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Roger Monte ParaguayRubem Porto Brasil

Sidniei Magela Thomas BrasilVictor Pochat Argentina

PUBLICAÇÃO SEMESTRALPede-se permuta . We demand exchange. Se pide permuta.

Rega / Global Water Partnership South America. – Vol.1, no. 1 (jan./jun. 2004) –Santiago: GWP/South America, 2004 –v.

Semestral

1. Recursos hídricos. I. Global Water PartnershipSouth America.

CDU 556.18

REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUA DA AMÉRICA LATINAREVISTA DE GESTION DEL AGUA DE AMERICA LATINA

RRRRRegaegaegaegaega é uma revista proposta pelo GWP Global WaterPartnership da América do Sul e conta com a parce-ria de várias entidades nacionais e regionais na áreade recursos hídricos, entre elas: CEPAL, BID, BancoMundial, ABRH - Associação Brasileira de RecursosHídricos, IARH - Instituto Argentino de RecursosHídricos, RedeCap-Net Argentina, APRH - Associa-ção Paraguaia de Recursos Hídricos e Sociedade Bra-sileira de Limnologia.

Os objetivos da revista são de divulgar o conheci-mento adquirido nas Américas sobre a Gestão Inte-grada de Recursos Hídricos. Considera-se importan-te a troca de informações entre os diferentes atoresna área de recursos hídricos: técnicos, decisores degoverno e instituições privadas, membros de comitê eagências de bacias, usuários de águas, etc.

Os principais aspectos enfatizados são os seguintes:- resultados comparativos e experiências sobre políti-cas públicas em recursos hídricos; - estudos sobre acadeia produtiva dos diferentes setores de recursoshídricos; - gerenciamento integrado dos recursoshídricos dentro de uma visão interdisciplinar; - aspec-tos institucionais e de gestão de recursos hídricos emeio ambiente; - setores usuários da água e impactossobre a sociedade.

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Rega es una revista propuesta por la GWP-GlobalWater Partnership de América del Sur, y cuenta conel apoyo de varias entidades nacionales y regionalesen el área de recursos hídricos, entre ellas: CEPAL,BID, Banco Mundial, ABRH - Associação Brasileirade Recursos Hídricos, IARH - Instituto Argentino deRecursos Hidricos, Red Cap-Net Argentina, APRH -Asociación Paraguaya de Recursos Hidricos eSociedade Brasileira de Limnologia.

El objetivo de la revista es divulgar el conocimientoadquirido en las Americas sobre la Gestión Integradade Recursos Hídricos. Se considera importante el in-tercambio de información entre los diferentes acto-res en el área de Recursos Hídricos: técnicos, tomado-res de decisiones del gobierno y de instituciones pri-vadas, miembros de comités y agencias de cuenca,usuarios de recursos hídricos, etc.

Los principales aspectos enfatizados son los siguien-tes: - resultados comparativos y experiencias sobre po-líticas públicas en recursos hídricos; - influencia eco-nómica de los recursos hídricos sobre las cadenas pro-ductivas; - gestión y gerenciamiento integrado de re-cursos hídricos dentro de una visión interdisciplinaria;- aspectos institucionales y de gestión de recursos hí-dricos y medio ambiente; - sectores usuarios del aguae impactos sobre la sociedad.

Sociedade Brasileira de Limnologia

REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUADA AMÉRICA LATINA

REVISTA DE GESTIÓN DEL AGUADE AMERICA LATINA

Vol.1 - N.1 - Jan./Jun. 2004

Sumário

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Privatización del sistema de agua potable ysaneamiento en el Área Metropolitanade Buenos Aires, Argentina. Debilidadinstitucional-regulatoria y enseñanzas / 5

Daniel Azpiazu

Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologiaem recursos hídricos no Brasil / 21

Carlos E. M. Tucci e Oscar M. Cordeiro

The water war: resistance against privatisationof water in Cochabamba, Bolivia / 37

Rocio Bustamante

Gobernabilidad de los serviciosde agua potable y saneamientoen América Latina / 47

María Elena Corrales

Gerenciamento integradodas inundações urbanas no Brasil / 59

Carlos E. M. Tucci

Fomento a la inversion privada en obras menoresde riego y drenaje. El caso de Chile / 75

Nelson Pereira e Marcelo Gross Fuentes

20 años del Código de Aguas de Chile / 91Humberto Peña Torrealba

Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades deun instrumento para la reforma de la gestiónhídrica en el Perú / 105

Eduardo Zegarra Méndez

Privatización del sistema de agua potabley saneamiento en el Área Metropolitana

de Buenos Aires, Argentina.Debilidad institucional-regulatoria y enseñanzas

Daniel Azpiazu

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RESUMEN: La experiencia argentina respectoa la concesión de uno de los sistemas integradosde agua y saneamiento más grande del mundoresulta por demás paradigmática. La misma in-vita a reflexionar sobre sus enseñanzas en tornoa algunos de los problemas que plantea la priva-tización y regulación de dicho servicio.

Los magros resultados obtenidos no son másque los previsibles de la conjunción de serias de-ficiencias en el diseño y las modalidades de laconcesión, las debilidades e insuficiencias delmarco regulatorio y de su propia institucionali-dad, recurrentes renegociaciones contractuales,evidencias de captura de la agencia reguladorapor parte de la empresa regulada y del poderpolítico, inexistencia de incentivos reales paraque la concesionaria atienda las áreas más defi-citarias en cuanto a la prestación del servicio (lossectores de menores recursos).

La relevancia y pertinencia del análisis de casoguarda relación con las principales lecciones queel mismo ofrece en términos de la discordanciaentre los objetivos perseguidos – universalizaci-ón y mejora sustancial en la calidad del servi-cio – y los pobres resultados obtenidos al cabode casi nueve años de gestión privada.

PALABRAS-CLAVE: Privatización, aguapotable,saneamiento, regulación.

ABSTRACT: The Argentine experience in theconcession of one of the largest water and sani-tation systems in the world is highly paradigma-tic. It invites reflection on lessons learned aboutsome of the problems presented by the privati-sation and regulation of that service.

The lean results obtained are those to beexpected when bringing together severe de-ficiencies in design and the modes of conces-sion, weakness and insufficiencies of the re-gulatory framework and its own institutiona-lity, recurring contract renegotiation, eviden-ce that the regulatory agency has been captu-red by the regulated company and politicalpower, lack of real incentives for the utility toserve the areas where there is the highestdeficit in providing the service (sectors withless resources).

The relevance and pertinence of this caseanalysis lies in the main lessons it offers in termsof the difference between goals pursued-univer-salisation and substantial improvement in thequality of the service – and the poor results achie-ved at the end of almost nine years of privatemanagement.

KEY-WORDS: Privatisation, drinking water, sa-nitation, regulation.

DESCRIPCION DEL CASO

AntecedentesLa crisis hiperinflacionaria de fines de los

años ochenta, con la consiguiente asunción an-ticipada del presidente Menem (mediados de1989), devino en un proceso de profundastransformaciones estructurales en el plano eco-nómico, social e institucional inscriptas en unaadscripción plena a los enunciados del neoli-

beralismo (privatización, desregulación, aper-tura de la economía, flexibilización laboral,liberalización financiera).

La privatización de Obras Sanitarias de laNación (OSN), empresa estatal responsable dela prestación del servicio de agua potable ydesagües cloacales en la Ciudad de BuenosAires y los principales partidos del conurbanobonaerense (cerca de 9 millones de habitan-

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REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 2004

tes, al momento de la transferencia) se inscri-be en ese contexto. La premura con la que seencaró el proceso, la inexistencia de debatesocial –y parlamentario– en torno a las moda-lidades que debería adoptar dicha privatizaci-ón resultan consistentes con la consecución deaquellos objetivos político-institucionales.

Así, como un denominador común a bue-na parte de los servicios privatizados, la decisi-ón de concesionar (por 30 años) el área deprestaciones de OSN a través de decretos delPoder Ejecutivo conspiró contra la estabilidadjurídica del proceso y la previsibilidad. Ellopermitió la conformación de un contexto pro-picio como para que, a partir de diversos de-cretos y resoluciones –muchos de ellos, dedudosa legalidad y nula transparencia–, termi-nara por reformularse el contrato original dela concesión.

