relatÓrio de mapeamento e descriÇÃo de planos ... · desenvolvimento de uma base uma base ......

Centro de Estudos em Sustentabilidade (GVces)

Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP)

http://www.fgv.br/ces

RELATÓRIO DE MAPEAMENTO E DESCRIÇÃO DE PLANOS

GOVERNAMENTAIS SOB A ÓTICA DA ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Adaptação às mudanças climáticas nos principais instrumentos de planejamento do Estado por tema/setor

DEZEMBRO, 2013

O presente documento é parte integrante do Produto 2 - Versão 1: Mapeamento do Estado da Arte no Tópico de Adaptação no Brasil, conforme previsto no Plano de Ação (Produto 1) do Contrato Administrativo Nº 001 /2012, Processo Nº 02000.001975/2011-41 do Ministério do Meio Ambiente (MMA).





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ESTUDO

Relatório de mapeamento e descrição de planos governamentais sob a ótica da adaptação às

mudanças climáticas

APOIO

Ministério do Meio Ambiente (MMA)

PROJETO

Desenvolvimento de uma base uma base de fatos para a componente adaptação do Plano

Nacional sobre Mudança do Clima

ORGANIZAÇÃO RESPONSÁVEL

Fundação Getulio Vargas (FGV)

Centro de Estudos em Sustentabilidade (GVces) da

Escola de Administração de Empresas de São Paulo (EAESP)

COORDENAÇÃO GERAL DO ESTUDO

Mario Monzoni

COORDENAÇÃO EXECUTIVA DO ESTUDO

Guarany Osório

COORDENAÇÃO TÉCNICA DO ESTUDO

Alexandre Gross

EQUIPE GVces

Edna Ferreira Peres

Fernanda Casagrande Rocha

Fernanda Rotta

Guilherme Borba Lefèvre

Inaiê Takaes Santos

Susian Martins

AGRADECIMENTO

Agradecemos à equipe da Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental do

Ministério do Meio Ambiente especialmente a Karen Silverwood-Cope, Nelcilândia P. de

Oliveira, Daniel Couto Silva, Mariana Egler e Pedro Christ pelas relevantes contribuições durante

a elaboração deste estudo.





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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................... 8

1.1 SINERGIAS ENTRE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO E ADAPTAÇÃO ..... 8

1.2 OBJETIVO DA ANÁLISE .................................................................................... 8

2 METODOLOGIA ................................................................................................ 11

2.1 FERRAMENTA DE AVALIAÇÃO ....................................................................... 11

2.2 FORMATO .................................................................................................... 12

2.3 LIMITAÇÕES DA ANÁLISE .............................................................................. 13

3 DIAGNÓSTIGO /CLIMATE LENS ......................................................................... 14

3.1 ÁGUA ........................................................................................................... 14 3.1.1 Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) ...................................................... 14 3.1.2 Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil) ................................................................................................ 18

3.2 BIODIVERSIDADE .......................................................................................... 24 3.2.1 Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PAN-Bio) ................................................................................ 24 3.2.2 Metas Nacionais de Biodiversidade Para 2020: Documento Base da Consulta Pública 26

3.3 CIDADES ....................................................................................................... 29 3.3.1 Plano Nacional de Habitação (PLANHAB) ............................................................ 29 3.3.2 Estatuto da Cidade .............................................................................................. 32

3.4 DESASTRES NATURAIS .................................................................................. 35 3.4.1 Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres Naturais.............. 35

3.5 ENERGIA ...................................................................................................... 40 3.5.1 Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 (PDE 2021) ................................... 40 3.5.2 Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030) ....................................................... 43

3.6 INDÚSTRIA ................................................................................................... 46 3.6.1 Plano Brasil Maior (PBM) .................................................................................... 46 3.6.2 Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria) ......................................................................................... 48

3.7 MINERAÇÃO ................................................................................................. 51 3.7.1 Plano Nacional de Mineração ............................................................................. 51 3.7.2 Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima na Mineração - Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono (Plano MBC) ....................................... 54

3.8 SAÚDE.......................................................................................................... 57 3.8.1 Plano Nacional de Saúde (PNS) ........................................................................... 57 3.8.2 Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC) 60

3.9 SEGURANÇA ALIMENTAR E AGROPECUÁRIA ................................................. 64





3

3.9.1 Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – Plano ABC (Agricultura de Baixa Emissão de Carbono) ........................................................................ 64 3.9.2 Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – 2012/2015 (PLANSAN) 68

3.10 TRANSPORTE E LOGÍSTICA ............................................................................ 72 3.10.1 Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT) ................................................ 72 3.10.2 Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM) ............................................................................. 75

3.11 ZONAS COSTEIRAS ........................................................................................ 78 3.11.1 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC II) ........................................ 78 3.11.2 VIII Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM 2012-2015) ........................ 80

3.12 PLANO PLURIANUAL (PPA) ........................................................................... 84 3.12.1 O PPA como instrumento de planejamento ....................................................... 84 3.12.2 Mudanças climáticas no PPA ............................................................................... 84 3.12.3 Elementos de coerência no PPA .......................................................................... 86 3.12.4 O PPA e o Plano Nacional de Adaptação ............................................................. 90

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 92

4.1 OBJETIVO E METODOLOGIA .......................................................................... 92

4.2 CONSOLIDAÇÃO DOS RESULTADOS............................................................... 92 4.2.1 Vulnerabilidades .................................................................................................. 92 4.2.2 Má adaptação ...................................................................................................... 95 4.2.3 Resiliência ............................................................................................................ 96

5 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................. 98





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LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Instrumentos de planejamento do governo federal incluídos na análise ................................... 9 Tabela 2 - Modelo de ficha de análise utilizada para avaliação das medidas incluídas no estudo ............ 12 Tabela 3 - Programas Temáticos que contemplam ações de adaptação às mudanças climáticas ............. 86 Tabela 4 - Temas de Agendas Transversais do PPA 2012-2015 .................................................................. 87 LISTA DE QUADROS Quadro 1 - O que é má adaptação? ........................................................................................................... 11 LISTA DE FIGURAS Figura 1 - Gestão do PPA ............................................................................................................................ 84 Figura 2 - Exemplos de interação entre Programas temáticos e Agendas transversais ............................. 87





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LISTA DE SIGLAS E ACRÔNIMOS AAE - Avaliação Ambiental Estratégica. AB - Atenção Básica. ABDI - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial. ABEMA - Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas. ANA - Agência Nacional de Águas. ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar. ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária. ASD - Áreas Suscetíveis à Desertificação. BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. CAISAN - Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional. CDKN - Climate and Development Knowledge Network (em português: Aliança Clima e Desenvolvimento). CEBDS - Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável. CEMADEN - Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais. CENAD - Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres. CEPEL - Centro de Pesquisa de Energia Elétrica. CF - Constituição Federal CGPAC - Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento. CH4 - Metano. CIM - Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima CIRM - Comissão Interministerial para os Recursos do Mar. CNDI - Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial. CNI - Confederação Nacional da Indústria. CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos. CO2 - Dióxido de Carbono. COGERCO - Grupo de Coordenação da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar. CONABIO - Comissão Nacional da Biodiversidade. CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente. CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. CPRM - Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (Serviço Geológico do Brasil). C, T & I - Ciência, Tecnologia e Inovação. CTPIn - Comissão Técnica do Plano Indústria. DHN - Diretoria de Hidrografia e Navegação, Marinha do Brasil. DOU - Diário Oficial da União. DS - Diretrizes setoriais. Embrapa - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. EPE - Empresa de Pesquisa Energética. ESF - Estratégia Saúde da Família. FBMC - Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas. FBN - Fixação Biológica do Nitrogênio. FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos. FIOCRUZ - Fundação Oswaldo Cruz. GEE - Gases de Efeito Estufa. GEPAC - Grupo Executivo do Programa de Aceleração do Crescimento. Gex - Grupo Executivo da CIM. GGE - Grupos Gestores Estaduais.





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HEMOBRAS - Empresa Brasileira de Hemoderivados. HIS - Habitação de Interesse Social. IBRAM - Instituto Brasileiro de Mineração. ICMBio - Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. ICMM - International Council on Mining & Metals (em inglês). iLPF - Integração Lavoura-Pecuária-Florestal. IPCC - Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (Sigla em inglês para: Intergovernmental Panel on Climate Change). IRA - infecções respiratórias agudas. MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. MCID - do Ministério das Cidades. MCTI - Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. MD - Ministério da Defesa. MDA - Ministério de Desenvolvimento Agrário. MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. MEC - Ministério da Educação. MF - Ministério da Fazenda MI - Ministério da Integração Nacional. MMA - Ministério do Meio Ambiente. MME - Ministério de Minas e Energia. MP - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. MPA - Ministério da Pesca e Aquicultura. MPEs – Micro e pequenas empresas. MRE - Ministério das Relações exteriores. MRV - Monitoramento, Relato e Verificação. MS - Ministério da Saúde. MT - Ministério dos Transportes. NRC - National Research Council of the National Academies (em ingles). OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. OEPAS - Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária. PABC - Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura. PAC - Programa de Aceleração do Crescimento. PAN-Bio - Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade. PAN-Brasil - Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca. PBM - Plano Brasil Maior. PBMC - Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas 2013. PDE 2021 - Plano Decenal de Expansão de Energia 2021. PHE - Plano Hidroviário Estratégico. PLANHAB - Plano Nacional De Habitação. PLANSAN - Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2012/2015. PMBC - Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima na Mineração. PME - Pequenas e médias empresas PNA - Plano Nacional de Adaptação PNB - Política Nacional de Biodiversidade. PNE 2030 - Plano Nacional de Energia 2030. PNGC II - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. PNLT - Plano Nacional de Logística e Transporte.





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PNM - Plano Nacional de Mineração. PNMA - Política Nacional de Meio Ambiente. PNMC - Política Nacional sobre Mudança do Clima. PNPDEC - Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. PNRH - Plano Nacional de Recursos Hídricos. PNRM - Política Nacional para os Recursos do Mar. PNS - Plano Nacional de Saúde. PNSAN - Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. PPA - Plano Plurianual 2012-2015. PSMC - Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima. PSRM VIII - Plano Setorial para os Recursos do Mar. PSTM - Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança Do Clima. PT - Programa Temático. SAF - Sistema Agroflorestal. SAS - Secretaria de Atenção à Saúde. SBPC - Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência. SCTIE - Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos. SESAI - Secretaria Especial de Saúde Indígena. SGEP - Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. SGM - Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (MME). SGTES - Secretaria de Gestão do Trabalho e Educação em Saúde. SIN - Sistema Interligado Nacional. SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos. SINPDEC - Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil. SisPAC - Sistema de Monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento. SIT - Sistema de Informações em Transportes. SPD - Sistema Plantio Direto. SPNT - Secretaria de Política Nacional de Transportes. SVS - Secretaria de Vigilância em Saúde. tCO2 – Toneladas métricas de dióxido de carbono. UBS - Unidades Básicas de Saúde. UPA - Unidades de Pronto Atendimento. SAMU - Serviços de Atendimento Móvel de Urgência. ZEE - Zoneamento Ecológico-Econômico.





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1 INTRODUÇÃO

1.1 SINERGIAS ENTRE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO E ADAPTAÇÃO

Existe uma estreita relação entre planos de desenvolvimento socioeconômico e adaptação às mudanças climáticas. O desenvolvimento por si só contribui para a redução da vulnerabilidade dos agentes, por meio do aumento de renda, escolaridade, acesso a serviços essenciais, informação, tecnologia, entre outros. As sinergias entre desenvolvimento e adaptação permitem afirmar que sociedades mais desenvolvidas possuem maior capacidade de se ajustar às mudanças climáticas, de reduzir os danos potenciais, aproveitar oportunidades ou ainda lidar com as suas consequências. No entanto, é possível que, ao desconsiderar os riscos decorrentes de mudanças climáticas, alguns planos ou projetos de desenvolvimento inadvertidamente aumentem a vulnerabilidade de grupos sociais ou setores econômicos, caracterizando uma situação conhecida na literatura como “má adaptação” (Quadro 1). Há casos também em que os próprios planos ou objetivos mais abrangentes de desenvolvimento podem ser adversamente afetados pelos efeitos decorrentes das mudanças climáticas. Quando a vulnerabilidade de um sistema é exacerbada por impactos biofísicos das mudanças climáticas, torna-se necessário incluir medidas específicas para lidar com riscos climáticos. Considerando que a vulnerabilidade às mudanças climáticas depende da capacidade adaptativa em um amplo espectro de atributos, não é apropriado somente focar em programas que tratam o tema de adaptação de forma isolada. O enfoque deve ser ampliado para abarcar também a relação entre programas de desenvolvimento e adaptação às mudanças climáticas. Daí a importância de se averiguar a inserção do tema de adaptação na estratégia de desenvolvimento do País. O Decreto nº 7.390, de 9 de dezembro de 2010, que regulamenta alguns artigos da Lei 12.187/20091, demonstra esforços nesse sentido ao afirmar que “os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e programas governamentais deverão, sempre que for aplicável, compatibilizar-se com os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima” (art. 1). 1.2 OBJETIVO DA ANÁLISE

Ao longo dos últimos anos, o Brasil tem avançado em diversas áreas e, como país em desenvolvimento, a expectativa de crescimento ainda é relativamente elevada. A estratégia de desenvolvimento econômico do país se traduz em decisões de políticas e de investimentos por meio de instrumentos de planejamento governamental em diferentes setores ou temas transversais (planos, programas, estratégias, políticas etc.). Muitos deles representam o planejamento de médio e longo prazo e, dado que muitas ações compreendem a expansão de infraestrutura física (transportes, saneamento, indústria, habitação), é de extrema importância que os riscos climáticos sejam considerados na elaboração destes instrumentos, para que os danos e perdas sejam minimizados.

1 Institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) e dá outras providências.





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O trabalho que segue busca analisar o quão pervasivo é o tema de adaptação às mudanças climáticas nos instrumentos de planejamento governamental, que refletem as ações prioritárias desenvolvidas pelo governo federal. O intuito deste trabalho é identificar lacunas e pontos de melhoria, a fim de tornar a estratégia de desenvolvimento do país mais resiliente. A Tabela 1 apresenta os instrumentos de planejamento do governo federal para cada recorte setorial ou temático, que foram incluídos no presente trabalho. Tabela 1 - Instrumentos de planejamento do governo federal incluídos na análise

Recorte setorial / temático

Plano Nacional

Água Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH);

Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil).

Biodiversidade Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PAN-BIO).

Metas Nacionais de Biodiversidade para 2020: Documento Base da Consulta Pública

Cidades Estatuto da Cidade;

Plano Nacional De Habitação (PLANHAB).

Desastres naturais Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais.

Energia Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 (PDE 2021);

Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030).

Indústria Plano Brasil Maior (PBM);

Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria).

Mineração Plano Nacional de Mineração (PNM);

Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima na Mineração (PLANO MBC).

Saúde Plano Nacional de Saúde (PNS);

Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC).

Segurança alimentar e agropecuária

Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (Plano ABC);

Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2012/2015 (PLANSAN).

Transporte e logística Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT);

Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança Do Clima (PSTM).

Zonas costeiras Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC II);

Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM VIII).

Planejamento estratégico

Plano Plurianual 2012-2015 (PPA);

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Conforme pode ser observado na Tabela 1, dois dos principais instrumentos de planejamento estratégico do governo federal foram incluídos na análise: Plano Plurianual 2012-2015 e o Programa de Aceleração do Crescimento. Sobre o PPA, cabe ressaltar que o Decreto nº 7.390 estabelece que os programas e ações do Governo Federal que integram o Plano Plurianual deverão compatibilizar-se com os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos da Política





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Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). O PAC foi incluído nesta análise por ser o principal programa de desenvolvimento de infraestrutura do País e, considerando os possíveis efeitos das mudanças climáticas sobre obras estruturais, é pertinente a inclusão deste programa na análise que segue. Dada a natureza transversal das medidas contidas no PAC, optou-se por incluí-las nas fichas dos setores ou temas correspondentes, quando relevante. Foram estudadas formas de analisar os instrumentos de planejamento governamental sob o ponto de vista dos riscos climáticos e vulnerabilidades deles decorrentes e mostrou-se apropriado basear a análise na ferramenta proposta pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) intitulada “Climate Lens” (OCDE, 2009), dado que esta pode ser aplicada a diferentes níveis e contextos, durante a formulação de planos e projetos, ou ainda, durante a revisão de políticas e regulações já em vigor. A ferramenta busca fazer com que a adaptação às mudanças climáticas seja explicitamente reconhecida nas políticas, planos e programas governamentais mais importantes para o desenvolvimento do país (processo de “mainstreaming”), auxiliando formuladores de políticas e tomadores de decisão a analisar as necessidades e alternativas de adaptação. O trabalho está estruturado da seguinte forma: O Capítulo 2 descreve a metodologia de análise empregada, bem como o formato no qual esta é apresentada. O Capítulo 3 traz a análise dos instrumentos de planejamento, que é exibida na forma de fichas. Por fim, o Capítulo 4 apresenta algumas considerações finais.





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2 METODOLOGIA

2.1 FERRAMENTA DE AVALIAÇÃO

A avaliação das medidas listadas na Tabela 1 foi feita por meio da utilização da ferramenta de análise Climate Lens. Objetivamente, a ferramenta lista quatro critérios, que são detalhados a seguir:

1. Vulnerabilidade: avalia o quão vulnerável é a medida.

2. Ações de adaptação já existentes: avalia se os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a formulação da medida.

3. Má adaptação: avalia se a medida pode aumentar a vulnerabilidade às mudanças

climáticas ou deixa de aproveitar oportunidades para adaptação.

4. Resiliência: avalia de que forma a medida pode ser alterada para levar em consideração os riscos decorrentes das mudanças climáticas.

Quadro 1 - O que é má adaptação?

Quanto à questão número 3 que aborda a possibilidade de má adaptação (maldaptation, em inglês), a OCDE define este conceito como “o desenvolvimento tendencial (business as usual) que, ao negligenciar os impactos da mudança climática, inadvertidamente aumenta a exposição e/ou vulnerabilidade à mesma. Má adaptação pode também incluir medidas de adaptação que aumentam a vulnerabilidade ao invés de reduzi-la” (OCDE, 2009, p. 53). Barnett e O’Neill (2010) também discutem o conceito, abordando diversos contextos em que este foi apresentado ao longo dos últimos anos e propõem a seguinte definição: “ações tomadas ostensivamente a fim de evitar ou reduzir a vulnerabilidade à mudança climática que têm impacto adverso sobre ou aumentam a vulnerabilidade de outros sistemas, setores ou grupos sociais”. Estes autores sugerem que há cinco critérios que podem ser utilizados para avaliar se uma medida de adaptação conduz à má adaptação:

Aumento de emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE): As ações contidas na medida, ao mesmo tempo em que buscam aumentar resiliência do sistema vulnerável, levam ao aumento das emissões de GEE;

Imposição de custo desproporcional aos mais vulneráveis (os custos da implantação da medida são arcados por grupos que têm menor capacidade contributiva);

Elevados custos de oportunidade (requer informação acerca das alternativas disponíveis para avaliar o custo de oportunidade);

Redução de incentivos para adaptação espontânea (aumento de dependência em relação a terceiros, ou penalização dos que buscaram alternativas anteriormente, quando a responsabilidade pela adaptação pode ser compartilhada com o setor privado);

Limitação de alternativas disponíveis às futuras gerações (a medida prende a uma trajetória engessada e de pouca flexibilidade). Os casos de má adaptação buscam ressaltar a importância de se olhar para diferentes horizontes temporais, já que os problemas de curto prazo podem conduzir a medidas de adaptação que aumentarão a vulnerabilidade às mudanças climáticas no longo prazo.





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2.2 FORMATO

A análise é apresentada na forma de fichas, contendo onze critérios de avaliação, sendo que os últimos quatro critérios objetivam responder as quatro questões centrais da Climate Lens. As demais categorias de análise trazem informações gerais, tais como horizonte temporal e órgãos envolvidos na elaboração e execução do plano. A Tabela 2 apresenta o modelo de ficha de análise utilizada, incluindo as categorias de avaliação e observações sobre o enfoque dado no trabalho. Tabela 2 - Modelo de ficha de análise utilizada para avaliação das medidas incluídas no estudo

Medida analisada (plano, programa, política etc.)

Ano de publicação

Horizonte temporal Período em que as ações propostas no plano devem ser implementadas.

Órgão responsável Este item pode conter informação sobre órgão(s) responsável(eis) pela elaboração, bem como pela execução da medida analisada.

Objetivos Este item pode contemplar objetivos principais, objetivos específicos e diretrizes.

Aborda o tema mudanças climáticas? Se sim, de que forma?

SIM ☐ NÃO ☐

Nesta seção é avaliado se o tema mudanças climáticas está inserido na medida analisada e, se sim, de que forma.

Aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima? Se sim, de que forma?

SIM ☐ NÃO ☐

Nesta seção, avalia-se a inserção do tema adaptação às mudanças climáticas na medida estudada.

Aborda indiretamente o tema adaptação à mudança do clima? Se sim, de que forma?

SIM ☐ NÃO ☐

Aqui é avaliado se o tema adaptação às mudanças climáticas está contemplado na medida de forma indireta. Ou seja, se os objetivos, diretrizes, ações ou outros itens identificam e/ou avaliam impactos, vulnerabilidades e riscos climáticos, sem que isto seja diretamente relacionado ao tema adaptação às mudanças climáticas. Esta seção identifica não só impactos, riscos e vulnerabilidades, mas também medidas de adaptação que não são explicitamente tratadas/vistas como tanto.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade

Avalia se a implementação da medida sob consideração (seja uma estratégia, política, plano ou programa) é vulnerável aos riscos decorrentes das mudanças climáticas.

Ações de adaptação existentes

Avalia se os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a formulação da medida.





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Má adaptação Avalia se a medida pode agravar a vulnerabilidade, levando a má adaptação. Analisa também de que forma a medida perde importantes oportunidades decorrentes das mudanças climáticas.

Resiliência Avalia as alterações apropriadas para levar em consideração os riscos e/ou oportunidades climáticas. Para medidas que focam especificamente em questões climáticas, avalia como a medida pode ser melhorada para assegurar que seus objetivos sejam atingidos com eficiência.

2.3 LIMITAÇÕES DA ANÁLISE

Objeto de análise está restrito aos planos ou a outros instrumentos de planejamento do governo federal: As fichas não possuem o objetivo de analisar vulnerabilidades do setor como um todo, embora os planos representem as principais ações para o desenvolvimento do setor e os limites do plano sejam ultrapassados em alguns casos. Ressalta-se ainda a possível exclusão de planos e/ou programas que podem, inclusive, atender aos critérios de análise de forma mais apropriada que os planos principais.

Heterogeneidade dos planos: Algumas medidas estabelecem ações específicas que permitem avaliar se a medida é de fato vulnerável; outros planos contêm apenas diretrizes ou ações genéricas, o que conduz a uma análise baseada em possibilidades. Como consequência, o objeto de análise em alguns casos se limita às medidas do plano e, em outros, se estende para as medidas de adaptação já delineadas para o setor.

As recomendações propostas para as deficiências identificadas sob o quarto critério (Resiliência) muitas vezes trazem medidas não específicas somente para o setor analisado. Por outro lado, ao serem passíveis de aplicação transversal, podem se tornar diretrizes para a definição de prioridades setoriais que contemplem o tema de adaptação.

A análise conduzida com o auxílio da Climate Lens não teve por objetivo ser exaustiva, nem abordar todos os planos e programas setoriais: considerando que o tema de adaptação deve ser integrado à política mais abrangente de desenvolvimento, optou-se pela análise do(s) plano(s) de maior relevância, identificando lacunas maiores.





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3 DIAGNÓSTIGO /CLIMATE LENS

Este capítulo apresenta o diagnóstico dos instrumentos de planejamento governamental incluídos neste trabalho. Dos 23 documentos analisados, cinco são “planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas”, conforme previstos no art. 11 da PNMC, com regulamentação dada pelo decreto nº 7.390, de 9 de dezembro de 20102. A análise dos cinco planos setoriais difere da avaliação feita para os demais instrumentos de planejamento, principalmente na segunda seção da ficha de análise, que propõe responder as quatro questões da Climate Lens. Planos setoriais possuem um direcionamento específico para tratar de questões sobre mudanças climáticas e, portanto, a análise destes planos foca na avaliação da eficácia das medidas propostas e na identificação de pontos de melhoria. Já as demais medidas incluídas no trabalho são principalmente analisadas de forma a identificar como estas podem ser alteradas para abordar especificamente o tema adaptação às mudanças climáticas. 3.1 ÁGUA

3.1.1 Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH)

Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH)

Ano de publicação O PNRH contém quatro volumes e foi publicado em 2006. Em 2011, foi lançado o PNRH Prioridades 2012-20153 como parte do processo de revisão periódica do PNRH. As cinco publicações são:

PNRH Volume 1 – Panorama e estado dos recursos hídricos do Brasil (MMA, 2006);

PNRH Volume 2 – Águas para o futuro: cenários para 2020 (MMA, 2006);

PNRH Volume 3 – Diretrizes (MMA, 2006);

PNRH Volume 4 – Programas Nacionais e Metas (MMA, 2006);

PNRH Prioridades 2012-2015 (MMA, 2011).

