tendo por objeto a defesa do meio ambiente. Este registro requisito para votar e ser votado como repre-sentante de organizao da sociedade civil no CONAMA e no Conselho Delibe-rativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente.


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3.5 Outras qualificaes concedidas pelo Poder Pblico

Nos itens 6.5 e 6.6 deste Manual apresentamos duas formas alternativas de ajuste com entidades do Terceiro Setor Contrato de Gesto e Termo de Parceria39, sendo que para suas celebraes necessrio que as interessadas tenham previa-mente obtido certificados de qualificao como: Organizao Social (OS), para cele-brar Contrato de Gesto ou Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), para celebrar Termo de Parceria, razo pela qual exploramos nos citados itens todos os requisitos e circunstncias, especficos para suas obtenes. Todavia, importa ressaltar que as sobreditas qualificaes distinguem-se da emisso do Ttulo de Utilidade Pblica.

No caso do ttulo de Utilidade Pblica o Estado no se manifesta sobre uma qualidade inerente aos atos constitutivos da organizao. Ao conceder o ttulo ape-nas se confere reconhecimento pblico a atividades nobres, ou socialmente relevan-tes, que aquela pessoa jurdica desempenha no seu cotidiano. Completamente dife-rente a Qualificao, na qual o Estado apenas atesta uma condio a partir da a-nlise dos Estatutos da organizao. Logo, atesta uma condio preexistente ao ato administrativo que a reconhece publicamente.

Isto fica evidente pelo fato de uma associao ou fundao que acaba de re-gistrar seus atos constitutivos no cartrio competente, recm nascida para o Direito, possa imediatamente solicitar que a Administrao Pblica a qualifique, sem que jamais tenha desempenhado qualquer ao relevante e nem mesmo ter sequer dado cumprimento a uma s linha de suas finalidades estatutrias e, ainda assim, s per-der tal qualificao em processo judicial ou administrativo, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, situao esta que requer intensificao das medidas de acom-panhamento, controle e avaliao por parte do Poder Pblico responsvel pela transferncia de recursos concedidos.

4. TERCEIRO SETOR: IMUNIDADES E ISENES TRIBUTRIAS

As entidades sem fins lucrativos so beneficiadas por regulamentaes legais especficas que lhes concedem imunidades e isenes tributrias e previdencirias.

A imunidade se caracteriza como proibio constitucional a entes polticos para tributar atos, fatos ou determinadas pessoas, enquanto que iseno renncia ou favor legal do Estado configurado pela desobrigao de pagamento de determinado tributo, observados os requisitos normativos de legislao especfica. As diferenas essenciais entre ambos institutos jurdicos podem ser balizadas no seguinte quadro comparativo:

39 Institudos, respectivamente, pelas LFs ns 9.637, de 15/05/98 e 9.790, de 23/03/99.


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IMUNIDADE ISENO Prevista na Constituio Federal. Determinada por legislao infraconstitucio-

nal. No pode ser revogada. A qualquer tempo poder ser revogada. Inexiste fato gerador de obrigao tribut-ria.

A obrigao tributria ocorre, porm a enti-dade dispensada de sua quitao.

Inexiste direito de cobrar tributos. H o direito de cobrar tributos; no entanto por disposio legal, no exercido.

A Constituio Federal prev imunidades tributrias nos seguintes dispositivos:

Artigo 150 - Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao con-tribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: ...

VI - instituir impostos sobre: ...

b) templos de qualquer culto;

c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fun-daes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requi-sitos da lei; ...

4 As vedaes expressas no inciso VI, alneas "b" e "c", compreendem somente o patrimnio, a renda e os servios, relacionados com as finali-dades essenciais das entidades nelas mencionadas.

Tais benefcios esto regulamentados pelas legislaes das trs esferas de Poder aplicveis a cada caso, como por exemplo:

- Cdigo Tributrio Nacional; - Legislao do Imposto de Renda; - Legislao Previdenciria; - Legislao sobre: COFINS, PIS, IPI, Imposto de Importao, Contribuio

Social sobre o Lucro, ICMS, IPVA, IPTU e ISSQN.

As limitaes da competncia tributria Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios do imunidade a instituies de educao ou de assistncia social, des-de que observados o disposto nos artigos 9, IV c.c. artigo 14, I a III do CTN.

Importante anotar que entidades podero perder alguns benefcios fiscais ou no obter ttu-los de utilidade devido a limitaes impostas pelo Poder Pblico nas seguintes circunstn-cias:


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- a entidade que remunerar seus dirigentes no poder pleitear o Ttulo de Utilidade Pbli-ca Federal junto ao Ministrio da Justia, nem o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social CEBAS, qualificaes estas necessrias para o requerimento de imunidade da quota patronal do INSS e exigveis para celebrao de convnios com r-gos pblicos;

- com exceo das qualificadas como OSCIP, a entidade no obter imunidade ou isen-o ao Imposto de Renda, pois a Receita Federal condiciona estes benefcios no re-munerao dos dirigentes;

- o artigo 34 da LF n 10.637, de 30/12/02, prev iseno do Imposto de Renda s entida-des qualificadas como OSCIPs40 quando a remunerao de seus dirigentes decorra so-mente de vnculo empregatcio. H uma ressalva, no entanto, quanto ao valor do salrio, que no pode ser superior, em seu valor bruto, ao limite estabelecido para a remunera-o dos servidores do Poder Executivo Federal e deve respeitar os valores praticados no mercado de trabalho de atuao da entidade.