Modalidades de la privatización,oferta oportunista y diseño regulatorioLos principales criterios sobre los que se

estructuró la privatización de OSN podrían sin-tetizarse en, por lo menos, tres componentesesenciales:

la decisión de mantener la integración ver-tical y horizontal de la empresa desoyen-do, incluso, las críticas del Banco Mundi-al que proponía su segmentación de for-ma de introducir cierta competencia porcomparación. También se descartó la po-sibilidad de diferenciar la concesión de laprestación del servicio respecto de la cons-trucción de nueva infraestructura, opci-ón viable de forma de atemperar el po-der monopólico de la concesionaria;el mantenimiento de la estructura tarifa-ria basada en un sistema de tipo catastraldefinido en función del consumo presun-to por superficie, con una mínima parti-cipación de la micromedición (apenas el15% del total). Ambos sistemas incluyenesquemas de subsidios cruzados entre zo-nas y tipos de edificación orientados a fa-vorecer, en teoría, la universalización delservicio; yla incorporación de un nuevo cargo es-pecífico de infraestructura (incluía uncargo de red y otro de conexión), desti-

nado a financiar la expansión y la incor-poración al servicio de nuevos usuarios.

Si bien no se suprimió el esquema de subsi-dios cruzados preexistente en la estructura ta-rifaria (desde los usuarios de mayores consu-mos e ingresos hacia los de menores; desdelos no residenciales hacia los residenciales; ydesde las zonas geográficas de mayor desarro-llo relativo hacia las más retrasadas), el esque-ma de financiamiento de la expansión estable-cido para los nuevos usuarios –mayoritariamen-te, de escasos ingresos– contrabalanceó la noregresividad de los restantes componentes ta-rifarios, en la medida en que hizo recaer elcargo destinado a tal fin sobre los mismos.

La mera réplica formal (bajo formas distor-sionadas y distorsionantes) de ciertos criteriosregulatorios aplicados en otras economías, don-de los márgenes de pobreza y de indigencia re-sultan marginales frente a los vigentes en laArgentina de principios del presente siglo (másde la mitad y cerca del 15% de la población,respectivamente), no sólo no garantiza la uni-versalidad en el acceso al servicio de agua pota-ble y saneamiento, sino que, por el contrario,agrava la crítica situación en materia de salud ycalidad de vida de amplias –y crecientes, en elejemplo argentino– capas de la sociedad.

La modalidad de licitación adoptada fue lade adjudicar el servicio a aquella oferta que, apartir del cumplimiento de exigencias técni-cas en materia de obras e inversiones, propusi-era la mayor reducción sobre las tarifas cobra-das por OSN que, cabe señalar, en los dos añosprecedentes, se habían incrementado en másde un 70%. La oferta ganadora resultó ser lapresentada por el consorcio Aguas ArgentinasS.A., liderado en ese momento por Suez Lyon-naise des Eaux-Dumez de Francia y el grupolocal Soldati (posteriores transferencias de ca-pital derivaron en el control mayoritario porparte de la –actual– Suez (ONDEO), y la parti-cipación minoritaria de, entre otros, Vivendi,Aguas de Barcelona, Banco de Galicia y Bue-nos Aires y la Corporación Financiera Inter-nacional). Tal adjudicación se vio sustentadaen el valor porcentual del coeficiente ofreci-do que fue de 0,731 –o sea una reducción de26,9% sobre la tarifa vigente–. La concesiónfue entregada en forma gratuita, sin la obliga-ción de pago de canon por parte el consorcio

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AZPIAZU, D. Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...

adjudicatario, a pesar que el mismo percibiríabeneficios por la explotación de activos públi-cos preexistentes. Tampoco se exigió la com-pra de acciones de la empresa ni ningún otrotipo de requerimiento que conllevara un de-terminado aporte de recursos por parte de laadjudicataria.

A partir de las tarifas ofrecidas, la empresaconcesionaria se comprometió a desarrollar un“Plan de Mejoras y Expansión de los Servici-os” (PMES), dividido en seis Planes Quinque-nales correlativos (los dos primeros formabanparte constitutiva de la oferta original). Se es-tableció que la principal variable de regulaci-ón de las tarifas estaría asociada al ingresomedio percibido por la firma prestataria (enfunción del número de usuarios servidos encada año y de las condiciones de eficiencia es-tablecidas en cada plan quinquenal). En ma-teria tarifaria se fijaron dos posibles tipos derevisión: la “ordinaria”, debía discutirse antela presentación de cada Plan Quinquenal; másprecisamente a partir del segundo de ellos, enel que “sólo podrá disponerse reducciones de losvalores tarifarios y precios vigentes”. Por su parte,la “revisión extraordinaria” sólo podría plan-tearse ante un “incremento o disminución enlos costos de la concesión superior al 7%”.

Como quedó demostrado a los pocos me-ses de la transferencia de la empresa (efectua-da el 1º de abril de 1993), la oferta ganadorase estructuró a partir de tarifas predatorias, asabiendas que serían posteriormente renego-ciadas, en sucesivas ocasiones, con el poderconcedente. Así, a partir de una oferta “opor-tunista”, tales renegociaciones contractualespasaron a constituirse en uno de los rasgossobresalientes del entramado normativo y re-gulatorio de la concesión.

Las recurrentes renegociaciones contractualesA pesar que el propio contrato prohibía

toda revisión tarifaria que pudiera estar asoci-ada a minimizar el riesgo empresario, trans-curridos apenas ocho meses de iniciada la con-cesión, la concesionaria solicitó una “revisiónextraordinaria” de las tarifas, aduciendo pér-didas operativas no previstas. Sin mayores ar-gumentaciones oficiales, tal aumento fue con-cedido a partir de julio de 1994 (el coeficiente

original se elevó a 0,830 –una suba de 13,5%–)y, a la vez, se incrementaron en más del 40%los cargos de infraestructura. Cabe resaltar quela Ley de Convertibilidad (Nº 23.928) habíaprohibido, a partir del 1º de abril de 1991, todotipo de ajuste e indexación de las tarifas de losservicios públicos.

Sobre la base de esta nueva estructura tari-faria, en el segundo año de gestión, Aguas Ar-gentinas pasó de una situación deficitaria a unafuertemente superavitaria (facturó casi 350millones de dólares, con una rentabilidad netasuperior a los 50 millones); al tiempo que elEnte Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios(ETOSS, órgano regulador del sector) consta-taba una amplia gama de incumplimientosempresarios, muy particularmente en cuantoal grado de ejecución de las obras que habíanfundamentado la “revisión extraordinaria” delas tarifas (entre otras, la prestación del servi-cio en las “villas de emergencia” de la Ciudadde Buenos Aires).

En los años subsiguientes se sucedieron, porun lado, los reiterados e injustificados retrasosempresarios en la ejecución de las inversionesy en el cumplimiento de las metas comprome-tidas y, por otro, sus crecientes presiones enprocura de la dolarización de las tarifas y denuevas formas de resarcimiento ante el altogrado de incobrabilidad de los cargos de in-fraestructura.

La respuesta oficial resultó, nuevamente,funcional a los intereses empresarios. En fe-brero de 1997, el Poder Ejecutivo convocó a larenegociación del contrato de concesión, conel objetivo de tratar, entre otros, la eliminaci-ón del “conflictivo” cargo de infraestructura.Dicha convocatoria incorporó, a la vez, unanueva anomalía en materia de inclusiones a –y exclusiones de– la mesa de negociación. Setrata, en el primer caso, de la Secretaría deRecursos Naturales y Desarrollo Sustentable(SRNyDS) que iría adquiriendo una crecienteinjerencia en el manejo de la concesión, y, enel segundo, del ETOSS, que fue marginado dela renegociación del contrato.

En noviembre de 1997, se aprobó el acta-acuerdo que, a pesar de los manifiestos incum-plimientos de la empresa en materia de inver-siones y expansión de las redes (entre otras, la

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sustitución de aguas con nitrato por agua su-perficial), dispuso:

una peculiar forma de “dolarización” delas tarifas (“traslado inmediato a preciosy tarifas de una devaluación”);se eliminó el cargo de infraestructura yen su reemplazo se introdujo el concep-to de SUMA (SU: servicio universal, MA:medio ambiente), pago fijo indexable yreajustable a pagar por todos los usuari-os (entre dos y tres pesos por servicio,por factura, y por bimestre). A la vez, losnuevos usuarios deberían pagar el CIS(Cargo de Incorporación al Servicio), en30 cuotas mensuales de $ 4;se redujeron sustancialmente los umbra-les para el ajuste por aumento de costos;se incorporó la posibilidad de una “revi-sión extraordinaria” de tarifas por añocalendario. En ese marco, la empresaconcesionaria solicitó la aprobación deun incremento de tarifas de 11,7% a par-tir de mayo de 1998 que, por resoluciónde la SRNyDS, se fijó en 5,1%; yse postergaron o cancelaron diversas in-versiones comprometidas originalmente,al tiempo que se condonaron los incum-plimientos de otras que, en algunos ca-sos, fueron “compensadas” por inversio-nes a realizar en, por ejemplo, el com-plejo empresario de Puerto Madero.

