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RELATÓRIO DEAVALIAÇÃO FINAL
relatório em edição gráfica
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Conteúdo 1. Enquadramento..................................................................................................................... 3
1.1. Mandato da CRL – seu objeto e período ....................................................................... 3
1.2. Metodologia de programação e reporte ...................................................................... 3
1.3. Implementação ............................................................................................................. 4
1.4. Avaliação - objeto do presente relatório ...................................................................... 4
2. Avaliação de desempenho da CRL face aos objetivos definidos no seu Plano Estratégico .. 5
2.1. Objetivos Gerais - Áreas gerais da atuação ................................................................... 5
2.1.1. Examinar o quadro legal de cada setor (Área 1) ................................................... 5
2.1.2. Avaliação da implementação das leis (Área 2) ...................................................... 9
2.1.3. Processo legislativo (Área 3) ............................................................................... 12
2.2. Objetivos específicos ................................................................................................... 15
2.2.1. Promover a realização do diagnóstico sobre a justiça formal - enfoque nos tribunais - em articulação com o diagnóstico sobre a justiça informal .............................. 16
2.2.2. Promover a revisão das normas do Código Penal identificadas para o efeito no relatório de exame do estado da legislação do sector e no relatório especializado sobre reforma do direito penal substantivo em Timor-Leste, incluindo as leis penais especiais . 16
2.2.3. Identificar as leis penais especiais do âmbito criminal em elaboração ou revisão ou que dela carecem para promover a sua elaboração ou revisão .................................... 17
2.2.4. Analisar o Código de Processo Penal através do exame do estado da legislação do sector e do relatório especializado como bases para a promoção da reforma do CPP. 19
2.2.5. Estudo prévio para a revisão do Código Civil ...................................................... 19
2.2.6. Acompanhar a adoção de uma lei de terras e propriedade ............................... 22
2.2.7. Acompanhar especificamente as iniciativas e elaborar pareceres relativos à legislação que acompanha a reforma económica, nomeadamente sobre garantias, contratos comerciais, investimento privado e arbitragem, mediação e conciliação comercial. ............................................................................................................................ 25
2.2.8. Análise de normas relevantes e dos meios de resolução de litígios no direito costumeiro de Timor-Leste ................................................................................................. 28
2.3. Objetivos específicos de organização e coordenação ................................................. 31
3. Avaliação face aos objetivos do VI Governo Constitucional (RG 30/2015) ......................... 38
3.1. Ponto 2: Competências ............................................................................................... 38
3.2. Ponto 9: Reuniões mensais ......................................................................................... 39
3.3. Ponto 11: Regulamento .............................................................................................. 39
4. Objetivos adicionais ............................................................................................................ 40
4.1. Por uma CRL pós-moderna e modernizadora ............................................................. 40
4.2. Da agenda e programa à proposta de política pública e estratégia da reforma ........ 40
2
5. Conclusões........................................................................................................................... 41
5.1. Quadro resumo ........................................................................................................... 43
6. Glossário .............................................................................................................................. 43
7. Anexos ................................................................................................................................. 44
7.1. Perfil da CRL ................................................................................................................ 44
7.2. Plano Estratégico da CRL ............................................................................................. 44
7.3. Regulamento da CRL ................................................................................................... 44
7.4. Índice de documentos ................................................................................................. 44
Índice de ilustrações
Figura 1: Cronologia do processo de levantamento da legislação setorial ................................... 5 Tabela 1: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 1 .................. 7 Figura 2: Cronologia - Exame do quadro legal de cada setor ........................................................ 8 Tabela 2: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 2 ................ 10 Figura 3: Cronologia - Avaliação de implementação de leis ....................................................... 11 Tabela 3: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 3 ................ 13 Figura 4: Cronologia - Processo Legislativo do Governo ............................................................. 14 Tabela 4: Justiça formal - Ações e resultados esperados ............................................................ 16 Tabela 5: Código Penal - Ações e resultados esperados ............................................................. 16 Tabela 6: Leis Penais Especiais - Ações e resultados esperados ................................................. 17 Figura 5: Cronologia - Legislação Penal Substantiva ................................................................... 18 Tabela 7: Código Processual Penal - Ações e resultados esperados ........................................... 19 Tabela 8: Código Civil - Ações e resultados esperados ............................................................... 20 Figura 6: Cronologia - Por uma reforma do Código Civil [Casamento] ....................................... 21 Tabela 9: Terras e Propriedades - Ações e resultados esperados ............................................... 23 Figura 7: Cronologia: Acompanhamento da implementação do quadro legal das Terras e Propriedades ............................................................................................................................... 24 Tabela 10: Legislação Comercial - Ações e resultados esperados .............................................. 25 Figura 8: Cronologia - Legislação Comercial ................................................................................ 27 Tabela 11: Justiça Informal - Ações e resultados esperados ....................................................... 29 Figura 9: Cronologia - Justiça Informal ........................................................................................ 30 Tabela 12: Organização e Coordenação - Objetivos, Ações e Resultados Esperados ................. 33 Figura 10: Cronologia - Organização e coordenação .................................................................. 35 Figura 11: Estrutura orgânica idealizada (usar figura do PE final) .............................................. 36 Figura 12: Orgânica final (colocar a última versão, não esta) ..................................................... 36 Figura 13: Controlo de execução orçamental para o ano de 2016 ............................................. 37 Figura 14: Controlo de execução orçamental para o ano de 2017 ............................................. 37 Tabela 13: Tabela de competências da CRL ................................................................................ 38 Tabela 14: Quadro resumo de avaliação de desempenho .......................................................... 43
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1. Enquadramento 1.1. Mandato da CRL – seu objeto e período O mandato da Comissão para a Reforma Legislativa e do Sector da Justiça correspondeu ao período de 16 de dezembro de 2015 a 31 de agosto de 2017.
Este é o período dedicado à preparação da reforma legislativa e do setor da justiça, a que deverá seguir-se a aprovação pelo Governo das propostas feitas pela CRL, com base nos estudos realizados e subsequente execução da política, estratégia e programas que vierem a ser adotados. Efetivamente, o mandato da CRL foi dedicado a efetuar diagnósticos e estudos específicos, que no seu conjunto forneceram os dados necessários à elaboração de uma política e estratégia da reforma legislativa e do setor da justiça, para implementação no período subsequente, com incidência na legislatura 2017 - 2022.i
A CRL foi criada a 26 de agosto de 2015, por Resolução1 do VI Governo Constitucional, que resultou de uma vontade político-institucional consensual de promover uma profunda reforma das leis e do setor da justiça.
Mas tendo o Governo estabelecido na referida Resolução que a CRL terminaria o seu mandato com o termo do mandato do próprio VI Governo Constitucional, acabou por determinar o curto período em que aquela deveria realizar as suas competências, uma vez que o próprio mandante, o Governo, tinha um mandato reduzido (fevereiro de 2015 a agosto de 2017), uma vez que resultou da renúncia do Primeiro-Ministro eleito em 2012. Assim, a CRL acabou por dispor de um mandato de aproximadamente 20 meses, a contar da data da sua tomada de posse (16 de dezembro de 2015) até à data de termo do Governo em funções, que se estima para setembro de 2017).
Foi nestas circunstâncias que a CRL definiu a estratégia, visão, missão e programa de preparação da reforma legislativa e do setor da justiça para o período do seu mandato.
1.2. Metodologia de programação e reporte A CRL programou as suas atividades e prestou relatórios sobre o seu desempenho numa base semestral, uma vez que tinha por obrigação a apresentação de relatórios semestrais ao Governo, por determinação da Resolução do Governo que a estabeleceu. Assim, foram três os semestres em que basicamente se agruparam as atividades do exercício do mandato da CRL, designadamente:
• 1.º Semestre: 16 de dezembro de 2015 a 30 de junho de 2016 • 2.º Semestre: 1 de julho de 2016 a 31 de dezembro de 2016 • 3.º Semestre: 1 de janeiro de 2017 a 30 de junho de 2017
Os restantes dois meses seriam destinados à conclusão dos relatórios, estudos e propostas que decorriam dos períodos anteriores.
Definido o enquadramento temporal, tornava-se necessário definir os objetivos específicos que caberiam nas atribuições da CRL definidas pelo Governo, e arquitetar o plano para o cumprimento dos mesmos.
1 Resolução do Governo N.º 30/2015, de 26 de agosto.
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Em 23 de dezembro de 2015, a CRL realizou a sua primeira atividade, auscultando em reunião a Sociedade Civil, o que permitiu determinar quais as prioridades para a reforma legislativa (I Mesa Redonda).
Da auscultação resultou com certa clareza as áreas de preocupação que seriam objeto de reflexão pela CRL, como o sentido de definir áreas de pesquisa, debate e ação, e suas prioridades na preparação de propostas para a reforma legislativa e do setor da justiça.
Tendo por base esta reflexão e uma análise documental inicial, realizadas pelos Comissários, foi elaborada e aprovada a estratégia e o respetivo plano para o mandato da CRL. Foi também aprovado o Regulamento Interno e definida a orgânica e o perfil da equipa técnica da CRL, bem como atribuídas responsabilidades ao Presidente e Comissários. Foi elaborado e aprovado o programa geral das atividades de concretização da estratégia traçada, numa conceção dinâmica, em que se fariam os ajustamentos devidos em face da própria implementação.