Alm disso, cumpre observar que a concesso de imunidades e isenes garantidas pelas Leis vigentes est condicionada apresentao da escrita de receitas e despesas em livros revestidos de formalidades contbeis capazes de garantir a sua exatido, devendo os diri-gentes e controladores das entidades do Terceiro Setor estar atentos s Normas Tcnicas do CFC, como as indicadas no item 7 deste Manual.

5. AO GOVERNAMENTAL: A FASE DECISRIA

Quando h previsibilidade de insuficincia de recursos humanos e materiais para a consecuo de servios pblicos essenciais ou contingenciamento de gastos impostos pela responsabilidade fiscal e, ao se considerar o efetivo interesse de par-ticipao dos cidados (ONGs) no partilhamento destas responsabilidades perma-nentes na funo governamental , qual seria o melhor caminho para garantir a oti-mizao na aplicao dos recursos governamentais disponveis?

A resposta a esta to importante questo merece intensa reflexo. Decidir pelo enxugamento da mquina estatal requer, ao mesmo tempo, que a transferncia de atividades, via privatizaes ou instituio de parcerias com a iniciativa privada (no lucrativa, in casu) possa oferecer melhores garantias de atendimento demanda por servios pblicos constitucionalmente atribudos ao governo.

Esse posicionamento tem identidade com opinio do Conselheiro Decano des-te Tribunal, Dr. Antonio Roque Citadini41, ao asseverar que: A reduo do papel do Estado h de guardar muita coerncia com o mnimo exigvel para que possa atender s necessidades bsicas da populao, combinan-do isto com a permanente preocupao do governo no s na melhoria da qualidade de vida de seu povo, mas, tambm, no aparelhamento necessrio preveno e a-tendimento de situaes inesperadas.

40 Item 6.6.2 deste Manual.

41 Artigo publicado na Revista do TCESP, n 115 julho-agosto/2006, p. 37/38.


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preciso que haja previso e efetiva exigncia do governo para que os parti-culares que assumem atividades antes geridas s pelo Estado estejam preparados para, nas situaes adversas, dar populao respostas adequadas e a tempo. O Estado tem sempre o dever de agir preventivamente e no acompanhamento efetivo para que haja normalidade na vida da sociedade. Ao permitir que particulares exeram determinadas atividades deve faz-lo sem se descuidar do controle que lhe cabe ter sobre as aes que trazem consequncias na vida da populao. Assim, a energia eltrica no pode faltar porque a companhia particular est discutindo com as seguradoras a indenizao de seu prejuzo. No possvel aceitar que o particular tenha concesses e permisses para realizar atividades essenciais, obtendo lucros desarrazoados e deixando ao Estado e populao os custos financeiros e irreparveis nas situaes adversas que sur-jam. T-los razovel exige efetuar gastos de manuteno necessrios permanente condio de aceitabilidade dos servios prestados e previso de aes de emer-gncia, indispensveis para a normalidade da vida da populao. inaceitvel, assim, que enquanto o permissionrio/concessionrio no mexe em seu lucro porque no realiza aes at indispensveis, preventivas e de manu-teno, o Estado seja chamado a agir quando ocorre uma situao inesperada, e a tenha de dispender recursos que deveriam ser destinados s reas fundamentais, como sade, educao, habitao.

Sob aspectos jurdicos, econmicos e financeiros, verifica-se que os princpios norteadores da Administrao Pblica derivam da ordem constitucional, sendo co-nhecidos como os de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficin-cia42. Observada a prevalncia destes fundamentos para inter-relaes com entida-des do Terceiro Setor, constata-se tambm que as funes de agente normativo e regulador da atividade econmico-financeira foram atribudos ao Governo43 para o exerccio, na forma da Lei, das aes de planejamento, incentivo e fiscalizao, sendo o primeiro determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

Dos preceitos enunciados, conclui-se que normas jurdicas disciplinam diretri-zes e bases para a prtica da administrao financeira e para o planejamento do de-senvolvimento equilibrado das comunidades que deve estar devidamente incorpora-do a outros planos nacionais ou regionais e compatibilizado com as prioridades iden-tificadas e eleitas pelos administradores pblicos. Tal regulao mostra tendncias participativas conjuntas do Estado e da sociedade na soluo dos problemas coleti-vos44, exemplificadas por decises aplicveis s negociaes com entidades priva-das sem fins lucrativos tais como:

42 Artigo 37, caput, CF 88.

43 Artigo 24, CF 88.

44 Artigos 21, IX; 30, VI a VIII; 43; 48, II; 74, I e II; 84, XXIII; 174, 1; 182; 198, III; 204, II; 205 e 227,

1, todos da CF 88.


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Incentivos prestao de servios sociais e assistenciais, diretamente ge-ridos pela comunidade (ONGs), com apoio e cooperao financeira gover-namental;

Maior preocupao com os resultados obtidos nas atividades pblicas de-legadas s entidades privadas sem fins lucrativos, avaliveis por controles de eficincia, da produtividade e da economicidade;

Novas formas de responsabilizao dos agentes pblicos por atos admi-nistrativos, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal que regula a destinao de recursos para a iniciativa privada, voltada a aes de interesse coletivo45;

Expanso dos mecanismos de participao da coletividade nos servios de utilidade e de interesse pblicos e no controle social da administrao.

De fato, para a sociedade, a transparncia dos negcios pblicos torna-se pa-tente se observados e estritamente reconhecidos os princpios da moralidade, publi-cidade e legitimidade. Aos cidados interessam, em qualquer programa governa-mental, que no sejam beneficiadas entidades inidneas ou altamente lucrativas em detrimento s associaes de fins comprovadamente filantrpicos; que se estabele-a e se justifique, enfim, a relao existente entre o dinheiro investido, para quais extratos sociais os recursos foram destinados e quantos se beneficiaram da ao estatal46.

