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ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL W423
Arguente: Governador do Estado da Bahia
Arguidos: Prefeito e Câmara Municipal
Relator: Ministro Dias Toffoli
ReKime dos Por/os, Ar/iKo 77, inciso 1'11,alínea "a ", da Lei n" 924/15 do Município de C({/uleias/BA, Disposi/i\'(} impuKnado ljue im/i/ui área de preservaçtio ambien/al denlro da Zona Especial I'or/uária Consolidada- (ZEI'C),ljue compreende asprincípaís atividades do Por/o de AralU Candeias/BA, Norma municipalljue mio se Iimi/a a
dispor sobre polí/ica urbana ou ljues/tio rela/inl ao meio ambienle, invadíndo a competência prinl/inl da
alinea 22, inciso X: e óO, ,lI' 4", inciso 1. da Cons/i/uiçtio, Maniles/açtio pela procedência do pedidofimnulado pelo ({/'Kuen/e,
Egrégio Supremo Tribunal Federal,
A Advogada-Geral da União vem, em atenção ao despacho proferido
pelo Ministro Relator Dias Toffoli, manifestar-se quanto à presente arguição de
descumprimento de preceito fundamental.
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental,
com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado da Bahia,
tendo por objeto o artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO924, de 11 de maio
de 2015, do Município de Candeias/BA, que "dispõe sobre a política urban(/ do
Município, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal do Município
de Candeias e dá outras provídências", Eis, em destaque, o teor da norma
questionada:
"Art. 77. () zoneame/1/O industrial demarca os seglli/1/es tipos de zonas:
VII - Zona Especial PortulÍria Consolidada - (ZEPC): Zona consolidada pelas principais atividades do Porto de Aratll Candeias. sohre a lfllal esttlo instalados os terminais de granéis Ihlllidos. srilidos e produtos gasosos. além do terminal da Ford e da GDK. considerando 'Iue: a) nesta zona, deverá ser preserl'llda a integridade amhiental da c/ulI/uula 'Prainha '. já incorporada ao contexto cultural e de lazer. e cOlISo/idada como balneário da reghio."
o requerente alega, em síntese, que a norma municipal questionada,
a pretexto de legislar sobre política urbana, teria disciplinado tema referente ao
regime dos portos, que é de competência privativa da União (artigo 21, inciso XII,
alínea ':f'; e 22, inciso X, da Carta da República), Menciona, ainda, que referida
norma obstaculizaria o funcionamento do Porto Organizado de Aratu, inserido na
Zona Especial Portuária Consolidada - (ZEPC), bem como o desenvolvimento
das atividades pOl1uárias na região.
Desse modo, afirma que haveria ofensa "aos preceitos/imdamentais
relativos ao princípio/ederativo consubstanciado nos arts, 1°, 18, 21. inciso XII.
alínea 22. inciso X e 60.
de promoção do desenvolvimento economlco e redução das desigualdades
SOCiaiSe regionais, a teor dos incisos 1/ e 1/1 do art. 3° e 170. inciso VI/,
constituindo, ainda, um grave risco ao direito à vida e à saúde, abrigados pelo
arts. 5° e 6°. da Constituição Federaf'1 (fl. 09 da petição inicial).
Afirma que a competência da União para dispor sobre a matéria fora
devidamente exercida com a promulgação da Lei nO 12.815/13, que defere a autoridade
portuária legitimidade para elaborar o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do
Porto, que de,ve ser submetido à aprovação da Secretaria dos
"..1r'. /8. A organi;açiio político-administra/irll da República Federativa do Brasil compreende ti Unitlo, osEstados. () Distrito Federal e os Municípios. Iodos autânomos, nos lermos desta COJ1sfiluir;iio,"
"Ar'. 21. Compele à UI7i£io: ( ...)
( ...) .I) os portos marítimos . .fluviais e laclf.\"tres:"
"Ar/. 11. Compele prinllil'llmente ir Unhio legislar sohre: (...) X - regime dos portos, nm'egaçtio lacuslre,.llurial, marilima, aérea e aeroespacial:"
( ...) .,"-r - Ntio serú o~ieto de deliheraçiJo a propw;[a de emenda lendente a abolir: 1- a/ormafederativa de ESlado;"
"Ar/, JO Co"slilllem o~ieli\'(),\'.limdamel11ais da Repúhlica Federalh'a do Brasil: (...) /I - ~aranlir o desenl'oll'imenlo nacional; /11- erradicar a pobre:a e a marginali:w;tio e redu:ir as desigualdades sociais e regionais; ..