1.3. Implementação A implementação da metodologia e programação estabelecidas levou a que o primeiro semestre de atividade da CRL fosse caraterizado por imensas atividades de consulta e auscultação, desde logo as que permitiram definir uma estratégia e metodologias que fossem ao encontro das necessidades de preparação para o lançamento das bases da reforma legislativa e do setor da justiça.
Este processo não foi linear, foi dinâmico e aberto às experiências que se foram sucedendo. O caminho percorrido teve por base os dados que iam sendo empírica e documentalmente recolhidos e analisados, ajudando a moldar os passos seguintes à medida que o caminho ia sendo trilhado.
Foram, pois, iniciadas as atividades de pesquisa, análise e tratamento da informação recolhida.
Foi definida uma estratégia de comunicação, foi criado o portal da CRL, de caráter público, sujeito a regras de transparências.
Os segundo e terceiro semestres caraterizam-se pela continuação da implementação das atividades iniciadas no primeiro semestre e alargamento ou aprofundamento das pesquisas iniciadas, bem como ampliação da rede de colaboração institucional e de peritos que resultaram no aumento da capacidade da CRL e deram lugar à conclusão dos relatórios especializados, termos de referência e propostas no terceiro trimestre do mandato.
1.4. Avaliação - objeto do presente relatório O presente relatório, é um relatório de autoavaliação do desempenho da CRL, tendo em conta o seu mandato, objetivos e atividades definidas na sua estratégia e programa. Pretende a Comissão, apresentar, através deste documento, uma avaliação do grau de cumprimento do seu mandato, através sobretudo do método da comparação entre o que foi atingido e o que foi planeado.
Assim, começaremos por comparar objetivos estabelecidos no plano estratégico da CRL e o efetivamente implementado pela CRL e concluiremos comparando os resultados desta primeira avaliação com as competências genericamente definidas para a CRL pela Resolução do Governo, que a estabeleceu (Resolução n.º 30/2015, de 26 de agosto).
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2. Avaliação de desempenho da CRL face aos objetivos definidos no seu Plano Estratégico
Os objetivos do Plano Estratégico foram estabelecidos tendo por base as duas principais competências legais da CRL, análise legislativa e avaliação da implementação das leis; e a necessidade de estabelecer uma organização capaz de prosseguir essas competências. Estas competências delimitam às áreas de atuação da CRL, que constituem o seu âmbito de atuação.
Pelo que tais objetivos do Plano Estratégico foram agrupados em três tipos:
1. Objetivos gerais (para as três áreas gerais e transversais de atuação da CRL) 2. Objetivos específicos (para as áreas de concentração ou prioritárias) 3. Objetivos organizacionais (para a criação e o desenvolvimento do organismo)
2.1. Objetivos Gerais - Áreas gerais da atuação São três os objetivos gerais nas grandes áreas de atuação da CRL:
1. Analisar o quadro legal de cada setor (exame do estado geral da legislação, procurando a sua modernização, simplificação e harmonização)
2. Avaliar a implementação de leis 3. Analisar o processo legislativo ao nível do Governo
Para cada uma das áreas, apresentamos as ações e os resultados esperados no momento da definição da estratégia.
Descrevemos sucintamente os caminhos trilhados ao longo do mandato e por fim avaliamos se os resultados obtidos foram os esperados inicialmente.
2.1.1. Examinar o quadro legal de cada setor (Área 1) A Tabela 1 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
O 1.º semestre foi dedicado a atividades de consulta e preparação da metodologia a implementar. Foram definidos os termos de referência do processo e os mesmos foram apresentados e aprovados. No 2.º semestre procedeu-se à implementação da metodologia.
As ações programadas nos TdR foram executadas dentro da calendarização prevista de acordo com a linha cronológica da Figura 1. Os resultados obtidos ficaram aquém do esperado, pelas razões expressas em detalhe no relatório “Levantamento da Legislação Setorial”.
Figura 1: Cronologia do processo de levantamento da legislação setorial
A execução das ações globais está resumida na Figura 2.
Quanto à avaliação, observa-se que nem todos os resultados esperados inicialmente foram atingidos, apesar de termos executado todas as ações do plano estratégico previstas para esta área.
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O relatório geral da análise do estado da legislação não foi elaborado, fruto da insuficiência dos resultados obtidos dos setores, do ponto de vista informativo e analítico.
Apesar dos esforços e da assistência prestada aos setores, a CRL concluiu que o tempo necessário para realizar um trabalho rigoroso e credível era superior ao tempo disponível e que seria necessária uma maior capacitação e capacidade específica de análise legislativa global dos recursos técnicos nos setores, pelo que procurou outros meios para vir a alcançar-se a elaboração do relatório global sobre a análise legislativa, conforme descrito no seu 3.º relatório semestral.
Pelo que a CRL acabou por optar por mudar o processo e definiu novos termos de referência, para que a análise legislativa por setor viesse a ser retomada, completada e atualizada pelos setores e a análise global da legislação do país executada durante a próxima legislatura (consultar os novos TdR em www.crl.gov.tl).
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Tabela 1: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 1
Ações Resultados
1 Elaborar a proposta de metodologia geral do exame do quadro legal do sector e distribuí-la aos sectores intervenientes Ter a metodologia analisada com os
sectores aprovada pela CRL e em execução pelos sectores até fins de 2016
2 Análise com os intervenientes da proposta de metodologia
3 Aprovação da proposta de metodologia pela CRL e sua distribuição pelos sectores intervenientes para execução
4 Execução do levantamento e elaboração do relatório por sector Ter o relatório de levantamento por sector elaborado pelos Ministérios
respetivos até março de 2017
5 Submissão e aprovação do relatório pelo Ministro competente e
subsequente envio a CRL, com conhecimento do Ministro de Estado, Coordenador do Sector Ter os relatórios de levantamento por
sector analisados pela CRL 6
Análise dos relatórios dos sectores pela CRL em reunião plenária com a participação de representantes dos sectores intervenientes, em função
da matéria
7 Elaboração e aprovação das recomendações pela CRL Ter o relatório geral de análise e recomendações da CRL em maio de 2017
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Apresentação pela CRL do relatório geral de análise e suas recomendações ao Ministro de Estado e da Presidência do Conselho de
Ministros, bem como aos Ministros de Estado, Coordenadores de Sectores
Submissão a seguir ao MEPCM e Governo
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Figura 2: Cronologia - Exame do quadro legal de cada setor
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A CRL definiu no seu Plano Estratégico a execução de um exame do estado geral da legislação no nosso país.
Estudou e propôs uma metodologia para a sua execução e auscultou os setores para contribuírem para a sua melhoria.
A metodologia, depois de consensualmente aprovada, foi levada à execução dentro dos prazos definidos.
Todavia, os resultados obtidos não foram suficientes para a elaboração de uma análise completa e rigorosa, mas foi a obtida a experiência necessária com este processo para propor mudar o que precisa de ser mudado e com o propósito de obter melhores resultados numa futura iteração.
Assim, a CRL considerou que o exame geral do estado da legislação nacional a partir de um levantamento e análise da legislação por setor deveria vir a preparar-se, incluindo a criação de capacidade técnica específica setorial para a análise e elaboração legislativa, bem como a ser executado na próxima legislatura (2017-2022, VII Governo Constitucional), tendo elaborado, aprovado e publicado os novos termos de referência para esse fim.
A CRL cumpriu a metodologia programada a 100%, mas não foi possível chegar-se à produção do relatório especializado pretendido por
insuficiência de dados obtidos a partir dos setores com a aplicação da metodologia definida, bem como pelas insuficiências em fidelidade, completude e navegabilidade dos próprios repositórios da legislação
nacional, assim como pouca capacidade para o tratamento sistemático e analítico desses dados.
A CRL recomenda a implementação de um novo processo de recolha de dados e análise legislativa na próxima legislatura, incluindo uma
capacitação técnica específica dos recursos humanos a serem envolvidos e criação de uma base de dados legislativa mais fidedigna, navegável e
acessível, para concluir com rigor o exame do estado da legislação setorial e nacional para o qual já definiu os respetivos termos de referência.
2.1.2. Avaliação da implementação das leis (Área 2) A Tabela 2 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
Dispondo de um mandato curto a CRL determinou logo à partida que nesta área em particular só tomaria ações que fossem exequíveis no tempo que havia disponível.
Assim, estabeleceu como critérios para a seleção das leis a serem avaliadas, a prioridade que resultasse das consultas públicas efetuadas e a viabilidade da avaliação.
Tendo em consideração as sessões de auscultação efetuadas e a sua própria reflexão, a CRL ponderou para avaliação como resultantes das auscultações efetuadas a aplicação dos seguintes diplomas legislativos:
• A Lei contra Violência Doméstica (Lei 7/2010, de 7 de julho) • A Lei de Proteção das Testemunhas (2/2009, de 6 de maio)
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O âmbito selecionado para a avaliação foi o da aplicação judicial das referidas leis ou de disposições a selecionar de cada uma desses diplomas, na perspetiva de se virem a propor medidas, caminhos e recursos necessários para uma melhoria significativa da sua aplicação, efetiva implementação e sustentabilidade.