Horizonte temporal Indefinido. Porém, de acordo com a Resolução CNRH (Conselho Nacional de Recursos Hídricos) nº 58 de 30 de janeiro de 2006, a revisão dos quatro volumes do PNRH deverá acontecer a cada quatro anos.

Órgão responsável Ministério do Meio Ambiente (MMA), Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do MMA, Agência Nacional de Águas (ANA). Cabe mencionar que o PNRH e suas revisões são elaborados com base num processo de consulta aos integrantes do SINGREH (Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos), que conta com a participação de

2 PDE 2021, Plano Indústria, Plano MBC, Plano ABC e PSTM. 3 O documento “Plano Nacional de Recursos Hídricos: Prioridades 2012-2015” não substitui os quatro volumes do PNRH de 2006, mas soma-se aos mesmos, para nortear a implementação do Plano no período 2012-2015.





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diversos órgãos federais e estaduais, comitês de bacias hidrográficas, representantes de usuários de água e outros.

Objetivos O objetivo principal do Plano é: "estabelecer um pacto nacional para a definição de diretrizes e políticas públicas voltadas para a melhoria da oferta de água, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a água um elemento estruturante para a implementação das políticas setoriais, sob a ótica do desenvolvimento sustentável e da inclusão social" (MMA, 2013). Objetivos específicos são:

Melhorar as disponibilidades hídricas, superficiais e subterrâneas, em qualidade e quantidade;

Reduzir os conflitos reais e potenciais de uso da água, bem como dos eventos hidrológicos críticos e;

Fortalecer a percepção da conservação da água como valor socioambiental relevante.


SIM ☒ NÃO ☐

Os quatro volumes iniciais do PNRH abordam o tema mudanças climáticas conforme exposto abaixo. PNRH Volume 1 – Panorama e estado dos recursos hídricos do Brasil:

Menciona a importância de se levar em conta os fatores referentes às mudanças climáticas no planejamento e na adoção de medidas sobre recursos hídricos (MMA, 2006, p. 117). O Volume traz também alguns exemplos de como ações antrópicas estão alterando o clima na Terra (por exemplo, o aumento observado das vazões na região hidrográfica do Paraná). O texto conclui que, apesar da existência de incertezas quanto às consequências dos efeitos das mudanças climáticas, há um risco que está relacionado à oferta de recursos hídricos e que precisa ser gerenciado (MMA, 2006, p. 204).

PNRH Volume 2 – Águas para o futuro: cenários para 2020:

Seu Anexo I apresenta a metodologia utilizada para a construção dos cenários: o item 2 aponta 15 invariantes e tendências consolidadas4, sendo uma delas: “as Mudanças climáticas e eventos hidrológicos críticos” (MMA, 2006, p. 83).

PNRH Volume 3 – Diretrizes:

O Capítulo 2 menciona como um dos fatores a serem considerados na construção das diretrizes do PNRH: O impacto das possíveis mudanças climáticas e seus reflexos na disponibilidade hídrica e na frequência de eventos críticos (MMA, 2006, p. 18).

4 Invariantes são processos ou características relativas ao objeto de cenarização que se supõem inalteráveis no horizonte dos cenários, enquanto as tendências consolidadas são processos e eventos cuja direção é bastante visível e suficientemente consolidada (MMA, 2006).





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No item que trata da consolidação de diretrizes (Capítulo 5), o Plano menciona a necessidade de estruturar algumas linhas de atuação transversal, sendo uma das diretrizes correlacionadas: Promover o desenvolvimento de pesquisas e a difusão de tecnologias focadas na integração e a conservação dos ecossistemas de água doce e florestal, com a previsão dos efeitos das mudanças climáticas, por meio de modelos de suporte para tomada de decisões (MMA, 2006, p. 41).

PNRH Volume 4 – Programas Nacionais e Metas:

A macrodiretriz que visa promover o desenvolvimento de pesquisa sobre os efeitos das mudanças climáticas será atendida por meio do desenvolvimento do Programa IV: Desenvolvimento Tecnológico, Capacitação, Comunicação e Difusão de Informações em Gestão Integrada de Recursos Hídricos (MMA, 2006, p. 20).

PNRH Prioridades 2012-2015:

Na definição das prioridades do PNRH para o período 2012-2015, foco foi dado a três principais questões:

A recuperação dos passivos acumulados, mediante intervenções integradas de saneamento e gestão dos recursos hídricos no meio urbano;

A manutenção e o aperfeiçoamento dos elementos da gestão dos recursos hídricos já implantados;

A preparação das bases para o enfrentamento de desafios futuros, especialmente os resultantes de mudanças climáticas globais e/ou eventos extremos (MMA, 2011, p. 9).

Para atender a estas três questões, o documento define 22 ações prioritárias, sendo uma delas: definir diretrizes para introduzir o tema das mudanças climáticas nos Planos de Recursos Hídricos. O objetivo principal desta ação é “desenvolver propostas de diretrizes para a internalização do tema das mudanças do clima no processo de gestão de recursos hídricos”. (MMA, 2011, p. 49). O documento faz ainda as seguintes recomendações em relação específica ao tema mudanças climáticas:

Desenvolver estudos integrados e programas de ações por Região Hidrográfica referentes ao (i) monitoramento de variáveis climáticas; (ii) programas de mitigação; (iii) gestão integrada; (iv) implementação dos instrumentos da Política.

Promover estudos para a avaliação de cenários de referência regionalizados de mudanças do clima, objetivando a incorporação desta variável na elaboração de cenários de segurança dos recursos hídricos, visando adaptações às mudanças do clima.

Integrar os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) com os instrumentos da PNMC e da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA).





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Desenvolver, de forma participativa e descentralizada, conteúdo mínimo sobre a gestão de recursos hídricos e suas relações com as mudanças climáticas.

Outra ação prioritária envolve uma articulação institucional para realização do mapeamento e avaliação de áreas vulneráveis a eventos extremos. A ação prioritária define as seguintes ações específicas:

Realizar o zoneamento das áreas sujeitas a eventos hidrológicos ou climáticos extremos.

Avaliar a vulnerabilidade das áreas sujeitas a eventos extremos.

Subsidiar a elaboração de planos preventivos da Defesa Civil e de sistemas estaduais e municipais de alerta e planos de contingência no caso da ocorrência dos eventos extremos.


SIM ☒ NÃO ☐

Os quatro volumes do PNRH de 2006 não abordam especificamente o tema adaptação às mudanças climáticas. Este tópico é incluído somente no documento de 2011, que define as prioridades que merecem receber atenção no período 2012-2015. Ver item “ações de adaptação existentes” abaixo.


SIM ☒ NÃO ☐

Riscos climáticos são mencionados em diversas seções dos volumes 1-4 (2006) e do documento sobre prioridades 2012-2015. Alguns exemplos estão listados abaixo:

Há um risco associado a essas possíveis mudanças [do clima], o qual está relacionado à oferta de recursos hídricos e que necessita de um gerenciamento do risco climático nos recursos hídricos (MMA, 2006, p. 204).

Durante o estabelecimento de diretrizes e aspectos metodológicos, foi tratada a problemática das inundações e das secas, relacionada à vulnerabilidade climática e à dinâmica do uso e da ocupação do solo (MMA, 2006, p. 21).

CLIMATE LENS

Vulnerabilidades De acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), projeções climáticas, quando analisadas em conjunto com registros atuais e históricos, apresentam evidências claras da vulnerabilidade da oferta de recursos hídricos aos efeitos das mudanças climáticas. Ainda de acordo com o IPCC, a oferta de água doce pode ser fortemente impactada pelos efeitos das mudanças climáticas, trazendo consequências amplas para sociedades humanas e ecossistemas (IPCC, 2008). No Brasil, as projeções não são diferentes. As evidências científicas evidenciam que as mudanças climáticas representam um sério risco para os recursos de água no Brasil (MARENGO, 2008). O setor de recursos hídricos é um dos mais impactados no País, onde os efeitos decorrentes das mudanças climáticas afetam tanto a qualidade como a quantidade de água.





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A disponibilidade de água está diretamente ligada ao clima e, por isso, anomalias climáticas têm interferência direta sobre a disponibilidade deste recurso. A oferta de água no Brasil é, portanto, vulnerável às mudanças climáticas (MARENGO, TOMASELLA e NOBRE, 2010). O PNRH tem com um de seus objetivos principais promover o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para melhorar a oferta de água no País, tanto em termos de quantidade como de qualidade. Conclui-se, portanto, que a implementação das ações e programas que compõem o Plano são vulneráveis aos efeitos decorrentes das alterações climática.


Conforme já mencionado anteriormente, os quatro volumes do PNRH de 2006 não abordam o tema adaptação às mudanças climáticas. Já a revisão de 2011 (MMA, 2011) define algumas prioridades que estão diretamente relacionadas a esta temática. Em termos de ações específicas, a publicação define algumas ações iniciais, que focam principalmente na promoção de estudos sobre mudanças climáticas e seus possíveis impactos sobre a segurança hídrica do País.

Má adaptação A vulnerabilidade do setor de recursos hídricos às mudanças climáticas implica na necessidade da adoção de medidas que buscam a adaptação do setor a uma nova realidade. Apesar de constantes mudanças na demanda pelo recurso, gestores assumem que o ciclo hidrológico permanece constante no médio prazo e, em consequência, utilizam experiências hidrológicas passadas como guia para o gerenciamento de condições futuras. No entanto, a problemática das mudanças climáticas requer uma nova abordagem, pois altera a confiabilidade de sistemas atuais de gestão da água (IPCC, 2008). Caso isto não ocorra, ações previstas nos Planos aqui analisados podem gerar má adaptação.

Resiliência Uma renovada abordagem é necessária e só poderá ser adotada quando existir razoável clareza sobre os riscos relativos às mudanças climáticas e suas prováveis consequências. Neste sentido, uma das primeiras ações deve ser a criação de programas de pesquisa e monitoramento para analisar tais riscos (MARENGO, TOMASELLA e NOBRE, 2010). É válido, portanto, o enfoque dado pela revisão do PNRH de 2011, que define como prioridade a promoção de estudos sobre mudanças climáticas e impactos relacionados. Por outro lado, a avaliação de condições hidrológicas futuras e de possíveis interferências causadas pelas mudanças climáticas é algo complexo. Para lidar com incertezas de projeções futuras, um gerenciamento adaptativo se faz necessário. Isto envolve o uso de medidas de gestão de água que consideram incertezas (IPCC, 2008). Ou seja, é importante que ações previstas nas próximas atualizações do PNRH sejam flexíveis para que, caso seja necessário, possam ser remodeladas para atender a demandas imprevistas.

3.1.2 Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil)

Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil)

Ano de publicação O Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca foi publicado no ano de 2005.

Horizonte temporal Indefinido.





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Órgão responsável Coordenação Técnica de Combate à Desertificação, Secretaria de Recursos Hídricos (MMA). O Programa foi elaborado por meio de um processo de construção que contou com o apoio de colaboradores e consultores, grupo de trabalho interministerial, grupo de trabalho parlamentar, pontos focais estaduais e pontos focais da sociedade civil.

Objetivos O PAN-Brasil tem como objetivo principal “estabelecer diretrizes e instrumentos legais e institucionais para a formulação e execução de políticas públicas e investimentos privados nas Áreas Suscetíveis à Desertificação (ASD), no contexto da política de combate à desertificação e mitigação dos efeitos da seca e de promoção do desenvolvimento sustentável” (MMA, 2005). Os objetivos específicos são:

Criar mecanismos institucionais de coordenação, participação e ação entre o setor público, a sociedade civil e o setor privado;

Aprimorar o conhecimento da situação dos processos de desertificação e de ocorrência de secas no Brasil;

Formatar diretrizes para a formulação de políticas e ações de desenvolvimento sustentável das áreas afetadas pela desertificação;

Colaborar com os estados e municípios na formulação e implementação de estratégias de combate à desertificação;

Fortalecer a atuação das instituições responsáveis pelo combate à desertificação;

Implementar ações integradas que levem ao desenvolvimento sustentável de áreas afetadas e sujeitas a processos de desertificação;

Criar instrumentos de apoio ao desenvolvimento de atividades produtivas, compatíveis com o manejo sustentável dos recursos naturais.


SIM ☒ NÃO ☐

O Capítulo 1 aponta as alterações climáticas como um dos elementos centrais a serem considerados para identificação das áreas susceptíveis à desertificação no Brasil. De acordo com o texto, as mudanças climáticas podem resultar numa ampliação das perdas socioeconômicas, sendo necessário um ajuste a estas novas condições. O Capítulo 1 define como importante a realização de estudos e reflexões sobre o tema.


SIM ☐ NÃO ☒

As propostas de ações contidas no PAN-Brasil visam principalmente apoiar o desenvolvimento sustentável em ASD, por meio do combate à pobreza e às desigualdades, em conjunto com a recuperação e preservação de recursos naturais (MMA, 2005). O Programa trabalha quatro eixos temáticos: (1) redução da pobreza e das desigualdades, (2) ampliação sustentável da cadeia produtiva, (3) conservação,





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preservação e manejo sustentável dos recursos naturais e (4) gestão democrática e fortalecimento institucional. Ações relacionadas a estas linhas de atuação podem resultar na diminuição da vulnerabilidade às mudanças climáticas de áreas contempladas pelo Programa. Ou seja, a implementação do PAN-Brasil pode tornar áreas de risco mais adaptadas às mudanças climáticas, pelo foco dado ao desenvolvimento sustentável e ao uso racional de recursos naturais. No entanto, o Programa não propõem ações específicas para identificar, analisar e enfrentar os riscos e vulnerabilidades decorrentes da mudança global do clima.


SIM ☒ NÃO ☐

O Programa objetiva estabelecer diretrizes para fomentar políticas de combate à desertificação e a seca. Isto resulta na definição de diversas ações e propostas que, embora de forma indireta, têm o potencial de fortalecer a resiliência das áreas abrangidas pelo Programa. Ou seja, o PAN-Brasil aborda de forma indireta o tema adaptação às mudanças climáticas. A identificação e avaliação de impactos, vulnerabilidades e riscos climáticos são apresentadas principalmente no capítulo 1 do documento, que traz (1) as dimensões e fatores responsáveis pelo processo de desertificação, (2) um panorama das áreas do País mais afetadas pelas secas e/ou ASD e (3) os efeitos das mudanças climáticas sobre o clima em regiões de secas e em ASD. Este último ponto, no entanto, não identifica ou analisa riscos e/ou vulnerabilidades decorrentes especificamente da mudança global do clima.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A emissão de GEE na atmosfera terrestre altera o clima e, em consequência, pode tornar determinadas áreas mais susceptíveis à desertificação e secas. Entende-se, portanto, que a implementação das ações impulsionadas pelo PAN-Brasil são vulneráveis aos riscos decorrentes das mudanças climáticas, uma vez que buscam enfrentar fenômenos climáticos (desertificação e seca) cada vez mais intensos em consequência das mudanças climáticas.





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O item 5.1 do PAN-Brasil apresentada uma discussão sobre os principais problemas do semiárido brasileiro e os critérios adotados para a seleção de programas e projetos de combate à desertificação e mitigação dos efeitos das secas. O texto não aponta os riscos relacionados às mudanças climáticas como um problema ou como um agravante dos problemas já identificados. Isto preocupa, pois conforme apontado abaixo, os problemas ambientais identificados no PAN-Brasil para a região em estudo resultam, por um lado, na emissão de GEE e, por outro lado, podem ser agravados pelas mudanças climáticas: Problemas ambientais identificados no PAN-Brasil que resultam na emissão de GEE:

Desmatamento crescente das áreas de vegetação nativa (emissão de Dióxido de Carbono (CO2));

Aumento da produção de lixo em áreas urbanas (emissão de gás de aterro contendo Metano (CH4));

Inadequação dos instrumentos de disciplinamento do uso dos recursos naturais (pode gerar emissões de GEE, por exemplo, por meio do desmatamento ilegal).

Problemas identificados no PAN-Brasil que podem ser agravados pelos efeitos decorrentes das mudanças climáticas:

Comprometimento e redução da vazão de rios e riachos;

Erosão, assoreamento de rios, riachos e açudes em várias sub-regiões do semiárido;

Expansão das áreas em processo de desertificação.





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Má adaptação O PAN-Brasil propões uma série de ações específicas para os diversos setores pertencentes aos quatro eixos temáticos abordados no estudo. Muitos desses projetos e programas abarcam problemas socioambientais que podem ser agravados pelos efeitos das mudanças climáticas. Isto se aplica principalmente às ações relacionadas aos eixos temáticos 2 e 3 (ampliação sustentável da cadeia produtiva e conservação, preservação e manejo sustentável dos recursos naturais). Conforme constatado anteriormente, os riscos relacionados às mudanças climáticas não foram levados em consideração durante o delineamento das ações contidas no PAN-Brasil. Deste modo, é possível que algumas dessas iniciativas tragam um agravamento da vulnerabilidade às mudanças climáticas das áreas abarcadas pelo estudo. Ou seja, é possível que medidas propostas pelo PAN-Brasil levem à má adaptação. Atividades de infraestrutura contidas no PAN-Brasil (p. 113) incluem iniciativas nas áreas de energia, recursos hídricos e saneamento ambiental. Estes setores são vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas. O desenvolvimento de infraestrutura de setores vulneráveis às mudanças climáticas comprometem recursos e instituições a trajetórias pouco flexíveis e difíceis de serem alteradas no futuro (BARNETT e O’NEILL, 2010). Empreendimentos energéticos, por exemplo, têm longa duração e fixam uma trajetória engessada com pouca flexibilidade para responder às mudanças imprevistas no clima, no meio-ambiente e nas condições socioeconômicas. Assim sendo, as escolhas por insumos energéticos sem considerar os efeitos presentes e futuros das mudanças climáticas sobre a disponibilidade deste recurso podem ter como consequência um aumento da vulnerabilidade do setor energético, pois comprometem o setor a uma trajetória insustentável de longo prazo e de pouca flexibilidade. Diversas outras atividades propostas pelo PAN-Brasil também são vulneráveis às mudanças climáticas, principalmente aquelas que visam o fortalecimento das atividades produtivas e o manejo sustentável de recursos naturais. São estes os projetos que focam, por exemplo, no desenvolvimento de agricultura irrigada, no processo de ordenamento territorial por meio do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) e na definição de novas áreas protegidas. Se tais iniciativas forem desenvolvidas sem levar em conta os efeitos das mudanças climáticas, é possível que isto resulte num agravamento da vulnerabilidade.





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Resiliência O enfrentamento da desertificação e seca terá maior chance de êxito caso ações correlacionadas sejam desenvolvidas considerando todos os fatores que influenciam este fenômeno climático. A mudança global do clima é um importante fator e, portanto, seus efeitos devem ser considerados na definição de ações a serem desenvolvidas. Como já mencionado, isto ainda não ocorre. A promoção de ações que visam o desenvolvimento das áreas abrangidas pelo Programa contribui para redução da pobreza e, consequentemente, pode aumentar a resiliência aos efeitos das mudanças climáticas. No entanto, ações de desenvolvimento comumente adotadas não levam em consideração as implicações diretas das mudanças climáticas sobre a sociedade e o meio-ambiente. Por isso, é necessário que se promova a “adaptação planejada”, que é o resultado de decisões políticas deliberadas que especificamente levam em conta as mudanças do clima e a variabilidade climática (IPCC, 2008). Um primeiro passo nesta direção é fomentar trabalhos de identificação de vulnerabilidades e riscos decorrentes da mudança global do clima para ASD.





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3.2 BIODIVERSIDADE

3.2.1 Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PAN-Bio)

Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PAN-Bio)

Ano de publicação 2006

Horizonte temporal Não se aplica.

Órgão responsável A elaboração do PAN-Bio foi coordenada pelo MMA, em um processo que envolveu 130 participantes, entre eles representantes de ONGs, do setor privado, de instituições de pesquisa, dos governos estaduais e federal, bem como membros da Comissão Nacional da Biodiversidade (CONABIO). Os atores envolvidos na implantação do PAN-Bio por meio da Câmara Técnica Permanente no âmbito da CONABIO são:

Ministério do Meio Ambiente (MMA);

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP);

Ministério da Integração Nacional (MI);

Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA);

Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC);

ONGs Ambientalistas;

Movimentos Sociais;

Confederação Nacional da Indústria – CNI.

Objetivos O PAN-Bio tem como objetivo apoiar a implementação, na forma de lei, da Política Nacional da Biodiversidade – PNB (Decreto no 4.339, de 22 de agosto de 2002), instituindo princípios e diretrizes, em conjunto com os setores gestores da biodiversidade do País. Por sua vez, os principais objetivos da PNB são:

Promover a integração de políticas nacionais do governo e da sociedade;

Estimular a cooperação interinstitucional e internacional para a melhoria da implementação das ações de gestão da biodiversidade;

Conhecer, conservar e valorizar a diversidade biológica brasileira;

Proteger áreas naturais relevantes;

Promover o uso sustentável da biodiversidade;

Respeitar, preservar e incentivar o uso do conhecimento, das inovações e das práticas das comunidades tradicionais.


SIM ☒ NÃO ☐

O PAN-Bio contém 139 ações prioritárias. Deste total, somente uma aborda o tema mudanças climáticas5:

5 A ação 10 do componente 5 (Acesso aos Recursos Genéticos, Conhecimentos Tradicionais Associados, Repartição de Benefícios) menciona a Comissão Interministerial de Mudanças Climáticas. Porém, a ação não aborda o tema mudanças climáticas (seus riscos, efeitos, causas etc.).





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Componente 2 - Conservação da biodiversidade. Ação 2: Criar redes científicas integradas, capazes de produzir, sistematizar e disseminar informações sobre mudanças climáticas e suas consequências, em cada bioma, na biodiversidade e na saúde humana.


SIM ☐ NÃO ☒

O PAN-Bio não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima.


SIM ☒ NÃO ☐

O PAN-Bio contém uma ação prioritária que identifica a necessidade de produzir conhecimento científico sobre mudanças climáticas e suas consequências. Além disso, ao estimular a conservação e a utilização sustentável da diversidade biológica, as ações previstas podem contribuir para o processo de adaptação do setor às mudanças climáticas, já que aumentam sua resiliência.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Como o principal objetivo do PAN-Bio é a conservação e a utilização sustentável da biodiversidade, e os ambientes naturais estão sob forte pressão das mudanças climáticas antropogênicas (um fator importante para a alteração de habitats e distribuição de espécies), pode-se afirmar que a implementação das ações estabelecidas pelo PAN-Bio é altamente vulnerável às mudanças climáticas.





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Conforme já descrito anteriormente, somente uma ação prioritária aborda o tema mudanças climáticas. No mais, o PAN-Bio pode auxiliar no processo de adaptação frente às mudanças do clima de forma indireta, pois promove a conservação e o uso sustentável da diversidade biológica que, por sua vez, é essencial para a regulação dos serviços ecossistêmicos prestados pela natureza. Alguns componentes do PAN-Bio possuem maior aderência com o tema, tais quais:

Componente 1 – Conhecimento da biodiversidade o Segunda diretriz: Promoção de pesquisas ecológicas e

estudos sobre o papel desempenhado pelos seres vivos na funcionalidade dos ecossistemas e sobre os impactos das mudanças globais na biodiversidade.

Componente 2 – Conservação da biodiversidade.

Componente 3 – Utilização sustentável dos componentes da biodiversidade.

Componente 4 – Monitoramento, avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre a biodiversidade.

o Segunda diretriz: Avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade. Estabelecimento de procedimentos de avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade.

Má adaptação Não foram encontradas medidas específicas que podem levar à má adaptação. No entanto, conforme já comentado acima, O PAN-Bio contempla somente uma ação especificamente voltada para tornar o setor mais adaptado às mudanças climáticas. Deste modo, é possível que as demais ações previstas no PAN-Bio levem à má-adaptação, por não considerar um importante aspecto que pode influenciar o adequado desenvolvimento de uma determinada atividade.

Resiliência As alterações no regime de precipitações e nas temperaturas médias são fatores responsáveis na alteração de habitat e distribuição das espécies no território. Sendo assim, para incrementar a resiliência, as ações de conservação da diversidade biológica no País devem ser focadas e endereçadas de acordo com as previsões e cenários futuros de mudança do clima.

3.2.2 Metas Nacionais de Biodiversidade Para 2020: Documento Base da Consulta Pública

Metas Nacionais de Biodiversidade Para 2020: Documento Base da Consulta Pública


Horizonte temporal 2011-2020 (e submetas intermediárias para serem alcançadas nos anos de 2013 a 2017)

Órgão responsável O MMA liderou a iniciativa “Diálogos sobre Biodiversidade: construindo a estratégia brasileira para 2020”, por meio de processo participativo e consultas presenciais junto a cinco setores da sociedade: empresarial, sociedade civil ambientalista, academia, governo (federal e estadual) e povos indígenas e comunidades tradicionais.





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Objetivos O principal objetivo da iniciativa é construir as metas brasileiras relacionadas ao Plano Estratégico da Convenção sobre Diversidade Biológica para 2020, em busca da conservação e utilização sustentável da biodiversidade, considerando as 20 Metas Globais de Biodiversidade (Metas de Aichi) e as visões e necessidades específicas de cada setor envolvido.