"Arl, 170, A ordem econômica, fundada na ralori:açtio do trahalho humano e na Iirre inicialil'a, tem por .fim assegurar a lodos existência digna, conjórme os ditames dajusliça social, ohser •.ados os seguinles principio,\':
"Arl. 5" Todos SclOiguais peranle (.J lei. sem dislinç'clo de qualqut!!' lwlltre:a, garantindo-se aos hrasileiros e aos eSlrangeiros residentes 110País a inviolahilidade do direilO li l'ida, li liberdade, ti igualdade, ti segllran~'a à propriedade. nos lermo,\' seguinles:"
Ar!. 6° StlO direi/os sociais a educ£u;lio. a saúde, a alimenlaçclo, o IrahalllO. a moradia, o transpor/e, o la:er, segurança. a pre\'idl!ncia social, a pro/e~'clo li ma/erl1idade e ti iI~/iil1cia,a assis/I!IU...'iaaos desamparados, na.fiwma deSIa Cons/illliçiio," A DI'F ,," DJ. Rei. ,I/ill. Dius Toiloli 3
Portos da Presidência da República. Nesse contexto, sustenta que a lei municipal
atacada nào poderia delimitar área de preservação ambiental dentro da zona portuária
em comento, sob pena de causar impactos sobre os respectivos termos de concessão
e de exploração.
o autor aduz, outrossim, que a violação aos princípios da promoçào
do desenvolvimento econômico e da redução das desigualdades regionais e
sociais, previstos nos artigos 3°, incisos 11 e 111; e 170 da Constituição Federal,
decorreria do entrave imposto pela disposição questionada ao devido funcionamento
das atividades portuárias.
o arguente menCIOna, também, que "a área qualUicada pela lei
municipal já está integrada à Jtividade portuária e, como tal, sujeita às políticas
da manutenção e expansão da ÍI?fraestrutura portuária. necessárias para o
desenvolvimento industrial e, consequentemente. para o desenvolvimento regional"
(fl. 13 da petição inicial), o que impediria que n0n11a municipal regulamentasse a
utilização da referida área, ainda que sob as vestes de proteção ao meio ambiente.
Argumenta, ademais, que o dispositivo sob invectiva contrariaria os
artigos 5° e 6° da Lei Maior, porquanto "descumpre os imperativos de proteção à
vida e à saúde. eis que. ao qualificar indevidamente como área de proteção
ambiental e balneário. autorizaria indevidamente o acesso de populares a área
de alto risco. que não pode e nem deve serjrequentada e é de acesso restrito" (n.
14 da petição inicial).
Diante disso, o autor requer a concessão de medida cautelar para
suspender os efeitos do artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO 924/15 e, 110
AD/'F lI"n3, Rei. Mil1. Dias Ta/Toli
mérito, a procedência do pedido para que seja declarada a inconstitucionalidade
do referido dispositivo.
o processo foi distribuído ao Ministro Dias Toffoli, que, por
aplicação analógica do artigo 12 da Lei nO 9.868/99, requisitou informações às
autoridades requeridas, bem como determinou a oitiva da Advogada-Geral da
União e do Procurador-Geral da República.
o Prefeito e a Câmara Municipal de Candeias/BA, contudo, não
apresentaram as informações solicitadas no prazo legal.
Na sequência, vieram os autos para a manifestação da Advogada-
Geral da União.
Conforme relatado, o arguente alega que a norma questionada, ao
instituir área de preservação ambiental nos limites da Zona Especial POt1uária
Consolidada - (ZEPC), usurparia a competência privativa da União para legislar
sobre o regime dos portos (m1igo 21, inciso XII, alínea e 22, inciso X, da
Carta da República), ofendendo, ainda, o disposto nos artígos 1°, caplIt; 3°, incisos
11e IIl; 5°, 6°; 18; 60, 4°, inciso I; e 170, inciso da Lei Maior.