No final do 1.º semestre, a CRL concluiu que seria apenas viável a avaliação da aplicação de disposições legal da LCVD, pelo que recomendou ao Governo como prioritária para efeitos da avaliação a aplicação de disposições selecionadas da LCVD, no plano judicial.
Tabela 2: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 2
Ações Resultados esperados
1 Elaborar a proposta de metodologia geral de avaliação da
implementação das leis selecionadas para o efeito, com base em propostas dos sectores formuladas na consulta realizada
Ter a metodologia analisada com as instituições envolvidas até fins de
março de 2017 2 Análise com os intervenientes da proposta de metodologia geral e
seus eventuais ajustamentos em função das leis selecionadas para se avaliar a sua implementação
3 Aprovação da proposta de metodologia pela CRL e sua distribuição pelos sectores intervenientes para execução
4 Execução da metodologia aos casos das leis selecionadas e elaboração do relatório
Ter as avaliações selecionadas realizadas até inícios de maio de
2017
5 Apresentação do relatório ao pela CRL, ao Primeiro Ministro e ao Ministro de Estado e da Presidência do Conselho de Ministros
Ter o relatório geral com recomendações da CRL elaborado
submetido para apreciação aos Ministros competentes até final de
maio de 2017
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Análise pela CRL dos relatórios de avaliação da implementação das leis selecionadas, em reunião plenária com a participação de
representantes dos sectores e equipas de avaliação intervenientes, em função das leis avaliadas
7 Elaboração do relatório sobre as avaliações efetuadas e aprovação das recomendações pela CRL
8 Apresentação pela CRL do relatório geral de análise e suas
recomendações ao Ministro de Estado e da Presidência do Conselho de Ministros, bem como subsequente submissão ao Governo
Submissão a seguir ao relatório geral ao MEPCM e Governo
No 2.º semestre, motivada pela complexidade e tecnicidade da avaliação, a CRL considerou que a mesma implicaria o envolvimento de uma equipa técnica específica da própria CRL e por si coordenada, que teria uma função pedagógica e demonstrativa, prevendo-se que no futuro se realizem avaliações com envolvimento direto das instituições que aplicam a lei e as relevantes de entre as que as assistem bem como a participação em auscultações de cidadãos destinatários da lei. A CRL considerou também que deveria estabelecer sinergias internas entre os vários estudos e diagnósticos em curso, de que é no caso relevante o diagnóstico sobre a justiça formal, com incidência nos tribunais, tanto mais que a avaliação teria por âmbito a aplicação da lei no plano do judicial.
Pelo que, atendendo ao âmbito judicial da avaliação da LCVD e estando já a CRL com a assistência técnica do CES a executar a primeira fase do diagnóstico sobre a justiça formal, a CRL estabeleceu os termos de referência para a execução da referida avaliação no quadro da execução do diagnóstico sobre a justiça formal, com a inclusão dos resultados da avaliação em parte individualizada do relatório sobre a justiça formal.
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Figura 3: Cronologia - Avaliação de implementação de leis
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No 3.º semestre foram realizadas entrevistas e outras ações por uma equipa conjunta da CRL e do CES, e as conclusões e recomendações do relatório especializado resultante, foram levadas à discussão no ciclo de debate, realizado no dia 29 de junho de 2017.
O relatório final, foi já submetido e publicado. A Figura 3 ilustra as atividades da CRL nesta área.
Quanto à avaliação, observa-se que a CRL teve o cuidado de ponderar as capacidades e metodologias para a avaliação da implementação das leis, tendo selecionado a opção que lhe asseguraria viabilidade e qualidade de avaliação.
As ações programadas foram seguidas com rigor e os resultados esperados inicialmente foram atingidos, tendo em atenção o carater pedagógico e inovador da avaliação da implementação de diplomas legais no nosso país.
Pelo interesse suscitado, premência dos problemas revelados e impacto na vida dos cidadãos, em especial as famílias, mulheres e crianças, a CRL considera ter sido apropriada a seleção da Lei contra a Violência Doméstica (Lei 7/2010, de 7 de julho) para efeitos de avaliação da sua implementação. Efetivamente, o debate das conclusões e recomendações da CRL sobre a avaliação com os principais atores judiciais e organizações da sociedade civil, bem como a sua participação e contribuições foram demonstraram claramente a justeza das opções tomadas e qualidade dos resultados obtidos sobre a avaliação.
Os resultados da avaliação constam do relatório especializado “Os Tribunais em Timor-Leste: Desafios a um Sistema em Construção”.
A CRL atingiu os objetivos pretendidos e cumpriu o plano estabelecido para esta área de atuação, bem como definiu o objeto da avaliação e assegurou a execução da avaliação da LCVD conforme estabelecido nos seus termos de referência, tendo produzido relatório a respeito e debatido as conclusões e recomendações correspondentes, com resultados reconhecidamente de qualidade.
2.1.3. Processo legislativo (Área 3) A Tabela 3 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
A análise do processo legislativo ao nível do Governo foi considerada relevante e prioritária, após as auscultações realizadas no mês de dezembro de 2015.
Um número relevante de atores judiciais e representantes da sociedade questionaram nessa altura sobre o interesse de conclusões e recomendações legislativas quando o processo legislativo não assegurava que as propostas e projetos legislativos fossem trados com a devida celeridade e pertinência, dado existirem pendentes diploma legais prioritários no âmbito do processo legislativo tanto no Parlamento Nacional como no Governo. Foram então também, colocadas preocupações relativas aos procedimentos legislativos ao nível do Governo no que se refere à qualidade dos diplomas legais aprovados, bem como à falta de análise de impactos na sociedade a montante da aprovação dos diplomas, de estimativa dos meios e recursos necessários a jusante para a implementação dos mesmos e de previsão da criação de capacidades específicas necessárias à execução das leis, desde logo quando do processo da sua preparação para aprovação.
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Tendo em consideração estas colocações, a CRL desenhou e aprovou metodologias e ações, primeiramente com o sentido de questionário de levantamento estruturado e depois, alternativamente, de guião de entrevistas semiestruturadas dirigidas a técnicos e unidades mais relevantes envolvidos no processo legislativo no plano do executivo para analisar o processo legislativo ao nível do Governo, tanto mais que o mandato da CRL é a este nível.
Tendo em vista a execução desta atividade, ainda durante o 1.º semestre do seu mandato, a CRL efetuou várias auscultações e estreitou relações com a UAJ/PCM para efeitos de colaboração.
No decorrer do 2.º semestre, a CRL elaborou uma primeira minuta da metodologia a aplicar, mas concluiu, após a sua análise, que a mesma não era a mais adequada ao ecossistema onde iria ser aplicada, tendo tomado a iniciativa de preparar uma sua alternativa e assegurado a sua execução.
Tabela 3: Ações programadas e resultados esperados da grande área de atuação 3
Ações Resultados esperados
1
Elaborar os termos de referência e proposta de metodologia de análise do processo legislativo e legislação pertinente ao nível do
Governo e seu encaminhamento e tratamento no plano do Parlamento Nacional
Ter os termos de referência e a metodologia elaborada com o SCM,
com a participação da CRL, até janeiro de 2017
2
Elaboração do relatório sobre as avaliações efetuadas e aprovação das recomendações pela CRL
Executar o diagnóstico pelo SCM, como a participação da CRL, até
março de 2017
3
Avaliar os resultados do diagnóstico e emitir
recomendações, pela CRL com a colaboração da unidade jurídica do
SECM, em abril 2017
4 Apresentação pela CRL do relatório geral de análise e suas recomendações ao Ministro de Estado e da Presidência do Conselho -
Ter o relatório com recomendações concluído e submetido ao Governo
até fins de maio de 2017
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Figura 4: Cronologia - Processo Legislativo do Governo
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Desta forma, optou a CRL por uma outra metodologia, esta baseada em entrevistas guiadas com as unidades jurídicas de referência nesta área, em especial a UAJ – PCM, que participou ativamente nos debates e contribuiu para as conclusões e recomendações decorrentes.
Estas entrevistas seriam guiadas por um analista que viria a ser contratado no 3.º semestre, após a elaboração dos termos de referência.
No 3.º semestre, com a aprovação dos termos de referência, foi contratado o analista e executada a metodologia que conduziu à elaboração, submissão e publicação do relatório especializado previsto inicialmente.
A Figura 4 ilustra as atividades da CRL que levaram à conclusão deste processo.
Quanto à avaliação, observa-se que os objetivos e as ações traçadas foram cumpridos. No plano temporal, o relatório especializado veio a ser concluído após o prazo previsto no plano de ações. Compreende-se que houve necessidade de investir algum tempo adicional a encontrar a metodologia certa para a análise, tanto mais que foi a insuficiência da metodologia de levantamento e análise da legislação pelos setores e a necessidade de encontrar a colaboração técnica especializada adequada que despertaram para a alteração metodológica que veio a introduzir-se, deixando-se o método do questionário a ser elaborado por terceiros para aplicar o método das entrevistas semiestruturadas, orais e escritas, conduzidas por consultor contratado e Comissários da CRL.
Foram auscultados técnicos da Presidência do Conselho de Ministros e da Presidência da República como entidades diretamente relevantes no processo legislativo ao nível executivo. A UAJ - CM colaborou estritamente com a CRL na definição da metodologia a aplicar e debate das temáticas do estudo realizado, que contou com um consultor contratado para a prestação da assistência técnica especializada necessária.