SIM ☒ NÃO ☐

Sim. Existe uma estreita ligação entre o importante papel da biodiversidade e dos sistemas naturais e o enfrentamento dos desafios da sustentabilidade, tal como as mudanças do clima. O documento trata do tema implicitamente em suas metas, mas por meio do objetivo estratégico D, as ações relacionadas às mudanças climáticas são explicitadas de forma direta. Seguem abaixo os objetivos estratégicos e as metas globais e nacionais que possuem maior relação com o tema mudanças do clima:

Objetivo estratégico A: Tratar das causas fundamentais de perda de biodiversidade fazendo com que preocupações com biodiversidade permeiem governo e sociedade.

Objetivo estratégico B: Reduzir as pressões diretas sobre biodiversidade e promover o uso sustentável.

o Meta Global 10. Até 2015, as múltiplas pressões antropogênicas sobre recifes de coral e demais ecossistemas impactados por mudanças de clima ou acidificação oceânica terão sido minimizadas para que sua integridade e funcionamento sejam mantidos.

Objetivo estratégico D: Aumentar os benefícios de biodiversidade e serviços ecossistêmicos para todos.

o Meta Global 15. Até 2020, a resiliência de ecossistemas e a contribuição da biodiversidade para estoques de carbono terão sido aumentadas através de ações de conservação e recuperação, inclusive por meio da recuperação de pelo menos 15% dos ecossistemas degradados, contribuindo para mitigação e adaptação à mudança climática e para o combate à desertificação.

15.4 Recuperar, conservar e aumentar áreas capazes de sequestrar CO2 e mitigar os efeitos de outros GEE.

15.5 Aperfeiçoar o sistema de monitoramento dos efeitos das mudanças climáticas sobre a biodiversidade.

15.7 Assegurar representatividade social nos fóruns que tratam da temática de Mudanças Climáticas.


SIM ☐ NÃO ☒

As metas nacionais de biodiversidade para 2020 não tratam especificamente o tema adaptação à mudança do clima.

Aborda indiretamente o tema adaptação à mudança

SIM ☒ NÃO ☐

Ao estimular ações que visam preservar a biodiversidade, as metas nacionais, instintivamente, tratam do tema adaptação. Isto porque a biodiversidade sustenta o funcionamento dos ecossistemas, dos quais dependemos para





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do clima? Se sim, de que forma?

alimentação e água potável, saúde e lazer, além de proteção contra desastres naturais. Abaixo seguem os objetivos estratégicos que englobam metas que possuem viés adaptativo:

Objetivo estratégico C: Melhorar a situação da biodiversidade protegendo ecossistemas, espécies e diversidade genética.

Objetivo estratégico E: Aumentar a implementação por meio de planejamento participativo, gestão de conhecimento e capacitação.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Alterações no clima podem trazer modificações expressivas em ecossistemas (mudanças de temperatura e da incidência de chuvas, acidificação de oceanos etc.). Tais alterações podem resultar na perda de biodiversidade, em função da limitada capacidade adaptativa de espécies animais e vegetais. As alterações na abundância e na distribuição das espécies podem acarretar consequências para a sociedade, já que reduzem a capacidade dos ecossistemas de prestarem serviços essenciais, tais como: o provimento de água potável, conservação do solo, fornecimento de alimentos, entre outros. Ações que visam à conservação e utilização sustentável da biodiversidade, principal objetivo das metas nacionais de biodiversidade para 2020, serão influenciadas pelos efeitos decorrentes das mudanças climáticas. Dependendo da intensidade das alterações climáticas, o atendimento das metas estipuladas será dificultado e, portanto, é vulnerável aos riscos das mudanças climáticas. Ao mesmo tempo em que as metas apontadas no documento são vulneráveis aos riscos decorrentes das mudanças climáticas, elas também podem contribuem para o aumento da resiliência do setor frente ao tema. Muito depende, portanto, da adequada execução das ações previstas neste documento.


A conservação da biodiversidade, por si só, constitui uma contribuição fundamental para moderar a extensão das mudanças climáticas e reduzir seus impactos negativos, tornando ecossistemas mais resilientes. As metas brasileiras para biodiversidade comtemplam o viés adaptativo das ações necessárias para a preservação da diversidade biológica tais como:

Tratamento das causas fundamentais da perda de biodiversidade;

Redução das pressões diretas e utilização sustentável da diversidade biológica;

Proteção de ecossistemas;

Planejamento e gestão da biodiversidade.

Má adaptação Não foram encontradas medidas específicas que levem à má adaptação.

Resiliência As metas brasileiras para conservação e utilização sustentável da biodiversidade contribuem para o aumento da resiliência do setor frente aos riscos e/ou oportunidades climáticas. Porém, é importante que os temas biodiversidade e adaptação sejam abordados de forma coordenada e com a mesma prioridade durante o processo de implementação das metas.





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3.3 CIDADES

3.3.1 Plano Nacional de Habitação (PLANHAB)

Plano Nacional de Habitação (PLANHAB)


Horizonte temporal 2009-2023. O horizonte temporal foi estabelecido levando em consideração o período de vigência de Planos Plurianuais (PPAs) do governo federal (quatro planos: de 2008 até 2023).

Órgão responsável O PLANHAB foi elaborado sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades (MCID).

Objetivos O objetivo principal do Plano é: “formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do país, direcionando da melhor maneira possível, os recursos existentes e a serem mobilizados, e apresentando uma estratégia nos quatro eixos estruturadores da política habitacional: (1) modelo de financiamento e subsídio; (2) política urbana e fundiária; (3) arranjos institucionais e (4) cadeia produtiva da construção civil”. Alguns dos objetivos específicos do Plano são:

Identificar fontes de recursos perenes e estáveis para alimentar a política de habitação;

Definir as diretrizes para priorizar o atendimento à população de baixa renda;

Desenvolver outros critérios, além da renda familiar, para definir a faixa prioritária de atendimento e a indicação de grupos conforme sua capacidade de pagamento;

Formular mecanismos de fomento à produção e de apoio à cadeia produtiva da construção civil, tendo como meta a redução do custo da moradia sem perda de qualidade e a ampliação da produção;

Propor a articulação institucional do conjunto de atores públicos, privados e demais agentes sociais afetos ao setor habitacional, a partir do Sistema Nacional de Habitação;

Propor medidas de política urbana e fundiária capazes de facilitar e baratear o acesso à terra urbanizada para Habitação de Interesse Social (HIS);

Criar as bases para a montagem de um sistema de monitoramento e avaliação que oriente revisões periódicas a cada quatriênio, junto com os Planos Plurianuais (PPAs);

Orientar a elaboração dos planos habitacionais de âmbitos estadual e municipal.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda o tema mudanças climáticas.

SIM ☐ NÃO ☒





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O Plano não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda indiretamente o tema adaptação à mudança do clima. Impactos, riscos e vulnerabilidades climáticos não são identificados ou analisados. Entretanto, o Plano trata de temas relacionados a vulnerabilidades sociais: áreas de risco, padrões mínimos de habitabilidade, assentamentos precários, sustentabilidade ambiental etc. Estes temas têm indireta ligação com a temática de adaptação as mudanças climáticas, pois o enfrentamento de vulnerabilidades sociais pode também proporcionar uma redução de riscos climáticos. No entanto, já que o Plano não aborda eventos climáticos e riscos/impactos relacionados, entende-se que o Plano não aborda, mesmo que de forma indireta, o tema adaptação às mudanças climáticas.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Os quatro eixos estruturadores da política habitacional são: (1) modelos de financiamento e subsídio, (2) política urbana e fundiária, (3) arranjos institucionais e (4) cadeia produtiva da construção civil. Duas dessas linhas de atuação têm relação direta com a temática das mudanças climática e, consequentemente, são vulneráveis aos riscos decorrentes da mudança do clima:

Política urbana e fundiária: Este eixo estruturador abarca a promoção de medidas que visam facilitar e baratear o acesso à terra urbanizada para habitações de interesse social. Os efeitos das mudanças climáticas são interferências ambientais que podem gerar impactos significativos em áreas urbanizadas: De acordo com Ribeiro (2008), o aumento no nível do mar e a maior frequência de chuvas de elevado grau de intensidade podem trazer transtornos intensos e imensos prejuízos a regiões urbanizadas, como alagamentos, deslizamentos e perda de moradias de população de baixa renda.

Cadeia produtiva da construção civil: Este eixo estruturador tem como meta a redução do custo da moradia sem perda de qualidade e a ampliação da produção. Perdas de qualidade podem ocorrer, caso normas técnicas não sejam adequadamente adaptadas para considerar os riscos e efeitos das mudanças climáticas.





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Quando se analisa o conteúdo do Plano, não é possível afirmar que os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a formulação da medida.

Má adaptação Quando políticas de desenvolvimento habitacional são planejadas sem levar em conta os riscos que as mudanças climáticas trazem, é possível que a má adaptação ocorra. Dos quatro eixos temáticos que compõem o Plano Nacional de Habitação, dois podem resultar em má adaptação, conforme elucidado abaixo:

Políticas urbanas e fundiárias: A ampliação de terra urbanizada bem localizada para habitação social é uma das estratégias urbano-fundiárias deste eixo estruturador do Plano. Outra estratégia visa promover a regularização de assentamentos informais já existentes, para garantir a permanência dos moradores de baixa renda que ali residem. De acordo com o Plano, para o aprimoramento da política urbana, é necessário considerar a integração entre legislação ambiental e urbanística. Ainda de acordo com o Plano, existem regras e esferas de controle que não dialogam entre si, causando muitas vezes abordagens conflitantes (p. 122). Neste sentindo, entende-se que má adaptação pode ocorrer por falta de alinhamento e interação entre estratégias de desenvolvimento habitacional e políticas do clima.

Cadeia produtiva da construção civil: Uma das propostas deste eixo estruturador é estabelecer normas gerais aplicáveis em todo o território nacional, objetivando trazer homogeneidade às exigências para a habitação de interesses social. Atualmente, projetos de engenharia podem atender a normas de construção civil (por exemplo, normas ABNT) sem necessariamente contemplar todos os riscos relacionados às mudanças climáticas. Má adaptação pode ocorrer caso normas gerais desenvolvidas para trazer padronização às exigências para habitação social não incorporem os requisitos necessários para enfrentar os riscos relacionados às mudanças climáticas.





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Resiliência O objetivo principal do Plano foca na formulação de estratégias de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do País. Para tanto, será necessário considerar todos os fatores sociais, econômicos e ambientais que possam interferir no desenvolvimento de tais estratégias. Os efeitos decorrentes das mudanças climáticas devem necessariamente ser incorporados, pois são fatores relevantes que interferirão na execução desta estratégia, justamente por ser uma política de longo prazo. Para levar em consideração os riscos relacionados a eventos climáticos, é necessário primeiramente incorporar o tema mudanças climáticas em dois importantes pilares da política de habitação, conforme definidos no PLANHAB: (1) identificação de “terra urbanizada bem localizada” e (2) elaboração de normas técnicas de construção civil. A seleção de áreas adequadas para receber novos projetos de habitações de interesse social deve ser feita englobando também uma análise da exposição6 da área aos efeitos das mudanças climáticas e da vulnerabilidade7 daqueles que lá irão residir. Também, é importante que normas gerais para a construção de habitação social incorporem os requisitos necessários para garantir a qualidade dos empreendimentos, levando em consideração os riscos relacionados às mudanças climáticas. Para tanto, é fundamental o fortalecimento de mecanismos que promovam o alinhamento entre programas de desenvolvimento habitacional e políticas do clima. O PAC II, por exemplo, contém dentro do Programa Minha Casa Minha Vida, um subeixo que foca na urbanização de assentamentos precários em centros urbanos, com obras de infraestrutura como drenagem, abastecimento de água, esgotamento sanitário e iluminação pública, e outras. Existem mais de 3 mil empreendimentos de urbanização de assentamentos precários incluídos no PAC II8. Entende-se que a urbanização de assentamentos precários traz melhorias para as condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental. Contudo, é também uma oportunidade para promover a integração de políticas de (adaptação às) mudanças climáticas em estratégias de desenvolvimento urbanístico.

3.3.2 Estatuto da Cidade

Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001)

Ano de publicação 11 de julho de 2001 (publicação no Diário Oficial da União (DOU)).

Horizonte temporal Indeterminado.

Órgão responsável Elaboração: Poder legislativo. Execução: A Lei estabelece normas gerais de ordem pública e, portanto, não há um órgão específico responsável pela sua execução/implementação.

6 Exposição: A presença de pessoas, comunidades, serviços, recursos naturais, infraestrutura ou bens económicos, sociais ou culturais em lugares que podem ser afetados negativamente pelos efeitos decorrentes das mudanças climáticas (IPCC, 2012). 7 A propensão ou predisposição a ser afetado de forma negativa pelos efeitos decorrentes das mudanças climáticas (IPCC, 2012). 8 Fonte: http://www.pac.gov.br/minha-casa-minha-vida/urbanizacao-de-assentamentos-precarios (acessado dia 08/11/2013).


http://www.pac.gov.br/minha-casa-minha-vida/urbanizacao-de-assentamentos-precarios




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Objetivos O Estatuto da Cidade tem por objetivo “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art. 2). Algumas das principais diretrizes do Estatuto são (art. 2):

Garantia do direito a cidades sustentáveis;

Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas;

Ordenação e controle do uso do solo;

Adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica;

Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído;

Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação.


SIM ☐ NÃO ☒

O Estatuto não aborda o tema mudanças climáticas.


SIM ☐ NÃO ☒

O Estatuto não aborda o tema adaptação às mudanças climáticas.


SIM ☐ NÃO ☒

O Estatuto não aborda indiretamente o tema adaptação às mudanças climáticas.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade O intenso processo de urbanização, especialmente nos países em desenvolvimento, tem levado ao surgimento de comunidades urbanas altamente vulneráveis (IPCC, 2012). Portanto, uma medida que visa estabelecer um conjunto de normas para regular o uso da propriedade urbana é vulnerável aos efeitos decorrentes das mudanças climáticas. Algumas das características de centros urbanos que podem aumentar a vulnerabilidade climática estão listadas abaixo (IPCC, 2012):

Natureza sinergética de uma cidade e a interdependência de seus setores;





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Falta de redundância de sistemas de transporte, energia e saneamento ambiental;

Concentração territorial de infraestrutura-chave e densidade populacional;

Segregação social;

Degradação ambiental;

Falta de coordenação institucional.


Quando se analisa o conteúdo do Estatuto, não é possível afirmar que os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a formulação da medida.

Má adaptação O Estatuto da Cidade define o Plano Diretor como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. O Plano Diretor, parte integrante do processo de planejamento municipal, assegura o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento de atividades econômicas (art. 39). De acordo com o MCID, a elaboração do Plano Diretor de cada município é uma oportunidade de repensar o processo de desenvolvimento de cidades em todo o País. Ainda de acordo com o MCID, o Plano Diretor deve ser elaborado levando em consideração todos os aspectos que podem ser relevantes para especificidades econômicas, culturais, ambientais e sociais de um determinado município9. A vulnerabilidade climática é uma especificidade socioambiental relevante e, se não for considerada durante a elaboração ou atualização de Planos Diretores, pode levar à má adaptação.

Resiliência A urbanização por si só não resulta necessariamente num aumento da vulnerabilidade. O modelo de urbanização e o contexto no qual ela está inserida definem se o processo de urbanização contribuirá para um aumento ou diminuição da vulnerabilidade climática de uma determinada sociedade (IPCC, 2012). Isto se aplica também para centros urbanos em processo de transformação. Instrumentos de planejamento municipal incluídos no Estatuto, principalmente o Plano Diretor e o Zoneamento Ambiental, direcionam o ordenamento territorial e, portanto, influenciam o modelo de desenvolvimento urbano e o contexto no qual ele incide. Estes instrumentos podem ter um papel importante na gestão de riscos e vulnerabilidade climáticos urbanos e, sendo assim, é necessário pensar em mecanismos para promover a inserção do tema mudanças climáticas nestas ferramentas de gestão pública.

9 De acordo com: http://www.cidades.gov.br/index.php/planejamento-urbano/350-campanha-plano-diretor.html (acessado dia 30/10/2013).


http://www.cidades.gov.br/index.php/planejamento-urbano/350-campanha-plano-diretor.html

http://www.cidades.gov.br/index.php/planejamento-urbano/350-campanha-plano-diretor.html




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3.4 DESASTRES NATURAIS

3.4.1 Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres Naturais

Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais


Horizonte temporal 2012-2014

Órgão responsável A elaboração do Plano foi coordenada pela Casa Civil da Presidência da República. Outros órgãos governamentais diretamente envolvidos com a execução do Plano são: (1) MI – por meio do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD) e Defesa Civil. (2) Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) – por meio do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais (CEMADEN). (3) Força Nacional de Emergência - composta por especialistas dos seguintes órgãos federais: Serviço Geológico do Brasil (CPRM), CEMADEN, ANA, CENAD e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. (4) Ministério da Saúde (MS) – por meio da Força Nacional do Sistema Único de Saúde (SUS). (5) MP – órgão do governo responsável pela gestão do PAC, já que o Plano inclui obras do PAC. (6) Forças armadas – fornecimento de equipamento para socorro de vítimas. Cabe mencionar que o novo marco regulatório para o sistema nacional de defesa civil (Lei 12.608 de 10/04/2012 - Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC). Esta lei cria o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), definindo os órgãos governamentais e não governamentais que serão responsáveis pela gestão deste sistema.

Objetivos O Plano tem como objetivo: “proteger vidas, garantir a segurança das pessoas, minimizar danos decorrentes de desastres e preservar o meio ambiente”. O documento abrange quatro linhas de ação: (1) prevenção, voltada à execução de obras, (2) mapeamento de áreas de risco, (3) monitoramento e alerta e (4) resposta a desastres, voltada ao socorro e reconstrução. Suas quatro linhas de ação estão baseadas na estrutura do “Programa Gestão de Riscos e Resposta a Desastres” incluído no PPA do governo federal para 2012-2015 (Programa 2040). Este Programa conta com o envolvimento do MI, MCID, MCTI, Ministério de Minas e Energia (MME), MMA e do Ministério das Relações exteriores (MRE). Em resumo, os quatro eixos de atuação do Plano abarcam:

Prevenção (R$ 15,6 bilhões) – Inclui obras do PAC para redução de riscos relacionados a desastres naturais. Este eixo abrange obras para





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prevenção de inundações, deslizamentos e ações de combate aos efeitos da seca.

Mapeamento (R$ 162 milhões) – Identificação de áreas de risco de deslizamento e de enxurradas, mapeamentos de risco hidrológico e outros. Também serão identificadas vulnerabilidades de habitações e de infraestrutura de municípios mais atingidos historicamente. Diversas outras ações serão também desenvolvidas na esfera deste eixo temático.

Monitoramento e alerta (R$ 362 milhões) – Visa à integração da “rede nacional de monitoramento, previsão e alerta” com a operação do CEMADEN e do CENAD.

Resposta (R$ 2,6 bilhões) – Este eixo temático contém ações de planejamento e resposta a ocorrências e conta com a participação de mil integrantes da Força Nacional do SUS, bombeiros militares e Força Nacional de Emergência (geólogos, hidrólogos, engenheiros, agentes de Defesa Civil e assistentes sociais) (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2012).


SIM ☐ NÃO ☒

O documento analisado somente informa como o recurso de R$ 18,8 bilhões será aplicado nos quatro eixos temáticos abrangidos pelo Plano. O Plano não discorre sobre os fatores que levaram a definição do modo como a verba será gasta e, portanto, não aborda temas específicos como mudanças climáticas. Apesar do Plano não abordar diretamente o tema mudanças climáticas, observa-se que a Lei 12.608 (que instituiu a PNPDEC) define que a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil deve integrar-se a diversas políticas públicas de desenvolvimento sustentável, incluindo políticas de mudanças climáticas. Ainda sobre a PNPDEC, seu art. 6 define como uma das competências da União, a instituição do Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil que deve conter no mínimo:

Identificação dos riscos de desastres nas regiões geográficas e grandes bacias do País;

Diretrizes de proteção e defesa, quanto à rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e químicos e à produção de alertas antecipados das regiões com risco de desastres.

O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil ainda está em fase de elaboração.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima.


SIM ☒ NÃO ☐

No Brasil, os desastres naturais mais frequentes são decorrentes de inundações, alagamentos, enxurradas, deslizamentos, estiagens, secas e vendavais (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2012). Este conjunto de ocorrências está diretamente ligado ao regime pluvial das regiões afetadas. De tal modo, ações que





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visam aprimorar a prevenção, o monitoramento e a resposta a desastres naturais estão intrinsecamente ligadas a impactos, vulnerabilidades e riscos climáticos. Do total de recursos previstos no Plano (R$ 18,8 bilhões), 82% são destinados a ações de prevenção que contemplam obras do PAC. O recurso será utilizado em obras estruturantes de prevenção de inundações e deslizamentos (drenagem e contenção de encostas e cheias) e ações de combate aos efeitos da seca (barragens, adutoras e sistemas de abastecimento de água) (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2012). Tais iniciativas podem contribuir diretamente para a diminuição da vulnerabilidade de populações beneficiadas pelas obras do PAC. Portanto, é possível afirmar que o Plano aborda de forma indireta o tema adaptação às mudanças climáticas.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A implementação do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais é vulnerável aos riscos decorrentes das mudanças climáticas, uma vez que visa aprimorar a gestão de uma problemática socioambiental que está inseparavelmente ligada a riscos climáticos. Há evidências de que a mudança global do clima já alterou a magnitude e a frequência de alguns eventos climáticos extremos (CDKN, 2012) e projeções indicam que isto ocorrera como maior frequência no futuro.


O Plano não traz informações sobre os fatores que levaram à definição das ações de cada um dos seus quatro eixos temáticos. Deste modo, não é possível avaliar se os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a concepção da medida. No entanto, observa-se que a maioria das ações previstas no Plano pode ser considerada como medidas de adaptação a ocorrências climáticas. Portanto, é possível afirmar que o Plano contém ações de adaptação, mesmo que estas não tenham sido concebidas levando em consideração os riscos presentes e futuros da mudança global do clima.





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Má adaptação Abaixo são feitas algumas colocações para especificar de que forma a implementação das ações de dois dos eixos temáticos (prevenção e mapeamento) pode agravar a vulnerabilidade, levando possivelmente à má adaptação.

Prevenção: O Plano traz uma listagem das obras estruturais que serão realizadas para reduzir os riscos relacionados a desastres naturais. Obras de prevenção especificadas no Plano são: contenção de encostas, drenagem, contenção de cheias, barragens, adutoras e sistemas de abastecimento de água. Todos estes empreendimentos são vulneráveis às mudanças climáticas, pois uma alteração no clima trará novas e maiores exigências a projetos de engenharia. Por exemplo, barragens construídas hoje podem trazer benefícios de curto e médio prazo para a região beneficiada. Porém, caso projeções de mudanças climáticas não tenham sido levadas em consideração durante a concepção do projeto de engenharia, surgem dúvidas sobre a capacidade do empreendimento de atender a sua finalidade no longo prazo. Neste exemplo, má adaptação pode ocorrer se a construção da barragem incentivar o desenvolvimento de projetos de infraestrutura urbana e/ou industrial na região beneficiada pela barragem.

Mapeamento: De acordo com o Plano, a identificação de áreas de risco será feita em 821 municípios com risco de deslizamentos e enxurradas e em 17 bacias hidrográficas onde inundações ocorrem. Um mapeamento de áreas sob risco que considere somente experiências hidrológicas passadas pode gerar má adaptação, pois a mudança global do clima e seus efeitos futuros alteram a confiabilidade de sistemas atuais de gestão de riscos hidrológicos, que olham somente para experiências passadas para gestão de condições futuras (IPCC, 2008).





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Resiliência Levar em consideração os riscos e oportunidades climáticas significa a necessidade de responder a mudanças climáticas de forma distinta do que vem sendo feito historicamente. A adaptação à mudança climática deve se manifestar em primeira instância por meio de ajustes nas variabilidades e extremos conhecidos e cenários de riscos serão provavelmente alterado. (TOMPKINS e ADGER, 2004). Deste modo, novos ou reforçados processos de prevenção e resposta aos efeitos adversos associados a eventos climáticos serão necessários (IPCC, 2012). É importante que ações evitem vincular-se a caminhos de resposta específicos, por meio da implementação duma gestão flexível. Em específico, alguns elementos que podem fortalecer a resiliência são (CDKN, 2012): - Promover a transferência de riscos por meio de seguros. Outra forma de se precaver financeiramente é incluir contingências em processos de planejamento orçamentário. - Aprimorar o desenvolvimento de novas normas e códigos de construção, melhorias na vigilância sanitária e principalmente no planejamento da ocupação do solo. - Desenvolver ações que visem realçar os riscos de desastres relacionados a mudanças climáticas para formuladores de políticas públicas de setores não diretamente envolvidos com a problemática. - As ações do Plano buscam trazer o desenvolvimento sustentável para regiões menos desenvolvidas do País, para que estas regiões consigam melhor gerenciar os riscos de desastres. Porém, é necessário conciliar a gestão de riscos de desastres com ações de adaptação, para que, de fato, se alcance o desenvolvimento sustentável (IPCC, 2012). - A adoção de medidas de adaptação adequadas somente para um ou alguns cenários climáticos podem trazer arrependimentos em termos dos custos associados a essas decisões, caso cenários não contemplados em medidas se concretizem. Ações sem arrependimentos (no regrets) abrangem decisões que beneficiam a gama total de cenários climáticos futuros e seus impactos associados (IPCC, 2012).