É cediço que a Constituição Federal, por meio de seus artigos 21 a 24, traça
o sistema de repartição de competências legislativas e administrativas das unidades
políticas, conformando o núcleo2 do federalismo brasileiro (m1igos 1°,
2 Conforme aponta José Afonso da Silva. "na leoria do/ederalisl11o (.'osfUma-.H! di=er que li repor/içtio de poderes autônomos conslillli () núcleo do conceito de Estado Federal. 'Poderes', aí. sign{lic(f a porçao de matérias {lfU! ti
A DI'F ,," ./13. Rei. ,llil1. Dias Tol/áli 5
caplll; 18, captlf; e 60, S 4°, inciso I, da Carta Magna). Na ordem constitucional
instaurada em 1988, esse sistema de repartição de atribuições firmou-se em
conformidade com o princípio geral da predominância do interesse, tendo sido
conferidas à União as matérias e circunstâncias de interesse geral; aos Estados-
membros, as de interesse regional; e, aos Municípios, as de interesse local.
É nesse contexto que o artigo 22, inciso X, da Carta da República
atribui à União competência para legislar, privativamente, sobre regime dos
portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial. É a redação do
referido dispositivo constitucional:
"Art. 22. Compete primtimmente à Uniüo legislar sohre: (...) X - regime dos portos. navegaçâo lacustre . .fluvial. maritima. aérea e aeroe.\pacial:" (grifou-se).
A par da referida regra de competência legislativa, o artigo 2\, inciso XII,
alínea ':1', da Constituição Federal define as diretrizes para a estruturação do regime dos
p0l10S, fixando a autoridade da União para explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres.
Confira-se, a propósito, o teor do artigo 21, inciso XII, alínea '~f',da Carta, in
verbis:
"Art. 21. Compete à Uniüo:
perl11isstlo: (...) .f) os portos marítimos.flul'iais e lacustres;" (grifou-se).
COl1.'ililUiçiio tlisfrihui eu/rI! as I!midades alt1únomas e qUI! po.\"som a compor seu campo dI! tlruuçiio gorernoml.!11lal, suas úreas de compefl.;ncio". SILV A. José Afonso da. Comentário contextual li Constituição. 6" cd .. São Paulo: Malheiros. 2009. p. 260. ADPFI/"~23. Rei. ,\/il/. Dia.' T,!ffoli 6
Nesses termos, compete à União legislar sobre o regime dos portos,
estabelecendo a disciplina aplicável à sua exploração e administração, bem como às
operações e instalações portuárias.
A respeito do assunto, registre-se que a competência legislativa da
União acerca da matéria foi exercida, especialmente, através da edição da Lei n°
12.815/13, que "dispõe sobre a exploração direta e indireta pela UniZíode portos
e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores
portuários", e do Decreto nO 8.033/13, que "regulamenta o disposto na Lei n°
12.815. de 5 de junho de 2013. e as demais disposições legais que regulam a
exploração de portos organizados e de instalações portuárias" 3.
No entanto, em que pese a objetividade das regras vertidas nos
artigos 21, inciso XII, alínea "/'; e 22, inciso X, da Constituição, o Município de
Candeias/BA editou norma que interfere no regime do porto respectivo,
imiscuindo-se não só no domínio normativo reservado ao ente central, como nos
atos de outorga da atividade exploratória a terceiros.
Com efeito, o artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei n° 924/15
estabelece o dever de preservação ambiental da área denominada de "Prainha",
localizada nos limites da Zona Especial Portuária Consolidada - (ZEPC),
afetando, por certo, a exploração das atividades p0l1uárias na região.
J Registre-se que. até a superveniência da'Lei nO 12.815/13. a matéria era regulada pela Medida Provisória nO 595/12 e. anterionncntc. pela Lei nO 8.630/93 ("Lei do,\' Portos"). Sobre o tema. merecem destaque. ainda. osseguintes diplomas federais: Lei n° 10.233/0 I. que "disp(ie sohre I'l!esfrulUraçiio dos transportes aqlHl\"iúrio t!
ferreslrl!. cria o Conselho Nacional de !nteRraçcio de Políticas de Transporte. a AK(;ncia Nacional de Transportes Terrestres, Agência Naciona! de Transportes A(IU£ll'iúriose o Departamemo Naciona! de !J!/hl-Eslrulura de 7hmsp0rles. e dá oUlras providJl1cias"; Lei n° 11.518/07, que "acresce e allera disposilh'os das Ld'i 11'\ !O.683. de]8 de maio de ](}{)J. 10.]33, de dejlln/1O de ]OO!, 10.893. de 13 dejlllho de ]00-1, j.917. de lO de setemhro de 1973. 11.-Ij7, de 16 de março de ]007. e 8.630. de]j delel'ereiro de 1993. para criar a St!cl'f.!tariaEspecialde fortos. e dú oUlras prOl'idJl1d£l.\''';Resolução n° 2240/11- ANTAQ, que "aprOl'a a norma que regula a explorm;üo de úreas e il1s1alaçi'iesporllfúrius sob gesllio das adminislrarl1es portuúrias no úl1INlo dos portos
.