Para efeitos fiscais, a melhor transparncia tem sua evidncia em planejamen-tos detalhadamente explcitos nos elementos constitutivos do Plano Plurianual, das Diretrizes Oramentrias, todos refletidos no Oramento Anual47. De forma geral, a abrangncia dos dispositivos constitucionais que regem a matria estabelece condi-es especficas para elaborao do Oramento, que dever estar integrado aos seguintes instrumentos jurdicos:

PLANO PLURIANUAL (PPA) Qualquer programa de governo, de mdio ou longo prazo, pertinente a

investimentos ou a despesas de carter continuado dever estar inseri-do neste Plano, inclusive os passveis de gesto por entidades do Ter-ceiro Setor;

Com autorizao legislativa, o Plano Plurianual estabelecer objetivos, diretrizes, metas e perodos para execuo da poltica governamental48.

45 Artigos 17 e 26 da LRF (LCF 101/00).

46 Artigos 48 e 49 da LRF (LCF 101/00).

47 Artigos 165 a 169, CF 88.

48 Artigo 167, 1, CF 88.


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DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO) Legalmente estabelecidas, antecedem e orientam a organizao do or-

amento anual e explicam de que forma sero executados, em cada exerccio, as metas, prioridades e objetivos da administrao.

A fixao das diretrizes oramentrias concebvel como momento i-deal para debates e determinao de quais despesas, investimentos, e finalidades devero compor a proposta oramentria do Executivo. Ini-cia-se nesta oportunidade o processo de transparncia, embasado em um ordenamento legal, incentivador da participao popular em audi-ncias pblicas para a obteno da melhor satisfao das necessida-des coletivas49.

As diretrizes oramentrias no contemplam medidas incompatveis com o Plano Plurianual e por isso, logicamente, seus contedos esta-ro tambm vinculados ao contido na Lei Oramentria Anual (LOA)50.

LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA) A Lei Oramentria contempla toda a poltica governamental projetada

no Plano Plurianual (PPA) e detalhada na Lei de Diretrizes Orament-rias (LDO). Sob o crivo do Legislativo, a Lei de Meios (LOA) estima ar-recadaes e autoriza gastos governamentais, necessrios materiali-zao, por etapas, dos planos administrativos;

Na fase de execuo do oramento, os controles internos e externos ve-rificam a regularidade das autorizaes e realizaes da Receita e da Despesa;

Quanto ao cumprimento dos programas traados previamente pelo Exe-cutivo, torna-se importante que os mesmos controles internos e exter-nos51 estabeleam confrontos, pautados nos dispositivos do Oramento, do Plano Plurianual (PPA) e das Diretrizes Oramentrias (LDO) com o fito de consignar a correta execuo do planejamento e a efetiva lisura da ao governamental.

Os projetos estatais que facultem ao Terceiro Setor a condio de permissio-nrio para exerccio de atividade pblica, mediante regime de repasses, devem pre-liminarmente ater-se ao estudo de viabilidade, fundamentado na percepo da fi-nalidade, do perfil de trabalho e do desempenho global da entidade interessada. Es-ta seletividade compreende tambm uma avaliao institucional sobre atividades anteriormente exercidas e envolve o monitoramento de projetos sociais, de planos e metas globais bem como dimensionamento da capacidade do futuro ente parceiro na captao de fundos junto iniciativa privada; do nvel de aprovao de projetos

49 Artigo 48, pargrafo nico, LRF (LCF n 101/00).

50 Artigo 166, 4, CF 88.

51 Artigos 31 e 74, CF 88.


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negociados; da implantao de projetos de gerao de renda e de possveis resul-tantes qualitativas e quantitativas decorrentes das aplicaes de recursos repassa-dos pelo Estado. Considere-se ainda que deve ocorrer avaliao do grau de vulne-rabilidade dos projetos, ou seja: suas susceptibilidades em relao a perdas; utili-zao no autorizada de recursos; apropriaes indevidas; desperdcios; erros nos relatrios e informaes; atos ilegais ou antiticos e opinies pblicas adversas ou desfavorveis.

Uma vez determinados e executados os ajustes com organizaes no gover-namentais: Auxlios, Subvenes, Contribuies, Convnios, Termos de Parce-ria ou Contratos de Gesto, como veremos no prximo item, compete ao rgo pblico concessor elaborar Parecer Conclusivo, descritivo sobre a comprovao de contas apresentada pelo ente beneficirio, prescrio esta contida nas Instrues vigentes do TCESP, detalhadas no item 11 deste Manual onde se deve opinar no somente sobre a exatido das contas apresentadas, mas tambm aferir-se o cum-primento das clusulas pactuadas e a economicidade dos resultados alcanados, evidenciados por indicadores comparativos entre os resultados desta terceirizao e as metas fixadas pelo Administrador Pblico para a poltica governamental que corresponda atividade realizada pelo parceiro com os recursos repassados.

A aplicao dos ndices, a seguir sugeridos, aquilatam a gesto operacional e financeira das entidades parceiras por meio de avaliaes de desempenho no ge-renciamento; estabelecimento de crticas comparadas entre resultados, gastos pre-vistos e realizados; adequao e compatibilidade na aplicao de materiais e recur-sos humanos e podem fundamentar pareceres conclusivos governamentais:

NDICES DE EFICINCIA DE GESTO FRMULA INDICAO FINALIDADE

Despesa Realizada / Nmero de Beneficirios

Eficincia na aplicao dos recursos

Avalia o valor gasto por be-neficirio. Pode se tratar de recuperao de crianas de rua, de gastos por crianas em escola, por idoso em lares de apoio, pacientes em hospital etc.