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3.5 ENERGIA

3.5.1 Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 (PDE 2021)

Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 (PDE 2021)



Órgão responsável Elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), com apoio da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético e a Secretaria de Petróleo, Gás Natural e Combustíveis Renováveis (MME).

Objetivos Apresenta uma visão integrada da expansão da demanda e oferta de diversas fontes energéticas. Representa um importante instrumento de planejamento para o setor energético no País, contribuindo para o delineamento de estratégias de desenvolvimento do governo federal (EPE, 2012).


SIM ☒ NÃO ☐

O Decreto 7.390 de 9 de dezembro de 201010 estabelece o PDE como Plano Setorial de Mitigação e Adaptação às Mudanças do Clima para o setor energético.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda especificamente o tema adaptação.


SIM ☒ NÃO ☐

O PDE menciona, por exemplo, “condições climáticas adversas” e “problemas climáticos” que, entre outros fatores, restringiram a produção brasileira de etanol em 2009 e 2010.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A expansão do setor energético brasileiro, necessária para alimentar as necessidades energéticas de uma econômica crescente, será impactada pelos efeitos decorrentes da mudança climática. De acordo com o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável: “o sistema brasileiro de energia possui vulnerabilidades frente à variabilidade climática natural e à mudança do clima.” (CEBDS, 2013). O PDE 2021 traça a estratégia de desenvolvimento do setor energético para o período 2012-2021. Neste período, de acordo com o Plano, a matriz energética brasileira crescerá aproximadamente 5% ao ano (EPE, 2012, p. 361). Grande parte desse crescimento será obtida por meio do desenvolvimento de projetos hidrelétricos de grande porte na bacia amazônica. Porém, estudos apontam que, em consequência das mudanças climáticas, o bioma amazônico está sujeito a uma redução da incidência de chuvas que pode afetar diretamente o potencial de

10 Regulamenta os arts. 6º, 11 e 12 da Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC, e dá outras providências.





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geração de energia dessas novas usinas hidrelétricas (SCHAEFER, SZKLO, et al., 2013). Estima-se que o bioma Amazônico poderá sofrer uma diminuição percentual de até 45% na precipitação até o final deste século (PBMC, 2013a). Existe, por um lado, a expectativa de crescimento da oferta de energia no País e, por outro lado, estudos que apontam uma tendência de perda da capacidade de geração em consequência dos efeitos das mudanças climáticas. Existe, portanto, uma aparente contradição entre as expectativas de crescimento do PDE e projeções que indicam uma perda de capacidade da matriz energética brasileira.


O PDE é Plano setorial de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas. Ou seja, representa o instrumento básico para a elaboração de estratégias para o atendimento à meta de emissão para a produção e uso de energia. O PDE 2021 visa atender as metas de redução de emissão de GEE do setor energético para o ano de 2020, conforme estipulado por legislação vigente. O Plano representa um importante instrumento para definir um cenário de mitigação, contribuindo assim para que o país se desenvolva com baixas emissões de carbono. Em 2020, as emissões de GEE do setor energético, de acordo com o PDE 2021, não poderão ultrapassar 680 milhões de tCO2 (De acordo com o Decreto 7.390, a projeção das emissões “business as usual” do setor para 2020 é de 868 milhões de tCO2). O Plano, porém, não aborda especificamente o tema adaptação e não avalia riscos relacionados a mudanças climáticas. O PDE 2021 menciona apenas “condições climáticas adversas” e “problemas climáticos” que, entre outros fatores, restringiram a produção brasileira de etanol em 2009 e 2010. Tais problemas ou condições podem ser interpretados como eventos pontuais, que não representam uma tendência de longo prazo. Assim, o PDE 2021 não trata de vulnerabilidades nem adaptação do setor de energia às alterações climáticas.





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Má adaptação O PDE 2021 trata de diversos temas relacionados às expectativas de demanda e oferta de energia para os próximos anos no País. As sinalizações apresentadas pelo plano orientam ações e decisões do poder público, que influenciam diretamente diversos aspectos do setor energético como, por exemplo, as fontes energéticas que serão priorizadas, a localização física de empreendimentos, benefícios a serem concedidos etc. Conforme já indicado anteriormente, o plano não avalia especificamente os riscos que a mudança global do clima traz ao setor energético. A ausência de uma avaliação deste tipo pode impulsionar o desenvolvimento de ações que, ao mesmo tempo em que buscam ampliar a potência instalada do setor, podem ser responsáveis por agravar a vulnerabilidade do segmento. Isto pode levar a uma má adaptação. Um exemplo de um tema que é tratado nos plano e que pode levar a má adaptação do setor energético tem a ver com a localização geográfica de novos empreendimentos hidrelétricos previstos para entrar em operação nos próximos anos na região norte do Brasil. Em consequência das mudanças climáticas, o bioma amazônico está sujeito a uma redução da incidência de chuvas que pode afetar diretamente o potencial de geração de energia dessas novas usinas hidrelétricas. Estima-se que o bioma Amazônico poderá sofrer uma diminuição percentual de até 45% na precipitação até o final deste século (PBMC, 2013a). No entanto, de acordo com o PDE 2021, a região norte do País, que é composta predominantemente pelo bioma amazônico, terá um incremento de sua potencia instalada para a geração de energia elétrica de 286% entre 2011 e 2021. Com esta ampliação, a região norte aumentará sua participação no Sistema Interligado Nacional (SIN) de 10% para 24% (EPE, 2012, p. 75). Este incremento é consequência direta da estratégia de desenvolvimento adotada pelo governo federal, que visa aproveitar o potencial hidrelétrico da bacia amazônica para suprir a crescente demanda por energia elétrica no País11.

11 De acordo com tabelas 43 e 44 do PDE 2021.





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Resiliência Identificar e avaliar os impactos das mudanças climáticas na infraestrutura energética de um País é importante para poder quantificar o custo econômico e social que está atrelado a estes impactos. Este esforço também possibilita a quantificação dos benefícios proporcionados pela adoção de medidas que visam aumentar a resiliência do setor (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2013). A expansão do setor energético brasileiro, necessária para alimentar a crescente demanda por energia de uma econômica em desenvolvimento, será impactada pelos efeitos decorrentes da mudança climática. Sendo assim, é imprescindível que estratégias de ampliação da matriz energética no Brasil abordem o tema adaptação. Abaixo estão destacados alguns dos principais elementos que podem ser contemplados nesta ação.

Identificação e avaliação das principais vulnerabilidades do setor energético nacional e consequências correlacionadas.

Identificação de possíveis ações e estratégias dos setores público e privado focadas em fortalecer a resiliência do setor energético.

Identificação e análise custo/benefício de possíveis oportunidades para aprimoramento de tecnologias mais resilientes.

Análise de impactos negativos e positivos, que pode ser utilizada para embasar futuras ações de segurança energética.

Criação de mecanismos para que políticas nacionais e subnacionais possam superem barreiras de mercado existentes, para acelerar a utilização de tecnologias eficientes e estimular o desenvolvimento e operação de infraestrutura energética mais resiliente.

Desenvolvimento de modelos, ferramentas e análises de vulnerabilidade para auxiliar tomadores de decisão a entender riscos climáticos, o potencial de soluções tecnológicas ou operacionais, bem como custos relacionados à implementação de estratégias e políticas. (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2013).

3.5.2 Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030)

Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030)



Órgão responsável Elaborado pela EPE e coordenado pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético do MME, com apoio do Centro de Pesquisa de Energia Elétrica (CEPEL).

Objetivos É um instrumento de planejamento de longo prazo no setor energético, orientando tendências e balizando as alternativas de expansão desse segmento nas próximas décadas. Alguns dos principais objetivos básicos são: segurança energética, universalização do acesso a serviços energéticos, diversificação da matriz energética e sustentabilidade ambiental (EPE, 2007).





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SIM ☒ NÃO ☐

O tema mudanças climáticas é abordado de diferentes maneiras neste documento. Em primeiro lugar, o Plano expõe uma preocupação com a emissão de GEE do setor energético, que agravam os efeitos das mudanças climáticas e assim prejudicam a sustentabilidade ambiental. Por outro lado, o Plano também discute variações climáticas que influenciam ou impactam o potencial de geração de energia a partir de algumas fontes específicas.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda especificamente o tema adaptação.


SIM ☒ NÃO ☐

O PNE 2030 aborda de forma indireta o tema adaptação, pois expões pontos de preocupação relacionados a variações climáticas que influenciam ou impactam a geração de energia atualmente e que podem vir a impactar no futuro: Caderno temático 1 – Retrospectiva: Documento sintetiza as principais estatísticas do Balanço Energético Nacional 2005 (ano base 2004) e traz algumas conclusões sobre a evolução da matriz energética brasileira ao longo das três últimas décadas. Cabe destacar entre elas: "a expansão da capacidade instalada de termelétricas favorece a mitigação dos riscos hidrológicos" (p. 98 e 175). Caderno temático 2 – Projeções: Uma das dificuldades consideradas no processo de elaboração dos cenários e projeções trata de incertezas relativas ao sistema ambiental. Esta incerteza está relacionada aos impactos diretos e indiretos das restrições ambientais globais sobre o ecossistema nacional: Restrições ambientais naturais geradas por desequilíbrios ambientais, tais como secas, enchentes, aumento da temperatura média da terra, entre outros, destacando que têm se mostrado mais intensas e mais frequentes nos últimos anos (p. 75). Caderno temático 5 - Gás natural: “É necessária uma análise estratégica para o uso de gás natural em um sistema predominantemente hídrico, para estabelecer um sistema provido de capacidade para tolerar variações de oferta demanda, de maneira a atender as circunstancias climáticas, energéticas e também políticas”. (pag. 145). Caderno temático 6 - Carvão mineral: O carvão mineral está disponível em uma grande variedade de formas e pode ser estacado perto dos centros de consumo. Além disso, esta fonte de energia não depende de condições climáticas e pode ser usada como alternativa para a geração de energia a partir de fontes eólicas e hídricas. (pag. 13) Caderno temático 8 – Biomassa:





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As condições climáticas não favoreceram a agricultura nos últimos dois anos, em função da falta de chuvas regulares, provocando sérios prejuízos aos agricultores (pag. 16). (..) a safrinha do milho é plantada por produtores como alternativa aos cultivos de inverno (por exemplo: trigo, centeio, cevada etc.) e, por isso, está sujeita ao stress hídrico e outros danos provocados por intempéries climáticos. (pag. 26). "as condições climáticas vigentes no início do ciclo eram normais, mas a partir de dezembro os estados sulinos foram afetados por uma forte estiagem, e os Estados do Mato Grosso, Goiás e Minas Gerais registraram excessivas chuvas que resultaram em perdas expressivas nesta lavoura" [soja] (p. 21). Cabe destacar que esta análise é retrospectiva e não considera um risco a ser gerenciado no futuro. A diversidade geográfica e de clima no Brasil permite administrar o risco climático de forma mais flexível. Grande biodiversidade é uma oportunidade para desenvolver novas alternativas associadas à agricultura de energia e selecionar as mais convenientes (p. 206). "O Brasil detém um quarto das reservas superficiais e sub-superficiais de água doce, o que permite o desenvolvimento de culturas irrigadas, na superveniência de condições climáticas desfavoráveis" (p. 206).

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Verificar análise sobre vulnerabilidade do PDE 2021.


O PNE 2030, em seu caderno temático 2 (Projeções) menciona que o processo de elaboração de cenários futuros foi dificultado pelas incertezas que estão relacionadas aos impactos diretos e indiretos das “restrições ambientais globais”. Alguns exemplos dados no documento são: secas, enchentes e aumento da temperatura média da terra. Justamente em função da existência de tais incertezas é que ações devem ser tomadas para garantir a segurança energética do País, mesmo na ocorrência de cenários com alta intensidade de impactos diretos e indiretos das restrições ambientais globais sobre o ecossistema nacional.

Má adaptação Verificar análise sobre má adaptação do PDE 2021.

Resiliência Verificar análise sobre resiliência do PDE 2021.





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3.6 INDÚSTRIA

3.6.1 Plano Brasil Maior (PBM)

Plano Brasil Maior (PBM)


Horizonte temporal

2011-2014

Órgão responsável O PBM possui estrutura de governança composta por instâncias em três níveis: 1) Aconselhamento superior: Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial

– CNDI, presidido pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

2) Gerenciamento e deliberação: Comitê gestor, composto por Casa Civil da Presidência da República; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC); Ministério da Fazenda (MF); MP; MCTI, com coordenação do MDIC, e Grupo Executivo, constituído por: Casa Civil, MDIC, MP, MF, MCTI, Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), e também coordenado pelo MDIC;

3) Articulação e formulação: Coordenações Setoriais e Coordenações Sistêmicas (temas transversais).

Objetivos As orientações estratégicas do PBM são:

Promover a inovação e o desenvolvimento tecnológico;

Criar e fortalecer competências críticas da economia nacional;

Aumentar o adensamento produtivo e tecnológico das cadeias de valor;

Ampliar mercados interno e externo das empresas brasileiras;

Garantir um crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentável.


SIM ☒ NÃO ☐

O PBM sustenta-se em dois pilares: o primeiro refere-se à dimensão estruturante e é composto por diretrizes setoriais. O segundo corresponde à dimensão sistêmica, e é composto por temas de natureza transversal. Um dos temas da dimensão sistêmica é a “Produção Sustentável”. Desse modo, o PBM orienta, no âmbito da política industrial brasileira, o estabelecimento de estratégias e ações que visem à redução de resíduos e de emissões, em consonância com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Política Nacional de Energia e a Política Nacional de Mudança do Clima.


SIM ☐ NÃO ☒

O PBM não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima.

SIM ☐ NÃO ☒





47


Embora o PBM leve em consideração o fato de que o Brasil é um país rico em recursos naturais e biodiversidade, orientando o “aproveitamento sustentável” desses recursos, o mesmo não trata de riscos climáticos, nem vulnerabilidade às mudanças climáticas.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A implementação do PBM não é diretamente afetada pelos riscos trazidos pela mudança do clima. Seus objetivos estão fortemente ligados a ativos intangíveis, como conhecimento, competências científicas, de pesquisa e inovação. Todavia, algumas das diretrizes setoriais e temas transversais da dimensão sistêmica podem ser afetados pelas mudanças climáticas. Dentre as diretrizes setoriais (DS), destaca-se a DS3 – Desenvolvimento das Cadeias de Suprimento em Energias, priorizando-se oportunidades já identificadas em petróleo e gás e em energias renováveis, como etanol, eólica, solar e carvão vegetal e a DS 5 – Consolidação de Competências na Economia do Conhecimento Natural, visando ampliar o conteúdo científico e tecnológico dos setores intensivos em recursos naturais. No âmbito da DS 5, o PBM reconhece que “desenvolver o conhecimento tecnológico aplicado à natureza é fundamental para a geração de valor agregado”. Ao priorizar fontes renováveis de energia e enfatizar a exploração da biodiversidade como oportunidade para a indústria brasileira, o PBM torna-se indiretamente vulnerável às mudanças climáticas. Quanto aos recursos de petróleo e gás natural a serem explorados, embora não sejam diretamente afetados pelos impactos das mudanças climáticas, podem ter seu acesso dificultado ou interditado. Desse modo, ao alterar a viabilidade técnica e econômica de exploração desses recursos, as mudanças climáticas podem representar um risco também à indústria de petróleo e gás (PBMC, 2013b). No que concerne à dimensão sistêmica, os temas transversais de “Produção Sustentável” e “Ações Especiais em Desenvolvimento Regional” podem requerer um diagnóstico atualizado das condições e desafios climáticos a serem enfrentados pelo país ao longo dos próximos anos. Essa necessidade não é reduzida pelo fato de que o horizonte temporal do plano é relativamente curto (até 2014), pois os efeitos que se pretende atingir com a implementação do plano são de longo prazo.





48


Os riscos relacionados às mudanças climáticas que poderiam incidir sobre temas transversais (dimensão sistêmica) e diretrizes setoriais (dimensão estruturante) não foram levados em consideração.

Má adaptação Algumas diretrizes setoriais como a que prevê o desenvolvimento de cadeias de suprimento em energias poderiam configurar caso de má adaptação caso envolvessem, por exemplo, investimentos de larga escala em estruturas físicas para geração de energia (usinas de biocombustíveis, eólicas, solares) em localidades que dependem fortemente do suprimento de biomassa, vento e irradiação solar e esse fornecimento estivesse sujeito a riscos climáticos. Investimentos que pressupõem certo nível de produtividade com base em culturas agrícolas ou em fluxos de recursos naturais vulneráveis às mudanças climáticas podem não ser amortizados conforme planejado. De acordo com relatório da OCDE (2009), ênfase especial deve ser dada a setores cujas decisões têm consequências de longo prazo e trariam custos elevados para sofrer modificações posteriormente, como é o caso de parques industriais e toda a infraestrutura necessária para atendê-los.

Resiliência Verificar análise sobre resiliência do Plano Indústria.

3.6.2 Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria)

Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria)


Horizonte temporal 2020

Órgão responsável MDIC.

Objetivos O objetivo do Plano Indústria é preparar a indústria nacional para um cenário em que a intensidade de emissão de GEE será tão importante quanto a produtividade do trabalho e dos demais fatores de produção para definir a competitividade internacional da economia. Assim, o Plano adota a meta de redução de 5% das emissões de processos industriais e uso de energia no setor industrial em relação ao cenário tendencial até 2020, como forma de incentivo à melhoria da eficiência nas duas categorias de emissões mencionadas.


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano Indústria é um dos planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima que compõem o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Sua elaboração foi regulamentada pelo Decreto nº 7.390/2010. Desse modo, o Plano Indústria tem origem na própria PNMC.

Aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima?

SIM ☐ NÃO ☒

Embora o Plano Indústria descreva o contexto de criação dos planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima em seção introdutória específica





49

Se sim, de que forma?

(“Apresentação dos Planos Setoriais”), o Plano em si prevê apenas medidas e instrumentos de incentivo à redução de emissões.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano Indústria não aborda de forma indireta o tema adaptação à mudança do clima.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade De forma objetiva, a implementação do Plano Indústria está baseada em três pilares:

1. Estabelecimento de um sistema de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV) de emissões de GEE da atividade industrial;

2. Plano de ação incluindo medidas e instrumentos de incentivo à redução de emissões; e

3. Criação de uma comissão técnica (CTPIn) que será responsável pelos detalhamento das ações do Plano, bem como seu monitoramento e revisão.

Adicionalmente, o Plano tem como uma de suas estratégias a difusão de equipamentos e práticas que elevem a eficiência no uso de energia e de materiais. Quando se observam esses quatro aspectos centrais do Plano Indústria, não é possível determinar que a implementação do Plano é vulnerável aos riscos decorrentes das mudanças climáticas.


Os riscos relacionados às mudanças climáticas que poderiam incidir sobre a indústria brasileira não foram levados em consideração.





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Má adaptação Não foram identificados aspectos do Plano Indústria que, de forma direta ou indireta, podem agravar a vulnerabilidade do setor, levando a má adaptação.

Resiliência Com vistas a aumentar a resiliência do setor industrial brasileiro, tanto o PBM como o Plano Indústria poderiam enfatizar a dependência que o setor industrial tem de outros setores de infraestrutura, como abastecimento de energia e água e redes de transporte e de telecomunicações. Algumas medidas que podem tornar o setor industrial mais resiliente estão listadas abaixo:

Identificação e monitoramento de variáveis climáticas que podem afetar e tornar vulnerável o desenvolvimento do setor industrial (disponibilidade de matéria-prima, riscos climáticos que ameacem infraestrutura instalada).

Mapeamento do parque industrial em expansão, a fim de garantir que tal expansão não ocorra em áreas vulneráveis. A efetividade dessa medida pode ser melhorada por meio do compartilhamento da responsabilidade com órgãos que realizam o licenciamento de instalação e operação de atividades industriais.

A fim de fortalecer sistemas produtivos, econômicos, sociais e ambientais aos desafios e impactos decorrentes das mudanças climáticas, o Plano Indústria poderia aplicar os objetivos estratégicos, metas e indicadores do Plano Brasil Maior, a saber: o Desenvolvimento Sustentável (inovar para ampliar a

competitividade, sustentar o crescimento e melhorar a qualidade de vida);

o Ampliação de Mercados (elevar a participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias);

o Adensamento Produtivo e Tecnológico das Cadeias de Valor (produzir de forma mais limpa, reduzindo o consumo de energia por unidade de PIB industrial);

o Criação e Fortalecimento de Competências Críticas (elevar participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias).

A identificação de oportunidades de novos negócios relacionados à adaptação pode constituir ferramenta do PBM para o aproveitamento de janelas de oportunidade em novas tecnologias, promover atividades de inovação, diversificar as exportações brasileiras e ampliar competências na economia do conhecimento natural. Exemplos de ações específicas: o Realizar mapeamento de áreas mais propícias para a expansão das

cadeias de suprimento em energias (uma das diretrizes setoriais do PBM);

o Fomento à indústria fotovoltaica para aproveitamento de aumento de incidência solar;

o Fomento a cadeias produtivas de bens e serviços associados a medidas de adaptação em outros setores (Ex: equipamentos agrícolas usados no combate à seca).





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3.7 MINERAÇÃO

3.7.1 Plano Nacional de Mineração

Plano Nacional de Mineração (PNM)



Órgão responsável Ministério de Minas e Energia (MME) Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (SGM).

Objetivos O objetivo do Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030) é: “nortear as políticas de médio e longo prazo que possam contribuir para que o setor mineral seja um alicerce para o desenvolvimento sustentável do País nos próximos 20 anos”. O Plano traça 11 objetivos estratégicos:

1. Governança pública eficaz; 2. Conhecimento geológico; 3. Minerais estratégicos; 4. Mineração em áreas com restrição; 5. Formalização e fortalecimento de MPEs; 6. Pesquisa, desenvolvimento e inovação; 7. Recursos humanos; 8. Infraestrutura; 9. Produção sustentável; 10. Agregação de valor com competitividade; 11. Desenvolvimento sustentável.

Esses 11 (onze) objetivos emergem da visão do futuro desejável para o setor mineral brasileiro refletida no cenário “Na trilha da sustentabilidade” que o Plano traça para o período 2011 – 2030. O próprio Plano reconhece que, dentre eles, os que se destacam são os objetivos 1, 2 e 3.


SIM ☒ NÃO ☐

As mudanças climáticas são tratadas como tema transversal que afeta diretamente a sustentabilidade do setor, apesar de a discussão apresentada ter foco nas emissões de GEE. O PNM faz referência ao Plano Nacional de Mudanças climáticas, bem como aos planos setoriais do Decreto nº 7.390/2010. O fato de o Plano afirmar que a mineração terá de ser proativa na descarbonização de seus processos produtivos, e que isso geralmente implica melhorias em eficiência energética, sinaliza o viés de mitigação dessa abordagem. Além disso, quanto aos cenários futuros para o setor de mineração, é levado em consideração um conjunto de variáveis que inclui “a interface da geologia, da mineração e da transformação mineral com as mudanças climáticas”. Não fica claro, no entanto, como é incluída essa variável. O fato de que: (i) os “efeitos do aumento da consciência ambiental, sobre a degradação geral do meio ambiente” (p. 73) são tratados como um dos condicionantes da existência de um ambiente favorável à expansão da atividade de mineração e transformação de bens minerais; e (ii) de que o cenário Na trilha da sustentabilidade pressupõe adoção de “práticas produtivas e de consumo mais sustentáveis”, sendo que esse resultado é atribuído a “pressões sociais e ambientais (...) acentuadas pela ameaça





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das mudanças climáticas globais” (p. 74) reforçam a ideia de que o Plano considera apenas os impactos das atividades de mineração sobre a mudança global do clima, mas não os desta sobre aquelas.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não trata especificamente de questões de adaptação às mudanças climáticas.


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano prevê metas e investimentos para ampliação do conhecimento geológico. Especificamente sobre geodiversidade, investimentos incluem ações voltadas à redução da “vulnerabilidade em processos que envolvam riscos geológicos e desastres naturais, com o cadastramento de áreas de risco, geração de mapas múltiplos de desastres naturais e implantação de sistemas de alerta de cheias” (p. 104).

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade De modo geral, o Plano busca delinear diretrizes, objetivos e ações capazes de fomentar o desenvolvimento de atividades que garantam o melhor aproveitamento dos recursos minerais do País. Por exemplo, o Plano reconhece que a gestão de minerais estratégicos para a economia nacional, como potássio, fosfato e calcário, importantes para a produção agrícola, e de materiais para a construção civil, é um de seus principais objetivos, destacando a importância do suprimento de minerais para outros setores estratégicos à economia. Contudo, embora ressalte a importância da identificação de alvos, o desenvolvimento de recursos humanos qualificados, modelos de exploração e rotas tecnológicas, o Plano não menciona que essa gestão deve considerar os riscos decorrentes das mudanças climáticas que podem comprometer a atividade de mineração. O objetivo de ampliação de infraestrutura e logística mencionado no Plano também apresenta vulnerabilidade, uma vez que pode ocorrer em áreas especialmente expostas a riscos climáticos e/ou ter medidas insuficientes de adaptação. O setor de mineração é particularmente vulnerável por envolver a exploração de recursos minerais que estão dispersos no território nacional. De acordo com estudo do International Council on Mining & Metals (ICMM, 2013), temperaturas mais elevadas, alteração dos padrões de precipitação e elevação dos níveis do mar, ou ainda a redução da disponibilidade de água doce podem afetar a indústria de mineração e metais de diversas formas, incluindo riscos físicos para os ativos e infraestrutura decorrentes de danos causados por tempestades e inundações. O Plano, porém, não deixa explícito nenhum tipo de relação dos impactos das mudanças climáticas sobre as operações e instalações de mineração, nem que as regiões apresentam diferentes graus de vulnerabilidade.