En julio de 1999, por Resoluciones de laSRNyDS, se introdujeron nuevos cambios re-lacionados con la regulación tarifaria. Procu-rando seguir los lineamientos de los esque-mas de regulación del tipo price cap, se esta-bleció –contraviniendo lo dispuesto por la Leyde Convertibilidad– que las tarifas pasaran aajustarse por un índice de precios determi-nado menos un coeficiente de eficiencia. Elíndice de precios seleccionado fue el prome-dio simple entre el Producer Price Index - Indus-trial Commodities y el Consumer Price Index - Wa-ter & Sewage Maintenance, ambos de los Esta-dos Unidos. Por su parte, el coeficiente deeficiencia global se estableció en tan sólo0,5%. Cabe resaltar que, a juicio de la propiaempresa, “las ganancias de eficiencia” fueron,entre 1994 y 2000, de 6,4% anual acumulati-vo (Universidad, 2001).

A pesar de pretender virar hacia un esquemade regulación tarifaria del tipo price cap, se man-tuvo la posibilidad de ajustar las tarifas por varia-ciones en los costos e ingresos de la empresa,mecanismo propio de los esquemas cost plus. Atal fin, se estableció la denominada ExposiciónFinanciera Neta (EFNQ), calculada como el va-lor presente del flujo de caja neto para solventarlos gastos de operación y las inversiones “eficien-tes” de la concesión durante el quinquenio con-siderado (pasando a constituirse en una garan-tía de rentabilidad). En caso que la EFNQ fuerainferior a la pactada originalmente, los ingresosde la concesión deberían ajustarse –vía aumen-to de las tarifas y/o mediante un subsidio esta-tal– hasta alcanzar el flujo de caja previsto.

En suma, se trató de un esquema de regula-ción tarifaria supuestamente basado en el pri-ce cap, pero sin incentivos para el incrementode eficiencia, aspecto central del mecanismo,puesto que incluye cláusulas gatillo referidasal incremento de tarifas por aumento de cos-tos o insuficiencia de ingresos, relacionadascon la garantía emanada de la EFNQ. En otrostérminos, un mecanismo ad hoc donde con-fluyen un price cap “invertido” que asegura a laempresa el aumento de las tarifas con algunosingredientes del mecanismo cost plus, como esel traslado a las tarifas de aumentos en los cos-tos o insuficiencia en los ingresos. Además,cada nuevo usuario debe financiar su conexi-ón a la red, pero sin que se anule el cargo SUcreado originalmente a tal fin.

La demorada primera revisión quinquenalLas recurrentes renegociaciones contractua-

les del trienio 1997-1999 sentaron las bases comopara encarar la demorada primera revisión quin-quenal de la concesión (tanto en términos delPMES, como en los planos tarifario y medio-am-biental). Al respecto, recién en enero de 2001 sefirmó un acta-acuerdo entre Aguas Argentinas yel ETOSS, por la que quedó aprobado el segun-do plan quinquenal (que tendría que haber en-trado en vigencia en mayo de 1998).

A cambio de comprometerse a cumplir consu retrasado plan de inversiones, y a adelantaralgunas obras previstas, la empresa se vio favo-recida con un incremento tarifario del 3,9%anual acumulativo entre 2001 y 2003; un ajus-

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te por la inflación estadounidense de 1,5%; yotros dos cargos fijos bimestrales adicionales(1,55 pesos por factura).

En suma, como producto de los sucesivos au-mentos concedidos, la tarifa media del servicioresidencial se incrementó, entre mayo de 1993 yenero de 2002, un 88,2% (Lentini, 2002), por-centual que no sólo compensó holgadamente larebaja inicial del 26,9%, sino que superó concreces la variación registrada por los precios alconsumidor en idéntico período (apenas 7,3%).

Como resultado de esta demorada revisiónordinaria el Estado convalidó un conjunto im-portante de incumplimientos contractuales conclaras implicancias regresivas, bajo un entornonormativo que poco se asemeja al original.

Durante el primer quinquenio de la conce-sión, de sólo considerar las inversiones reali-zadas por la empresa (excluyendo la expansi-ón derivada de las obras por cuenta de terce-ros –OPCT– y de la “regularización de clan-destinos”), los incumplimientos de la concesi-onaria en materia de expansión de la cobertu-ra del servicio se elevan al 63% de la poblaci-ón comprometida en la oferta original para elservicio de agua potable, y al 88% de la corres-pondiente al servicio de cloacas (Comisión deUsuarios del ETOSS, 2000).

EL DESEMPEÑO ECONOMICODE LA CONCESIONARIA

La configuración de un nuevo marco nor-mativo y regulatorio devino en la internaliza-ción de privilegios que se ven reflejados en eldesempeño económico de la concesionaria.Entre 1994 y 2000, la variable de regulacióntarifaria “ingresos por usuario” pasó de 145pesos/dólares a 195 pesos/dólares. Por otrolado, según surge de los balances anuales dela empresa, entre 1994 y 2000, Aguas Argenti-nas registró, en promedio, una tasa de benefi-cio sobre patrimonio neto de 19,1%, y del12,8% si se considera la rentabilidad mediasobre ventas (Azpiazu y Forcinito, 2002); nive-les muy superiores a los vigentes en el planointernacional.

Es más, como parte constitutiva de la oferta“oportunista” original, la inobservancia de loscompromisos asumidos en términos de las

metas de expansión de la red se conjuga conla reticencia empresaria en cuanto al aportede capital propio y, por tanto, a la sistemáticay creciente recurrencia al endeudamiento (enespecial, el externo, mucho menos onerosoque el local). Al no establecerse ningún tipode restricción a la capacidad de endeudami-ento de la concesionaria, la firma ha venidoincrementando sostenidamente su endeuda-miento externo (en especial, con la Corpora-ción Financiera Internacional que, por otrolado, detenta una participación del 5,0% en laconformación accionaria del consorcio, el Ban-co Europeo de Inversiones y diversas emisio-nes de Obligaciones Negociables). De allí que,por ejemplo, en el balance cerrado el 31 dediciembre de 2000, el coeficiente pasivo total/patrimonio neto se elevó a 2,49, cuando en laoferta original estaba previsto que tal indica-dor no podría superar el 0,80.

SITUACION ACTUAL

Entre el 20 de diciembre de 2001 y el 6 deenero de 2002, se alteró radicalmente el con-texto en el que se inscribe la operatoria de laconcesionaria. En esos pocos días se sucedie-ron: la renuncia del presidente De la Rúa ytodo su gabinete, la designación de cinco pre-sidentes constitucionales en menos de dos se-manas, la declaración unilateral de default dela deuda externa, la asunción del presidenteDuhalde, la sanción de una ley de emergencia(Nº 25.561), el abandono del régimen de con-vertibilidad y la consiguiente devaluación delpeso, la decisión de renegociar el conjunto delos contratos con las empresas privatizadas so-bre la base de la previa “desdolarización“ y“desindexación” de las tarifas.

Antes que se iniciara ese proceso de rene-gociación, Aguas Argentinas elevó una nota enla que exigió compensaciones tales como, en-tre otras, un seguro de cambio (reconocimi-ento de la paridad un peso = un dólar) parahacer frente a su abultada deuda externa (pró-xima a los 700 millones de dólares), el mante-nimiento de dicha paridad para sus importa-ciones (las compras intracorporativas de laconcesionaria ascendieron a casi 600 millonesde dólares), y la suspensión de las inversionescomprometidas contractualmente.

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En mayo de 2002 se conoció el dictamendel área de renegociación específica de trata-miento del contrato de aguas y saneamiento(López Raggi, 2002). Del mismo se desprendeque la concesionaria debería cumplir con to-dos sus compromisos de inversión y con lasmetas de expansión acordadas, sin incremen-to tarifario alguno. Ello sería factible con sólorecurrir a la renegociación de su deuda exter-na y suspender los giros de divisas al exterior(tanto en concepto de dividendos, como pormanagement fee).

En el pasado mes de agosto, el Ministeriode Economía requirió que cada una de lasempresas privatizadas elevara una solicitudfundada sobre los ajustes tarifarios demanda-dos, al tiempo que les permitiría no satisfacerla calidad comprometida en la prestación delos respectivos servicios. Este nuevo rumbo delas renegociaciones parecería ser una resultan-te paradójica de estrategias y conflictos de in-tereses de diversa índole.

Por un lado, las crecientes presiones de lasempresas privatizadas involucradas en la rene-gociación de los contratos (61), de los paísesde origen de buena parte de ellas, y del pro-pio F.M.I. (que incluyó entre los condicionan-tes de un posible acuerdo con la Argentina, elaumento de las tarifas de los servicios privati-zados). Por otro, la de las propias autoridadesgubernamentales que, aparentemente, tien-den a demorar la resolución del tema tarifa-rio, atento a su impacto sobre los índices deprecios y a la proximidad de las elecciones pre-sidenciales.