O estudo concluiu com a elaboração e aprovação pela CRL do o relatório especializado “Processo Legislativo a Nível do Governo”, que foi submetido ao Governo, com as respetivas conclusões e recomendações.
A CRL cumpriu com os objetivos da estratégia definida e realizou o processo necessário à elaboração, aprovação e submissão do relatório especializado,
com as conclusões e recomendações pertinentes, tal como previsto enquanto produto final.
2.2. Objetivos específicos Além dos objetivos gerais referentes às áreas gerais e transversais de atuação da CRL, foram também identificadas temáticas que pela sua especificidade, densidade e alcance justificavam um tratamento individualizado. Foram elas:
• O diagnóstico sobre a Justiça Formal, com enforque nos tribunais • A revisão das normas do Código Penal • A identificação das leis penais especiais a rever e a elaborar • A análise do Código de Processo Penal • Um estudo prévio para a eventual revisão do Código Civil • O acompanhamento da aprovação das leis sobre terras e propriedade e sua
implementação
16
• O acompanhamento da reforma económica • A análise do direito costumeiro
Para cada um dos objetivos específicos apresentamos as ações e os resultados esperados e descrevemos sucintamente o caminho percorrido, concluindo com a avaliação sobre o cumprimento do que foi proposto.
2.2.1. Promover a realização do diagnóstico sobre a justiça formal - enfoque nos tribunais - em articulação com o diagnóstico sobre a justiça informal
Tabela 4: Justiça formal - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1
Suscitar junto do MJ o ponto de situação ou os trabalhos de elaboração da proposta de lei de organização judiciária, cujo enfoque
parece dever ser os tribunais judiciais e a instituição do Tribunal Supremo de Justiça e busca de informação sobre estudos de suporte Ter os termos de referencia e a
primeira fase do diagnóstico até fins de dezembro de 2016
2
Consulta junto das instituições do sector da justiça, em especial o Tribunal Superior de Recurso, a Procuradoria Geral da Republica, a
Defensoria Publica Geral, o Conselho de Gestão e Disciplina da Advocacia e a Associação dos Advogados de Timor-Leste
3 Elaborar os termos de referência e obtenção de assistência técnica
4 Execução do diagnóstico e elaboração do relatório especializado pela CRL
Ter o diagnóstico e o relatório e recomendações de agenda para
uma reforma dos tribunais judiciais (minutas) formuladas até final de
maio de 2017, remetendo em seguida ao MEPCM, MJ e
instituições do sector da justiça
5 Submissão do relatório de diagnóstico com recomendações às instituições do sector da justiça
Ter as articulações efetuadas e análise com as instituições do
sector da justiça de uma agenda e programa para a reforma que tenha como instrumento uma
política e lei de organização judiciária, bem como o respetivo
programa de capacitação e desenvolvimento institucional e de
recursos humanos
6 Submissão do relatório de diagnóstico com recomendações ao MEPCM e subsequentemente ao Governo
Ter submetido ao Governo o relatório e recomendações ate
junho de 2017
2.2.2. Promover a revisão das normas do Código Penal identificadas para o efeito no relatório de exame do estado da legislação do sector e no relatório especializado sobre reforma do direito penal substantivo em Timor-Leste, incluindo as leis penais especiais
Tabela 5: Código Penal - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 Elaborar e aprovar os termos de referência (TdR) Ter os TdR elaborados e
submetidos para aprovação pela CRL em abril 2016
2 Contratar capacidade para a elaboração do relatório especializado
pela CRL em consulta com as instituições relevantes, em especial do sector da justiça
Ter o relatório especializado elaborado até dezembro de 2016
17
3 Assegurar a qualidade e inclusão no processo de revisão das normas identificadas do CP
4 Na análise do CP ter uma abordagem mais alargada que envolva as leis criminais especiais
2.2.3. Identificar as leis penais especiais do âmbito criminal em elaboração ou revisão ou que dela carecem para promover a sua elaboração ou revisão
Tabela 6: Leis Penais Especiais - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 A CRL reunir com o MJ para identificar as leis avulsas que carecem de elaboração, reformulação de minutas existentes ou reforma urgente
Ter os TdR elaborados e submetidos para aprovação pela
CRL em abril 2016
2
A CRL programar com MJ e instituições do sector da justiça os trabalhos e ações para a elaboração e a análise do relatório
especializado sobre direito penal substantivo referido no ponto anterior, no qual se fará menção a legislação criminal especial e ações
de aprovação e reforma que lhes seja pertinente
Ter o relatório especializado elaborado até dezembro de 2016.
18
Figura 5: Cronologia - Legislação Penal Substantiva
19
2.2.4. Analisar o Código de Processo Penal através do exame do estado da legislação do sector e do relatório especializado como bases para a promoção da reforma do CPP.
Tabela 7: Código Processual Penal - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 Elaborar e aprovar os termos de referência Ter os TdR elaborados e
submetidos para aprovação da CRL até fins de janeiro de 2 017
2 Contratar capacidade para a elaboração do relatório especializado
pela CRL em consulta com as instituições relevantes, em especial do sector da justiça
Ter o relatório especializado e recomendações sobre a revisão do
CPP elaborado e submetido ás entidades competentes e ao Governo até junho de 2 017
3 Assegurar a qualidade e inclusão no processo de revisão das normas identificadas do CPP
4 Na análise do CPP ter uma abordagem mais alargada que envolva a instrução preparatória e a investigação criminal
2.2.5. Estudo prévio para a revisão do Código Civil A Tabela 8 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
No 1º semestre, a CRL realizou dois encontros no Ministério da Justiça (DNAJL e DNRN), em que o primeiro foi dedicado a um levantamento preliminar das propostas legislativas elaboradas ou em elaboração e o segundo, após essa identificação, à análise conjunta de uma eventual alteração ao Código Civil nos âmbitos do casamento e família.
Neste caso, foi analisado o estudo em curso sobre a alteração das modalidades do casamento consagradas no Código Civil em vigor, que ia no sentido de permitir o reconhecimento do casamento religioso genericamente como uma modalidade do casamento. A CRL considerou necessário aprofundar-se esta temática e ponderar-se a consagração das normas sobre o casamento e a família, numa perspetiva sistémica e da forma de legiferação. A CRL colocou a questão da admissibilidade de vir a regular-se o casamento e a família em lei específica separada do Código Civil, mas que mantivesse relações de coerência com este enquanto lei geral.
Em seguida, ainda no 1.º semestre e durante o 2.º semestre, foi feito o estudo comparativo sobre a sistemática e forma de uma possível lei específica sobre o casamento. Incluíram-se nesta análise comparativa os países da CPLP, da ASEAN e outros. No 2.º semestre, procurou explorar-se uma perspetiva mais alargada, de modo a considerar as modalidades do casamento e as relações de família conjuntamente com o modo da sua legiferação futura.
Este estudo levou à elaboração de um primeiro documento `Sobre as Modalidades de Legiferação no Direito da Família – Análise Preliminar`, Díli, 23 de fevereiro de 2017. O mesmo foi analisado nessa data em reunião técnica entre a CRL e o Ministério da Justiça (DNAJL e DNRN).
No 3.º semestre, ganharam maior relevância os problemas derivados da falta de regulamentação de registo do casamento, que até impediam a efetivação de casamentos do âmbito das modalidades previstas no Código Civil, como sejam o casamento civil e o casamento barlaqueado monogâmico, uma vez que apenas o casamento católico tinha condições normativas e de registo que permitiam a sua efetivação.
20
Neste quadro, foi considerado pela CRL necessário realizar uma pesquisa mais aprofundada que envolvesse não só os aspetos legislativos do casamento, mas também os regulamentares e em especial a criação das condições para que os casamentos do âmbito das modalidades de casamento em vigor pudessem todos sem exceção vir a ser celebrados e registados, tendo o registo desses casamentos a maior prioridade. Consequentemente, foi elaborada uma nota concetual de pesquisa sobre a reforma do quadro legal do casamento, intitulada `Reforma do Quadro Legal do Casamento – Nota Concetual da Pesquisa, que foi objeto de análise conjunta entre a CRL e o Ministério da Justiça (DNAJL e DNRN), com uma ampla participação de notários e conservadores.
Quanto à avaliação nesta área, a CRL realizou o objetivo da realização de um estudo prévio e executou as ações que tinha previsto tendentes ao mesmo, bem como obteve no essencial os resultados indicados. De referir que nos resultados alcançados não se chegou ao relatório especializado sobre o tema, na medida em que a complexidade dos temas levou à adoção da sua alternativa, a nota concetual e documentos associados, que foram objeto de ampla análise conjunta com as entidades relevantes. Os estudos efetuados dão uma base necessária para que se prossigam as ações tendentes à reforma do Código Civil nas partes identificadas, cuja complexidade requer análises subsequentes de maior aprofundamento e extensão, bem como prioridade a matérias prementes da realização dos direitos fundamentais dos cidadãos como sejam o de celebrarem matrimónio nas modalidades e segundo os requisitos da lei.