O Plano afirma que o conhecimento geológico é fundamental para a descoberta e aproveitamento de recursos minerais e hídricos, assim como para a identificação de mudanças ambientais. Nesse sentido, cabe destacar que um dos eixos que norteiam as atividades de conhecimento geológico é a “identificação de riscos geológicos, ambientais e prevenção de desastres naturais” (p. 15). Dada a forte relação com o levantamento de informações sobre recursos hídricos, o PNM faz referência ao Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), destacando





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que se trata de uma ferramenta estratégica para lidar com os efeitos das mudanças climáticas, como chuvas intensas e secas prolongadas. O Plano também prevê ações e investimentos para monitoramento e gestão integrados de recursos hídricos, como a “ampliação das redes hidrometeorológicas com a utilização de instrumento de gestão de recursos hídricos” (p. 102). Nesse aspecto, o PNM prevê “a implantação de diversos sistemas de alerta de cheias nas principais regiões desprovidas deles e onde os mesmos são indispensáveis para garantir a segurança da população” (p. 104), bem como “medidas de apoio e incentivo à utilização mais eficiente dos recursos hídricos nos processos produtivos, incluindo o tratamento de efluentes e o aumento da recirculação da água, com levantamentos periódicos sobre o uso de água na indústria mineral” (p. 129). São previstas também ações voltadas à redução da “vulnerabilidade em processos que envolvam riscos geológicos e desastres naturais, com o cadastramento de áreas de risco, geração de mapas múltiplos de desastres naturais e implantação de sistemas de alerta de cheias” (p. 104). Por fim, o Plano cita estudos de geodiversidade que têm importância para o país, tais como o monitoramento de geoindicadores de mudanças climáticas, o mapeamento geológico-geotécnico e a delimitação de áreas de risco para os Planos Municipais de Redução de Riscos do Ministério das Cidades (p. 104). Tais iniciativas claramente contribuem para a adaptação dos diversos sistemas humanos, naturais e produtivos às mudanças climáticas. Cabe destacar que no PPA consta o objetivo de “realizar o levantamento geológico do Brasil e das províncias minerais nas escalas adequadas e promover a gestão e a difusão do conhecimento geológico e das informações do setor mineral”, que tem como metas inclusive: a) a elaboração de mapas da geodiversidade, no entorno de grandes obras do PAC e de aquíferos e b) a produção de estudos e mapeamento hidrogeológicos (PPA-PT 2041).





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Má adaptação Ao desconsiderar impactos sobre a atividade de mineração especificamente, o Plano pode desconsiderar oportunidades de negócio. Oportunidades decorrentes das mudanças climáticas incluem a potencial abertura de acesso a novas reservas, além de um maior envolvimento com as comunidades para avançar em objetivos de desenvolvimento sustentável (ICMM, 2013).

Resiliência O setor de Mineração já conta com ferramentas de planejamento e gestão de riscos e o PNM já contempla a identificação de riscos geológicos e ambientais e a prevenção de desastres naturais como eixos que norteiam atividades de conhecimento geológico. De acordo com o próprio PNM, “a importância de cenarizar está na possibilidade de pensar o futuro de forma estratégica. A antecipação das tendências e o confronto das várias possibilidades de futuro permitem a realização de escolhas, necessárias para efetivar ações, principalmente quando se pretende mudar a trajetória rumo a uma visão de futuro mais positiva” (p. 3). Um passo importante para fortalecer a resiliência do Plano e do setor de mineração é incorporar explicitamente riscos climáticos aos instrumentos de gestão, por exemplo, os cenários traçados. O Plano reconhece a relevância da articulação governamental com o setor privado e a sociedade para atingir diversos objetivos estratégicos, entre eles o de “Mineração em áreas com restrição”, “Pesquisa, desenvolvimento e inovação” e “Infraestrutura e logística”. Nesse sentido, é de extrema importância que as questões relacionadas à adaptação sejam contempladas no conjunto de ações que envolve(rá) todos esses atores. Iniciativas específicas incluiriam, por exemplo, a identificação de riscos climáticos à saúde e segurança dos trabalhadores da mineração (o que teria desdobramentos sobre estatísticas de incidência de mortalidade e acidentes); participação do setor empresarial em projetos de inovação para aproveitamento de oportunidades que potencialmente surgirão com a mudança global do clima; planejamento e gestão de risco sobre ativos de infraestrutura e logística integrados a outros órgãos governamentais e setor privado; entre outros.

3.7.2 Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima na Mineração - Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono (Plano MBC)

Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima na Mineração - Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono (Plano MBC)



Órgão responsável Casa Civil da Presidência da República e Ministério de Minas e Energia (MME) – Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (SGM).

Objetivos O objetivo do Plano MBC é “promover uma análise setorial, por meio de um diagnóstico preliminar, tendo por base o PNM 2030, o inventário do IBRAM e consultas diretas a empresas do setor, com vistas ao abatimento de emissões de GEE na mineração, mediante iniciativas das próprias empresas de abatimento de emissões relacionadas principalmente à eficiência energética e à redução no consumo de combustíveis com alto teor de carbono não renovável” (p. 8). Os objetivos específicos deste Plano são:





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Contribuir para alcançar os compromissos nacionais voluntários no âmbito da PNMC;

Fomentar o conhecimento a respeito das emissões de GEE advindas do processo de mineração entre as empresas do setor;

Promover esforços para transformar as boas práticas de redução de emissões de GEE em um padrão nacional;

Influenciar e estimular a formulação de políticas de apoio às pequenas empresas de mineração que fomente a adoção de ações eficientes de adaptação e mitigação de emissões de GEE;

Integrar o setor mineral às políticas públicas de abrangência nacional relacionadas às mudanças do clima;

Desenvolver mecanismos que incentivem um maior investimento em PDI e apoio às PME do setor.


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano MBC é um dos planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima que compõem o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Sua elaboração foi regulamentada pelo Decreto nº 7.390/2010. Desse modo, o Plano MBC tem origem na própria PNMC.


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano dedica uma seção para apresentar o tema de adaptação às mudanças climáticas. O conteúdo abordado é apresentado nos itens abaixo.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano só trata do tema de adaptação na seção a ele dedicada.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A seção que aborda de forma específica a adaptação às mudanças climáticas apresenta o conceito, contextualiza sua inserção na PNMC e aponta a necessidade da conscientização acerca da importância da adaptação e de medidas preventivas que aumentem a resiliência da sociedade por meio da educação e de outros meios. Adicionalmente, menciona o Fundo Clima, um dos instrumentos da PNMC, como fonte de financiamento para a elaboração de planos de ação específicos que possam contribuir para a estratégia nacional de adaptação e o desenvolvimento de modelos climáticos adaptados aos diferentes biomas. Sem especificar medidas de adaptação para o setor, o Plano cita exemplos de medidas de adaptação, como “desenvolver culturas resistentes às secas” e “construir defesas contra inundações” e indica que é essencial a incorporação da variável climática “com grau aceitável de incertezas e de antecedência” às decisões de investimento de longo prazo, recomendando “integrar políticas públicas de infraestrutura aos investimentos empresariais” (p. 28). Todavia, quando abordou ações específicas para mineração e logística, o Plano se limitou a mencionar um estudo realizado por uma empresa (ver item a seguir), destacando dificuldades encontradas no mesmo, sobretudo a identificação de riscos e impactos operacionais locais a partir de modelos climáticos globais





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complexos e a qualidade questionável dos resultados, dada a incerteza dos dados climáticos.


O Plano menciona a existência de um conjunto de riscos identificados em estudo elaborado por uma empresa de mineração (Vale) nos estados no Pará e Maranhão, tais como alteração na disponibilidade de água para operações portuárias, risco de interrupção no fornecimento de energia elétrica, precipitações intensas e aumento do nível do mar. O Plano lembra ainda que, embora muitos efeitos das mudanças climáticas se manifestem de maneira localizada em alguns setores, há “vitais interdependências que ampliam a criticidade de alguns setores devido à sua importância para a economia nacional e aos riscos a que estão expostos”, a exemplo da agricultura, do setor energético, de transportes e de recursos hídricos (p. 29). Essa visão intersetorial contribui para que o setor esteja mais preparado para enfrentar os efeitos das mudanças climáticas.

Má adaptação Ao focar na análise das emissões de GEE da produção mineral no País, o Plano deixa possíveis impactos decorrentes da variabilidade climática e de eventos extremos em segundo plano, sob risco de não identificar oportunidades e/ou possíveis impactos que gerem perdas e danos ao setor. Cabe mencionar ainda que o Plano considera como medida de adaptação “pesquisa para eficiência do processo produtivo com o intuito de obter um menor índice de emissão de CO2 em empresas de pequeno porte” (p.29), o que pode ser indício de que a interpretação dos riscos climáticos seja equivocada para o setor de mineração.

Resiliência O Plano já reconhece a necessidade de identificar riscos e impactos climáticos sobre o setor, mas é evidente a sua limitação quanto ao estabelecimento de ações e medidas de adaptação específicas para o setor de mineração. Desse modo, recomenda-se aprofundar pesquisas no tema, com foco nas atividades de mineração e outras que representam etapas vitais para a cadeia produtiva. Ainda que seja necessário lidar com incertezas inerentes à disponibilidade de informações sobre a mudança global do clima, os atores envolvidos no planejamento setorial, sejam da esfera pública, sejam do setor privado, devem estar cientes dos potenciais impactos, riscos e oportunidades. Exemplos de ações identificados no relatório da ICMM (2013) incluem:

Integração dos princípios de adaptação a políticas corporativas, de gestão do uso do solo e de engenharia de sistemas;

Identificação e classificação de potenciais impactos por horizonte temporal;

Monitoramento e metas de redução do consumo de água, entre outros. Além disso, o Plano poderia ressaltar a importância de medidas já previstas no PNM 2030, como o monitoramento de geoindicadores de mudanças climáticas e o mapeamento geológico-geotécnico e delimitação de áreas de risco para os Planos Municipais de Redução de Riscos do Ministério das Cidades para o fortalecimento de ações de adaptação no setor.





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3.8 SAÚDE

3.8.1 Plano Nacional de Saúde (PNS)

Plano Nacional de Saúde (PNS)



Órgão responsável O Plano foi elaborado pelo MS, por meio de suas secretarias, e outros órgãos citados abaixo:

Secretaria de Atenção à Saúde - SAS

Secretaria de Vigilância em Saúde - SVS

Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa - SGEP

Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos - SCTIE

Secretaria de Gestão do Trabalho e Educação em Saúde - SGTES

Secretaria Especial de Saúde Indígena - SESAI

Fundação Nacional de Saúde - FUNASA

Fundação Oswaldo Cruz - FIOCRUZ

Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS

Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA

Empresa Brasileira de Hemoderivados - HEMOBRAS A implementação do PNS envolve diversos atores, nas três esferas do governo, de acordo com as respectivas competências.

Objetivos O Plano tem por objetivo “aperfeiçoar o Sistema Único de Saúde (SUS) para que a população tenha acesso integral a ações e serviços de qualidade, de forma oportuna, contribuindo assim para a melhoria das condições de saúde, para a redução das iniquidades e para a promoção da qualidade de vida dos brasileiros” (p. 68). As diretrizes do Plano são listadas abaixo: 1. Garantia do acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de saúde, mediante aprimoramento da política de atenção básica e da atenção especializada. 2. Aprimoramento da Rede de Atenção às Urgências, com expansão e adequação de Unidades de Pronto Atendimento (UPA), de Serviços de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU), de prontos-socorros e centrais de regulação, articulada às outras redes de atenção. 3. Promoção da atenção integral à saúde da mulher e da criança e implementação da “Rede Cegonha”, com ênfase nas áreas e populações de maior vulnerabilidade. 4. Fortalecimento da rede de saúde mental, com ênfase no enfrentamento da dependência de crack e outras drogas. 5. Garantia da atenção integral à saúde da pessoa idosa e dos portadores de doenças crônicas, com estímulo ao envelhecimento ativo e fortalecimento das ações de promoção e prevenção. 6. Implementação do subsistema de atenção à saúde indígena, articulado com o SUS, baseado no cuidado integral, com observância às práticas de saúde e às medicinas tradicionais, com controle social, e garantia do respeito às especificidades culturais.





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7. Redução dos riscos e agravos à saúde da população, por meio das ações de promoção e vigilância em saúde. 8. Garantia da assistência farmacêutica no âmbito do SUS. 9. Aprimoramento da regulação e da fiscalização da saúde suplementar, com articulação da relação público-privado, geração de maior racionalidade e qualidade no setor saúde. 10. Fortalecimento do complexo produtivo e de ciência, tecnologia e inovação em saúde como vetor estruturante da agenda nacional de desenvolvimento econômico, social e sustentável, com redução da vulnerabilidade do acesso à saúde. 11. Contribuição à adequada formação, alocação, qualificação, valorização e democratização das relações de trabalho dos trabalhadores do SUS. 12. Implementação de novo modelo de gestão e instrumentos de relação federativa, com centralidade na garantia do acesso, gestão participativa com foco em resultados, participação social e financiamento estável. 13. Qualificação de instrumentos de execução direta, com geração de ganhos de produtividade e eficiência para o SUS. 14. Promoção internacional dos interesses brasileiros no campo da saúde, bem como compartilhamento das experiências e saberes do SUS com outros países, em conformidade com as diretrizes da Política Externa Brasileira.


SIM ☒ NÃO ☐

O PNS já identifica alguns riscos trazidos pelas mudanças climáticas e prevê medidas para lidar com eles, por exemplo, a alteração do regime de chuvas e temperatura e a ocorrência de desastres naturais. Os riscos e ações previstas são detalhados abaixo.


SIM ☒ NÃO ☐

Alguns riscos decorrentes das mudanças climáticas foram reconhecidos de forma direta, tais como alteração do regime de chuvas e da temperatura, impactando a transmissão de doenças, como dengue e malária. Além disso, a Diretriz 2 do Plano descreve novas linhas de atuação, criadas para prestar assistência em situações de riscos e vulnerabilidades.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano aborda de forma direta o tema adaptação à mudança do clima.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade O PNS se sustenta em 14 diretrizes, que representam ações estratégicas e compromissos relativos aos serviços de saúde. Abaixo, são listadas aquelas que podem estar particularmente vulneráveis às mudanças climáticas: Diretriz 1 - Garantia do acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de saúde. “No período de 2012-2015, o MS empreenderá esforços para aumentar a cobertura e qualificar a rede de Atenção Básica (AB), (...). Os projetos e atividades a serem desenvolvidos visarão fortalecer linhas de atuação já consolidadas, como a Estratégia Saúde da Família (ESF), assim como redefinir e aprimorar a Política Nacional de AB” (p. 70). Neste caso, a vulnerabilidade pode existir a depender de como e em que regiões a cobertura será expandida. A ESF pode ter dificuldades de





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acessar comunidades que estão em regiões mais expostas a eventos climáticos extremos. Diretriz 2 - Aprimoramento da Rede de Atenção às Urgências, articulada às outras redes de atenção. “Essa rede será organizada de modo a ampliar o acesso humanizado, integral, ágil e oportuno aos usuários em situação de urgências nos serviços de saúde. (...) Uma medida essencial será o fortalecimento do papel da urgência como integrante do cuidado no território e regulador da classificação de risco, principalmente nos casos crônicos agudizados, fixando-os na respectiva área de abrangência” (p. 73). Assim, as mudanças climáticas podem contribuir para a elevação do número de urgências. Diretriz 7 - Redução dos riscos e agravos à saúde da população, por meio das ações de promoção e vigilância em saúde. Seguindo esta diretriz, “serão objeto de atenção a vigilância, prevenção e controle das doenças transmissíveis, das não transmissíveis e das imunopreveníveis, bem como a manutenção da capacidade de resposta do País às emergências e desastres” (p. 81). Neste caso, o controle de determinadas doenças pode ser dificultado devido a variabilidades climáticas (risco já identificado pelo PNS). Diretriz 10 – Fortalecimento do complexo produtivo e de ciência, tecnologia e inovação em saúde. Esta diretriz está estreitamente relacionada com a política de ciência, tecnologia e inovação e de desenvolvimento industrial, uma vez que busca reduzir a dependência estrutural em saúde, em termos de equipamentos e materiais de uso em saúde, fortalecendo o parque produtivo nacional e fomentando a produção e inovação no país (p. 89). Neste contexto, as demandas mapeadas podem sofrer alterações com as mudanças climáticas, por exemplo, com o aumento de determinadas doenças que exigirão esforços específicos de pesquisa e desenvolvimento.


Quando trata de morbidade e doenças transmissíveis, o Plano aponta que as mudanças climáticas trazem alteração de temperatura e do regime pluviométrico, o que, associado às deficiências dos programas municipais para enfrentar esses determinantes, contribui para a expansão da dengue no País (p. 16). Quando trata de condições de vida, trabalho e ambiente, o Plano afirma que “fatores ambientais, como a poluição do ar e as variáveis climáticas, são considerados determinantes para o aumento dos casos e da gravidade de infecções respiratórias agudas (IRA) em menores de cinco anos de idade e de internações hospitalares por doenças do sistema circulatório em população acima de 60 anos de idade” (p. 33). O Plano também aborda a ocorrência de desastres de origem natural e antropogênica, sendo que, em 2009, 44,6% dos eventos foram secas, e 49,8%, inundações. Além disso, embora o Plano não deixe explícito que se trata de uma medida de adaptação às mudanças climáticas, é previsto, no âmbito da Diretriz 2 (Aprimoramento da Rede de Atenção às Urgências, articulada às outras redes de atenção), que “entre as novas linhas de atuação, o MS consolidará a Força Nacional de Saúde, criada para prestar assistência em situações de riscos e vulnerabilidades” (p. 73), como:

Alagamento e seca;





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Desabamento; enchente;

Incêndio;

Epidemias/pandemias;

Acidentes nucleares;

Atentados;

Eventos com aglomeração (por exemplo, a Copa de 2014);

Circunstâncias de suscetibilidade de populações especiais, como povos indígenas e demais comunidades.

Ainda, cabe ressaltar que as diretrizes do Plano possuem metas correspondentes, que constituem medidas de adaptação, ao visar o fortalecimento da capacidade de atendimento do sistema de saúde, inclusive de resposta a desastres e emergências. O Plano tem interface com o PAC, adotando como diretriz transversal a implementação de “ações de saneamento básico e saúde ambiental, de forma sustentável, para a promoção da saúde e redução das desigualdades sociais, com ênfase no Programa de Aceleração do Crescimento”. O eixo “Comunidade Cidadã”, do PAC 2, prevê a construção de três mil e ampliação de mais de dez mil Unidades Básicas de Saúde (UBS), além da contratação, até 2014, para construção ou ampliação de 500 Unidades de Pronto Atendimento (UPA).

Má adaptação Não foram identificadas medidas que poderiam levar à má adaptação. A única observação que cabe ser feita diz respeito à construção de infraestrutura (hospitais, maternidades, UPAs etc.) em locais particularmente expostos a riscos decorrentes de eventos climáticos extremos.

Resiliência Ainda que o Plano esteja baseado em diretrizes que buscam aumentar a resiliência da população brasileira, considerando diferentes níveis de vulnerabilidade, é possível tornar o Plano mais robusto se houvesse previsão para redimensionamento de metas/ações de modo a atender possíveis alterações na demanda por serviços de saúde. Adicionalmente, é essencial que as metas propostas no Plano efetivamente atendam áreas/populações mais vulneráveis.

3.8.2 Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC)

Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC)


Horizonte temporal

2012-2020

Órgão responsável MS (Secretaria de Vigilância em Saúde), com colaboração de instituições vinculadas ao MS (Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, Fundação Oswaldo Cruz – FIOCRUZ, Fundação Nacional de Saúde – FUNASA).

Objetivos Objetivo geral: “Estabelecer diretrizes, metas e estratégias nacionais para contribuir com medidas de mitigação e direcionar medidas de adaptação dos processos e serviços do Sistema Único de Saúde (SUS), fortalecendo sua capacidade de resposta frente aos impactos da mudança do clima”.





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Objetivos específicos:

Estabelecer medidas de adaptação para o SUS, visando minimizar as vulnerabilidades da população frente aos impactos da mudança do clima;

Fortalecer a capacidade de preparação e resposta dos serviços de saúde, no âmbito do SUS;

Contribuir com a consolidação de uma economia de baixo consumo de carbono nos serviços e produtos de saúde, por meio de medidas de mitigação para reduzir a emissão de GEE em seus processos.


SIM ☒ NÃO ☐

O PSMC é um dos planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima que compõem o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Sua elaboração foi regulamentada pelo Decreto nº 7.390/2010. Desse modo, o PSMC tem origem na própria PNMC.


SIM ☒ NÃO ☐

O PSMC consiste em um plano bem estruturado de adaptação, definindo metas, prazos e ações de adaptação para cada eixo de intervenção estabelecido (intervenção em saúde, atenção à saúde, promoção e educação em saúde e pesquisa em saúde), buscando a integração com outras políticas públicas e reconhecendo a importância de relação com o setor privado.


SIM ☐ NÃO ☒

Por ser um plano que aborda especificamente desafios relacionados a mudanças climáticas, o tema é tratado de forma direta.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Alguns riscos e deficiências já são apontados pelo próprio PSMC, tais como “o risco apresentado diante da intensidade do evento e das vulnerabilidades, além de comprometer seriamente os resultados já obtidos na saúde pública, pode ultrapassar a capacidade de resposta do Sistema Único de Saúde (SUS)” (p. 94). Adicionalmente, “em áreas sem ou com limitada infraestrutura urbana, principalmente em países em desenvolvimento, todos esses fatores podem recair sobre as populações mais vulneráveis, aumentando a demanda e gastos de serviços de saúde” (p. 115). Contrastando com outros planos setoriais de mitigação e adaptação, no PSMC, as ações de adaptação para proteção da saúde da população frente aos impactos das mudanças climáticas assumem maior relevância em relação às ações de mitigação.


O PSMC explicita impactos sobre o setor decorrentes das mudanças climáticas: alteração nos perfis de morbimortalidade e traumatismos decorrentes de eventos climáticos extremos; impactos indiretos da alteração na quantidade e qualidade da água, bem como em temperatura e precipitação, que afetam o comportamento de vetores de doenças como dengue, malária e febre amarela; impactos indiretos da alteração na disponibilidade de alimentos, decorrentes de secas e variabilidades climatológicas, que poderão aumentar os índices de desnutrição e subnutrição. O PSMC também reconhece que alguns grupos são especialmente vulneráveis, tais como crianças menores de 5 anos, mulheres grávidas e lactantes, idosos,





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populações rurais e urbanas marginalizadas, populações indígenas, costeiras ou com alguma necessidade especial, e populações deslocadas para outras regiões. O PSMC destaca as parcerias multidisciplinares, interinstitucionais e intersetoriais, além do fortalecimento da capacidade de resposta dos sistemas de saúde frente aos riscos climáticos, como eixos estratégicos do Plano da Organização Pan-Americana de Saúde (p. 94). Por exemplo, faz referência ao Plano Nacional de Mudança do Clima, ressaltando seu objetivo de “fortalecer ações intersetoriais voltadas para a redução das vulnerabilidades das populações” (p. 96). Além disso, diz ser um “marco relevante para a integração e harmonização de políticas públicas, seguindo as diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima”. Importa notar que o Plano retoma a associação do padrão de saúde da população com o nível de desenvolvimento do país, a partir do conceito de saúde adotado na Política Nacional de Saúde (Lei nº 8.080/90), em que este abrange também fatores determinantes e condicionantes da saúde, como alimentação, moradia, saneamento básico, trabalho, renda, educação, entre outros serviços essenciais. A relevância desses condicionantes é reforçada quando o plano afirma que “é pertinente que a saúde participe das várias esferas de discussão e decisão no processo de construção de políticas públicas específicas” (p. 98). As ações voltadas à adaptação, alinhadas às diretrizes do PNS, estão listadas no capítulo 8 (“Compromissos do Setor Saúde”), separadas por eixos de intervenção: Eixo 1: Vigilância em Saúde Eixo 2: Atenção à Saúde Eixo 3: Promoção e Educação em Saúde Eixo 4: Pesquisa em Saúde





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Má adaptação Não foram identificados casos de má adaptação. Medidas que potencialmente aumentariam emissões de GEE inclusive receberam recomendações para que gerassem o menor nível de emissão possível, por exemplo: “Observar como um dos critérios desejáveis nos editais de licitação para a compra de ambulâncias a Tecnologia Limpa” (p. 136).