Despesa Realizada / rea demarcada

Eficincia na aplicao dos recursos

Avalia o valor unitrio gasto por rea demarcada, quan-do se tratar de projeto ind-gena. Substituindo-se por rea apenas, tem-se o gas-to unitrio por rea de atua-o.

Custo Orado / Custo Realizado x (100)

Eficincia no controle dos recursos

Avalia a capacidade de pre-viso e planejamento. interessante que seja feito por projetos.

rea construda em m / Beneficirios

Eficincia da estrutura fsi-ca

Avalia a acomodao dos beneficirios por metro


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NDICES DE EFICINCIA DE GESTO FRMULA INDICAO FINALIDADE

quadrado.

Ativos / Beneficirios Eficincia na distribuio de ativos diversos

Avalia os resultados alcan-ados na aplicao de ati-vos, tais como medicamen-tos, vacinas, cestas bsi-cas, material escolar etc.

NDICES FINANCEIROS E ECONMICOS FRMULA INDICAO FINALIDADE

Ativo Circulante / Passivo Circulante Liquidez Corrente

Ativos circulantes dispo-nveis para liquidar obri-gaes de curto prazo.

Disponvel / Saldo de Projetos Liquidez Especfica

Expressa o montante de recursos disponveis para cumprir as atividades do projeto no perodo se-guinte.

IPL = AP x 100 / PL Grau de Imobilizao Indica o percentual de imobilizao do patrim-nio social.

PC x 100 / PL Grau de endividamento ndice que expressa en-dividamento em curto prazo.

PC + ELP x 100 / PL Grau de endividamento geral Percentual de endivida-mento total.

Despesa Realizada / Receita Recebida x (100)

Relao despesa realizada dos projetos e as receitas

recebidas

Expressa o percentual das despesas efetiva-mente realizadas em re-lao s receitas recebi-das no perodo. Deve ser analisado em separado das doaes no gover-namentais vinculadas a projetos e dos recursos prprios da entidade.

Gratuidade / Despesa Total x (100)

Relao gratuidade e des-pesas totais

Avalia o percentual de gratuidades concedidas no perodo em relao s despesas totais.

Gratuidade / Receita Total x (100)

Relao gratuidade e re-ceitas totais

Avalia o percentual de gratuidades recebidas no perodo em relao s receitas totais.

Despesas por atividade52 / Despesa Total x (100)

Participao de cada ativi-dade nas despesas totais

Avalia o nvel de repre-sentatividade de cada atividade nas despesas

52 Atividade = projeto (objeto do repasse).


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NDICES FINANCEIROS E ECONMICOS FRMULA INDICAO FINALIDADE

totais. Receitas por atividade / Re-

ceita Total x (100) Participao de cada ativi-

dade nas receitas totais Nvel de representativi-dade das rendas em re-lao receita total.

Receitas Prprias / Receita Total x (100)

Esforo de captao pr-pria pela entidade

Avalia a capacidade de a entidade gerar renda prpria em relao s rendas totais.

5.1 Situaes fticas que impedem os repasses ao Terceiro Setor

Terceirizao de atividades do Estado (exemplo: ONGs que administram aldeias indgenas; cadeias e/ou centros de deteno);

Inexistncia de critrios de escolha; descabida discricionariedade do gestor; Plano de trabalho pouco detalhado; No aposio de metas de execuo; Caracterizao insuficiente da situao de carncia dos recursos; Ausncia de projeto bsico; Projeto bsico incompleto ou com informaes insuficientes: falta ou insufi-

cincia de padres para mensurao de custos (exemplos: crianas por creche; doente mental em casas de recuperao);

Falta de comprovao da existncia de contrapartida, quando prevista; Oramento subestimado ou superestimado; Objetos caracterizados apenas por obteno de servios junto ao setor pri-

vado ou mera contratao de mo de obra; Administraes que se servem de ONGs para furtar-se ao procedimento li-

citatrio e/ou realizao de concurso; Entidade que estatutariamente declara finalidade no lucrativa, todavia no

atende integralmente ao disposto no artigo 12 da LF n 9.532/97 que consi-dera sem fins lucrativos a que no apresente supervit em suas contas ou, caso o apresente em determinado exerccio, destine referido resultado, in-tegralmente, manuteno e ao desenvolvimento de seus objetivos sociais.

6. REPASSE DE RECURSOS PBLICOS AO TERCEIRO SETOR

O fortalecimento do Terceiro Setor nos dias atuais est diretamente ligado expanso e qualificao de suas atividades; duas aes que implicam na produo


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e disseminao de informaes sobre o que e o que faz, e dependem das seguin-tes condies:

Melhoria da qualidade e eficincia da gesto organizacional e dos progra-mas sociais;

Incremento da base de recursos (financiamento); Sustentabilidade das entidades do Terceiro Setor; e, Viabilidade de condies para o aumento da participao voluntria dos ci-

dados.

Todavia, independentemente da forma legal de fazer chegar os recursos s entidades qualificadas, o efetivo planejamento do repasse e a elaborao de um competente plano de trabalho que vo determinar o sucesso da parceria - Poder Pblico versus Entidades sem fins lucrativos na realizao de atividades que, em princpio, deveriam ser realizadas apenas pelo primeiro.