Tabela 8: Código Civil - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 Estudo preliminar para a revisão do Código Civil com base nas
iniciativas em curso, designadamente sobre as normas do casamento (modalidades e seu registo)
Ter um primeiro documento sobre legiferação em matéria de casamento até dezembro de 2016
2
3 Sendo viável, iniciar consultas jurídicas e mesas redondas
multidisciplinares relativamente ao conteúdo, termos e processo para uma revisão do CC em Timor-Leste, incluindo nomeadamente
Ter realizado mesa redonda, workshop ou discussão com
entidades relevantes no período de fevereiro a fins de maio de 2017.
4
Estudo da estrutura e conteúdos normativos do CC nas suas relações com a realidade social, cultural e económica subjacente (família,
sucessões, relações com a terra e os bens imobiliários e mobiliários, aguas, ambiente e outros), e perspetivação de domínios de reforma
futura em aspetos que precisem de reforma nessas áreas.
Ter a informação ou relatório especializado da CRL até junho de 2017, e apresentado ao MEPCM, MJ e outras entidades relevantes
até fins de junho de 2 017. 5 Apreciação pela CRL de relatório, parecer ou informação que tenha sido produzido e submissão ao MEPCM e MJ
6
21
Figura[JG1][JBS2] 6: Cronologia - Por uma reforma do Código Civil [Casamento]
22
2.2.6. Acompanhar a adoção de uma lei de terras e propriedade A Tabela 9 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
No 1.º semestre a CRL realizou auscultações no sentido de recolher informação sobre o novo pacote de leis sobre terras e propriedades, de forma a acompanhar a sua adoção e eventualmente avaliar a sua implementação.
Estas auscultações visaram aprofundar o conhecimento sobre o estado da preparação da nova legislação sobre terras e propriedades e identificar problemas ainda por atender, incluindo legislação que devesse vir a ser considerada. No fundo pretendia-se obter o quadro real da legislação e perscrutar implicações, com o sentido de saber como apreciar e complementar as iniciativas em curso no plano legislativo e da avaliação dos possíveis impactos jurídicos.
Com o propósito de obter capacidade técnica para essa tarefa, a CRL iniciou os primeiros contactos com peritos e parceiros de desenvolvimento visando a obtenção de assistência e cooperação técnica.
No 2.º semestre, a CRL concretizou uma parceria com a Universidade de Leiden – Instituto Van Vollenhoven, para a realização de uma pesquisa conjunta sobre este tema. Os passos seriam a preparação dos termos de referência, seguida da preparação de uma nota concetual (no 3.º semestre) e por fim, a execução da pesquisa (no período 2017 – 2022).
Efetivamente, aguardava-se a aprovação da legislação de terras e propriedades pelo Parlamento Nacional, o que veio a verificar-se com a aprovação das Leis 6, 8 e 13 de 2017, respetivamente sobre as bases do ordenamento do território, expropriação por utilidade pública e regime especial para a titularidade dos bens imóveis. A partir dessa aprovação, passou a fazer sentido a análise desse pacote no sentido do seu conteúdo normativo em face da realidade política e socioeconómica do país, bem como das suas implicações e dos impactos que possam vir a produzir ou possam gerir com a sua implementação.
A CRL acompanhava a aprovação dessas leis e procurava encontrar complementaridades relativamente à análise e elaboração legislativa, bem com à avaliação da sua implementação desde que aprovadas num quadro de referência ou situação muito dinâmica e relativamente imprevisível no que se refere a quando seria a melhor oportunidade para a elaboração de um estudo por parte da CRL.
Assim, a CRL optou pela elaboração de uma nota concetual com enfoque na avaliação da implementação das leis de terras e propriedades a partir de um período mínimo da sua execução, que não deveria ser menos de um ano. Esta, intitulada “Avaliação da Implementação das Leis de Terras e Propriedades – Nota Concetual sobre Pesquisa Empírica”, junho 2017, foi elaborada, analisada conjuntamente com a DNTPSC e a DNAJL do Ministério da Justiça, submetida e publicada. A pesquisa de natureza avaliativa foi prevista vir a realizar-se a meio da próxima legislatura (2017-2022), em altura em que já faça sentido avaliar a implementação das leis referidas.
Quanto à avaliação, a CRL atingiu integralmente o que se tinha proposto fazer nesta área. Conseguiu também uma boa articulação com a DNTPSC e a DNAJL do Ministério da Justiça, na discussão dos termos em que se deverá vir a realizar a avaliação da implementação das leis de terras e propriedades.
A Figura 7 representa a evolução cronológica das atividades da CRL neste capítulo.
23
Tabela 9: Terras e Propriedades - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 Fazer o levantamento da situação sobre os estudos, propostas de leis e pronunciamentos relativamente ao tema e fase em que se encontra
o processo de elaboração e aprovação
Ter as recomendações aprovadas pela CRL e as diligências
subsequentes realizadas por forma a ter o processo de elaboração e
aprovação retomados até junho de 2016
2 Analisar o caso e emitir recomendações sobre os passos a seguir para o objetivo da aprovação de uma lei adequada
24
Figura 7: Cronologia: Acompanhamento da implementação do quadro legal das Terras e Propriedades
25
2.2.7. Acompanhar especificamente as iniciativas e elaborar pareceres relativos à legislação que acompanha a reforma económica, nomeadamente sobre garantias, contratos comerciais, investimento privado e arbitragem, mediação e conciliação comercial.
A Tabela 10 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
No 1.º semestre a CRL iniciou a sua atividade nesta área participando ativamente como convidada nas reuniões do Grupo Interministerial liderado pelo MECAE, para tratar da legislação do âmbito da reforma económica.
No 2.º semestre, a CRL realizou encontros com a DFAT, para obter assistência técnica nesta matéria. Foram definidos os termos de referência do concurso para a seleção de consultor através de júri participado pela CRL, DFAT e CARDNO, de que resultou a contratação de consultor para a análise legislativa da lei comercial em Timor-Leste e a elaboração de um relatório especializado sobre o quadro legal comercial e perspetivas da sua reforma.
Foram analisados o Código Comercial Indonésio, pois nesta área subsistem ainda disposições não revogadas pela legislação pós-restauração da independência, bem como a legislação em vigor no país.
A CRL analisou as iniciativas de reforma legislativa que estavam em curso no âmbito da responsabilidade do MECAE e pronunciou-se com recomendações sobre a adequação das leis comerciais em vigor, assim como a elaboração de novas leis que fossem consentâneas com a nossa realidade de negócios. Assim, foram tratos temas jurídicos tais como a regulação da empresa comercial, dos contratos comerciais, das garantias de créditos, dos títulos de crédito, da insolvência e da arbitragem comercial, de entre outros, bem como a simplificação da regulação sobre as sociedades comerciais. Esses temas foram objeto de análises em sessões de debate da CRL com os vários dos intervenientes de maior relevância para a temática, em maio e junho de 2017 (e não em abril 2017 como estava previsto).
O aprofundamento das temáticas à medida que iam surgindo e sendo suscitadas durante a pesquisa, bem como a interação com o MECAE e o Grupo Interministerial por aquele liderado, assim como a concomitante aprovação da legislação do âmbito da reforma económica, formaram um ambiente dinâmico cujo acompanhamento levava a novas reflexões e colocações, que implicaram mais tempo do que o previsto inicialmente para a elaboração do relatório especializado em matéria de reforma da legislação comercial.
Tendo por base os estudos e debates realizados, foi elaborado pela CRL um relatório especializado sobre a Reforma da Legislação Comercial (em junho - julho de 2017 e não em abril de 2017 como estava previsto), que depois de aprovado pela Comissão foi submetido ao Governo e publicado em agosto de 2017.
Tabela 10: Legislação Comercial - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1 Elaboração de estudos podendo para o efeito celebrar contratos ou acordos com empresas e ou instituições de investigação parceiras na
Ter relatórios de consulta e iniciativas legislativas analisadas
26
consulta jurídica sobre legislação que regule as matérias selecionadas, nomeadamente sobre garantias e contratos comerciais em Timor-
Leste e reflita também sobre os contratos civis, em vista a uma possível reforma conjugada desses tipos de contratos para uma
melhoria do ambiente de negócios através de um adequado quadro regulador da atividade económica
pela CRL, em função das temáticas que tenha selecionado, ao longo
do processo da reforma em 2016 e 2017
2
Análise de direito comparado internacional - Portugal e Austrália, e com o envolvimento de outros Países da CPLP e da ASEAN (a
selecionar) - relativamente a regimes jurídicos e modos de normalizar os contratos, bem como da situação e sua evolução em Timor-Leste
3 Realização de entrevistas e consultas públicas com as entidades
relevantes e realização de mesa redonda sobre a preparação e depois sobre o relatório - conclusões e recomendações
Participar nas mesas redondas e workshops realizados durante
2016 e 2017. Ter as entrevistas e consultas publicas e as mesas
redondas pertinentes realizadas pela CRL no período de fevereiro
ate abril de 2017.
4 Elaboração e aprovação de relatório especializado pela CRL, em abril de 2016
Ter o relatório próprio da CRL apresentado ao MEPCM e MJ, e
entidades relevantes em maio de 2017 e subsequente apresentação
ao Governo 5
Submissão do relatório ao MEPCM, MECAE e MJ, e outros relevantes em função das temáticas tratadas no relatório especializado e
posterior apresentação ao Governo
No 3.º semestre foi realizado o concurso público e contratado o analista especialista no assunto que, em estreita cooperação com as entidades relevantes e com a supervisão da CRL, elaborou o relatório especializado.