Resiliência O PSMC constitui um exemplo de como integrar a adaptação às políticas públicas já existentes. Para cumprir esse objetivo, estabeleceu-se uma Comissão Gestora, a fim de promover a articulação de órgãos e entidades públicas e compatibilizar a PNMC com as políticas de saúde. Além disso, foi formado um Comitê Executivo, de natureza técnica, com a finalidade de realizar atividades de apoio à Comissão. Algumas metas e ações estabelecidas pelo PSMC são vinculadas a instrumentos de planejamento do setor, como o próprio PNS, o PPA e a Agenda Estratégica, contendo indicadores de avaliação, fonte de informação, os resultados esperados e o responsável pela meta. Metas que não constam nos instrumentos de planejamento, mas são prioritárias para a agenda de Clima e Saúde foram adicionadas ao plano como “metas propostas”. Além disso, são apresentadas recomendações para a execução das metas e outras políticas públicas com as quais as metas propostas interagem, destacando-se a importância do processo de integralização e articulação intersetorial. Nesse sentido, é essencial garantir que as metas propostas, ainda que não sejam contempladas nos instrumentos de planejamento, prevejam mecanismos de avaliação de sua eficácia e efetividade.





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3.9 SEGURANÇA ALIMENTAR E AGROPECUÁRIA

3.9.1 Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – Plano ABC (Agricultura de Baixa Emissão de Carbono)

Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – Plano ABC (Agricultura de Baixa Emissão de

Carbono)

Ano de publicação 2012 – O Plano foi publicado no DOU em outubro de 2013.

Horizonte temporal 2012-2020 – São previstas no Decreto no 7.390/2010 revisões regulares não superiores a dois anos dentro desse período.

Órgão responsável A elaboração do Plano foi coordenada pela Casa Civil da Presidência da República, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA). Além disso, sua preparação contou com a participação de diversas outras instituições governamentais, não governamentais e da iniciativa privada. O processo operativo do Plano ABC será constituído pelo Governo Federal, em conjunto com os estados, e em parceria com a sociedade civil. Atores envolvidos e suas responsabilidades:

Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e seu Grupo Executivo (GEx) – Avaliar a implementação das ações e propor novas medidas que sejam necessárias à redução das emissões de GEE na agricultura.

Comissão Executiva Nacional do Plano ABC – monitorar e acompanhar periodicamente a implementação do plano e propor medidas para superar dificuldades do processo. Coordenada pelo MAPA e MDA com participação da Casa Civil, MF, MMA, Embrapa e FBMC.

Grupos Gestores Estaduais (GGE) – promover a coordenação e a articulação do Plano Setorial da Agricultura nos estados. Coordenados pela Secretaria de Agricultura do Estado com participação do MAPA, MDA, Secretaria de Estado de Meio Ambiente, EMBRAPA, OEPAS, bancos oficiais e representantes da sociedade civil.

Objetivos Apresentar o conjunto de ações do Plano ABC que estão sendo desenvolvidas para mitigação de emissões e remoções de carbono atmosférico em solo e biomassa por meio de sistemas sustentáveis de produção, bem como informações a respeito das formas de incremento de eficiência dos processos produtivos na agropecuária (CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2012). Os objetivos específicos do Plano ABC são:

Contribuir para a consecução dos compromissos de redução da emissão de GEE assumidos voluntariamente pelo Brasil, no âmbito dos acordos climáticos internacionais e previstos na legislação;

Garantir o aperfeiçoamento contínuo e sustentado das práticas de manejo nos diversos setores da agricultura brasileira que possam vir a reduzir a emissão dos GEE e, adicionalmente, aumentar a fixação





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atmosférica de CO2 na vegetação e no solo dos setores da agricultura brasileira;

Incentivar a adoção de Sistemas de Produção Sustentáveis que assegurem a redução de emissões de GEE e elevem simultaneamente a renda dos produtores, sobretudo com a expansão das seguintes tecnologias: Recuperação de Pastagens Degradadas; Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (iLPF) e Sistemas Agroflorestais (SAFs); Sistema Plantio Direto (SPD); Fixação Biológica do Nitrogênio (FBN); e Florestas Plantadas;

Incentivar o uso de Tratamento de Dejetos Animais para geração de biogás e de composto orgânicos;

Incentivar os estudos e a aplicação de técnicas de adaptação de plantas, de sistemas produtivos e de comunidades rurais aos novos cenários de aquecimento atmosférico, em especial aqueles de maior vulnerabilidade; e,

Promover esforços para reduzir o desmatamento de florestas decorrente dos avanços da pecuária e de outros fatores.


SIM ☒ NÃO ☐

O Decreto 7.390 de 9 de dezembro de 201012 estabelece o Plano ABC como Plano Setorial de Mitigação e Adaptação às Mudanças do Clima para o setor de agricultura (CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2012).


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano ABC apresenta o tema adaptação por meio do Programa 7: Adaptação às Mudanças Climáticas. Nesta seção são apresentados: área geográfica de implementação, estratégia regional, desafios, ações, resultados esperados e indicadores de resultado. Além disso, para cada ação prevista são determinados: o órgão responsável pela implementação, parceiros, produtos, metas, total de investimento e origem do recurso. Pode-se dizer que o Plano trata o tema adaptação de forma detalhada e consistente, em 17 ações que comtemplam o desenvolvimento de sistemas de informação, mapeamento de vulnerabilidades e identificação de áreas prioritárias, além de ações de pesquisas e desenvolvimento de novos instrumentos de incentivo econômico.


SIM ☒ NÃO ☐

O tema adaptação às mudanças climáticas também é tratado de forma indireta, por meio dos programas de mitigação previstos no plano. Estes programas (Recuperação de Pastagens, iLPF, SAFs, SPD, FBN, Florestas Plantadas e Tratamento de Dejetos Animais) estimulam a adoção de boas práticas agrícolas que, por sua vez, aumentam a resiliência da atividade agrícola às mudanças climáticas e diminuem sobretudo a vulnerabilidade do produtor rural.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade As ações previstas no Plano são vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas, dependendo do grau de incidência do fenômeno. No caso de um cenário mais crítico, é possível que as ações preconizadas não manifestem a efetividade esperada. Além disso, em função de sua sensibilidade ao clima, os impactos relacionados às mudanças climáticas podem comprometer a atividade agrícola. O setor é

12 Regulamenta os arts. 6º, 11 e 12 da Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC, e dá outras providências.





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altamente vulnerável ao aumento das temperaturas atmosféricas e a intensidade de eventos climáticos extremos que, consequentemente, podem afetar o atual mapa de produção agrícola do País. Vale ressaltar também a vulnerabilidade do setor agrícola, tanto familiar quanto do agronegócio, aos impactos indiretos decorrentes das mudanças climáticas, que podem incidir sob o preço, transporte e infraestrutura.





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Este Plano apresenta medidas para estimular mudanças adaptativas, incrementando a resiliência dos agroecossistemas, o desenvolvimento e a transferência de tecnologias, em especial, daquelas com elevado potencial para dupla contribuição, ou seja, que promovam tanto a mitigação da emissão de GEE quanto a adaptação aos impactos da mudança do clima sobre a agricultura. O tema adaptação permeia as ações propostas para mitigação de GEE no setor. Por exemplo, as ações de capacitação e transferência de tecnologia dos diversos sistemas produtivos preconizados no plano determinam que os técnicos sejam capacitados inclusive sobre aspectos sobre adaptação às mudanças climáticas. As seguintes ações de adaptação são priorizadas no Plano:

Capacitação de profissionais para a qualificação, visando responder aos impactos das mudanças climáticas;

Pesquisa científica: identificação de vulnerabilidades dos diferentes biomas, conservação e uso sustentável de recursos genéticos e fenotipagem de alta resolução. O intuito é dar celeridade aos programas de melhoramento como ferramenta para adaptação dos sistemas produtivos, manejo de solos e dos recursos hídricos, fluxo de CO2 e nutrientes nos sistemas produtivos e naturais diretamente relacionados entre si;

Diversificação das unidades e sistemas produtivos atuais, considerando os aspectos econômicos, sociais e ambientais relacionados às ações de desenvolvimento rural, com vistas a aumentar sua eficiência;

Manejo do solo e água, incluindo a prevenção de desastres;

Desenvolvimento de sistema integrado de alerta climático;

Ordenamento territorial (zoneamentos agrícola, ecológico, social e econômico e de áreas vulneráveis);

Aperfeiçoamento e ampliação do seguro rural, para dar suporte às ações de adaptação;

Outros instrumentos de mitigação dos riscos e de compensação por serviços ambientais;

Fortalecimento da transferência de tecnologia e da assistência técnica e extensão rural, visando reduzir a vulnerabilidade das unidades produtivas e dos sistemas produtivos.

Outros fatores inerentes às mudanças climáticas, aos quais o setor deve se adaptar, mas o Plano não trata especificamente, são os impactos indiretos nos custos de produção, comercialização de produtos, infraestrutura e logística.

Má adaptação As medidas propostas no Plano visam à redução da vulnerabilidade do setor agrícola aos efeitos das mudanças climáticas. Sendo assim, não foram identificadas medidas que levam à má adaptação.





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Resiliência As medidas propostas no Plano aumentam a resiliência do setor frente às mudanças climáticas, pois estimulam os produtores rurais a migrar de um modelo de produção tradicional para outro de baixa emissão de carbono. Com isso, além da mitigação de GEE por meio de práticas agrícolas mais sustentáveis, o setor diminui sua vulnerabilidade quanto à produtividade e os efeitos indiretos de acesso ao mercado. Das 17 ações adaptativas propostas no plano, apenas oito possuem recursos alocados, os quais são provenientes de dotações extras. Assim, para o aumento da resiliência do Plano, é fundamental que sejam previstos os recursos e condições necessárias para a execução das ações propostas.

3.9.2 Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – 2012/2015 (PLANSAN)

Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – 2012/2015 (PLANSAN)


Horizonte temporal 2012-2015 – É previsto que este Plano e os subsequentes sejam revisados a cada dois anos, com base nas orientações da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), nas propostas do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e no monitoramento e avaliação da sua execução e resultados.

Órgão responsável O órgão responsável pela elaboração do Plano foi a CAISAN, incluindo um processo de consulta ao CONSEA. A sua aprovação foi dada pelo Pleno Ministerial da CAISAN, composto por 19 Ministérios.

Objetivos De acordo com o artigo 8 do Decreto no 7.272 de 25 de agosto de 2010, o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, resultado de pactuação intersetorial, será o principal instrumento de planejamento, gestão e execução da PNSAN (Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional). Os objetivos específicos da PNSAN são:

Identificar, analisar, divulgar e atuar sobre fatores condicionantes da insegurança alimentar e nutricional no Brasil;

Articular programas e ações de diversos setores que respeitem, protejam, promovam e provejam o direito humano à alimentação adequada, observando as diversidades social, cultural, ambiental, étnico-racial, a equidade de gênero e a orientação sexual, bem como disponibilizar instrumentos para sua exigibilidade;

Promover sistemas sustentáveis de base agroecológica, de produção e distribuição de alimentos que respeitem a biodiversidade e fortaleçam a agricultura familiar, os povos indígenas e as comunidades tradicionais e que assegurem o consumo e o acesso à alimentação adequada e saudável, respeitada a diversidade da cultura alimentar nacional e;

Incorporar à política de Estado o respeito à soberania alimentar e a garantia do direito humano à alimentação adequada, inclusive o acesso à água, e promovê-los no âmbito das negociações e cooperações internacionais.

O Plano integra dezenas de ações voltadas para a produção, o fortalecimento da agricultura familiar, o abastecimento alimentar e a promoção de alimentação





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saudável e adequada. Cada ação contém objetivos, metas prioritárias e iniciativas que visam à concretude do Plano. As diretrizes abaixo foram utilizadas como base para a definição dessas ações:

Diretriz 1: Promoção do acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional.

Diretriz 2: Promoção do abastecimento e estruturação de sistemas descentralizados, de base agroecológica e sustentáveis de produção, extração, processamento e distribuição de alimentos.

Diretriz 3: Instituição de processos permanentes de educação alimentar e nutricional, pesquisa e formação nas áreas de segurança alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada.

Diretriz 4: Promoção, universalização e coordenação das ações de segurança alimentar e nutricional voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais de que trata o Decreto n 6.040/2007 e povos indígenas.

Diretriz 5: Fortalecimento das ações de alimentação e nutrição em todos os níveis de atenção à saúde, de modo articulado às demais ações de segurança alimentar e nutricional.

Diretriz 6: Promoção do acesso universal à água de qualidade e em quantidade suficiente, com prioridade para as famílias em situação de insegurança hídrica e para a produção de alimentos de agricultura familiar, pesca e aquicultura.

Diretriz 7: Apoio a iniciativas de promoção da soberania alimentar, segurança alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada em âmbito internacional e a negociações internacionais.

Diretriz 8: Monitoramento da realização do direito humano à alimentação adequada.


SIM ☒ NÃO ☐

O Plano reconhece que a disponibilidade de alimentos é suscetível aos efeitos das mudanças climáticas devido à redução do rendimento das culturas nas regiões tropicais e subtropicais, especialmente onde a agricultura depende apenas da chuva. Além disso, há também a preocupação com o aumento do nível do mar, que ao inundar algumas áreas, pode comprometer a qualidade e quantidade de água potável para a população, essencial para a seguridade alimentar. Estas questões são explicitadas na introdução do documento, porém, não permeiam diretamente as ações propostas no decorrer do Plano.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda o tema adaptação especificamente em suas ações propostas.


SIM ☒ NÃO ☐

Ao buscar enfrentar as ameaças sobre a garantia do direito humano à alimentação adequada, o Plano trata o tema adaptação de forma indireta por meio das seguintes dimensões:

Produção e disponibilidade de alimentos;

Renda e condições de vida;

Acesso à alimentação adequada e saudável, incluindo água;

Programas e ações relacionadas à segurança alimentar e nutricional.





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O Plano trata o tema adaptação de forma indireta, por exemplo, ao propor a expansão do Garantia-Safra13 para a participação de 1.300.000 famílias da agricultura familiar em situação de vulnerabilidade climática, garantindo atendimento obrigatório a pelo menos 35% de mulheres rurais (Objetivo 5, Diretriz 2).

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade De modo geral, a produção de alimentos, o fortalecimento da agricultura familiar, o abastecimento alimentar e a promoção da alimentação saudável e adequada são altamente vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas, devido à dependência do setor agropecuário dos recursos naturais. Além dos efeitos diretos do aumento das temperaturas médias e alterações no regime de precipitação, esse setor deverá sofrer grande impacto em consequência do aumento da frequência de eventos extremos, como ondas de calor, estiagens prolongadas e secas, inundações e alagamentos (IPCC, 2007). Portanto, a implementação das ações do Plano, em especial das diretrizes 1, 5, 6, 7 e 8, que visam garantir a seguridade alimentar é vulnerável, pois a alteração do clima pode trazer uma diminuição das áreas aptas ao cultivo dos principais produtos agrícolas alimentares, tais como o arroz, feijão, milho, soja e mandioca.

13 Os agricultores que aderirem ao Garantia Safra nos municípios em que forem detectadas perdas de, pelo menos, 50% da produção de algodão, arroz, feijão, mandioca, milho ou outras atividades agrícolas de convivência com o Semiárido, receberão indenização prevista pelo Garantia-Safra diretamente do governo federal (fonte: http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/garantiasafra).


http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/garantiasafra




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Ao promover a estruturação de sistemas de produção de alimentos de base agroecológica e sustentáveis e, especialmente, o fortalecimento da agricultura familiar, o Plano contribui com o processo de adaptação às mudanças do clima no Brasil. Por exemplo, ao fomentar a aquisição pelas escolas de gêneros alimentícios da agricultura familiar, o Plano contribui para assegurar a rentabilidade e lucratividade dos produtores rurais, em especial àqueles mais vulneráveis às mudanças climáticas. Além disso, outras ações determinadas pelo Plano possuem viés adaptativo, tais como:

Realizar estudos dos reflexos das exigências ambientais nos custos de produção agrícola (p. 58);

Ampliar o número de produtos agroextrativistas que integram a pauta da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) e o volume de recursos financeiros disponíveis para a aquisição destes produtos (p. 59);

Ofertar seguro de produção para 650 mil famílias da agricultura familiar (p. 63);

Realizar a regularização fundiária de 49 milhões de hectares de terras públicas federais e estaduais na Amazônia Legal – Terra Legal (p. 66);

Elaborar e implementar a Política Nacional de Agroecologia e de Agricultura Orgânica (p. 71);

Reforçar as experiências de agroecologia e seu caráter de rede (p. 71);

Apresentar relatório sobre estudos e projetos relacionados aos impactos das mudanças climáticas sobre a Segurança Alimentar e Nutricional (p. 87);

Nota-se que o que principal motivador dessas ações é o desenvolvimento agrícola e não os impactos que as mudanças climáticas trazem ao setor. No entanto, as ações listadas acima podem ser consideradas de natureza adaptativa, entre outros motivos, porque se apoiam em sistemas produtivos reconhecidamente mais resilientes, a exemplo dos métodos agroecológicos (MAY e VINHA, 2012).

Má adaptação Não foram identificadas medidas que podem levar ao processo de má adaptação.

Resiliência A promoção de ações que visam à segurança alimentar e nutricional, bem como a garantia do direito humano à alimentação adequada passam necessariamente por ações de fortalecimento da agricultura familiar e transferência de tecnologias de modelos mais sustentáveis de produção. No entanto, é importante que as ações gerais de desenvolvimento agrícola sejam pautadas pelos aspectos das mudanças climáticas. Por exemplo, quanto ao processo de capacitação e qualificação dos serviços de assistência técnica e extensão rural e de inovação tecnológica, os aspectos climáticos devem pautar os treinamentos e serviços oferecidos aos produtores rurais, visando assegurar o desenvolvimento da agropecuária alinhado aos cenários de mudanças do clima e fortalecendo a resiliência do setor.





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3.10 TRANSPORTE E LOGÍSTICA

3.10.1 Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT)

Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT)

Ano de publicação 2011 (3ª versão)

Horizonte temporal 2011-2031 (horizonte das projeções do PNLT 2011). É um plano de caráter indicativo, de médio e longo prazo.

Órgão responsável Secretaria de Política Nacional de Transportes (SPNT) do Ministério dos Transportes (MT) e Ministério da Defesa (MD).

Objetivos Orientar o planejamento das ações públicas e privadas no setor dos transportes;

Formalizar e perenizar instrumentos de análise para dar suporte ao planejamento de intervenções públicas e privadas na infraestrutura e na organização dos transportes;

Subsidiar a formulação dos PPAs e, eventualmente, a definição da composição do portfólio de projetos integrantes do PAC.

O Plano destaca que sua principal meta é paulatinamente dar maior equilíbrio à distribuição modal de transportes no País, com a racionalização do uso do modal rodoviário para atender demandas com maior capilaridade e utilização dos demais modais de acordo com sua principal vocação.


SIM ☒ NÃO ☐

Quando da reavaliação de metas do PNLT, foram elaborados relatórios que tinham por objetivo aprimorar metas e projetos. A análise de repercussão de novas estimativas de demanda incluiu a “avaliação dos impactos que as alterações na matriz deverão causar no consumo de energia derivada de petróleo, na emissão de gases poluentes na atmosfera e nas mudanças climáticas decorrentes”, isto é, com viés de mitigação.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano não aborda a questão de adaptação às mudanças climáticas.


SIM ☐ NÃO ☒

Não foram encontrados tópicos que abordassem riscos ou vulnerabilidades a eventos climáticos, nem impactos de enchentes ou desastres naturais sobre a infraestrutura de transporte.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Os altos custos associados ao redesenho e retrofitting da infraestrutura de transporte para adaptação a possíveis impactos das mudanças climáticas





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requerem que o planejamento e as decisões de investimentos sejam abordados de forma estratégica e baseados em avaliação de risco (NRC, 2008). Assim, é fundamental identificar aspectos discutidos no Plano que apresentam vulnerabilidades em relação a riscos climáticos. Na seção que aborda a manutenção dos ativos e expansão do sistema de transportes é possível identificar impactos diretos, como o aumento do nível do mar para instalações portuárias, redução do nível dos rios que impeça a navegação de embarcações ou mesmo eventos extremos que causem danos e perdas aos operadores dos sistemas de transporte. Ainda que ações de manutenção de ativos das administrações portuárias sejam “direcionadas à segurança das instalações e à garantia da acessibilidade marítima e terrestre a essas instalações” (p. 28), o Plano não identifica nenhum evento climático como fator de risco ou mesmo de influência sobre os serviços de dragagem de manutenção e de aprofundamento dos canais de acesso, bacias de evolução e calado dos cais, ou para eclusas e terminais hidroviários. O planejamento de expansão de ferrovias busca alinhamento com um “novo ciclo de crescimento econômico” para o País, em que se pretende acompanhar áreas de expansão da fronteira agrícola e de exploração mineral, além da expansão da demanda interna e articulação com os portos exportadores (p. 39). Portanto, fica evidente a importância de se analisar também com a “lente” da adaptação os elementos que pautam tal estratégia de expansão. No transporte aéreo, cabe mencionar que grande parte dos atrasos e cancelamentos de voos resulta de eventos climáticos extremos, conforme alertam os estudos do Transportation Research Board, uma das divisões do National Research Council (NRC, Estados Unidos). Por fim, o fato de que o Plano não aborda estatísticas de acidentes decorrentes de desastres naturais também merece ser mencionado.


Não foram identificados riscos nem impactos decorrentes de mudanças climáticas no Plano. Entretanto, vale mencionar algumas iniciativas previstas no PPA que podem ser enquadradas como medidas de adaptação. Dentre os programas temáticos do PPA 2012-2015, os Programas Temáticos da Mobilidade Urbana (PT 2048), Transporte Hidroviário (PT 2073) e Transporte Marítimo (PT 2074), além do próprio Programa Temático da Mudança do Clima (PT 2050), são os que assumem maior relevância quando se busca identificar ações de adaptação para setor de transportes. No primeiro, encontra-se o objetivo de “apoiar sistemas de transportes não motorizados integrados aos sistemas de transporte público coletivo e promover a acessibilidade universal” e “fomentar ações estruturantes para o fortalecimento institucional, promovendo a regulação do setor, a pesquisa, a implantação de sistemas de informação, a elaboração de projetos e planos de Transporte, de Mobilidade Urbana e Trânsito e a capacitação institucional dos agentes públicos e sociais para os sistemas de mobilidade urbana, de forma integrada e sustentável”. No programa temático Transporte Hidroviário, cabe destacar os objetivos de fortalecimento dos corredores hidroviários garantindo condições de navegabilidade, desenvolvimento do transporte aquaviário de passageiros e misto (passageiros e cargas) na Região Norte e da rede de instalações portuárias





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de navegação interior para transporte de carga considerando a integração multimodal. Quanto ao Transporte Marítimo, o PPA contempla o objetivo de ampliar a capacidade portuária, por meio da adequação da infraestrutura nos portos marítimos brasileiros.

Má adaptação Ao desconsiderar os riscos e impactos (diretos como indiretos) das mudanças climáticas, o Plano e o planejamento de manutenção e expansão dos sistemas de transporte no País podem se tornar inconsistentes com as condições de expansão de demanda e atividade econômica, ou mesmo com a vocação e adequação dos modais às condições das regiões atendidas.

Resiliência O PNLT passa por revisões periódicas e pressupõe que o planejamento é um processo, não um documento estanque. Assim, recomendações a serem incorporadas nas próximas revisões para tornar o PNLT e o próprio setor de transportes mais resilientes aos riscos decorrentes das mudanças climáticas incluem:

Avaliação de como as mudanças climáticas podem afetar as diversas regiões do país e os diferentes modais, considerando impactos diretos e indiretos (decorrentes de relações com outros setores);

Identificação da infraestrutura de transporte essencial para o funcionamento da rede de transportes diante dos riscos climáticos e necessidade de evacuação de áreas de risco, a fim de apontar a criticidade dos componentes da infraestrutura para situações de emergência e opções que gerem múltiplos benefícios (ex. redução de congestionamentos e liberação de rotas para evacuação em caso de emergências);

Considerar vulnerabilidades nos investimentos prioritários do setor;

Contemplar riscos climáticos nos estudos e projetos de planos de uso de áreas portuárias não operacionais e de interface com áreas urbanas e em todas as demais iniciativas previstas no PPA;

Estabelecer estratégias de adaptação para curto e longo prazo, ponderando efetividade e custos das medidas;

O planejamento do setor já faz uso de modelagens que buscam delinear cenários futuros, que se tornariam mais robustas se fossem incorporados cenários climáticos;

Os riscos climáticos poderiam ser incorporados ao PNLT também no capítulo 7, que discute tendências no desenvolvimento regional, apresenta cenários macroeconômicos para 2030 e esboça a trajetória de crescimento do setor de transportes no país. Isso porque a avaliação de riscos climáticos deve ser integrada a outros setores, dada a possibilidade de impactos indiretos. Além disso, esses riscos deveriam preferencialmente estar classificados por subsetor de transporte: rodoviário, aeroviário, ferroviário e hidroviário.





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3.10.2 Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM)

Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM)


Horizonte temporal 2020

Órgão responsável MT e MCID.

Objetivos Objetivo geral: contribuir para a mitigação das emissões de GEE no setor, por meio de iniciativas que levam à ampliação da infraestrutura de transporte de cargas e à maior utilização de modos mais eficientes energeticamente e, no setor de mobilidade urbana, ao aumento do uso de sistemas eficientes de transporte público de passageiros.