A propsito elencamos alguns preceitos:

o valor do repasse s pode contemplar o custo efetivo para atendimento das demandas e cumprimento das metas;

o Poder Pblico deve calcular o custo per capita do atendimento e repassar verbas de acordo com o volume previsto para atendimentos/realizaes, cujos preos sejam compatveis com os do mercado e/ou os fixados setorialmente;

a entidade no pode ser sustentada pelo Poder Pblico; o valor dos repasses presta-se, to somente, a custear os servios pblicos

por ela assumidos e realizados; na fase de planejamento do repasse, que deve necessariamente anteceder a

celebrao do ajuste (Convnio, Contrato de Gesto ou Termo de Parceria) e, mesmo antes da elaborao da lei que aprova o repasse (Auxlio, Subveno ou Contribuio), o Poder Pblico deve avaliar e efetivamente demonstrar, por meio de relatrio circunstanciado no processo prprio, as vantagens econmicas da delegao das atividades s entidades. A Administrao deve comparar os custos e demais recursos que esto sendo previstos para desenvolver a atividade a ser delegada, com os que utilizaria se as mesmas atividades fossem realizadas diretamente, por sua prpria estrutura, devendo, para tanto, ter como parmetro as sries histricas das mesmas ativi-dades realizadas por suas unidades, conforme o caso. Quando no houver experincia anterior que possa servir comparao, deve o Poder pblico efetuar pesquisas de composio dos valores e recursos envolvi-dos, destinadas a comprovar o benefcio da deciso de repassar os recursos. O que importa e valida a parceria a comprovao de que, naquele momento e sob aquelas circunstncias, obter o servio de forma indireta o que representa a maior vantagem para a Administrao.


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No se pode perder de vista, tambm, que este terceiro estar substituindo o Estado no desenvolvimento da atividade, e isso necessariamente deve resultar numa execuo melhor do que a que se faria utilizando os meios diretos da Ad-ministrao. Em resumo, so estas as condies que possibilitam comprovar a economicida-de dos repasses pblicos s entidades do terceiro setor.

O acesso aos recursos pblicos deve ser restrito apenas s entidades que preencham as condies necessrias, avaliveis precedentemente aprovao dos ajustes e aferveis por sua legalidade e pelos resultados previamente compa-rados, entre aqueles alcanados pela gesto governamental (execuo direta) e os j obtidos pela entidade beneficiria;

Tambm para verificar se possvel repassar recurso, recomendamos acom-panhar as peridicas publicaes do TCESP que divulgam, por meio de Comuni-cado da Secretaria-Diretoria Geral, as entidades impedidas de receber recur-sos, nos termos do artigo 103 da LCE n 709/93 (Lei Orgnica do TCESP);

Os ajustes legalmente autorizados, se firmados, necessitam ser precisos quanto ao seu objeto, bem como fiis ao estabelecimento claro das metas a se-rem atingidas e ainda, existncia de fato e sustentabilidade do ente parceiro, fatores estes que permitiro acompanhamento e avaliao dos rgos pblicos e da sociedade sobre: A efetiva confiabilidade na prestao dos servios; O atingimento dos indicadores para aferio do cumprimento dos programas

aprovados nas peas de planejamento do governo, conforme exposto no item 5 deste Manual;

A otimizao dos recursos; A excelncia dos servios prestados e A segurana para elaborao de pareceres conclusivos sobre a aplicao dos

recursos repassados.

At o ano de 1998 as alternativas para o Terceiro Setor se relacionar com o Poder Pblico estavam previstas nas Leis Federais 4.320/64 e 8.666/93. Destas Leis destacamos, nos prximos subitens 6.1 a 6.3, os Auxlios, Subvenes e Contri-buies; os Convnios e os Contratos celebrados com prvia dispensa de licita-o.

6.1 Auxlios / Subvenes / Contribuies

A Lei Oramentria pode prever dotaes especficas para Subvenes, Aux-lios e Contribuies a entidades privadas, sem fins lucrativos, destinadas a atender servios, investimento ou manuteno de entidades privadas no lucrativas53.

53 Artigo 12, 3, I e 6; artigo 16, pargrafo nico e artigo 17, todos da LF n 4.320/64.


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Consoante legislao financeira54, observa-se que a Lei Federal n 4.320/64 aplicvel ao ente pblico classificou Auxlios como Despesas de Capital, Subven-es como Despesas Correntes e Contribuies nas duas categorias econmicas da Despesa. O Decreto Federal n 93.872, editado em 23 de dezembro de 198655 atua-lizou, consolidou a norma existente e elencou condicionamentos para cooperao financeira com o Terceiro Setor, a seguir compilados:

6.1.1 Concesso de Auxlios, Subvenes e Contribuies

Os auxlios se destinam a entidades de direito pblico ou privado sem finalidade lucrativa56;

O auxlio deriva diretamente da Lei de Oramento57;

A subveno se destina a cobrir despesas de custeio, distinguindo-se a subven-o social a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural sem finalidade lucrativa, da subveno econmica a empresas pblicas ou priva-das de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril58;

Observao: Subveno no se confunde com Contribuio, pois esta ltima configura despesa que no corresponda contraprestao direta em bens e servios e no seja reem-bolsvel pelo recebedor, inclusive a destinada a atender a despesas de manuteno de ou-tras entidades de direito pblico ou privado, observado o disposto na legislao vigente59.