En suma, la incertidumbre respecto al futu-ro de la concesión del sistema de aguas y sane-amiento en el Área Metropolitana de BuenosAires (AMBA) emerge, a la fecha, como unaatipicidad más de la misma que, al cabo de másde nueve años, ha venido acumulando desaci-ertos y fragilidades de todo tipo.

LECCIONES APRENDIDAS

La experiencia argentina resulta por demásparadigmática e invita a reflexionar sobre lasenseñanzas en torno a los problemas que plan-tea la privatización del servicio de aguas y sa-neamiento. A título ilustrativo cabría resaltaralgunas de esas lecciones:

La necesidad de encarar un amplio de-bate social y parlamentario que, sobreadecuadas bases tecno-económicas, de-rive en la sanción de una ley específicaque brinde seguridad jurídica y previsi-bilidad, condicionando la posibilidad dealterar el marco regulatorio establecido;Ello supone un análisis integral sobre lasposibilidades de segmentar el sistema, asícomo las de incorporar mecanismos lici-tatorios en ciertas áreas de construcciónde nueva infraestructura, de forma delimitar el poder monopólico de quienresulte adjudicatario;El necesario carácter oneroso de la conce-sión (pago de canon) por el uso económi-co de activos públicos y/o la exigencia deaportes de capital (por ejemplo, bajo laforma de compra de acciones) de formade impedir la presencia de ofertas “opor-tunistas”. Asimismo, tratándose de conce-siones de activos públicos, debería explo-rarse la posibilidad de fijar coeficientes (ointervalos acotados) de aportes de capitalpropio, así como en lo referido a la relaci-ón endeudamiento/patrimonio neto;Incorporar al entramado normativo y re-gulatorio la figura del “riesgo empresa-rio” o, en otras palabras, la inexistenciade reaseguros que tornen nulo dicho ri-esgo aun bajo condiciones de ineficien-cia del operador;Propender a la universalización plena delservicio a partir de incentivos efectivos parael operador, de mecanismos adecuados ytransparentes de subsidios cruzados y, deresultar necesario, la implementación detarifas sociales que no sólo permitan acce-der al servicio a los sectores de menoresingresos, sino también el pago del mismopara quienes lo poseen. Ello debería com-patibilizarse con una creciente microme-dición del servicio en aras de una mayorracionalidad en el uso del recurso;Dotar de independencia y autarquía ple-na a la agencia reguladora, que garanticeuna total autonomía, cuadros técnicos ca-pacitados, presupuestos independizados dela facturación de la empresa regulada, des-pliegue de políticas activas que prioricen

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la defensa de los derechos de los usuariosy, fundamentalmente, una estructura orga-nizativa (monitoreo legislativo, auditoríasexternas y/o cruzadas con la participaciónactiva de los usuarios) que anule su posi-ble captura, tanto por parte de la empresaregulada como del propio poder político;Incorporar a la problemática regulatoriala implementación de programas de de-sarrollo de proveedores locales y estable-cer rígidos controles sobre las comprasintracorporativas de la empresa concesi-onaria, muy particularmente en lo refe-rido a la recurrencia a precios de trans-ferencia que conlleven la sub o sobrefac-turación de las mismas;Implementar una contabilidad regulato-ria específica que incorpore y/o precise

determinada información económico-contable-social-infraestructural esencialpara el desarrollo de las actividades decontrol y regulación, de forma de mini-mizar las asimetrías de información;En economías con niveles de pobreza eindigencia como los que se registran enbuena parte del escenario internacional(como, crecientemente, en la Argenti-na), el agua potable y los desagües cloa-cales no pueden ser considerados comomeras mercancías sujetas a las “fuerzasdel mercado”, sino que son parte consti-tutiva y componente vital de la calidadde vida de la población.

Octubre 2002

Referencias

AZPIAZU, D.; FORCINITO, K. 2002. La renegociación permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. Laregulación pública del sistema de agua y saneamiento en el Área Metroplitana. Ponencia presentada el el Primer Taller del ProyectoPrinwass, INCO-Union Europea, Oxford, 22-23 April.

COMISIÓN DE USUARIOS DEL ENTE TRIPARTITO DE OBRAS Y SERVICIOS SANITARIOS. 2000. Propuesta de la Comisión deUsuarios frente a la revisión quinquenal del contrato de aguas argentinas. Buenos Aires. Mimeo.

LENTINI, E. 2002. El impacto en la concesión de agua y saneamiento del Área Metropolitana: un análisis preliminar. In: I.A.S.P.SEMINARIO LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL NUEVO ESCENARIO ECONÓMICO. Buenos Aires: ETOSS.

LÓPEZ RAGGI, J. 2002. Informe técnico. Buenos Aires: Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos.

UNIVERSIDAD ARGENTINA DE LA EMPRESA. CENTRO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS DE LA REGULACIÓN. 2001. Las empresasprivadas de servicios públicos en la Argentina: análisis de su contribución a la competitividad del país. Buenos Aires.

ADDENDA:RESUMEN DE LOS COMENTARIOS A LA EVALUACIÓN CRÍTICA REALIZADAPOR EL SR. J.T. WINPENNY DEL DOCUMENTO: “PRIVATIZACIÓN DEL SISTEMA DE AGUA POTABLEY SANEAMIENTO EN EL AMBA. DEBILIDAD INSTITUCIONAL-REGULATORIA Y ENSEÑANZAS”

Al respecto, cabe remitirse a la página webdel Instituto Nacional de Estadísticas y Censos(INDEC), donde podrá encontrarse la infor-mación correspondiente, contemporánea a laelaboración del documento cuestionado (oc-tubre 2002).

En ese marco, la afirmación vertida en el do-cumento original referida a que los márgenesde pobreza y de indigencia se elevan a más del50% y cerca del 15% de la población subestima-ban, en realidad, los niveles vigentes al momen-to de la redacción de dicho documento.

En el presente capitulo se busca aclarar obrindar elementos de juicio sobre materias queparecen ser desconocidas y que responden aloscomentarios criticos realizados por el revisormencionado.

1. El Sr. J.T. Winpenny pone en duda, losniveles de pobreza y de indigencia vigentesen la Argentina a fines de 2002 (“The des-cription of poverty in Argentina (“50% inpoverty”, “15% in destitute poverty”) seemswildly exaggerated for a middle-income emer-ging economy”).

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2. El Sr. J.T. Winpenny, se refiera a la “deva-luación masiva” en el año 2000 y, luego a la del2001-2 (“The concession was damaged, proba-bly fatally, by the massive devaluation in 2000…”;“…the crushing devaluation of 2001-2 destroyedthe viability of the concession and caused heavylosses to Suez, its chief shareholder”).

En el marco de un mínimo de soberanía, lapolítica cambiaria es un atributo insoslayablede los gobiernos nacionales. En los años 2000y 2001, bajo la vigencia plena del régimen deconvertibilidad 1 peso = 1 dólar estadouniden-se, la mayor parte de las empresas privatizadas–opacas renegociaciones contractuales medi-ante– actualizaron sus tarifas –contraviniendolas taxativas disposiciones de la propia Ley deConvertibilidad– de acuerdo a la evolución deíndices precios de los EE.UU.. Finalmente,cabe precisar, que el abandono del régimende conversión fija se deriva de la sanción de laLey Nº 25.561 el día 6/1/2002.

La consiguiente devaluación de la monedalocal (en principio, en un 40%, para luego es-tabilizarse en torno al 200%) afectó al conjun-to de la sociedad y en particular, a los asalaria-

dos con remuneraciones congeladas en mo-neda local. También, obviamente, a aquellasempresas (como Aguas Argentinas S.A.; enadelante AASA) con un nivel de endeudami-ento externo que, en última instancia, respon-día a una estrategia empresaria inscripta en un“proyect finance” que, hasta allí, había reditua-do rentas de privilegio, ajenas al propio desem-peño de la firma.

Cabe traer a colación dos argumentaciones,sumamente clarificadoras extraidas del Infor-me elevado por el Dr. Biagosch (en su condi-ción de coordinador de la Comisión de Rene-gociación de los Contratos de Obras y Servici-os Públicos, creada por la Ley Nº 25.561, y susdecretos reglamentarios) a solicitud del Minis-tro Lavagna en el marco del proceso de rene-gociación contractual entre el gobierno y lasempresas privatizadas: “El valor de la monedaes fijado por el Estado Soberano (art. 75 inc.11 C.N.), no por el Estado contratante. No setrata entonces de resarcir al contratista sinode aplicar el principio de defensa del biencomún y esfuerzo equitativamente comparti-do” (enfatizado en el original) (Biagosch,

Incidencia dela pobrezae indigenciaen el totalurbano EPH y por regionestadistica –Octubre 2002.Fuente: Instituto Nacionalde Estadísticas y Censos.Ver www.mecon.gov.ar/indec

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2002). En estrecha vinculación con lo anteri-or, el citado informe remarca que “Algunasempresas ante la falta de capital propio; delaporte de capital de los accionistas y frente ala necesidad de cumplir planes de inversión orequerimientos de capital de trabajo, recurri-eron al endeudamiento externo. Fueron deci-siones empresarias tomadas en el marco de lalegislación entonces vigente y motivadas porlas diferencias de tasas de interés o –en algu-nos casos– porque su propia casa matriz o susvinculadas actuaban como entidades prestado-ras o les eran ventajosos otros mercados decapitales. Quienes así se endeudaron tuvieronla opción de recurrir al mercado de capitales yal sistema financiero argentino. De haber obra-do así, aun en el caso de deudas nominadasen moneda extranjera, tendrían en la actuali-dad una situación financiera totalmente bajocontrol. Así como los concesionarios no trasladana los usuarios los efectos de sus decisiones empresari-as correctas, no pueden solicitar ahora el traslado delos efectos de sus decisiones empresarias equivocadas”(énfasis propio).