Objetivos específicos:

Ampliar o conhecimento a respeito das emissões de CO2 advindas dos subsetores de transporte e da mobilidade urbana, e seu potencial de mitigação nos próximos anos;

Contribuir, de forma alinhada com outras políticas governamentais, para a tomada de decisão quanto à expansão e transferência para modos de transportes mais eficientes, e soluções infraestruturais e logísticas que levem à redução de emissões;

Potencializar os ganhos com investimentos em mobilidade urbana, ressaltando os cobenefícios socioambientais da expansão do transporte público de passageiros e do transporte não motorizado;

Possibilitar o dimensionamento dos esforços necessários para que o país possa atingir os objetivos voluntários de redução de emissões de CO2 assumidas internacionalmente, a partir das ações já em curso;

Fortalecer os elos institucionais na perspectiva de criar os meios para transpor eventuais barreiras ao aumento da capacidade do Setor Transportes e da Mobilidade Urbana para a mitigação das mudanças do clima.


SIM ☒ NÃO ☐

O PSTM é um dos planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima que compõem o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Sua elaboração foi regulamentada pelo Decreto nº 7.390/2010. Desse modo, o PSTM tem origem na própria PNMC.


SIM ☐ NÃO ☒

O PSTM reconhece que não foi possível tratar do tema de adaptação, por isso recomenda que seja realizada uma oficina de capacitação sobre ações de adaptação à mudança do clima para o setor de Transportes, visando à introdução das mesmas no contexto brasileiro (p. 54).


SIM ☐ NÃO ☒

O PSTM não aborda o tema adaptação de forma indireta.





76

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade Tanto a Parte 1, que discorre sobre o transporte de cargas, como a Parte 2, que envolve a implantação de infraestrutura para a mobilidade urbana e ações relacionadas ao planejamento urbano associado à política de mobilidade, apresentam aspectos de vulnerabilidade. Ações relacionadas à Parte 1 – Transporte de cargas: O Plano Hidroviário Estratégico (PHE), por exemplo, visa a inserir o transporte hidroviário interior no planejamento do setor de forma mais incisiva e, ao mesmo tempo em que contribui para reduzir emissões de GEE, pode ser impactado pela alteração no regime pluviométrico (alteração dos níveis dos rios) e erosão das margens. O PSTM recomenda também a elaboração de estudos sobre o impacto das melhorias nas rodovias na economia de combustíveis e, consequentemente, na emissão de GEE. Contudo, não identifica nenhum risco climático que pode comprometer a qualidade das rodovias e, neste caso, contribui inclusive com o aumento das emissões. Ações relacionadas à Parte 2 - Mobilidade urbana: A estratégia fundamental no campo de mobilidade urbana é promover a alteração da matriz de deslocamentos da população, por meio do aumento da participação do transporte coletivo, sobretudo nas grandes cidades, com foco principal na ampliação da acessibilidade e redução das emissões de GEE. A implantação de infraestrutura para o transporte público coletivo, ao mesmo tempo em que assume papel central nessa estratégia, pode ser impactada por eventos associados a mudanças climáticas (deterioração por exposição a temperaturas mais elevadas, perdas ou danos decorrentes de inundações, por exemplo).


É importante notar que o Plano é voltado à “exploração e análise de oportunidades de mitigação das emissões no setor de transporte” (p. 17). Portanto, já na introdução é possível constatar o plano setorial atenta para a questão climática com um viés de mitigação (eficiência energética). Nesse sentido, o Plano reconhece que o tema de adaptação às mudanças climáticas não foi tratado de forma apropriada, recomendando a realização de oficina de capacitação sobre ações de adaptação para o setor de transportes (p. 54). De acordo com as recomendações do Plano, trata-se de uma medida a ser conduzida no curto prazo, sob responsabilidade do MT e MMA. Contudo, certas ações poderiam integrar medidas de adaptação, caso levassem os riscos climáticos em consideração de maneira adequada. Um exemplo é o Sistema de Informações em Transportes (SIT), que permitirá o acompanhamento das ações de mitigação no setor.

Má adaptação Assim como o PNLT, dado que não considera riscos e impactos de mudanças climáticas, com foco apenas em mitigação, existe a possibilidade de má adaptação. Ao buscar a redução de emissões promovendo o transporte hidroviário, o Plano pode tornar o setor de transporte dependente de condições climáticas “ideais” e aumentar sua vulnerabilidade, caso uma redução nos níveis pluviométricos venha a ocorrer numa determinada região.





77

Resiliência Aplicam-se as mesmas recomendações contidas no item “Resiliência” do PNLT e, para que os estudos e pesquisas recomendados pelo PSTM contenham análises mais precisas dos potenciais de transferência modal, listam-se recomendações específicas:

Incorporar identificação de riscos climáticos ao SIT ou integrar sistema de monitoramento climático ao SIT;

Incorporar riscos climáticos aos estudos que balizarão os investimentos para transferência dos modais de transporte, por exemplo, o Plano Hidroviário Estratégico, em linha com o PNLT;

Contemplar riscos climáticos na integração da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) ao planejamento do setor ou no licenciamento ambiental.





78

3.11 ZONAS COSTEIRAS

3.11.1 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC II)

Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - (PNGC II)

Ano de publicação O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) foi instituído pela Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988. A primeira versão foi preparada em 1990 e sua atualização ocorreu em 1997, com a elaboração do PNGC II. A Lei nº 7.661 foi regulamentada somente em 2004, por meio do Decreto nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004. Este decreto estabelece regras, instrumentos e competências para o uso e ocupação da zona costeira.

Horizonte temporal Não definido.

Órgão responsável De acordo com o art. 4 da Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, o PNGC é elaborado e, quando necessário, atualizado por um Grupo de Coordenação (COGERCO) da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). O Decreto nº 1.540, de 27 de Junho de 1995, estabelece a composição do COGERCO, que é formado por representantes do Ministério da Marinha (extinto), MRE, MF, MCTI, MMA, MP, Secretaria de assuntos estratégicos da Presidência da República, um representante de cada região costeira e um representante de ONGs membros da Câmara Técnica para Assuntos de Gerenciamento Costeiro do CONAMA. A coordenação, acompanhamento e a avaliação da implementação do PNGC é de responsabilidade do MMA.

Objetivos O PNGC forma o conjunto de diretrizes gerais aplicáveis nas diferentes esferas de governo e escalas de atuação, orientando a implementação de políticas, planos e programas voltados ao desenvolvimento sustentável da zona costeira (BRASIL, 2004). Seus objetivos específicos são:

Uso ordenado dos recursos naturais e da ocupação de espaços costeiros;

Gestão integrada, descentralizada e participativa de atividades socioeconômicas na Zona Costeira;

Desenvolvimento sistemático de diagnósticos sobre a qualidade ambiental da Zona Costeira;

Incorporação da dimensão ambiental em políticas setoriais que tratam da gestão integrada de ambientes costeiros e marinhos;

Controle efetivo de agentes causadores de poluição e degradação ambiental;

Produção e difusão do conhecimento necessário para ações de gerenciamento costeiro (CIRM, 1997).


SIM ☐ NÃO ☒

O PNGC II não aborda a temática das mudanças climática. O Decreto nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, que define as regras para o uso e ocupação da zona costeira, também não aborda o tema mudanças do clima.





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SIM ☐ NÃO ☒

O PNGC II não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima. Isto também se aplica ao Decreto 5.300 de 2004, que define as regras para o uso e ocupação da zona costeira.


SIM ☐ NÃO ☒

O Plano destaca a fragilidade de ecossistemas costeiros e a necessidade da preservação, conservação e recuperação de áreas costeiras de relevância ambiental. Além disso, a medida busca promover o uso sustentável de recursos naturais costeiros, bem como o ordenamento socioeconômico da ocupação dos espaços litorâneos. No entanto, o PNGC II não identifica e/ou avalia impactos, vulnerabilidades ou riscos climáticos. Cabe lembrar que o PNGC II foi concebido em 1997 e, portanto, está desatualizado, levando em consideração as constantes atualizações do conhecimento científico sobre mudanças climáticas e seus efeitos. O IPCC, por exemplo, já preparou três relatórios de avaliação sobre mudanças climáticas desde 1997 (2001, 2007 e 2013). Igualmente, o Decreto de 2004 (nº 5.300) não aborda, nem mesmo de forma indireta, o tema adaptação às mudanças climáticas.

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade De acordo com o IPCC (2008), estudos sobre zonas costeiras em escala nacional e regional evidenciam que tais áreas são vulneráveis às mudanças climáticas, principalmente em decorrência do aumento do nível do mar e eventos extremos correlacionados. Ainda de acordo com o IPCC, existe alto grau de confiança que, na ausência de ações de adaptação, este cenário não será alterado no futuro. No Brasil, de acordo com o PBMC (2013a), diversas são as áreas costeiras densamente povoadas que se situam em regiões planas e baixas, nas quais já existem problemas de erosão, drenagem e inundações. Estes problemas socioambientais serão amplificados em cenários de mudanças climáticas. O gerenciamento costeiro é vulnerável aos efeitos das mudanças climática, por almejar o desenvolvimento sustentável de áreas litorâneas que, conforme observado acima, sofrem impactos ambientais em consequência das mudanças do clima. Sendo assim, é possível concluir que a implementação do PNGC II é vulnerável aos riscos decorrentes das mudanças climáticas. s r


Quando se analisa o conteúdo do PNGC II e do Decreto nº 5.300 de 2004, não é possível afirmar que os riscos relacionados às mudanças climáticas foram levados em consideração durante a formulação dessas duas medidas.





80

Má adaptação Conforme já observado anteriormente, os riscos relacionados às mudanças climáticas não foram levados em consideração durante a formulação do PNGC II e do Decreto nº 5.300 de 2004. Sendo assim, é possível que algumas das iniciativas contidas nas duas medidas gerem má adaptação, tornando áreas litorâneas mais vulneráveis às mudanças climáticas. Um dos objetivos do PNGC II e do Decreto nº 5.300 de 2004 consiste na promoção do ordenamento do uso de recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros. Para que este objetivo seja alcançado, é importante que tal ordenamento seja planejado de forma a incorporar todos os aspectos que possam influenciar a execução de ações correlacionadas. A mudança global do clima demanda um planejamento que incorpore projeções climáticas como parte integrante da gestão de ambientes costeiros e marinhos. Entende-se que má adaptação pode ocorrer, caso a gestão da zona costeira brasileira seja planejada e executada sem uma visão para diferentes horizontes temporais, pois a gestão de curto prazo pode resultar em medidas (diretas e indiretas) que agravam a vulnerabilidade no longo prazo.

Resiliência Um dos objetivos da PNGC II consiste no desenvolvimento de diagnósticos sobre a qualidade ambiental da Zona Costeira, identificando suas potencialidades, vulnerabilidades e tendências predominantes. Para que o gerenciamento costeiro passe a levar em consideração os riscos relacionados às alterações climáticas, é interessante que tal diagnóstico venha a incorporar mudanças climáticas como um dos aspectos que influenciam a qualidade ambiental das áreas litorâneas. A identificação de potencialidades, vulnerabilidades e tendências climáticas servirá de embasamento para a definição de propostas para tornar o gerenciamento costeiro resiliente aos riscos decorrentes das mudanças climáticas. O PNGC II contém dez “ações programadas”, definidas com a finalidade de alcançar os objetivos propostos pelo Plano. Uma das ações visa promover a compatibilização de ações do PNGC com políticas públicas que incidem sobre a zona costeira. É importante que tomadores de decisão, bem como os responsáveis pela execução do PNGC, olhem para políticas públicas sobre mudanças climáticas como uma das áreas que devem ser contempladas neste processo de compatibilização.

3.11.2 VIII Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM 2012-2015)

VIII Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM 2012-2015)

Ano de publicação O Plano Setorial para Recursos do Mar 2012-2015 (oitava versão) tem sua base legal no Decreto nº 5.377, de 23 de fevereiro de 2005, que aprova a Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM). O PSRM 2012-2015 foi aprovado pela CIRM por meio de resolução (nº 6/2011) em novembro de 2011. Observa-se que o Plano foi preparado em estreita relação com o Programa Temático “Mar, Zona Costeira e Antártida” (PT 2046), parte integrante do PPA 2012-2015 do Governo Federal.

Horizonte temporal 01/01/2012 – 31/12/2015





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Órgão responsável O Plano é elaborado por uma subcomissão da CIRM, que também coordena as ações que compões o Plano. A Subcomissão contém integrantes do MRE, MAPA, MME, MCTI, MMA, MPA, MEC, Marinha do Brasil e ICMBio. Cabe aos diversos ministérios e demais órgãos governamentais com representantes na CIRM executar as ações prevista no Plano.

Objetivos O Plano objetiva promover a adequada utilização dos meios existentes e da capacidade instalada, além da defesa dos interesses político-estratégicos do Brasil no mar, nos âmbitos nacional e internacional. Para tanto, foram definidos quatorze objetivos específicos (pag. 02). Abaixo segue uma listagem dos objetivos mais relevantes para temática tratada na presente análise:

Desenvolver ações que promovam o conhecimento, a conservação e o uso sustentável dos recursos vivos marinhos em águas nacionais e internacionais;

Estimular o planejamento e a gestão ambiental territorial da zona costeira, visando à redução de suas vulnerabilidades ambientais, sociais e econômicas;

Promover estudos e pesquisas para conhecimento, avaliação e uso sustentável do potencial biotecnológico e energético dos recursos marinhos;

Ampliar e consolidar sistemas de monitoramento dos oceanos, da zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico e contribuir para reduzir vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, da variabilidade do clima e das mudanças climáticas.


SIM ☒ NÃO ☐

O PNRM 2012-2015 aborda de forma direta o tema mudanças climáticas. O monitoramento oceanográfico e climático é um dos principais temas tratados no Plano. Desenvolver e fortalecer o monitoramento oceanográfico e climático visa aprimorar o conhecimento científico e contribuir para uma redução das vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, da variabilidade climática e das mudanças do clima. O PT 2046 (PPA 2012-2015) aborda em dois de seus objetivos a temática das mudanças climáticas:

Objetivo 0561: Ampliar e consolidar um sistema de observações dos oceanos, zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico e contribuir para reduzir vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, variabilidade do clima e das mudanças climáticas;

Objetivo 0563: Realizar o planejamento e a gestão ambiental territorial da zona costeira, visando à redução de suas vulnerabilidades ambientais, sociais e econômicas (observação: a mudança do clima é comtemplada em uma das iniciativas pertencentes a este objetivo).


SIM ☐ NÃO ☒

O PSRM 2012-2015 não aborda especificamente o tema adaptação à mudança do clima.

SIM ☒ NÃO ☐





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O PSRM aborda de forma indireta o tema adaptação, pois promove o monitoramento climático, que objetiva aprimorar o conhecimento científico, com a finalidade de reduzir a vulnerabilidade e os riscos decorrentes das mudanças do clima. O PPA 2012-2015, por meio do objetivo 0563 do PT 2046 aborda de forma indireta a temática, já que inclui uma iniciativa que contempla a análise de tendências de longo prazo para determinação da vulnerabilidade da zona costeira em distintos cenários de mudanças climáticas (Iniciativa 025Q).

CLIMATE LENS

Vulnerabilidade A implementação do PSRM 2012-2015 é vulnerável aos riscos decorrentes das mudanças climáticas, pois visa à adequada utilização dos recursos do mar, tanto vivos e não vivos. Conforme descrito no Plano, a provisão de recursos do mar pode ser influenciada pelos efeitos das mudanças climática por dois motivos: (1) elevação do nível do mar, modificando a forma como recursos podem ser obtidos e utilizados e (2) acidificação dos oceanos que pode alterar a disponibilidade de diversos recursos, principalmente os recursos do mar vivos. Outro aspecto não descrito no Plano é o aquecimento do oceano. De acordo com o IPCC (2013), é muito provável que a ação antrópica tenha contribuído para um aumento da temperatura do oceano e que isto continue ocorrendo durante o século 21.


O Plano leva os riscos relacionados às mudanças climáticas em consideração. Eventos climáticos são considerados “aspectos relevantes” que impactam a adequada utilização de recursos marítimos. Foco é dado à necessidade de aprimorar o monitoramento de eventos climáticos. Abaixo seguem alguns exemplos de impactos climáticos citados no Plano:

A elevação do nível do mar em decorrência da mudança do clima afetará o uso e ocupação da Zona Costeira e trará impactos para a economia nacional (pag. 09).

O aumento na emissão de CO2 causa a acidificação de águas oceânicas, pois oceanos absorvem este gás. Isto pode levar a perda de biodiversidade marinha e ameaça a existência de recifes (pag. 09).

De acordo com o Plano, o monitoramento é conduzido pelo Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima (GOOS/Brasil)14. O GOOS tem como objetivo subsidiar estudos, previsões e ações, contribuindo assim para a redução dos riscos e vulnerabilidades relacionados a eventos (extremos) climáticos. O Sistema é coordenado pela Marinha do Brasil, por meio da Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN). Metas específicas a serem cumpridas pelo GOOS no tempo de vigência deste PSRM (2012-2015): (1) ampliar o número de dispositivos de coleta de dados e (2) criação de projeto piloto para monitoramento de CO2 no Atlântico Sul e Tropical.

14 http://www.goosbrasil.org/.


http://www.goosbrasil.org/




83

Má adaptação Em seu capítulo sete, o PSRM descreve nove ações que devem ser priorizadas pelos integrantes da CIRM. Ações focam no desenvolvimento de pesquisa científica, no monitoramento de biodiversidade marítima, na exploração sustentável de recursos do mar, no aprimoramento do sistema de observação permanente dos oceanos, entre outros. Ações contidas no capítulo sete do PSRM têm estreita relação com eventos climáticos, tendo em vista a influência natural que o clima exerce sobre os oceanos e seus recursos. Deste modo, entende-se que o desenvolvimento de tais ações pode, ainda que de forma indireta, tornar a exploração de recursos do mar mais resiliente aos efeitos decorrentes das mudanças climáticas. Por outro lado, má adaptação pode ocorrer caso os efeitos das mudanças climáticas sejam negligenciados ou insuficientemente incorporados, conforme elucidado abaixo:

Desenvolvimento de pesquisa científica: a falta de interação com órgãos de pesquisa de instituições não diretamente coligadas ao CIRM (por exemplo, instituições acadêmicas) pode gerar conhecimento científico insuficiente para lidar com o dinamismo e complexidade de eventos climáticos.

Resiliência De acordo com o PSRM, os efeitos das mudanças climáticas globais justificam a necessidade do monitoramento permanente dos oceanos e clima. Neste contexto, é importante que o sistema de observação seja acompanhado por um planejamento estratégico que considere projeções climáticas. O monitoramento de condições atuais do clima e do oceano é necessário para obtenção de uma base de dados confiável para melhor compreender as mudanças nos oceanos. No entanto, ao trabalhar também com projeções climáticas, por meio de ferramentas de modelagem, aumenta-se a robustez do embasamento científico para a tomada de decisão. Isto torna estratégias para o uso sustentável de recursos do mar adequadas para uma gestão que deve necessariamente ser de longo prazo, levando em consideração o horizonte temporal dos efeitos das mudanças climáticas.





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3.12 PLANO PLURIANUAL (PPA)

3.12.1 O PPA como instrumento de planejamento

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal que, de forma regionalizada, deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração continuada. Trata-se do principal instrumento de planejamento governamental que orienta prioridades e viabiliza a implementação e a gestão das políticas públicas, organizando a atuação do Governo Federal por meio de Programas Temáticos (PTs) e de Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Desse modo, o PPA congrega todas as políticas públicas do governo federal15, refletindo os compromissos assumidos para o período de quatro anos. O PPA da União para o período de 2012 a 2015 (PPA 2012-2015) foi instituído pela Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012, que também define princípios, competências e procedimentos para sua gestão, compreendendo a implementação, o monitoramento, avaliação e revisão dos PTs, objetivos e iniciativas. O processo de gestão do PPA segue as etapas apresentadas na Figura 1 abaixo. O Plano prevê orçamento de R$ 4,5 trilhões para os 65 PTs e de R$ 890 bilhões para os Programas de Gestão16. Figura 1 - Gestão do PPA

3.12.2 Mudanças climáticas no PPA

As mudanças climáticas estão contempladas no PPA por meio de diferentes programas temáticos. O primeiro ponto a destacar é que já existe um PT específico sobre o tema, prevendo ações tanto de mitigação como de adaptação: o PT 2050 – Mudanças Climáticas. Os seis objetivos do programa temático 205017 são listados a seguir:

15 § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (Art. 165 da CF). 16 Informações disponíveis no site do MPOG: http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=7573. 17 De acordo com versão atualizada em Junho de 2013.

Imp

lem

enta

ção - Articulação dos meios

para atingir metas

- Responsabilização compartilhada

- Estruturas de monitoramento e avaliação existentes

- Especificidades e complementaridades entre políticas públicas

- Articulação e cooperação interinstitucional

Mo

nit

ora

men

to - Implementação dos programas

- Incidência sobre objetivos, metas, iniciativas e indicadores

- Produção, organização e interpretação das informações

Ava

liaçã

o - Análise das políticas públicas e respectivos atributos

- Subsídios para eventuais ajustes

Rev

isão

- Inclusão, exclusão ou alteração de programas


http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=7573




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Objetivo 0536: Gerar cenários ambientais, com especificidades regionais, por meio da construção do Modelo Brasileiro do Sistema Climático Global, para formulação de políticas públicas de mitigação, adaptação e redução de vulnerabilidades.

Objetivo 0540: Gerar e disseminar conhecimento e tecnologias para mitigação e adaptação aos efeitos das mudanças climáticas por intermédio de uma rede formada pelas instituições públicas e privadas de pesquisa e ensino (Rede CLIMA).

Objetivo 0698: Desenvolver e implementar instrumentos de mitigação e adaptação às mudanças climáticas considerando o desenvolvimento sustentável e a diversidade regional.

Objetivo 0707: Reduzir riscos e vulnerabilidades ambientais, econômicas e sociais decorrentes da mudança do clima, processos de desertificação e degradação da terra para minimizar prejuízos materiais, impactos nos ecossistemas e promover a melhoria socioambiental por meio de medidas de adaptação.

Objetivo 0734: Avaliar os impactos das mudanças climáticas nos sistemas naturais brasileiros por meio do monitoramento de emissões e de observação das manifestações do clima.

Objetivo 0990: Expandir a previsão de tempo, de qualidade do ar e do clima em escala regional e global.

O orçamento fiscal e da seguridade social e outras fontes que visa financiar os objetivos acima é da ordem de R$ 2,2 bilhões para todo o período considerado, sendo R$ 650 milhões para 2012, R$ 513 para 2013 e R$ 1,084 bilhão para 2014-2015. Outro programa temático que é preciso mencionar é o PT 2040 – Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, que compreende ações voltadas ao alerta e prevenção de desastres, por meio de cinco objetivos.

Objetivo 0602: Expandir e difundir o mapeamento geológico-geotécnico com foco nos municípios recorrentemente afetados por inundações, enxurradas e deslizamentos para orientar a ocupação do solo.

Objetivo 0587: Expandir o mapeamento de áreas de risco com foco em municípios recorrentemente afetados por inundações, erosões marítimas e fluviais, enxurradas e deslizamentos, para orientar as ações de defesa civil.

Objetivo 0173: Promover a estruturação de sistema de suporte a decisões e alertas de desastres naturais. Objetivo 0172: Induzir a atuação em rede dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa Civil em apoio às ações de defesa civil, em âmbito nacional e internacional, visando a prevenção de desastres.

Objetivo 0169: Promover a prevenção de desastres com foco em municípios mais suscetíveis a inundações, enxurradas, deslizamentos e seca, por meio de instrumentos de planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupação urbana e implantação de intervenções estruturais e emergenciais.

Ainda que não fique explícito que se tratam de medidas de adaptação, tais objetivos claramente contribuem para aumentar a capacidade de resposta da sociedade frente aos impactos das mudanças climáticas. Os recursos orçamentários do PT 2040 chegam a quase R$ 17 bilhões, sendo R$ 6,7 bilhões para 2012, R$ 3,9 bilhões para 2013 e R$ 6,3 bilhões para 2014-2015. Como o PPA organiza as ações descritas nas políticas públicas de cada setor em torno de um conjunto de temas, resultando nos Programas Temáticos. Metas do Plano Nacional de Saúde





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(PNS), por exemplo, são incorporadas nos objetivos do PT 2015 – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde; parte das ações do Plano Decenal de Energia é traduzida em objetivos do PT 2033 – Energia Elétrica, e assim por diante. Grande parte dos objetivos incluídos no PPA 2012-2015 deriva dos planos governamentais analisados nas fichas. Todavia, como os recortes programáticos são diferentes dos recortes setoriais utilizados para aplicação da Climate Lens18, é interessante notar que os PTs não cobertos pelos recortes setoriais na presente análise também contemplam medidas de adaptação. O recorte “saneamento básico”, por exemplo, não foi analisado em nenhuma ficha19, porém o PPA contempla um PT específico para o tema, sob responsabilidade compartilhada do Ministério das Cidades com o Ministério da Saúde. Desse modo, além dos PTs 2040 e 2050, é importante frisar que outros 21 programas do PPA possuem ações com caráter de adaptação. Estes programas são apresentados na Tabela 3 a seguir:

Tabela 3 - Programas Temáticos que contemplam ações de adaptação às mudanças climáticas

Número Programa

2012 Agricultura Familiar

2014 Agropecuária Sustentável, Abastecimento e Comercialização

2015 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)

2018 Biodiversidade

2021 Ciência, Tecnologia e Inovação

2026 Conservação e Gestão de Recursos Hídricos

2033 Energia Elétrica

2036 Florestas, Prevenção e Controle do Desmatamento e dos Incêndios

2041 Gestão Estratégica da Geologia, da Mineração e da Transformação Mineral

2042 Inovações para a Agropecuária

2045 Licenciamento e Qualidade Ambiental

2046 Mar, Zona Costeira e Antártida

2048 Mobilidade Urbana e Trânsito

2049 Moradia Digna

2051 Oferta de Água

2054 Planejamento Urbano

2065 Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas

2068 Saneamento Básico

2069 Segurança Alimentar e Nutricional

2073 Transporte Hidroviário

2074 Transporte Marítimo

3.12.3 Elementos de coerência no PPA

Há diversos elementos do PPA que merecem destaque quando se discute coerência na ação do governo, sendo o primeiro deles a existência de agendas transversais. Trata-se de documentos que reúnem o conjunto dos compromissos de governo relativos a temas de natureza transversal

18 Recortes setoriais propostos pelo GT Adaptação. 19 O Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) encontra-se em fase de aprovação.