A subveno social visando prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, ser concedida sempre que a suplementao de recursos de origem privada, aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econ-mica60;

O valor da subveno social, sempre que possvel, ser calculado com base em unidades de servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interes-sados, obedecidos aos padres mnimos de eficincia previamente fixados61;

Observaes62: entidades como creches, asilos, hospitais, escolas privadas e outras, para estarem aptas

a receber subveno, devem protocolar junto ao rgo concessor informaes prvias

54 Artigo 24, I, 4, CF 88.

55 Dispe sobre a Unificao dos recursos de caixa do Tesouro Nacional e consolida a legislao per-

tinente, e d outras providncias. 56

Artigo 63. 57

Artigo 63, 1 (ref. artigo 12, 6, LF n 4320/64). 58

Artigo 59 (ref. artigo 12, 3, I e II, LF n 4320/64). 59

Portaria Interministerial n 163, de 04/05/2001. 60

Artigo 16, LF n 4320/64. 61

Artigo 16, LF n 4320/64. 62

Cruz, Flvio (Coordenador). Comentrios LF n 4.320/64 (artigo 16). Ed. Atlas, 3 Ed., 2003.


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sobre suas unidades de servio, tais como o nmero de vagas e o tipo de atendimento, o nmero de consultas-dia e o nmero de leitos, o nmero de vagas para cada srie, que podem ser postas disposio, para serem atendidas mediante os recursos provenien-tes da subveno social;

por unidade de servios deve-se entender a quantidade de servios a que as entidades privadas podem atender dentro do parmetro de eficincia fixado pelo rgo ou entidade pblica para a concesso da subveno social;

a mensurao do valor da subveno deve estar calcada na existncia de mecanismos adequados e confiveis para permitir comparao e avaliaes precisas. Idoneidade e respeitabilidade so atributos complementares a considerar para decidir no momento em que se tiver que julgar a liberao ou no de uma subveno para qualquer instituio.

Sem prejuzo das disposies previstas em leis especficas63, a concesso de subveno social s poder ser feita se a instituio interessada satisfizer, en-tre outras, as seguintes condies64: a) ter sido fundada em ano anterior e organizada at o ano de elaborao da Lei

de Oramento; b) no constituir patrimnio do indivduo; c) dispor de patrimnio ou renda regular; d) no dispor de recursos prprios suficientes manuteno ou ampliao de

seus servios; e) comprovar seu regular funcionamento e a regularidade de mandato de sua Di-

retoria; f) ter sido considerada em condies de funcionamento satisfatrio pelos r-

gos competentes de fiscalizao; g) ter prestado contas da aplicao de subveno ou auxlio anteriormente rece-

bido sem vcios insanveis.

Observaes65: Os rgos ou entidades pblicas responsveis pela concesso de Subvenes sociais,

ao receberem o pedido das instituies que prestam servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, devem atender a dois requisitos bsicos:

1. efetuar a fiscalizao para verificar se as condies de funcionamento so satisfat-rias;

2. atestar que os custos das unidades de servios a serem prestados ou postos dis-posio so mais econmicos e atendem aos padres mnimos de eficincia previ-amente fixados.

A regra visa preservar o errio pblico quanto m utilizao dos recursos e qualidade

63 Exemplo: Legislao pertinente obteno do Ttulo de Utilidade Pblica.

64 Artigo 60, 3 (ref. artigo 17, LF n 4320/64).

65 Cruz, Flvio (Coordenador). Comentrios LF n 4.320/64 (artigo 17). Ed. Atlas, 3 Ed., 2003.


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dos servios que sero fornecidos populao por meio de subveno. Deve-se evitar, ainda, o intervencionismo, o tutelamento e a intermediao de parlamentares nos pro-

cessos de liberao de subvenes sociais, pois esta prtica, aparentemente legtima, aumenta o clientelismo e deturpa a finalidade das finanas pblicas em funo da falsa ideia de patrocnio que transmite aos beneficirios.

A subveno social ser paga atravs da rede bancria oficial, ficando a bene-ficiria obrigada a comprovar, no ato do recebimento, a condio de prova de seu regular funcionamento e da regularidade do mandato de sua Diretoria, mediante atestado firmado por autoridade pblica do local onde sejam prestados os servi-os66;

As despesas bancrias correro por conta da instituio beneficiada67;

Somente ser concedida subveno entidade privada que comprovar sua ca-pacidade jurdica e regularidade fiscal68;

As contribuies se destinam entidade de direito pblico ou privado, sem fina-lidade lucrativa69;

A contribuio ser concedida em virtude de lei especial, e se destina a atender ao nus ou encargo assumido pelo Poder Pblico70.

Observaes: 1. No item 5.1 deste Manual reunimos algumas situaes fticas que impedem a realiza-

o de repasses a entidades sem fins lucrativos; 2. Na gesto contbil desses recursos, atentar, ainda, para a Resoluo CFC n 1409, de

21/09/2012, que estabelece critrios e procedimentos especficos de avaliao, de reco-nhecimento das transaes e variaes patrimoniais, de estruturao das demonstra-es contbeis e as informaes mnimas a serem divulgadas em notas explicativas de entidade sem finalidade de lucro.

(Vide item 7 deste Manual).

6.1.2 Avaliao da aplicao dos recursos repassados

O subitem anterior reuniu detalhes especficos sobre as definies e requisitos para concesso dos auxlios, subvenes e contribuies, sendo certo que aes

66 Artigo 60, 4.

67 Artigo 60, 5.

68 Artigo 62 (ref. artigo 17, LF n 4320/64).

69 Artigo 63 (ref. artigo 12, 2, LF n 4320/64).

70 Artigo 63, 2 (ref. artigo 12, 6, LF n 4320/64).


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governamentais so necessrias para acompanhamentos e avaliaes e, ao encer-ramento de cada exerccio, aprovao da efetiva e integral aplicao dos respectivos repasses financeiros, o que engloba a obrigao de emitir parecer conclusivo, cujo contedo mnimo encontra-se detalhado no item 10.4 deste Manual.