De acordo com a petição inicial, a instituição da referida área de preservação
ambiental gera impactos no funcionamento regular das indústrias do Polo Petroquímico
de Camaçari, uma vez que "o terminal afetado éjustamente o que recebe e transporta
a nafta. o TEGAL (Terminal de Gases Liquefeitos do Porto de Aratu). tanto para
a,primeira transformação em produtos derivados.
que seguem pelos dutos para o Pala Petroquímico de Camaçari. como para transporte
direto. sem qualquer possibilidade de estocagem. tanto por motivos de segurança.
quanto técnicos" (/l. 02 da petição inicial).
Nesses termos, é induvidoso que a norma municipal hostilizada não
se limita a disciplinar o mero uso e ordenamento do solo do Município de
Candeias/BA, mas invade a seara de competência legislativa privativa da União,
a quem cabe disciplinar o regime dos portos, notadamente as instalações e
operações portuárias, em mani festo descompasso com os artigos 1°, caput; 18,
caput; 21, inciso XII, alínea '~f'; 22, inciso X; e 60, S 4°, inciso I, da Constituição
Federal.
Sobre o tema, ressalte-se que esse Supremo Tribunal Federal já
declarou a inconstitucionalidade formal de lei estadual que estabelecia vedação
ao cultivo, à manipulação, à importação, à industrialização e à comercialização de
organismos geneticamente modificados, por violação ao artigo 22, inciso X, da
Constituição (competência privativa da União para legislar sobre o regime dos
portos), dentre outras normas constitucionais. Veja-se:
"Açào Dire/a de Incol7S/i/ucionalidade ajuizada contra a lei estadual paranaense de n" 1-/. 162. de 27 de ou/ubra de 2()O3. /file estabelece \'edaçlio ao cul/i\'(}. amallipulaçlio, a importaçlio. a indus/rializaçào e a comercialização de orgallismo.\' gelleticamellte mod(ficados. 2. Alegada \'iolaçào aos seguin/es di.\jJosi/il'lJS cOl7Stitllci(J/1ais:art. 1": art. 22. inci."os I. VII. X e XI: ar/, 2-/. I e VI: ar/o 25 e ar/. 170. caput. inciso IV e parâgra(i' único. 3. Ofell.wl à competêllcia pri\'{/ti\'{/ da
Unilio e das normas constitucionais relatil'as IIS matérias de competência legislativa concorrel1/e. -I. Açao Julgada Procedel1/e. ,. (ADI n° 3035. Relator: Ministro Gilmar Mcndcs. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento em 06/04/2005. Publicação em 14/10/2005: grifou-sc),
Recentemente, essa Suprema Corte ratificou seu posicionamento
anterior ao deferir medida cautelar para suspender os efeitos de lei municipal que
restringira as atividades portuárias no Porto de Santos/SP, por violação
competência da União para dispor sobre o regime dos portos e para explorar,
diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, as atividades
portuárias, Confira-se:
OOARGUIÇ,.fO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - CAUTELAR - REFERENDO - AGRA/'O REGIMENTAL - INADEQUAÇ,.fU A simples circunstância de o ato
.ficar sujeiro a referendo afilsta a adequaçao do ag/'{/I'() regimel1/al. devendo a minuta ser tomada como memorial. Precedel1/e: Medida Cautelar na Açao Direta de Inconstitucionalidade n" 3. 626/MA. de minha relatoria. julgada em 3 de maio de 2007. ARGUIÇ,.[O DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMEN7~IL - PODER DE CA UTELA - REFERENDO. Uma \'e:::presel1/es a rele\'(íncia do
pedido.fórmulado e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro. imp;k-se. estamlo o 7/'ihunal em recesso. ou verijicmlo o curso de férias coletivas. a apreciaç'ao do pleito de conce.\',,,70de liminar pelo Presiden/e, suhmetendo-se () jJJ'ol1uncialJle17/o (/0 C()le~i(/do 11(1
ahertu/'{/ dos trahalhos. SERVIÇOS PORTUIÍRIOS E REGIJIE DOS'PORTOS - ARTIGOS 21. INCISO XJJ. ALÍNEA F', E 22, INCISO X DA CARTA DA REPÚBLICA - COMPETI~NCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DA UN!JfO - LEI MUNICJI'AL RESTRITIVA - VJOLAÇ,.fO DE PRECEITO FUNDAMENTAL P,JCTO FEDERA TlI'U De inicio. surge contrário ao preceito fllllllamell1aI da Federaçlio lei municipal restritim de operaç(ies comerciais em área portuária ante a competência da Unilio para, pri""timmente, legislar sobre o regime dos portos e e,\]Jlorar, diretamente ou mediante all1orizaçlio, conce.ulio ou perlllisslio, tais atividades. Liminar referendada ... (ADPF n° 316 Me-ReI: Rclator: Ministro Marco Aurélio. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamcnto em 25109/20 I4. Puhlicação em 01/12/2014).