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e multissetorial. As agendas transversais permitem identificar políticas para grupos sociais específicos, mesmo em programas não voltados a eles exclusivamente, permitindo o monitoramento das metas sob uma perspectiva diferente da que oferecem os PTs, assim como avaliar temas transversais de forma mais sistêmica.

Tabela 4 - Temas de Agendas Transversais do PPA 2012-2015

Número Agendas Transversais

1 Brasil Maior

2 Brasil Sem Miséria

3 Água

4 Ciência, Tecnologia e Inovação

5 Criança e Adolescente

6 Desenvolvimento Regional

7 Desertificação, Produção e Uso de Recursos Hídricos e Combate à Pobreza

8 Fórum Desenvolvimento Econômico

9 Geoinformação

10 Igualdade Racial e Comunidades Quilombolas

11 Juventude

12 Meio Ambiente

13 Organização Produtiva, Inovação, Território, Desenvolvimento Regional e Socioambiental

14 Pessoas com Deficiência

15 Políticas para as Mulheres

16 Políticas para Idoso

17 Políticas para os Objetivos do Milênio

18 Políticas para Prevenção, Atenção e Reinserção Social de Usuários de Crack, Álcool e Outras Drogas

19 População em Situação de Rua

20 População LGBT

21 Povos Indígenas

22 Segurança Alimentar e Nutricional

Na agenda transversal do PPA, os objetivos do PT 2050 – Mudanças Climáticas aparecem nos recortes (BRASIL, 2011a):

“Plano Brasil Maior: produção sustentável”;

“Ciência, Tecnologia e Inovação”;

“Desertificação, produção e uso de recursos hídricos e combate à pobreza”;

“Geoinformação”;

“Meio Ambiente” e

“Políticas para os objetivos do milênio – Objetivo 7: Garantir a sustentabilidade ambiental ”.

Desta forma, mostra-se que é possível integrar o tema de mudanças climáticas às políticas setoriais. Figura 2 - Exemplos de interação entre Programas temáticos e Agendas transversais





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O exercício de enxergar o conjunto da ação governamental por esses diferentes filtros reflete, de certa forma, o esforço do PPA em promover a coerência das políticas públicas. Nesse sentido, o PPA se coloca como um instrumento de integração “não mais limitada pelo desenho das ações orçamentárias com seus respectivos produtos, de forma que a combinação entre objetivos, metas e iniciativas cria condições para uma abordagem mais adequada da relação entre as políticas” (BRASIL, 2011b, p. 116). Os PTs do PPA, ao incluir objetivos e metas associados a diferentes órgãos responsáveis, favorecem o tratamento da transversalidade, aumentando as possibilidades de articulação das políticas, identificação de sinergias e, ainda, possíveis ações contraditórias. Por requerer esforço conjunto de todos os responsáveis envolvidos no diagnóstico das condições enfrentadas e alternativas possíveis em cada tema/setor, o processo de elaboração do Plano também contribui positivamente para que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. Cabe ressaltar que a lei que institui o PPA 2012-2015, em seu art. 18, estabelece que “o Poder Executivo promoverá a adoção de mecanismos de estímulo à cooperação federativa com vistas à produção, ao intercâmbio e à disseminação de informações para subsidiar a gestão das políticas públicas” (BRASIL, 2012), o que reforça ainda mais seu potencial de assegurar coerência ao conjunto de políticas públicas e, mais especificamente, de medidas adaptativas. Tomando





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como referência os conceitos apresentados no Produto 5 – Relatório Final sobre Dimensões Temporal, Espacial e Temática no Planejamento de Adaptação às Mudanças Climáticas, ao identificar relações de complementaridade (sinergias), seja por meio dos PTs, seja pelas agendas transversais, é possível afirmar que o PPA já apresenta elementos que contribuem para a coerência horizontal. Outro elemento do PPA que cabe mencionar são os “Diálogos Federativos”, encontros programados para promover a discussão entre governo federal, governos estaduais e municipais, observando aspectos críticos e impactos estratégicos das principais agendas do Governo Federal para cada uma das regiões. Tais diálogos são importantes na medida em que permitem incorporar o nível local em políticas de abrangência nacional e, no que tange à adaptação às mudanças climáticas, a dimensão local assume ainda mais relevância porque os impactos se manifestam regionalmente e as vulnerabilidades dependem sobremaneira das condições locais de resposta a tais eventos. Deste modo, é possível afirmar que os diálogo federativos constituem elemento de coerência vertical no PPA, que visa assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. É interessante notar que o envolvimento de órgãos dos três níveis de governo no processo de elaboração do PPA favorece a introdução da dimensão espacial/territorial, tanto como recorte para diagnóstico de impactos e vulnerabilidades, como para a formulação de medidas de adaptação. Adicionalmente, o fato de haver metas globais e regionalizadas para os PTs também contribui para que uma abordagem territorial seja inserida, mesmo que parcialmente, na agenda governamental, sendo oportuno lembrar que a gestão do PPA busca aperfeiçoar não só mecanismos de integração das políticas públicas, mas também critérios de regionalização das políticas públicas (BRASIL, 2012, p. Art. 12). Finalmente, buscou-se identificar no PPA também elementos de coerência temporal que visam assegurar a efetividade das políticas ao longo do tempo e que objetivos de curto e longo prazo não sejam contraditórios. A despeito de algumas ações serem reflexo de planejamentos setoriais de longo prazo e das previsões climáticas trabalharem com extensos horizontes temporais, o período de vigência do PPA, limitado a quatro anos, permite aos órgãos responsáveis revisitar, com essa periodicidade mínima, as ações previstas nos planos de desenvolvimento setorial, bem como aprimorar práticas de gestão e incorporar atualizações da ciência do clima, dado que o conhecimento científico acerca das alterações nos padrões climáticos está em constante evolução. Quanto aos objetivos que importam especificamente para a adaptação no curto prazo, destaca-se o PT-2040, uma vez que lida com riscos que já geram prejuízos a sistemas humanos e ecossistemas. Igualmente importantes são ações que buscam criar ou fortalecer a resiliência dos sistemas humanos aos efeitos das MCG, ainda que não sejam formuladas especificamente para esse objetivo. Programas com esse caráter são: Agricultura Familiar (PT 2012), Desenvolvimento Regional, Territorial, Sustentável e Economia Solidária (PT 2029), Educação Básica (PT 2030), Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) (PT 2037), Moradia Digna (PT 2049), entre outros. Ao mesmo tempo, a adaptação também deve antecipar impactos que manifestar-se-ão no longo prazo. Alguns objetivos do PT 2050 atendem a parte dessa demanda ao prever, entre outros, a





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geração de cenários ambientais e avaliação dos impactos das mudanças climáticas nos sistemas naturais brasileiros.

3.12.4 O PPA e o Plano Nacional de Adaptação

Considerando que o Plano Nacional de Adaptação (PNA) deve contemplar tanto medidas específicas para lidar com os potenciais impactos decorrentes das mudanças climáticas, quanto ações que promovam a integração do tema de adaptação às agendas de desenvolvimento do País, tais como o Programa de Aceleração do Crescimento e o Plano Brasil Sem Miséria, é importante refletir sobre como PNA e PPA podem interagir. Em primeiro lugar, pode-se resgatar o que prevê o Decreto 7.390, de 9 de dezembro de 201020, que regulamenta alguns artigos da lei que institui a PNMC, ressaltando o dever que os programas e ações do Governo Federal que integram o PPA tem de compatibilizar, sempre que aplicável, os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e programas governamentais com aqueles da PNMC. A partir disso, é razoável concluir que o mesmo tratamento que se aplica à PNMC, aplicar-se-á ao futuro PNA. Segundo, diante do exposto nos itens anteriores, torna-se evidente que o PPA já conta com diversos elementos que podem alicerçár o PNA. Considerando as dificuldades para se consolidar e institucionalizar a abordagem territorial nas políticas públicas, com vistas à redução das desigualdades regionais, a interação do PPA com o Plano Nacional de Adaptação (PNA) emerge como uma oportunidade de desenvolver políticas regionalizadas inovadoras, baseadas não só nas diferenças das características biofísicas, como nos padrões populacionais e de desenvolvimento. Isso promove a criação de estratégias articuladas para lidar com a complexidade dos fatores que determinam os impactos das mudanças climáticas. Nesse sentido, o Desenvolvimento Regional, como uma das agendas transversais do PPA, pode auxiliar na compreensão de problemas referentes à adaptação, bem como na priorização de investimentos públicos. Além disso, o PPA já reconhece a necessidade de articulação interfederativa para a consecução das metas propostas nos PTs, prevendo formas para viabilizar tal articulação. O próprio PNA, por sua vez, pode ser um potencial reforço aos objetivos propostos no PPA, ao estabelecer uma relação de contribuição recíproca entre os dois: os objetivos e metas do PPA podem alimentar o PNA, que por sua vez, poderá avaliar as metas propostas sob a perspectiva da adaptação e evitar possíveis casos de má adaptação (aplicando Climate Lens, por exemplo). O diálogo entre os dois planos permitirá aprimorar os elementos de coerência, tanto vertical, como horizontal, identificados no PPA. Dessa forma, busca-se evitar que a fragmentação de políticas públicas produza resultados incoerentes, ou exija mais recursos do que seria necessário sob uma implementação coordenada de ações. Em suma, o PPA desempenha papel central na conciliação de objetivos, identificação de sinergias e racionalização do gasto público, ao passo que o PNA pode vir a ser um mecanismo auxiliar ao PPA para assegurar coerência das políticas setoriais quanto às medidas de adaptação contempladas por eles. Incentivar a cooperação, evitar contradições e promover

20 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7390.htm.


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7390.htm




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sistematicamente ações que se reforcem mutuamente entre os diferentes órgãos governamentais são desafios que se impõem a todo tipo de planejamento. Com esses objetivos maiores em mente, PPA e PNA podem estabelecer mecanismos que aprimorem o orçamento e garantam a integração do tema adaptação às principais agendas de desenvolvimento do País.





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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

4.1 OBJETIVO E METODOLOGIA

O trabalho avaliou o grau de inserção do tema adaptação às mudanças climáticas nos principais instrumentos de planejamento do Estado. Por meio da utilização da ferramenta “Climate Lens” (OCDE, 2009), buscou-se identificar as ações de adaptação já incluídas nas medidas analisadas, assim como as principais vulnerabilidades que cercam tais medidas e estratégias de desenvolvimento que podem levar à má adaptação. Além disso, foram apresentadas algumas propostas com a intenção de tornar os instrumentos de planejamento mais resilientes aos efeitos decorrentes das mudanças climáticas. A avaliação foi apresentada na forma de fichas, que foram preenchidas para 21 medidas, que representam os principais instrumentos de planejamento federal para os setores/temas água; biodiversidade; cidades; desastres naturais; energia; indústria; mineração; saúde; segurança alimentar e agropecuária; transporte e logística; e zonas costeiras. Além disso, buscou-se trazer uma avaliação diferenciada para as medidas de planejamento transversais PPA e PAC II. A análise do PPA contemplou tanto a relação dos programas temáticos com a questão da adaptação, como a identificação de elementos em sua gestão que podem contribuir para a inserção do tema nas principais agendas de desenvolvimento do País. Já a análise do PAC foi incluída nas fichas dos diferentes setores e temas correspondentes, quando aplicável. 4.2 CONSOLIDAÇÃO DOS RESULTADOS

4.2.1 Vulnerabilidades

A vulnerabilidade climática pode decorrer de aspectos sociais, ambientais e/ou econômicos e, conforme contextualizado abaixo, é possível agrupar as vulnerabilidades identificadas nos diversos planos e programas em categorias.

Conservação e utilização de recursos naturais

Anomalias climáticas têm efeitos diretos e indiretos sobre a disponibilidade de recursos naturais, que podem afetar tanto a quantidade, como a qualidade de recursos vivos e não vivos. Tais alterações podem resultar na perda de biodiversidade (em consequência da limitada capacidade adaptativa de espécies), recursos hídricos (para indústria, abastecimento urbano, agropecuária, setor energético e mineração), insumos energéticos (biomassa, petróleo, gás natural etc.), entre outros. As principais alterações climáticas identificadas neste trabalho que podem interferir no uso e na conservação de recursos naturais são: (1) aumento da temperatura média (atmosférica e oceânica), (2) alteração nos regimes de precipitação, (3) aumento da frequência de eventos extremos, (4) elevação no nível do mar e (5) acidificação de oceanos. Planos e Programas que buscam promover o uso sustentável e/ou conservação de recursos naturais são vulneráveis às mudanças climáticas e devem, portanto, incorporar instrumentos de gestão que focalizem especificamente o enfrentamento dessas





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vulnerabilidades. De acordo com o levantamento apresentado no Capítulo 3, as seguintes medidas apresentam vulnerabilidades climáticas relacionadas ao uso e conservação de recursos naturais:

o Plano Nacional de Recursos Hídricos; o Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política

Nacional da Biodiversidade; o Metas Nacionais de Biodiversidade Para 2020; o Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 e Plano Nacional de Energia 2030; o Plano Brasil Maior e Plano Nacional de Mineração (indiretamente, em função

da forte demanda por recursos naturais e da localização de empreendimentos); o Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a

Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura; o VIII Plano Setorial para os Recursos do Mar; e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

Processo de ocupação territorial

O uso e ocupação do território de forma desorganizada podem levar ao surgimento de comunidades vulneráveis às mudanças climáticas. Isto se aplica, sobretudo, ao processo de urbanização que, muitas vezes, ocorre sem planejamento prévio. As principais ocorrências climáticas incidem sobre a população mais desprovida de recursos financeiros, que ocupa regiões mais expostas, podendo ser impactada pelo: (1) aumento do nível do mar, (2) maior frequência e elevado grau de intensidade de chuvas, (3) secas e desertificação, (4) eventos climáticos extremos, entre outros. Alguns dos elementos inerentes ao processo de urbanização desorganizada que podem aumentar a vulnerabilidade climática são: (1) natureza sinergética de uma cidade e a interdependência de seus setores, (2) falta de redundância de sistemas de transporte, energia e saneamento ambiental, (3) concentração territorial de infraestrutura-chave e densidade populacional, (4) segregação social, (5) degradação ambiental e (6) falta de coordenação institucional (IPCC, 2012). Instrumentos de planejamento governamental que visam nortear políticas urbanas e fundiárias (incluindo o uso e ocupação de centros urbanos, de zonas costeiras e de áreas suscetíveis a desertificação) são vulneráveis às mudanças climáticas. Essas medidas devem ser ajustadas, visando tornar o processo de ocupação do território sustentável e resiliente. Os seguintes instrumentos de planejamento territorial apresentam vulnerabilidades climáticas, que surgem de um processo de ocupação territorial muitas vezes desorganizado:

o Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca;

o Plano Nacional de Habitação; o Estatuto da Cidade; o Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais; e o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro.

Desenvolvimento de infraestrutura





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Alterações no clima trazem novas e maiores exigências ao planejamento e execução de obras estruturais. Estudos de impactos ambientais, projetos de engenharia, normas técnicas de construção, entre outros, deverão ser ajustados para que novos empreendimentos atendam às demandas impostas pelo fenômeno global. Habitualmente, obras estruturais são projetadas para ser aproveitadas durante várias décadas (pode se pensar em infraestrutura rodoviária, portuária e ferroviária, usinas hidrelétricas, projetos habitacionais, sistemas de abastecimento de água etc.). A vulnerabilidade destes empreendimentos deve, portanto, ser avaliada em diferentes horizontes temporais, focando especialmente no médio e longo prazo. Obras construídas no presente podem trazer benefícios imediatos, porém, é possível que o empreendimento não seja capaz de atender a sua finalidade no longo prazo, uma vez que vulnerabilidades climáticas podem se manifestar somente muitos anos depois de sua construção. As diretrizes estipuladas pelos planos e programas incluídos neste trabalho orientam decisões do poder público, que influenciam diretamente as diversas estratégias de expansão de infraestrutura física no País e, deste modo, são vulneráveis aos riscos das mudanças climáticas. Isto se aplica aos seguintes instrumentos de planejamento do Estado:

o Programa de Aceleração do Crescimento; o Plano Nacional de Habitação (urbanização de assentamentos precários); o Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres Naturais (obras

estruturantes de prevenção de inundações e deslizamentos); o Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 e Plano Nacional de Energia 2030

(planejamento e execução de novos projetos energéticos); o Plano Brasil Maior e Plano Nacional de Mineração; o Plano Nacional de Logística e Transporte; o Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e

Adaptação à Mudança do Clima.

Saúde Pública:

O provimento de serviços de saúde de qualidade, o aprimoramento do atendimento a situações de emergência, a promoção e vigilância em saúde, entre outros, são temas de saúde pública particularmente vulneráveis às mudanças climáticas. Além disso, existe uma intrínseca relação entre vulnerabilidades climáticas e desigualdades sociais em setores/temas como água, desertificação e seca, segurança alimentar e nutricional, habitação, entre outros. Planos e programas que tratam estes temas e que, por consequência, devem incorporar instrumentos de gestão que objetivam diminuir a vulnerabilidade climática em saúde pública são:

o Plano Nacional de Recursos Hídricos; o Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos

Efeitos da Seca; o Plano Nacional de Habitação (estratégia de promoção e regularização de

assentamentos informais); o Plano Nacional de Gestão e Riscos e Respostas a Desastres Naturais (eixo

temático que contém ações de planejamento e resposta a ocorrências); o Plano Nacional de Saúde; o Plano Setorial da Saúde de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima; e





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o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

4.2.2 Má adaptação

O Capítulo 3 traz as principais inquietações acerca do conceito de má adaptação, visando analisar como planos e programas avaliados neste trabalho podem resultar num agravamento da vulnerabilidade. Má adaptação ocorre quando o desenvolvimento socioeconômico negligencia os impactos da mudança do clima, aumentando assim a exposição e/ou vulnerabilidade. Má adaptação também ocorre se ações tomadas a fim de reduzir a vulnerabilidade obtém um resultado adverso, diminuindo a resiliência de sistemas, setores ou grupos sociais (Quadro 1). Abaixo são feitas algumas colocações, com o intuito de consolidar os resultados obtidos na referida análise.

Políticas de desenvolvimento socioeconômico planejadas sem levar em conta os efeitos decorrentes das mudanças climáticas

Estratégias de desenvolvimento devem ser arquitetadas levando em conta todos os aspectos econômicos, sociais, ambientais e culturais que podem ser relevantes para as especificidades do tema ou setor abordado pela política pública. Embora a adaptação aos efeitos das mudanças climática seja uma demanda ambiental muitas vezes relevante, constatou-se uma carência de ações e propostas que tratam especificamente do tema. Instrumentos de planejamento governamental, quando vulneráveis a mudança do clima, podem levar a má adaptação, caso sejam planejados sem levar em conta os riscos climáticos e a influência desses sobre as ações preconizadas.

Utilização de dados climáticos históricos para gerenciamento de condições futuras

O uso de experiências climáticas passadas como guia para nortear o gerenciamento de condições futuras é uma abordagem amplamente utilizada. No entanto, os efeitos que decorrem das mudanças climáticas alteram a confiabilidade de sistemas atuais de gestão, implicando a necessidade da adoção de medidas que buscam a adaptação a uma nova realidade climática (IPCC, 2008). Se isto não ocorrer, ações previstas nos planos e programa analisados podem gerar má adaptação.

Trajetórias pouco flexíveis e difíceis de serem alteradas no futuro

Estratégias de expansão de infraestrutura física de setores vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas comprometem recursos e instituições a uma trajetória engessada com pouca flexibilidade para atender a demandas no longo prazo. Mudanças imprevistas no clima podem gerar uma demanda por alterações de políticas públicas e, caso isto não seja factível, é possível que má adaptação ocorra. A capacidade de estratégias de desenvolvimento em atender a sua finalidade no longo prazo é uma abordagem válida para avaliar o nível de resiliência de uma medida. A vulnerabilidade pode ser agravada caso políticas públicas atendam a demandas no curto prazo, porém, não consigam ser moduladas para atender a alterações de demanda no médio e longo prazo. Por exemplo, má adaptação pode ocorrer se a construção de obras para a prevenção de desastres naturais (barragens, contenções etc.) incentive o desenvolvimento de projetos de





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infraestrutura urbana e/ou industrial na região beneficiada, e a obra de prevenção não for resiliente também no longo prazo.

4.2.3 Resiliência

Neste trabalho, a avaliação acerca do tema resiliência focou em identificar como planos e programas federais podem ser alterados para considerar de forma adequada os riscos e/ou oportunidades climáticas. Avaliou-se também de que forma medidas especificas de adaptação poderiam ser aprimoradas para assegurar que seus objetivos sejam atingidos com eficiência. A consolidação desta avaliação é apresentada abaixo.

As mudanças climáticas alteram a confiabilidade de sistemas de gestão, que muitas vezes utilizam dados climáticos históricos para gerenciamento de condições futuras. Isto torna necessária uma renovada abordagem, que faça uso de projeções climáticas, baseadas em modelagens e simulações. Para tanto, será necessário o desenvolvimento de modelos, ferramentas de análise e outros meios para auxiliar tomadores de decisão a entender e gerenciar riscos e vulnerabilidades climáticos, buscar soluções tecnológicas e operacionais e quantificar custos de estratégias e políticas (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2013).

A avaliação de condições futuras é algo complexo e deve fazer parte de uma gestão adaptativa e flexível, na qual incertezas de modelos climáticos possam ser consideradas, permitindo, caso necessário, uma remodelagem de políticas públicas para atender a demandas imprevistas.

Estratégias de desenvolvimento socioeconômico de áreas de alta vulnerabilidade social contribuem para uma redução da pobreza e, em consequência, podem diminuir a vulnerabilidade climática destas regiões e de suas comunidades. Porém, ações de desenvolvimento usualmente empregadas desconsideram muitas vezes os efeitos das mudanças climáticas sobre o meio ambiente e a sociedade. Deste modo, para garantir o desenvolvimento resiliente, ou até mesmo para evitar que má adaptação ocorra, é necessário promover a “adaptação planejada”, que é consequência de políticas públicas que deliberadamente incorporam o tema mudanças climáticas em seus planos e instrumentos de gestão.

Ainda que não dispense a necessidade de um plano exclusivo para lidar com o tema e que determinados setores estejam particularmente vulneráveis às mudanças climáticas, integrar a visão de adaptação às políticas setoriais de desenvolvimento torna-se essencial para que os governos atinjam os objetivos de desenvolvimento sustentável. Essa integração permite adotar uma abordagem sistêmica que avalia interdependências setoriais e enfrentar um desafio multifacetado de forma mais efetiva. Nesse sentido, é igualmente importante que políticas cuja essência esteja associada a elementos de adaptação, como a de gestão de risco e resposta a desastres naturais, informem constantemente os demais planos setoriais.

Instrumentos de gestão municipal (Plano Diretor, Zoneamento Ambiental etc.) norteiam o uso e ocupação do solo e, neste sentido, influenciam todo o contexto de desenvolvimento urbano. Tais instrumentos têm um papel importante na gestão de





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riscos e vulnerabilidades climáticos e, portanto, faz-se necessário promover a inserção do tema mudanças climáticas em políticas de ordenamento municipal.

O planejamento de estratégias de adaptação somente para um ou alguns cenários climáticos pode resultar em arrependimentos em termos do investimento monetário e institucional que foi direcionado para essas medidas, caso cenários climáticos projetados não se concretizem. Neste sentido, sempre que possível, ações sem arrependimento (no regrets) devem ser almejadas, pois trazem benefícios independentemente de cenários climáticos futuros e impactos correspondentes (IPCC, 2012).

Identificar e avaliar os impactos das mudanças climáticas sobre um determinado projeto

ou atividade é importante para quantificar o custo econômico e social que está atrelado a estes impactos (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2013). Este esforço também possibilita a quantificação monetária dos benefícios proporcionados pela adoção de medidas que visam aumentar a resiliência de uma iniciativa.

Junto à necessidade de adaptação de diversos setores às mudanças climáticas, surge uma janela de oportunidades para novos negócios, principalmente voltados para a promoção de tecnologias limpas e eficientes e para o aprimoramento de processo de produção e consumo mais eficientes. A inovação tecnológica pode ampliar a competitividade, diversificar mercados, criar novos produtos e serviços.





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