3. El Sr. J.T. Winpenny señala que, en 1997,a partir de la implementación de subsidios cru-zados (en realidad, se refiere a la sustitucióndel Cargo de Infraestructura por el SUMA –servicio universal y medio ambiental–) se sub-sanarían los problemas de expansión del ser-vicio hacia las áreas más carenciadas (“The lar-ge connection fee was certainly a barrier to itsextension into poorer areas, but this was tack-led in 1997, essentially through cross-subsidy”).

Al respecto cabe resaltar, por lo menos, dosdimensiones analíticas .

En primer lugar, que cuando AASA formu-ló su proyecto frente al llamado a licitación, yadebería haber contemplado que los montosestablecidos para el Cargo de Infraestructuraque debían abonar quienes no tenían accesoal servicio (mayoritariamente, los sectores yáreas carenciadas de la población) resultabandesproporcionados frente a, por un lado, lasposibilidades económicas de los mismos y, porotro, con relación a las metas de expansiónpropuestas. Es más, al margen de lo dispuestoen la normativa, a los pocos meses de hacersecargo del servicio, tales cargos fueron eleva-dos en un 38,5% para el servicio de agua pota-

ble y en un 45,7% para los desagües cloacales(en el período transcurrido entre la fecha derealización de la oferta –enero de 1992– y laaplicación de ese incremento –abril de 1994–,el Índice de Precios Mayoristas sólo se habíaincrementado el 3,0%).

A partir de allí, la empresa comenzó a ale-gar ante el ETOSS que “situaciones socialestales como el crecimiento de la desocupación,la subocupación y la mayor marginalidad cons-tituían hechos imprevisibles y sobrevinientesa la firma del contrato” y justificaban los in-cumplimientos mencionados en la medida enque derivaban en altos niveles de morosidad eincobrabilidad de los cargos de infraestructu-ra (Delfino, 1997). Posteriormente, estos mis-mos argumentos serían retomados por elETOSS para recomendar a la Autoridad deAplicación la renegociación del contrato (Notadel Directorio del ETOSS Nº 4.457/97). Es eneste último marco, donde se inscribe lo seña-lado por el Sr. J.T. Winpenny respecto a la apli-cación de subsidios cruzados a partir del re-emplazo del cargo de infraestructura por elSUMA –Servicio Universal-Medio Ambiente–.

Ello remite a la segunda de las dimensionesanalíticas a considerar, emergentes de la san-ción del Decreto Nº 1.167/97. En el mismo seestablece, en consonancia con lo afirmado porel Sr. J.T. Winpenny, la eliminación del cargode infraestructura y su reemplazo por el con-cepto SUMA, pago fijo indexable y reajustableque pagan todos los usuarios (un valor máxi-mo de tres pesos por servicio –aguas y cloa-cas–, por bimestre). A la vez, los nuevos usua-rios deben pagar el CIS (Cargo de Incorpora-ción al Servicio), en 30 cuotas mensuales decuatro pesos. A ello se le adicionaron otras al-teraciones del contrato de concesión original,tendientes a preservar los intereses empresari-os (modificación del umbral para aumentos,incorporación de la posibilidad de una “revisi-ón extraordinaria” de tarifas por año calenda-rio desnaturalizando la propia concepción ori-ginal de tales revisiones, la modificación delplazo de cobertura del primer plan quinque-nal (de fines de abril de 1998 a diciembre dedicho año), postergación o cancelación de di-versas inversiones comprometidas original-mente y condonación de los incumplimientosen una serie de obras).

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En el coemntario el Sr. J.T. Winpenny seignora que esa política de subsidios cruzadosconstituía, por un lado, una de las bases sustan-tivas (a pesar de sus limitaciones) del contratooriginal y que, por otro lado, más allá de laincorporación del SUMA, a partir de allí se fueincorporando una multiplicidad de cargos fi-

jos que, como tales, conspiran contra los usua-rios y consumidores de menores recursos, apunto tal de minimizar –sino erosionar casi porcompleto– el componente de “subsidios cru-zados” (a favor de los sectores de menores re-cursos y/o que habitan en zonas carenciadas).

Al respecto, como se desprende del CuadroNº 1, la proliferación de cargos fijos ha sidocasi una constante a partir del reemplazo delcargo de infraestructura por el SUMA. En efec-to, mientras el diseño original de la regulaci-ón tarifaria procuraba garantizar un crecientegrado de universalización de los servicios, através de subsidios cruzados desde los sectoresy regiones de mayores ingresos, hacia los demenores recursos, la creciente recurrencia adistintos tipos de cargos fijos tendientes a fi-nanciar la expansión del servicio derivó, porun lado, en una profunda regresividad distri-butiva en materia tarifaria y, por otro, no con-llevó incrementos significativos en lo relativoal acceso al servicio (es más, en el caso del ser-vicio de cloacas se manifiesta un deterioro enel grado de cobertura, diferencial según seanlos estratos de ingreso de la población)

En cuanto al primero de tales temas, lainformación elaborada en el ámbito de la Co-misión de Renegociación de los Contratos(ARGENTINA. Ministerio de Economía,2002) resulta por demás ilustrativa. Mientrasla tarifa mínima del servicio se incrementóel 177,0%, entre mayo de 1993 y enero de2002, el valor de la factura promedio lo hizoen un 62% y aquella correspondiente a losusuarios de mayor facturación individual(usuarios no residenciales y residenciales queviven en unidades funcionales de mayor va-lor unitario –por cantidad de metros cuadra-dos construidos, por localización geográfi-ca, por antigüedad de la vivienda–) aumen-tó el 44,0%. Si bien no puede establecerseuna correlación absoluta entre el valor de latarifa y el nivel de los ingresos de los usuari-os, es indudable que la regresividad de la es-

CUADRO Nº 1Evolución de los componentes de la tarifa de AASA 1993-2001 (pesos / dólares y valores absolutos)

* Cargo de infraestructura** Servicio universal y medio ambiente, por servicio y por bimestre*** Cargo de incorporación al servicio**** Cargo por mantenimiento de las conexiones***** Cargo por ingreso adicional, por servicio y por bimestre****** Consumos libres residenciales, por servicio y por bimestreFuente: Ministerio de Economía, Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos. Ver www.mecon.gov.ar

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tructura tarifaria emerge como uno de losrasgos distintivos de la concesión.

Tal visión se ve complementada y enrique-cida al considerar la incidencia del costo delservicio para los usuarios del Área Metropoli-tana de Gran Buenos Aires (AMBA) segúndeciles de ingreso, en el mes de mayo de 2002(de acuerdo a la información proporcionadapor el INDEC a la Comisión de Renegociaci-ón –Ministerio de Economía, 2002–). En efec-to, para el 10% de la población de mayoresingresos, las erogaciones asociadas al pago delservicio representan, apenas, el 1,3% de susrecursos, mientras que en el polo opuesto, parael decil de menores ingresos, la tarifa del ser-vicio de aguas y cloacas les sustrae el 9,0% desus ya deteriorados recursos (cuando para elpromedio de los usuarios, tal proporción secontrae a 1,9%). Bajo esta perspectiva de aná-lisis queda en evidencia la inequidad que ema-na de la actual estructura tarifaria de la conce-sión, en tanto la fuerte –y creciente– gravitaci-ón de los distintos cargos fijos que se han idoincorporando en las distintas renegociaciones,hacen recaer los costos reales del servicio asi-métricamente según estratos de ingresos.

En otras palabras, agravado por la escasadifusión de la micromedición, la recurrenteincorporación a la tarifa de diversos cargos fi-jos, independizados de cualquier otra consi-

deración respecto al tipo de usuario (léase zonade residencia, metros cuadrados totales y cons-truidos, antigüedad de la vivienda, etc.), conl-leva naturalmente una creciente inequidaddistributiva que, en el actual contexto econó-mico-social del país no hace más que agravarla crítica situación por la que atraviesan lossectores de menores recursos, en particular, losdel conurbano bonaerense.