ADPF Rei. i\fil1. Dias T(dfo/i 9
Note-se que referido julgado alinha-se ao entendimento pacífico
dessa Corte Suprema no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e
municipais que tenham como objeto matéria de competência legislativa privativa
da União. Acerca do tema, confira-se a decisão proferida nos autos da Ação Direta
de Inconstitucionalidade n° 3080, que bem ilustra a questão:
ri
(ADI n° 3080. Relatora: Ministra ElIen Gracie. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento em Publicação em
Ressalte-se, por fim, que a competência comum conferida às
unidades federadas para a proteção do meio ambiente e o combate à poluição
(artigo 23, inciso VI, da Constituição) não autoriza o Município, em cujo território
se localiza a área do porto organizado, a interferir na exploração da respectiva
atividade pela União.
Destarte, constata-se a inconstitucionalidade do artigo 77, inciso VII,
alínea "a", da Lei nO 924/15 do Município de Candeias/BA, por afronta aos
A Df'F ,," ~23.Rei. Alill. Dias Talfali 10
preceitos fundamentais contidos nos artigos 1°, caplIt; 18, caplIt; 2 I, inciso XII,
alinea ':f'; 22, inciso X; e 60, S 4°, inciso I, da Constituição Federal.
Cumpre destacar, ~inda, o entendimento consolidado dessa Suprema
Corte - e reafirmado no julgamento da questão de ordem na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nO39 I6, Relator Ministro Eros Grau, Dl de 19. I 0.2009; da
medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 4843, Relator
Ministro Celso de Mello, Dl de 03.02.2014; da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nO35 I, Relator Ministro Marco Aurélio, Dl de 05.08.20 I4;
e da Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 119, Relator Ministro Dias Toffoli,
Dl de 28.03.2014 - no sentido da autonomia da Advogada-Geral da União para
se contrapor à constitucionalidade das normas submetidas ao seu exame, na
jurisdição concentrada de constitucionalidade, notadamente quando houver
precedente no mesmo sentido.
1II - CONCLUSÃO
Por todo o exposto, a Advogado-Geral da União manifesta-se pela procedência
do pedido formulado pelo arguente, devendo ser declarada a inconstitucionalidade do artigo
77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO924, de I I de maio de 2015, do Município de
Candeias/BA.
São essas, Excelentissimo Senhor Relator, as considerações que se
tem a fazer em face do artigo 103, S 3°, da Constituição Federal, cuja juntada aos
autos ora se requer, e tendo em vista a orientação fixada na interpretação do
referido dispositivo nas ADI(s) n° J.616/PE e 2.101/MS, Relator Ministro
Maurício Corrêa, Dl de 24.08.200 I e 15. I 0.200 1, respectivamente, e na ADIIQO
ADPF ,," .J23. Rei. .\/il1. Dias To/fi>!;
nO3.916/0F, Relator Ministro Eros Grau, OJ de 19.10.2009.
Brasília,13de dezembro de 2016.
Advogada-Geral da União
ISAoodA~~UOA Advogada da União
Secretária-Geral de Contencioso
Advogada da União
ADPF nO -/23. Rei. Mil1. Dias T~ffoli 12
CARTAXO DE ARRUDA:61648639372
ISADORA MARIA BELEM ROCHA Assinado de forma digital por ISADORA MARIA BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372 DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Caixa Economica Federal, ou=AC CAIXA PF v2,
cn=ISADORA MARIA BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372 Dados: 2016.12.13 17:36:28 -02'00'