As atividades efetuadas no decorrer deste processo estão ilustradas na Figura 8.
27
Figura 8: Cronologia - Legislação Comercial[JG3]
28
Quanto à avaliação, a CRL realizou os objetivos e concluiu todas as ações previstas no seu plano, ainda que com algum deslizamento nos prazos previstos, devidamente justificados. O produto final foi efetivamente produzido, submetido e publicado.
2.2.8. Análise de normas relevantes e dos meios de resolução de litígios no direito costumeiro de Timor-Leste A Tabela 11 resume o conjunto de ações e os respetivos resultados esperados para esta área.
29
Tabela 11: Justiça Informal - Ações e resultados esperados
Ações Resultados esperados
1
Elaborar e aprovar os termos de referência e lançar concurso público ou
acordar com instituições de investigação parceira(s) para um estudo de
diagnóstico que inclua nomeadamente o seguinte
Levantamento e análise pela CRL e outras intervenientes, dos estudos e propostas existentes
Ter a escolha da equipa de consultoria e sua entrada em operações até setembro de 2016
Auscultações aos lian nain, chefes de suco e conselhos de suco sobre as práticas costumeiras relevantes na resolução de litígios
Ter as auscultações e análises comparativas de relevo realizadas e reportadas até abril de
2017
Auscultações seletivas as organizações que tenham efetuado estudos ou trabalhos no domínio das normas e meios de resolução de litígios no direito costumeiro
Auscultação das instituições formais intervenientes na resolução de conflitos, como sejam os tribunais, a PGR, a DP e a PDHJ
Realização de um workshop para análise do relatório especializado sobre o diagnóstico Ter o workshop realizado em setembro de 2016
Elaboração e apresentação e debate do relatório especializado final sobre o diagnóstico, incluindo recomendações sobre como prosseguir no desenvolvimento do sistema de
resolução de litígios segundo regras do direito costumeiro
Ter o relatório especializado do diagnóstico concluído e analisado pela CRL até final de
maio de 2017
2 Sua submissão a entidades do Governo
Ter o relatório especializado apresentado ao MEPCM, MJ e instituições do sector da
justiça e outras relevantes ou participantes durante junho de 2017
30
Figura 9: Cronologia - Justiça Informal
31
No 1.º semestre, a CRL realizou diversas auscultações e consultas, bem como uma extensa pesquisa e análise documental, das quais resultou a opção de efetuar um diagnóstico sobre os sistemas de justiça tradicional em Timor-Leste, sendo elaborados os respetivos termos de referência.
No 2.º semestre, realizou-se a primeira fase do diagnóstico dos sistemas de justiça, formal e informal, de que resultou o Relatório do Trabalho de Campo, de 26 de novembro a 8 de dezembro de 2016 e o Memorando 1 – Roda de avaliação da primeira fase do trabalho de campo, no qual participaram equipas conjuntas da CRL e CES, com envolvimento do JSMP e Belun para a recolha de dados e participação em entrevistas ao nível das comunidades.
Foram atualizados os Termos de Referência para a realização da segunda fase do diagnóstico, prevista para o período de março a maio de 2017, de modo a atender a experiência de trabalho na primeira fase e a necessidade de completar a recolha de dados, passar à sua análise e discussão interna e com os atores das instituições do sector da justiça, da sociedade civil e académicos, bem como concluir sobre as linhas fundamentais dos relatórios a elaborar pelas equipas técnicas nas componentes da justiça formal e da justiça informal.
No 3.º semestre realizou-se a segunda fase do diagnóstico dos sistemas de justiça, formal e informal, da qual resultaram os relatórios preliminares sobre os mesmos, cujas linhas fundamentais foram submetidas à discussão no ciclo de debate no final de junho. A componente da justiça informal foi debatida no dia 27 de junho de 2017, com a participação de representantes das autoridades tradicionais e comunitárias bem como do Estado, da Sociedade Civil e da Academia. A componente de justiça formal foi debatida nos dias 28 e 29 de junho de 2017, com a participação de representantes das instituições do setor da justiça (tribunais, ministério público, defensoria pública e advogados). As entrevistas efetuadas tiveram a colaboração do JSMP e da Belun no que se refere respetivamente à justiça formal e justiça informal. A elaboração dos relatórios preliminares foi efetuada pela equipa conjunta da CRL e do CES.
Quanto à avaliação, a CRL realizou os objetivos e concluiu todas as ações previstas no seu plano, dentro dos prazos previstos. O relatório especializado foi aprovado pela CRL e submetido ao Governo.
2.3. Objetivos específicos de organização e coordenação A Tabela 12 resume as ações e os resultados esperados pela CRL nas componentes de organização e coordenação. A Figura 10 ilustra os passos que foram efetuados no sentido da sua implementação ao longo do tempo. A Figura 11 representa a orgânica que foi pensada inicialmente e a Figura 12 representa a orgânica com que terminamos o mandato.
A CRL foi construída de raiz, para um mandato com pouco mais de ano e meio e com objetivos ambiciosos.
Naturalmente urgia garantir uma orgânica a funcionar o mais breve possível, para que esta pudesse apoiar a normal execução das atividades core da Comissão.
32
No plano da presidência, a mesma começou rapidamente a trabalhar com resultados práticos logo nos primeiros três meses iniciais do mandato:
• Regulamento Interno elaborado, discutido e aprovado; • Plano estratégico elaborado, discutido e aprovado; • Programa geral elaborado, discutido e aprovado.
No plano das unidades funcionais, procurou-se a contratação do secretariado e da unidade de pesquisa, bem como a prestação de serviços de uma empresa para assegurar a unidade de gestão. A unidade de comunicação e informação viria a concretizar-se já no segundo semestre.
A unidade de pesquisa foi a primeira a tornar-se totalmente funcional com a contratação de uma assistente jurídica júnior e de três colaboradoras estagiárias recém-licenciadas em Direito na UNTL. Relativamente a estas últimas, com o fim do estágio bem-sucedido, ficaram contratadas como assistentes jurídicas. Esta unidade complementou-se no primeiro semestre com a integração de uma analista jurídica sénior, pertencente à PCM.
No decorrer do mandato, a unidade de pesquisa sofreu muitas alterações, tendo ficado vaga, a partir do terceiro semestre, a posição de assistente jurídico júnior por preencher. E, quanto à posição de analista jurídica sénior, esta foi ocupada por mais quatro pessoas, sendo de destacar o reforço disponibilizado pela DFAT com mais uma analista jurídica sénior, no terceiro semestre do mandato.
Em segundo lugar, ainda no decurso do 1º semestre, entraria também em funcionamento o secretariado com a contratação de uma secretária que viria a desempenhar as mesmas funções até final do mandato.
O mesmo aconteceu com a unidade de comunicação e informação com a contratação de uma técnica de imagem, marketing e comunicação, também pertencente à PCM. Porém, esta unidade teve duas alterações ao longo do mandato, com substituição da técnica no segundo semestre, e com a contratação adicional de uma técnica de relações institucionais e oficial de média e comunicação no terceiro semestre, estrutura esta, que levou o mandato até ao fim.
A unidade de gestão foi assegurada contratualmente no primeiro semestre, mas dificuldades logísticas impediram que se estabelecesse de imediato, só começando a atividade no início da segunda metade do segundo semestre.