Bajo una perspectiva de análisis mucho másabarcativa, tanto en lo espacial como en lo tem-poral, un estudio realizado en al ámbito del Áreade Economía y Tecnología de la FLACSO (Arza,2002), aporta nuevos e importantes elementosde juicio en torno a la gravitación del gasto enel servicio de aguas y saneamiento según estra-tos de ingreso. En este caso, la cobertura espa-cial de análisis no difiere sustancialmente de laque AASA presta el servicio (el 80,3% de la po-blación del AMBA) y se basa en la informaciónemergente de la Encuesta Nacional de Gastode los Hogares que realiza el INDEC. Antes deanalizar los resultados del estudio, cabe incor-porar una muy breve digresión. La última en-cuesta fue realizada entre los años 1996 y 1997cuando la creciente incidencia de los cargos fi-jos en la tarifa del servicio de aguas y saneami-ento aún no se hacia notar y, por ende, la regre-sividad de la misma no alcanzaba la intensidadque asumiera en los años subsiguientes.

* En hogares agrupados por decil de ingreso per cápita familiar (IPCF)Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información delINDEC, Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares, 1996–1997.

CUADRO Nº 2Porcentaje del ingreso familiar destinado al pago del servicio de aguas y saneamiento

según deciles de ingreso en el AMBA, 1996-1997

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De todas maneras a pesar de ello, la inciden-cia del gasto en el servicio de aguas y cloacas ti-ende a guardar correspondencia inversa con elnivel de los ingresos de los hogares, muy particu-larmente, como era de esperar, si sólo se consi-deran aquellos hogares que tienen acceso al ser-vicio. Así, mientras en los primeros cinco decilesde ingresos correspondientes a la población demenores recursos tales gastos se ubican en tornoal 1,0% de sus ingresos, a partir del sexto decil semanifiesta un claro y nítido sesgo decrecienteque guarda relación directa con los mayores ni-veles de recursos que reflejan los mismos.

De la lectura del Cuadro Nº 2 surge, asimis-mo, otra dimensión analítica no menos impor-tante que emana, en términos estadísticos, delas diferencias existentes entre la incidencia delgasto en el servicio de aguas y cloacas por de-ciles de ingresos según se trate, o no, de po-blación con acceso a dichos servicios. Al res-pecto puede comprobarse que las mayoresbrechas se verifican en aquellos deciles de in-gresos que agrupan a los sectores de menores

recursos. Ello remite a la consideración de untema que hace a la propia esencia de los crite-rios bajo los que se privatizó OSN: el procla-mado objetivo de acceder a la universalizaci-ón de los servicios de agua y cloacas.

Si bien no se trata de una problemática queafecte, directamente, las condiciones de dis-tribución progresiva o regresiva del ingreso,los resultados emergentes de la confrontaciónde la información referida a los años 1996-97,respecto a la anterior Encuesta de Gasto delos Hogares realizada por el INDEC (1985-86),no dejan de ser casi sorprendentes.

Al margen de toda consideración de las asi-metrías resultantes según quintiles de ingreso,mientras la cobertura en materia de agua pota-ble se incrementó cuatro puntos porcentuales,la correspondiente al servicio de cloacas decre-ció en tres puntos porcentuales; fenómenos quetienen la particularidad de verificarse –aunquecon distinta intensidad– cualquiera sea el quin-til de ingresos que se considere.

CUADRO Nº 3Cobertura de las redes de agua potable y cloacas en el AMBA, 1985-86 y 1996-97* (porcentajes)

* En hogares agrupados en quintiles de ingreso per cápita familiar (IPCF).Fuente: FIEL, sobre la base de EGH, INDEC.

De las múltiples inferencias que podríanextraerse del Cuadro Nº 3, cabe resaltar por lomenos dos de ellas. La primera, vinculada a laprestación del servicio de agua potable, es queel quintil de menores recursos de la sociedad,a pesar de tratarse del servicio “más privilegia-do” en materia de expansión, continúa con casila mitad de la población involucrada sin acce-so al servicio e, incluso, con un porcentaje por

debajo de la media en cuanto a la expansióndel mismo en términos relativos a la poblaci-ón sin cobertura total. La segunda, tan o mássignificativa que la primera, es que el acceso alservicio de cloacas (decreciente al cabo de undecenio) denota una clara regresividad, entanto los sectores más afectados se concentranen los dos quintiles de menores recursos de lasociedad.

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4. El Sr. J.T. Winpenny hace referencia alos incrementos de costos de la concesiona-ria asociados a situaciones imprevistas, aunantes del abandono de la convertibilidad(“Obviously, for a given or assumed rate ofreturn, any increase in costs has to come fromuser revenues, there is no question of “subsi-dising” investments”).

Así, el análisis del comportamiento de loscostos, en general y, muy particularmente,de los operativos de AASA (tanto en térmi-nos absolutos como relativos), permite ex-traer una serie de inferencias de particularsignificación; más aún si se las vincula conlas posibles fuentes de las rentabilidades deprivilegio que ha venido internalizandoAASA desde que tomó a su cargo la prestaci-ón del servicio.

En correspondencia con las profundasmodificaciones en los propios criterios regu-latorios de la concesión, la operatoria de laempresa ha venido relevando cambios nomenos significativos en la evolución de suscostos y, en particular, en la configuraciónde los mismos. Al respecto, un primer e in-soslayable señalamiento es que durante elprimer ejercicio operativo (en realidad, ochomeses de gestión), los costos totales supera-ban en un 3,8% a los correspondientes in-gresos (Cuadro Nº 4). De allí en más, a favorde las recurrentes renegociaciones contrac-tuales (en especial, en materia tarifaria) talsituación no se volvió a repetir e, incluso, enel último ejercicio anual previo a la sanciónde la Ley de Emergencia Económica Nº25.561, los costos totales representan pocomás de las dos terceras partes de los ingre-sos de la empresa.

CUADRO Nº 4Evolución de los costos como porcentaje de los ingresos

por servicios de AASA, 1993-2001 (porcentajes)

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSOsobre la base de información de las Memorias y Balancesde Aguas Argentinas S.A.

De todas maneras, tan o más importante queese fenómeno es el que se deriva de las profun-das mutaciones operadas en la conformaciónde los costos de la empresa. Así, por ejemplo,los de explotación, que en 1993, representabancasi las tres cuartas partes de los ingresos, en elaño 2001 no llegan a alcanzar al 40% de la fac-turación. En contraposición, y en el marco deesa profunda retracción en la incidencia globalde los costos respecto a los ingresos de la con-cesionaria, los gastos de administración incre-mentaron su gravitación agregada en casi cua-tro puntos porcentuales, respecto a una decre-ciente incidencia agregada de los costos respec-to a la facturación de la empresa.

Una visión complementaria surge del aná-lisis de la información presentada en el Cua-dro Nº 5, donde sólo se considera la confor-mación de los gastos empresarios al margende su gravitación en los respectivos ingresos ycon una apertura que facilita la interpretaci-ón de parte importante de tales mutacionesen la estructura de los costos.

CUADRO Nº 5Estructura de los gastos de AASA, 1994-2001 (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de las Memorias y Balances de Aguas Argentinas S.A.

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De la lectura de la información proporci-onada por el cuadro de referencia surgen,al menos, tres fenómenos por demás signifi-cativos. El primero de ellos, ya constatadomás arriba, es el de la profunda reducciónde los costos de explotación que, al cabo deapenas ocho años, vieron reducir su inciden-cia agregada en casi 20 puntos porcentua-les. El segundo, particularmente significati-vo atento a las características del servicio deaguas y saneamiento, es el pronunciado in-cremento de los gastos de administración(representan, en 2001 más del doble de losregistros correspondientes a 1994). El terce-ro y, sin duda, el de mayor trascendencia entérminos de la actual situación económico-financiera de la empresa y de las políticasdesarrolladas por la misma en cuanto a laprolífica recurrencia al financiamiento ex-terno (minimizando el aporte de recursospropios) es el que se vincula con la gravitan-te participación de los costos financieros que,siendo negativos en el primer ejercicio anu-al completo de la concesión, pasan a repre-sentar casi el 9% del total de los gastos de laempresa en 2001, a pesar de haber accedidoa líneas de crédito preferencial a tasas deinterés relativamente bajas (muy por debajode las vigentes en el mercado interno). Esmás, buena parte de los consorcios que sehicieron cargo de las empresas privatizadasno han tenido problema alguno en accederen el plano local a, también, líneas de crédi-to preferenciales (en dólares, a tasas ligera-mente superiores a las vigentes en el merca-do internacional) por montos tan elevadoscomo los requeridos por AASA. Sin embar-go, quienes optaron por esta última opción,se han visto beneficiados por la licuación debuena parte de sus pasivos en dólares, asu-midos con la banca doméstica, a partir de lapesificación (1 dólar = 1,40 pesos). En otrostérminos, ha sido la estrategia microeconó-mica desplegada por AASA la génesis de suactual situación crítica en el plano económi-co y, fundamentalmente, financiero.