Ao Tribunal de Contas foi constitucionalmente atribuda competncia para tambm apreciar as prestaes de contas dos recursos pblicos colocados dispo-sio das entidades beneficirias.

Os rgos concessores devem providenciar a remessa de cpias dos docu-mentos ao TCESP solicitados nas Instrues vigentes (Vide item 11 deste Manual), nos momentos ali definidos, alm de manter arquivo de documentos comprobatrios continuamente atualizado para atendimento de qualquer requisio ou exame in lo-co, seja em suas dependncias ou junto s entidades.

importante destacar que no item 10 deste Manual inserimos consideraes sobre o poder-dever das Administraes e demais rgos de fiscalizao quanto anlise de todos os tipos de ajustes com entidades sem fins lucrativos tipificadas como integrantes do Terceiro Setor.

Observao: O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo sumulou71 acerca de achados que envolvem repasses sob as classificaes de Auxlios e Subvenes, a saber:

SMULA N 1 - No lcita a concesso de subveno para bolsa de estudo e assistncia hospitalar com carter personalssimo.

SMULA N 2 - inconstitucional a aplicao de Auxlios ou Subvenes, direta ou indire-tamente na manuteno de culto religioso. SMULA N 3 - No lcita a concesso de Auxlios e Subvenes a entidades com fins lucrativos ou com a finalidade especfica de valorizao patrimonial.

SMULA N 4 - As despesas somente podero correr a conta da destinao constante do ato concessrio.

71 TCAs 63.433/026/90 (Resoluo n 6/91 DOE de 18/06/91); 13.754/026/95 (Resoluo n 3/95

DOE de 02/11/95) e 29.268/026/05 (Resoluo de 19/12/05 Comunicado SDG n 28/05 DOE de 20/12/05).


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6.2 Convnios

Caracterizaram-se como uma das formas mais tradicionais de participao da Sociedade Civil na execuo de atividades pblicas at a edio das Leis Federais que instituram os Contratos de Gesto72 e os Termos de Parceria73.

6.2.1 O que Convnio?

Na opinio de ROSSI e CASTRO JNIOR74, Convnio instrumento de coo-perao onde h interesses convergentes, posto que a todos os convenentes anima o mesmo propsito de servir ao interesse pblico; pode ser firmado tanto entre entes e entidades pblicas, como tambm envolver pessoas jurdicas de direito privado (Terceiro Setor), figurando, inclusive, como uma das mais usuais formas de partici-pao da sociedade civil na execuo de atividades pblicas. a maneira pela qual se d, efetivamente, o repasse de recursos financeiros destinados a subsidiar aes pblicas desenvolvidas em conjunto, sendo que o texto constitucional, em diversos dispositivos, revela a adoo de tal mecanismo de cola-borao: artigo 23, pargrafo nico; artigo 39, 2; artigo 71, inciso VI; artigo 199, 1 e artigo 241. A par do Diploma Maior, tm-se outros importantes instrumentos a subsidiar o estudo dos Convnios: o Decreto-Lei Federal n 200, de 25/12/67, em seus artigos 10, 1,b e 5; 156, 2; 160 e 166; a Lei Federal n 8.666, de 21/06/1993, em seu artigo 116, bem como a Instruo Normativa STN n 01, de 15/01/1997. No obstante tenha em comum com o Contrato o fato de ser um acordo de vontades, o Convnio possui caractersticas prprias, sendo que o principal aspecto diferenciador parece ser o concernente aos interesses que, no Contrato, so opos-tos e contraditrios, enquanto no Convnio so recprocos e confluentes. No tocante necessidade da realizao de certame licitatrio para firmar Con-vnios, parece-nos que sua celebrao independe de prvia licitao. De fato, no h obrigaes entre cooperados, pelo menos, no no sentido jurdico da expresso. Por outro lado, evidente que os Convnios no podem ser utilizados para contratar servios junto iniciativa privada, os quais, por sua natureza, estariam sujeitos ao ordinrio processo de licitao; no se admite a utilizao da forma Convnio para, indevidamente, se evadir da obrigatoriedade de realizao do necessrio certame licitatrio, sob pena de infringncia norma constitucional prevista no artigo 37, inci-so XI, da Carta Republicana; se do ajuste resultarem interesses contrapostos e obri-gaes recprocas, ter-se- Contrato, independentemente do nomem jris adotado, e, por consectrio lgico, a licitao ser obrigatria.

72 LF n 9.637, de 15/05/98.

73 LF n 9.790, de 23/03/99.

74 Matria publicada em Municpios de So Paulo Maio/2006 e Revista do TCESP n 115 julho-

agosto/2006, de autoria dos Drs. Srgio Ciquera Rossi e Srgio de Castro Jr., respectivamente, Se-cretrio-Diretor Geral e Assessor Tcnico do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.