A estrutura orgânica com que se finalizou o mandato ficou completa com a contratação de um consultor sénior para monitorização e desenvolvimento institucional, no início da segunda metade do terceiro semestre, que ficou a dar apoio às atividades de coordenação da presidência e da Comissão. Recursos: CRL e MEPCM
33
Tabela 12: Organização e Coordenação - Objetivos, Ações e Resultados Esperados
Objetivos Ações Resultados esperados
Assegurar a presidência da CRL e relações institucionais, bem como a
assistência a essas funções
Reunir a CRL e assegurar a convocação das suas reuniões pelo menos uma vez por mês, como a definição prévia da respetiva agenda e seguimento das decisões tomadas Ter as reuniões da CRL numa base mensal
realizadas e os relatórios semestrais e outros específicos devidos, elaborados pela CRL ao
longo do mandato e nos prazos estabelecidos
Distribuir responsabilidades e trabalhos pelos Comissários, atribuindo áreas e projetos do âmbito do plano estratégico pelos Comissários Permanentes Efetuar os balanços de atividades e realizar relatórios de progresso sobre a execução do plano estratégico da CRL, com a colaboração dos Comissários Contratar Secretário ou Assistente para o exercício dos trabalhos de secretariado, relações públicas, assistência administrativa e logística, aprovisionamento e património, bem como assistir na organização de eventos e nas relações institucionais
Ter as responsabilidades pelos Comissários definidas, o Secretário / Assistente
Administrativo contratado e o regimento da CRL aprovado
Realizar as mesas redondas e workshops previstos em cada um dos objetivos e ações previstas no Plano Estratégico Elaboração e aprovação do regimento da CRL Realizar as coordenações, audiências e auscultações com o PN, Governo (Ministros de Estado, Coordenadores de Sectores, MJ e CCSJ) e instituições públicas, privadas e da sociedade civil
Ter as ações do Plano Estratégico da CRL realizadas
Identificação de instituições para parceria com a CRL em domínios da investigação jurídica e complementares, especialmente em Portugal e na CPLP e na Austrália e países da ASEAN, a fim de contribuírem nas ações pertinentes a serem definidas pela CRL Realizar reuniões de introdução da CRL e de auscultação de posições dos titulares dos órgãos de soberania, membros do Governo e comissões intervenientes
Criar a unidade de pesquisa e assegurar o seu funcionamento
Definição das funções da unidade de pesquisa e o quadro de juristas – assessor jurídico e de políticas públicas sénior (1) para elaboração de pareceres, análises, informações e pesquisa complexa; assistente jurídico (1) para elaboração de trabalhos jurídicos de base e preparação de componentes jurídicas parciais de trabalhos complexos, mediante orientação; e licenciados em direito (2/3) em fase de estágio para apoio e aprendizagem em pesquisa legislativa e legiferação
Ter a unidade criada e em funcionamento, com a contratação dos respetivos técnicos e os pareceres, análises, informações, pesquisa
e outros trabalhos jurídicos de base elaborados
Criar a unidade de gestão de programa e assegurar o seu
funcionamento
Definição das funções da unidade de gestão e contratar o gestor (pessoa singular ou empresa) para a gestão do programa, com base em requisitos assentes em elevados padrões de qualidade e desempenho comprovados; elaboração do orçamento e plano de aprovisionamento da CRL e solicitação de recursos à Direção-Geral da PCM
Ter a unidade criada e em funcionamento, com a contratação do gestor e elaborados os orçamentos e planos de aprovisionamento e
recursos solicitados à DG-PCM
Criar a unidade de comunicação e informação e assegurar o seu
funcionamento
Definição das funções da unidade de comunicação e informação e contratar o assessor técnico de comunicação e marketing (pessoa singular ou empresa) para o programa, com base em requisitos assentes em elevados padrões de qualidade e desempenho comprovados
Ter a unidade criada e em funcionamento, com a contratação dos respetivos técnicos e as
plataformas de comunicação, em especial o portal da CRL, estabelecidas e em
funcionamento
34
Os objetivos planeados foram cumpridos, nem sempre nos períodos inicialmente previstos, mas dentro da primeira metade do mandato da CRL, atendendo à evolução própria das necessidades de contratação bem como capacitação e enquadramento dos recursos humanos.
O site da CRL foi criado e disponibilizado, podendo ser acedido através do endereço www.crl.gov.tl. A CRL também recorreu às redes sociais como meio de comunicação e disseminação de informação.
Em 2017, foram publicadas na página do Facebook da CRL 27 reportagens oficiais sobre a participação da CRL em diversas atividades da sua iniciativa ou de terceiros.
De realçar que, além dos objetivos previstos, a CRL ainda conseguiu disponibilizar a primeira versão da base de dados de legislação timorense, mais um produto que não fazia parte dos planos iniciais e que ficou integrado no portal da CRL. Trata-se pela sua acessibilidade e navegabilidade de um produto do maior interesse para os que pretendam aceder como informação ou pesquisa, à principal legislação timorense, aprovada desde a restauração da independência nacional (2002 – 2017). A atualização permanente e modernização ou
35
aprimoramento deste banco de dados é um desafio a garantir pelo Governo e instituição por este definida em período subsequente ao mandato da CRL.
Figura 10: Cronologia - Organização e coordenação
36
Figura 11: Estrutura orgânica idealizada (usar figura do PE final)
Figura 12: Orgânica final (colocar a última versão, não esta)
O plano de execução do orçamento, dentro dos valores atribuídos pelo orçamento do estado no âmbito do MEPCM, foi aprovado em fevereiro de 2016.
A execução orçamental do ano 2016 está espelhada na Figura 13. O que se verificou foi a insuficiência dos fundos atribuídos inicialmente para as atividades da comissão, no montante de 442 286,00 USD.
Em consequência disso, a CRL solicitou que o valor do orçamento de 2017 fosse aumentado, o que veio a suceder, com o valor a subir para 749 000,00 USD.
A Figura 14 confirma que o valor atribuído em 2017 foi suficiente sem ser excessivo.
37
Figura 13: Controlo de execução orçamental para o ano de 2016
Figura 14: Controlo de execução orçamental para o ano de 2017
CRL - ORÇAMENTO 2016
Total Orçamento 2016 - USD 442 286,00 669 476,50 -227 190,50 151%
307 150,00 430 102,50 -122 952,50 140%
1.1 Recursos Humanos 274 650,00 367 332,00 -92 682,00 134%
1.2 Comunicações 7 500,00 26 052,00 -18 552,00 347%
1.3 Operacional 25 000,00 36 718,50 -11 718,50 147%
92 000,00 180 305,00 -88 305,00 196%
33 126,00 37 234,00 -4 108,00 112%
6 350,00 21 835,00 -15 485,00 344%
830,00 0,00 830,00 0%
830,00 0,00 830,00 0%2 000,00 0,00 2 000,00 0%
5. AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO REGRAS PROC. LEGISLATIVO
6. LEVANTAMENTO DADOS SOBRE IMPLEMENTAÇÃO DE LEIS
7. SEMINÁRIO NACIONAL
DESVIO % EXECUÇÃOORÇAMENTO APROVADO EXECUTADO
1. ADMINISTRAÇÃO GERAL
2. SERVIÇOS DE ASSESSORIA EXTERNA
3. DESLOCAÇÕES AO ESTRANGEIRO
4. LEVANTAMENTO SITUAÇÃO Q. LEGISLATIVO EM VIGOR P/SECTOR
442 286,00
669 476,50
0,00
100 000,00
200 000,00
300 000,00
400 000,00
500 000,00
600 000,00
700 000,00
800 000,00
ORÇAMENTO APROVADO EXECUTADO
Execução Orçamental 2016
442 286,00
669 476,50
-227 190,50
-400 000,00 -200 000,00 0,00 200 000,00 400 000,00 600 000,00 800 000,00
ORÇAMENTO APROVADO
EXECUTADO
DESVIO
Execução Orçamental 2016
38
3. Avaliação face aos objetivos do VI Governo Constitucional (RG 30/2015)
3.1. Ponto 2: Competências
De acordo com a Resolução do Governo n.º 30/2015, de 26 de agosto, a Comissão possui as competências ilustradas na tabela seguinte:
Tabela 13: Tabela de competências da CRL
a) Analisar e identificar os principais desafios constantes no atual quadro normativo nacional e estabelecer metodologias conducentes à sua modernização, simplificação, harmonização e implementação
b) Realizar estudos, analisar trabalhos elaborados e sugestões apresentadas por peritos externos à Comissão e/ou entidades relevantes
c) Requisitar apoio técnico nacional e internacional conforme se verifique necessário à prossecução e desempenho das atividades da Comissão
d) Articular com instituições e associações públicas e privadas, e em particular com o Conselho de Coordenação da Justiça, órgão de orientação estratégica para o sector da justiça, visando a recolha de dados imprescindíveis para o decorrer dos estudos da reforma legislativa
e) Solicitar apoio aos Ministérios e entidades do Estado relevantes que, quando solicitados, prestem toda a colaboração necessária à consecução dos trabalhos
f) Emitir recomendações de relevo e preparar relatórios semestrais que auxiliem o Governo na reforma legislativa
g) Proceder à avaliação anual da implementação das leis e produzir os respetivos relatórios com recomendações para o Primeiro-Ministro
Os resultados obtidos demonstram que a CRL exerceu as suas competências com rigor, senão vejamos:
a) A CRL auscultou, estudou e estabeleceu uma metodologia que permitisse identificar os principais desafios do ordenamento jurídico nacional. Os resultados constam dos seguintes produtos:
a. Levantamento sobre a Legislação Setorial (CRL – julho 2016) b. Termos de Referência: Análise da Legislação de Timor-Leste (CRL – agosto 2016)
b) A CRL recebeu e analisou os trabalhos que lhe foram submetidos, nomeadamente: a. Eliana Silva Pereira - Reflexões Setoriais para uma Eventual Revisão do Código
Penal de Timor-Leste submetidos à apreciação da Comissão para a Reforma Legislativa e do Setor da Justiça
b. Jorge Moura - O imperativo e a urgência dos quadros legais para ordenamento do território de Timor-Leste
c. Ricardo Sousa da Cunha - A definição do sistema constitucional de fontes de direito no procedimento legislativo em Timor-Leste
d. JSMP - Programa de Monitorização do Sistema Judicial (Tétum)
As contribuições foram sim, aproveitadas como referências na elaboração dos vários outros produtos da CRL.
c) A CRL requisitou apoio técnico nacional e internacional para garantir o bom desempenho das atividades da comissão. Destacam-se:
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a. A colaboração com o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra para elaboração dos relatórios especializados sobre as justiças formal e informal;
b. A colaboração com a Universidade de Leiden para elaboração da nota concetual sobre o Quadro Legal das Terras e Propriedades;
c. A colaboração com consultores especializados, de Portugal e Cabo Verde, para a elaboração do Relatório Especializado sobre o Processo Legislativo do Governo e da Nota Concetual sobre o Quadro Legal do Casamento.
d) A CRL desenvolveu as suas atividades articulando sempre que possível com as entidades, públicas ou privadas, de maior relevância em cada âmbito. São exemplos de articulações bem-sucedidas:
a. O protocolo celebrado com a UNTL para a colaboração de estudantes de direito em várias atividades da CRL
b. O memorando de entendimento com as ONG’s JSMP e Belun, com colaborações efetivas na pesquisa empírica efetuada no âmbito das justiças formal e informal, respetivamente.
c. A articulação com o Ministério da Justiça, em particular, a DNTPSC e a DNRN, com especiais contributos para a análise do Quadro Legal sobre as Terras e Propriedades e do Quadro Legal sobre o Casamento, respetivamente.
e) A CRL solicitou apoio a entidades do estado para apoio técnico em áreas específicas como por exemplo, a colaboração com Direção Geral de Estatística do Ministério das Finanças (DGE) na execução da metodologia sobre o exame do estado da legislação;
f) A CRL submeteu e publicou já os três relatórios semestrais previstos para o seu mandato, mandato esse que concluirá com a entrega deste documento.
g) Por opção, a CRL dedicou este primeiro mandato a efetuar o diagnóstico e a preparar a política e estratégia dos próximos mandatos. Na Proposta de Política Pública e Estratégia para a Reforma (recomendações da CRL), a avaliação de implementação de leis está prevista ser iniciada com o Quadro Legal das Terras e Propriedades, conforme Nota Concetual publicada a esse respeito.