5. El Sr. J.T. Winpenny afirma que la deva-luación de 2001-2 (en realidad, de enero de

2002) causó graves perjuicios económicos a laSuez (principal accionista del consorcio AASA)y a la propia viabilidad de la concesión (“…thecrushing devaluation of 2001-2 destroyed theviability of the concession and caused heavylosses to Suez, its chief shareholder”).

Se trata, sin duda, de una afirmación ciertapero que debe ser más que matizada a partirde la consideración de los factores que, en suconjunción, devinieron en esa situación críti-ca de la empresa, y de la propia concesión.

Es en ese marco donde se inscribe otrode los rasgos esenciales de este peculiar em-prendimiento empresario: el casi nulo apor-te de recursos propios (del cuadro de oríge-nes y aplicación de fondos de la empresadurante el período mayo 1993 a diciembrede 2001, surge que los aportes de los sociosse limitan a apenas el 3% del total del ori-gen de los fondos –Ministerio de Economía,2003–) y la sistemática recurrencia a finan-ciamiento externo. En efecto, al decir delLentini, E., actual Gerente de Economía delETOSS (Lentini, 2002) “Lo relevante es quela concesión se financia esencialmente sobrela base de las instituciones financieras parti-cipantes en este project finance y no por capi-tal propio”. La reticencia a asignar recursospropios y, en paralelo, la marcada propensi-ón a recurrir a fuentes financieras internaci-onales (en especial, el BID, la CorporaciónFinanciera Internacional, el ING Baring, elBanco Europeo de Inversiones), a tasas deinterés muy por debajo de las vigentes en elmercado doméstico, emerge como un ele-mento insoslayable para la comprensión deldesempeño empresario.

En tal sentido, en la propuesta original dela empresa estaba previsto que el coeficientede endeudamiento respecto al patrimonioneto no superaría el 0,8. Sin embargo, comoderivación de esa creciente recurrencia a lasfuentes internacionales de crédito, tal nivel deendeudamiento se ha visto superado con cre-ces y, con la excepción de los dos últimos añosmuestra un crecimiento sostenido e ininter-rumpido (Ver Cuadro Nº 6)

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CUADRO Nº 6Evolución del índice de endeudamiento y del costo

financiero promedio de AASA, 1994-2001(índices y porcentajes)

Fuente Elaboración propia sobre la base de información delas Memorias y Balances de AASA

La sistemática demanda de recursos en elmercado internacional de capitales, en detri-mento del aporte de recursos propios y de lareinversión de utilidades, convierte al financi-amiento externo en la segunda fuente de re-cursos (después de la proveniente de sus in-gresos operativos) del plan de inversiones de-sarrollado hasta el presente.

En ese marco, el balance anual de la em-presa correspondiente al año 2001, resulta su-ficientemente ilustrativo. El monto de la deu-da, mayoritariamente con el exterior y de ca-rácter no corriente, asciende a casi 700 millo-nes de dólares que atento al proceso de maxi-devaluación (alrededor del 200%) desencade-nado a partir del abandono del régimen deconvertibilidad, sería el equivalente a más detres años de facturación bruta.

Al respecto, es indudable que la empresaconcesionaria deberá renegociar buena partede su deuda externa (ya fue declarada en situ-ación de default) en procura de obtener algu-na “quita” sobre el capital adeudado y, a la vez,en relación con los compromisos relativos alpago de los servicios de la misma.

Sin duda, bajo las actuales condiciones im-puestas por la Ley de Emergencia Nº 25.561(“desdolarización” y “desindexación” de lastarifas; sumado al congelamiento de las mis-mas) el endeudamiento externo de la empre-sa resulta cuasi-“impagable” y, en última ins-tancia, pone en cuestión la estrategia desple-

gada por la concesionaria en materia de finan-ciamiento de terceros y, en particular, del ob-tenido en el exterior. En otros términos, mi-entras el costo financiero medio fue de apro-ximadamente el 6/7%, la rentabilidad prome-dio sobre patrimonio neto se ubicó por enci-ma del 20%. Ello no hace más que reflejar unacentuado apalancamiento empresario a par-tir del uso de capital de terceros y, por tanto,pone en evidencia una estrategia empresariaque se estructuró, en última instancia, en laminimización de sus aportes de capital y en larecurrencia a financiamiento externo, sinmayores consideraciones sobre el riesgo deva-luatorio implícito. En otras palabras, un em-prendimiento donde los beneficios empresa-rios derivaban, en última instancia, de muydiferenciales márgenes entre el costo del capi-tal y la rentabilidad de una inversión realiza-da, en definitiva, con aportes de terceros.

Tal nivel y conformación del endeudamien-to con el exterior derivó, naturalmente, anteel proceso maxidevaluatario desencadenado apartir de la sanción de la Ley de Emergenciaen una situación financiera prácticamente in-sostenible para la concesionaria.

En realidad, atento a la estrategia desplega-da por AASA en el país y, por otro lado, a lasconsideraciones del Sr. J.T. Winpenny, caberecordar algunos textos clásicos: “Los especu-ladores pueden no hacer daño cuando sólo sonburbujas en una corriente firme de espíritu deempresa; pero la situación es seria cuando laempresa se convierte en burbuja dentro de unavorágine de especulación. Cuando el desarro-llo del capital en un país se convierte en sub-producto de las actividades propias de un casi-no, es probable que aquél se realice mal” (Key-nes, 1995).

COMENTARIOS FINALES

En síntesis, con diferencias y matices, po-drían reconocerse ciertos denominadores casicomunes a gran parte de las críticas del Sr. J.T.Winpenny: una llamativa ignorancia sobre as-pectos centrales de la concesión y de las opa-cas renegociaciones de diversas cláusulas con-tractuales, un endeble conocimiento de la re-alidad del servicio prestado por la concesiona-ria así como, también, sobre la estrategia mi-

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croeconómica desplegada por la misma (con-tando, en la generalidad de los casos, con lacomplacencia o la inacción oficial frente a susreiterados incumplimientos). Ha sido la pro-pia Comisión de Renegociación de los Con-tratos de Obras y Servicios Públicos la que haplanteado que los aspectos de largo plazo acontemplar remiten a la necesidad de “deci-dir sobre la continuidad o conclusión del Con-trato y sus consecuencias” (Ministerio de Eco-nomía, 2003).

Por último, atento al “conflictivo” y “con-trovertido” proceso de privatización del siste-ma de agua y saneamiento en el ámbito delAMBA, cabría hacer referencia a las conside-

raciones de dos prestigiosos analistas del fenó-meno privatizador: “Es en la industria del aguadonde parecen ser mayores los peligros de laprivatización, ya que existe una combinaciónde preocupaciones acerca del ambiente, elmonopolio natural y la inversión en infraes-tructura. Aunque haya cierto margen para lasubcontratación de algunas operaciones (porejemplo, el tratamiento de drenajes y el man-tenimiento de las tuberías), en general habráescasa ganancia de la privatización de la indus-tria del agua, y grandes problemas acechan sise sigue adelante en esa Área” (Vickers y Yar-row, 1991).

Abril 2003

Referencias

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RESUMO: Um dos principais componentes dagestão dos recursos hídricos são os investimentosem Ciência e Tecnologia. O desenvolvimento doconhecimento é a base do desenvolvimento sus-tentável e responsável. Recursos Hídricos. Esta éuma área com características interdisciplinares einterface com as diferentes áreas do conhecimen-to que procuram entender os processos naturais eantrópicos. A construção dos focos ou prioridadesé um exercício que engloba ciência básica e apli-cada interdisciplinares, o uso integrado dos recur-sos hídricos e o desenvolvimento sustentável.

Neste artigo são apresentadas as bases das di-retrizes estratégicas utilizadas no Brasil em Ciên-cia e Tecnologia em Recursos Hídricos que vemapoiando o investimento do Fundo Setorial deRecursos Hídricos CTHidro tornado operacionalsetembro de 2001 e gerenciado pelo MCT Minis-tério de Ciência e Tecnologia do Brasil.

O fundamento principal das diretrizes estra-tégicas foi o de investir em pesquisa dentro umavisão orientada ao problema em contraposição aotradicional investimento na demanda espontâ-nea de pesquisadores que pulverizam os recur-sos em conteúdos que muitas vezes retratam maisos interesses da literatura internacional.

PALAVRAS-CHAVE: Estratégia, recursos hídri-cos, pesquisa.