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Outra questo de relevante interesse a ser analisada a concernente neces-sidade de autorizao legislativa para que se possa firmar um Convnio. A redao do 2, do artigo 116, da Lei de Licitaes, torna claro que Convnio matria estri-tamente administrativa e que a Administrao, aps estabelec-lo, to somente dar cincia ao Legislativo. Ademais, o STF j se pronunciou acerca da matria e vem decidindo que inconstitucional a norma que exige autorizao legislativa para que se firme um Convnio, notadamente, por ferir a independncia dos Poderes (ADI 770, Relatora Ministra Ellen Gracie, DJ 20/09/2002). Todavia, de se destacar que, com o advento da Lei Complementar n 101, de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a destinao de recursos para cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atendendo s condies estabelecidas na Lei de Dire-trizes Oramentrias (LDO) e estar prevista na Lei Oramentria Anual (LOA) ou em seus crditos adicionais; nesse sentido o artigo 26 do citado diploma legal. Note-se que o dispositivo em comento regula a destinao de recursos pblicos para a inicia-tiva privada, nada mencionando acerca da celebrao de convnios, razo pela qual no conflita com o entendimento sufragado pelo STF; ou seja, a autorizao legal reclamada pela LRF no exigncia para assinatura de Convnio, mas sim para de-terminadas espcies de repasses para o setor privado: aquelas destinadas a cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas. Assim, a destinao de recursos para cobrir necessidades de pessoas fsicas s poder se concretizar, alm da previso na LDO e na LOA, mediante lei especfi-ca, podendo se viabilizar atravs de determinados programas, como o Renda Mni-ma e o Bolsa Escola; da mesma forma, a destinao de recursos para cobrir dficit de pessoa jurdicas tambm dever ser precedida de lei especfica, at mesmo por-que no h como prever quando da elaborao da LDO, a ocorrncia ou no de d-ficit de uma determinada pessoa jurdica, tampouco sopesar sua quantificao. Nes-sas situaes, a obrigatoriedade de lei especfica mostra-se salutar, por constituir instrumento de transparncia da gesto governamental, em estrita observncia aos princpios da legitimidade, moralidade e publicidade, evitando-se, assim, que entida-des fantasmas ou altamente lucrativas sejam beneficiadas em detrimento de outras sem fins lucrativos e de carter filantrpico. Por outro lado, outras espcies de repasses no alcanadas pelo artigo 26 da LRF parecem prescindir de lei especfica, desde que devidamente previstas na LDO e na LOA: o caso das destinaes de recursos para entidades de carter social, cuja atividade voluntria e sem finalidade lucrativa, situao em que os repasses estatais configuram verdadeiro fomento a aes de interesse pblico. Finalmente, no que tange sua fiscalizao, de se observar que, sem preju-zo do sistema de controle interno existente nos rgos e entidades da Administrao Pblica, ao Tribunal de Contas competente cabe realizar o controle das despesas decorrentes de Convnios; esse, inclusive, o teor do artigo 113 da Lei de Licita-es. No Estado de So Paulo, a competncia do Tribunal de Contas para acompa-nhar, fiscalizar e julgar Convnios vem delineada no artigo 2, incisos X e XVII da Lei


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Complementar n 709, de 14/01/1993 Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Es-tado de So Paulo. Destaque-se, ainda, que h outras formas de controle diversas daquela reali-zada pela Corte de Contas (inclusive, quando incitadas por cidados ou entidades civis, nos termos do artigo 74, 2 da Constituio Federal), tais como o controle parlamentar (previsto no artigo 49, inciso X da Constituio Federal e comumente reproduzido nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais), bem como o controle jurisdicional que, atravs das cabveis aes previstas no ordenamento jur-dico, poder ser desencadeado pelos cidados, associaes e Ministrio Pblico.

A Lei 8666/93 rene no artigo 116 as disposies alusivas aos termos de con-vnio, a seguir apresentadas.

6.2.2 Formalizao de Convnios

Para formalizao de Convnio recomendvel que a entidade interessada comprove sua capacidade tcnica e idoneidade junto a rgos pblicos, mediante apresentao dos seguintes documentos validados75:

Estatuto consolidado; Ata de eleio da Diretoria em exerccio; Inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas; CPF e cdula de identidade do representante; Certificado de Registro de Entidades de Fins Filantrpicos ou registro no

Conselho Nacional de Assistncia Social, quando for o caso; Certido de regularidade junto Secretaria da Receita Federal (site:

www.receita.fazenda.gov.br); Certido de regularidade junto Secretaria da Receita Estadual; Certido de regularidade junto Secretaria da Receita Municipal; Certido de regularidade expedida pela Procuradoria Geral da Fazenda

Nacional (site: www.pgfn.fazenda.gov.br); Certificado de regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Servio

(site: www.caixa.gov.br); Certido Negativa de Dbito no INSS (site: http://www.dataprev.gov.br/servicos/cnd1.htm); Comprovante de abertura de conta bancria especfica para cada convnio.

75 Indicaes de sites, ativos em novembro/2012.


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Observaes: 1. O Governo Federal, por meio do Decreto n 5.504, de 05/08/05, determinou, no artigo 1,

que em clusula dos instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de conv-nios ou instrumentos congneres, conste determinao para que as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio sejam contratados mediante processo de licitao pblica, na modalidade prego76 de acordo com a legislao federal perti-nente77;

2. No Estado de So Paulo foi editado o Decreto n 40.722, de 20/03/96, que estabelece exigncia de prvia autorizao do Governador para celebrao de convnios, por in-termdio das Secretarias de Estado ou rgos vinculados diretamente ao Poder Executi-vo, bem como elenca documentos componentes dos respectivos ajustes e suas clusu-las essenciais.

6.2.2.1 Documentao tcnica Declarao de que dispe de capacidade tcnica necessria implantao

e funcionamento do projeto; Declarao de que os contratados com recursos governamentais no so

servid

repasses publicos ao terceiro setor dez 2012

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