3.2. Ponto 9: Reuniões mensais
De acordo com a RG 30/2016 “a Comissão deve reunir uma vez por mês e sempre que o Presidente da Comissão ou dois dos seus membros entendam por necessário convocar uma reunião”.
A Comissão realizou 16 reuniões mensais ordinárias e 3 reuniões extraordinárias, cumprindo assim a metodologia pré-definida.
3.3. Ponto 11: Regulamento
De acordo com o RG 30/2016, “a Comissão estabelece o seu próprio regulamento interno”.
A comissão estabeleceu o seu regulamento logo na X reunião conforme ata do dia…
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4. Objetivos adicionais Não constavam do plano estratégico, mas a curva positiva da aprendizagem que caraterizou o primeiro mandato da CRL fez com que a mesma detetasse necessidades adicionais ao longo do mandato.
Mas foi logo no primeiro semestre que foram feitas as primeiras referências a estas necessidades, como expresso no 1.º relatório semestral da CRL. São elas,
• a necessidade de olhar para as opções legais e institucionais da futura CRL, • e a necessidade de vir a criar uma agenda e um programa da reforma legislativa.
4.1. Por uma CRL pós-moderna e modernizadora Logo no início se percebeu na CRL que uma reforma legislativa com o caráter abrangente que o atual ordenamento jurídico exige e, ainda por cima, estendida às instituições, não se executava em 20 meses.
Sabíamos que o mandato da CRL iria sim servir para preparar a reforma e que esta só poderia vir a ser realizada nas legislaturas seguintes.
Tendo a Comissão sido criada por Resolução do Governo, com um mandato correspondente ao remanescente período de mandato do Governo, houve necessidade de começar a refletir sobre a organização órgão institucional e sua base legal, enquanto suportes da reforma legislativa e do setor da justiça no futuro.
Esta é a primeira vez na história de Timor-Leste que, a partir de um instrumento institucional como é a Comissão, se procede ao lançamento dos alicerces para uma reforma legislativa abrangente, transversal (multissectorial e multidisciplinar), transparente, participada e inclusiva, com a amplitude expressa na tomada de posse da Comissão e referência ao Plano Estratégico de Desenvolvimento 2011-2030 e Programa do VI Governo Constitucional.
Em face destes dados, a Comissão tinha apenas uma estratégia a seguir: realizar uma pesquisa abrangente e multidisciplinar, através de estudos de diagnóstico, análises comparativas e auscultações e consultas institucionais e públicas representativas, para poder chegar à formulação de opções e recomendações ao Governo e ao PN de uma reforma legislativa e do sector da justiça, de médio e longo prazo, que tenha um sério potencial de viabilidade e efetividade.
O trabalho de pesquisa estendeu-se durante o 2.º e 3.º semestres, com a inclusão de uma análise comparativa com outros países, e teve como corolário o Relatório Especializado “Opções Legais e Institucionais para a Reforma 2017-2022”.
O documento foi submetido ao Governo e publicado.
4.2. Da agenda e programa à proposta de política pública e estratégia da reforma No decorrer do 1.º semestre, em várias reuniões da CRL, vontades se manifestaram no sentido de convergir todas as atividades da reforma num plano único, definido e articulado, viabilizando e facilitando a sua implementação e permitindo a sua monitorização.
No seu 1.º relatório, a CRL propõe-se entregar esse mesmo plano ao Governo, antes do fim da legislatura.
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No 2.º semestre, dando continuidade às suas auscultações e reflexões concluiu que, para além da agenda e programa, o documento estratégico devia sobretudo traçar linhas de política assim como a monitorização, observação e revisão próprias dos ciclos de reforma, em articulação com os estudos em curso do âmbito das áreas de especialidade.
É por fim no 3.º semestre, fruto das continuadas reflexões e auscultações sobre o assunto, que a CRL decide concentrar este documento em temas de política e estratégia para a reforma, considerados os mais adequados em face dos estudos realizados e do período de cinco anos da legislatura seguinte (2017 – 2022).
Os estudos, auscultações, reflexões e documentos produzidos no decorrer do mandato da CRL forneceram a base científica para elaborar a Proposta de Política Pública e Estratégia da Reforma, entenda-se legislativa e do Setor da Justiça.
Este documento foi submetido ao Governo e publicado.
5. Conclusões Como este documento demonstra, a CRL superou os objetivos a que se propôs no início do mandato.
Além de efetuar as análises e os estudos previstos no seu plano estratégico (com as alterações que decorrem da forma dinâmica que uma curva de aprendizagem obriga), e apresentar resultados concretos em todas as áreas inicialmente consideradas prioritárias, a CRL ainda desenvolveu dois documentos adicionais, não de caráter acessório, mas sim de caráter fundamental para o futuro da reforma do país. São eles,
• o relatório especializado “Opções Legais e Institucionais da Comissão para a Reforma Legislativa 2017-2022”,
• e o corolário de todos os estudos do mandato, a “Proposta de Política Pública e Estratégia da Reforma Legislativa – Período 2017-2022”.
Estando mandatada para apresentar relatórios semestrais e recomendações, a CRL produziu ainda o Relatório de Avaliação Final, documento complementar aos três relatórios semestrais formalmente entregues.
Ainda produziu de sua iniciativa, informações intermédias ao Governo, sob a forma de,
• relatórios de desempenho (MPCM) o Relatório de Desempenho – Primeiro e Segundo Trimestres de 2016 o Relatório de Desempenho Anual de 2016 o Relatório de Desempenho – Primeiro Trimestre de 2017
• memorandos periódicos (MEPCM e PM)
A CRL também participou no relatório do Processo de Governação da Presidência do Conselho de Ministros.
Em números a atividade da CRL caracteriza-se pela realização de:
• 58 sessões de consulta ou auscultação • 26 mesas redondas ou seminários • 8 reuniões técnicas com o Ministério da Justiça • 5 sessões de trabalho no âmbito do levantamento da legislação setorial
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• 34 reuniões internas regulares • 16 reuniões ordinárias mensais • 3 reuniões extraordinárias
Todas com as respetivas atas e/ou programas de sessão.
Destas atividades resultou a produção de 147[JBS4] documentos (ver Anexo com o Índice de Documentos), dos quais se destacam:
• 1 Proposta de Política Pública • 7 Relatórios Especializados • 2 Notas Concetuais de Pesquisa • 1 Termos de Referência sobre a Análise Legislativa
Colocar imagem final da estrutura de relatórios
De referir ainda como fundamental, mas cujo impacto não podemos medir, a consciencialização de muitos e a aprendizagem coletiva ampla resultante das muitas sessões de informação, recolha de dados e opiniões e de debate tanto de profissionais como de cidadãos. De realçar de entre estes tanto os possíveis beneficiários das ações futuras de reforma como os seus autores e assistentes, que vão desde as aldeais e sucos às instituições do setor da justiça e organizações da sociedade civil. Tratou-se de um amplo processo participativo, transparente, público e cívico que o Parlamento Nacional e o Governo proporcionaram e a CRL implementou, com a adesão motivada de todos os parceiros e intervenientes no processo da preparação dos alicerces para a reforma legislativa e do setor da justiça. Não há dúvida de que este processo permitiu que os cidadãos e instituições consultadas expressassem um interesse forte na implementação de uma reforma legislativa e do setor da justiça tal como vem sendo desenhada pela CRL.
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5.1. Quadro resumo Tabela 14: Quadro resumo de avaliação de desempenho
6. Glossário
CARDNO
CES
DFAT
DGE
DNAJL
DNRN
DNTPSC
LCVD
JSMP
ONG
TdR
UAJ/PCM
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7. Anexos 7.1. Perfil da CRL 7.2. Plano Estratégico da CRL 7.3. Regulamento da CRL 7.4. Índice de documentos
i Todas os documentos referidos neste documento, autoria da CRL, assim como as submissões de autor, podem ser consultadas em www.crl.gov.tl