ABSTRACT: One of the main aspects ofwater resources management is the investmentin Science and Technology. Development ofknowledge is important for sustainable waterresource management. It is an interdiscipli-nary area of knowledge and has many interfa-ces with other areas of natural resources. Iden-tification of the main issues for research is anexercise that requires basic and applied resear-ch, interdisciplinary and integrated use ofwater resources.

This article presents the strategic frameworkused in Brazil for Science and Technology inWater Resources that supports the SectorialWater Resource Research Fund which has beenoperational since September of 2001 and is ma-naged by the Ministry of Science and Technolo-gy of Brasil.

The approach established for the StrategicFramework was to develop its investments in thecountry-oriented problems instead of investingin researcher demand which is more often rela-ted to international research issues.

KEY-WORDS: Strategy, water resources, re-search.

truir uma nova forma de financiamento de in-vestimento em C&T. Os Fundos financiam des-de “encontros, congressos, publicações, auxílios indi-viduais, infra-estrutura de pesquisa, bolsas de forma-ção e de fomento tecnológico, projetos cooperativos en-tre universidades e empresas, rede cooperativas, entreentidades de pesquisa, até grandes projetos estrutu-

Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologiaem recursos hídricos no brasil

Carlos E. M. TucciOscar M. Cordeiro

INTRODUÇÃO

A política de investimento em Ciência e Tec-nologia no Brasil teve impulso em 2000 com acriação de Fundos Setoriais de Pesquisa queretiram recursos de setores da sociedade parainvestimento em C & T. Estes Fundos foram cri-ados para incentivar o desenvolvimento cientí-fico e tecnológico em áreas estratégicas e cons-

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rantes.” (MCT, 2000). O primeiro Fundo criadofoi o de Petróleo, seguido por vários outros fun-dos, que atualmente totalizam 14.

O Fundo de Recursos Hídricos (CTHidro)foi criado por Lei 9993 de 24 de julho de 2000(Brasil, 2000) e regulamentado pelo decreton. 3874 de 19 de julho de 2001 (Brasil, 2001a).Os objetivos do Fundo foram estabelecidos nareferida lei e são os seguintes: “financiamentode projetos científicos e de desenvolvimento tecnoló-gico, destinados a aperfeiçoar os diversos usos daágua, de modo a garantir à atual e às futuras gera-ções alto padrão de qualidade, utilização racional eintegrada com vistas ao desenvolvimento sustentá-vel e à prevenção e defesa contra fenômenos hidroló-gicos críticos ou devido ao uso inadequado de recur-sos naturais.”

Os recursos são obtidos à partir da compen-sação financeira da Usinas Hidrelétricas, quedestina 6% do valor da energia na Usina paracompensar municípios, Estados e União pelainundação de terras produtivas. Do total cobra-do, 4% são destinados para C & T e funciona-mento do Fundo de Pesquisa. Este valor repre-senta da ordem de US $ 10 milhões por ano.

O CTHidro é administrado por um comitêgestor presidido pelo MCT - Ministério de Ci-ência e Tecnologia (Brasil, 2001b) e formadopor representantes das entidades de fomentoa pesquisa: CNPq Conselho Nacional de De-senvolvimento Científico e Tecnológico e FI-NEP Financiadora de Estudos e Projetos; Mi-nistérios e Agências de Governo: Ministério deMeio Ambiente, representado pela Secretariade Recursos Hídricos, Ministério de Energia eANA Agência Nacional de Águas; um repre-sentante da comunidade científica e outro dasempresas. Inicialmente até abril de 2003 oCTHidro tinha um secretário técnico e outroadjunto (autores do artigo) e atualmente umgrupo de técnico de apoio com representan-tes das entidades de C & T. O primeiro comitêgestor foi indicado em 30 de agosto de 2001.

Em janeiro de 2001 iniciaram as discussõespara preparação das bases do CTHidro que sãoo documento de diretrizes estratégicas e o Pla-no Pluri-anual de Aplicação PPA (MCT,2001).Neste artigo são apresentados: os elementosbásicos que levaram a construção das diretri-zes estratégicas, aprimorados pela discussão em

vários workshops com a comunidade científi-ca no período de fevereiro a setembro de 2001;os mecanismos utilizados e as prioridades de-senvolvidas em programas e prospecções e umresumo dos investimentos realizados.

SÍNTESE EVOLUTIVADOS RECURSOS HÍDRICOS

Histórico e tendênciaO século vinte foi palco de importantes

transformações nos processos adotados pelasociedade para aproveitamento dos recursoshídricos. De um uso local e incipiente no iní-cio do século, passou-se a um uso intenso esetorial, até se buscar, ao final do século XX,implementar o conceito de uso múltiplo, inte-grado e sustentável da água.

Logo após a 2a Guerra Mundial, houve umperíodo de grandes investimentos em infra-estrutura, visando recuperar os países que so-freram com o conflito, seguido por um perío-do de crescimento econômico e populacionalsignificativo. Esse período foi caracterizado porforte industrialização e crescimento das áreasurbanas, o que levou ao início da crise ambi-ental do final de século XX, como resultadoda degradação das condições de vida da po-pulação e dos sistemas naturais. No início dadécada de 70 iniciou a mobilização social paracontrole desses impactos através das primeiraslegislações ambientais em países desenvolvidos.Foi uma década de maciços investimentos notratamento de esgoto das cidades e das indús-trias nos referidos países. Nos anos 80, o mun-do deparou-se com um grande divisor na per-cepção dos limites dos impactos ambientais,que foi o acidente da Usina Nuclear de Cher-nobyl, na antiga União Soviética. No meio ci-entífico, já se sabia da interação global de di-versos efeitos da poluição. No entanto, pelaprimeira vez, a opinião pública confrontava-secom uma situação em que o ambiente de cadacidadão não era delimitado pelas fronteiras desua região, mas que havia uma fortíssima inte-ração ambiental global. Observou-se, também,o início de grande pressão sobre os investimen-tos internacionais em hidrelétricas em áreascomo a Amazônia, região identificada pelo seupapel de destaque no processo de equilíbrioclimático. No Brasil, pelas pressões externas,

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Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M. Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no Brasil

foram eliminados os empréstimos internacio-nais para construção de hidrelétricas, comgrande impacto na capacidade de expansão dosistema elétrico no Brasil. Nessa década, tam-bém, foi aprovada a legislação ambiental bra-sileira. Os anos 90 foram marcados pela idéiado desenvolvimento sustentável, fruto do equi-líbrio entre o investimento no crescimento dospaíses e a conservação ambiental. Tornou-seclara a necessidade do aproveitamento dosrecursos hídricos ocorrer de forma integrada,com múltiplos usos. No que se refere à polui-ção das águas, iniciou-se, nos países desenvol-vidos, o controle da poluição difusa de origemurbana e agrícola. Os empréstimos de orga-nismos internacionais no Brasil que, no passa-do, privilegiavam, principalmente, o setor ener-gético, mudaram para a melhoria sanitária eambiental das cidades, iniciando-se com asgrandes metrópoles brasileiras. Esse períodofoi marcado no Brasil pela aprovação da legis-lação nacional de recursos hídricos em 1997,pela implantação do sistema nacional de ge-renciamento de recursos hídricos, o mesmotendo ocorrido em vários Estados brasileirosao longo da década.

O início deste novo século (e milênio) temse caracterizado internacionalmente, pela bus-ca de uma maior eficiência e conservação nouso dos recursos hídricos, tendo como base osprincípios básicos aprovados na Rio 92. No Bra-sil o processo institucional tem avançado com acriação da Agência Nacional de Águas, inícioda cobrança pelo uso da água e pela poluiçãogerada. Esse cenário se mostra promissor, umavez que preconiza a participação de diferentesatores sociais no processo decisório do uso dosrecursos hídricos e sua conservação.

Ciência e TecnologiaAté a década de 70 do século vinte, os as-

pectos técnico–científicos de recursos hídricoseram respondidos, isoladamente, por enge-nheiros civis, quando se tratava de construiruma barragem, um canal, a drenagem de umabacia; por engenheiros sanitários e civis quan-do se tratava de um sistema de água e esgoto;por químicos e biólogos, no caso do desenvol-vimento de processos de tratamento de água eesgoto; por agrônomos, quando se tratava deirrigação ou programas de conservação do

solo; por geólogos quando se tratava de obterágua subterrânea; por meteorologistas paraprever as condições de tempo e clima, etc.

Definiam-se, assim, sistemas de intervençãolimitados pelo espaço e pelas áreas do conhe-cimento e por objetivos específicos. O desen-volvimento em C&T era ditado, até então, tan-to por uma visão setorial de aproveitamentoda água quanto por uma ótica de controle dapoluição e de proteção ambiental. Devido àevolução no desenvolvimento industrial e ur-bano, assim como na exploração dos recursosnaturais, ficou evidente que o ambiente, oraem desequilíbrio, necessitava de uma avalia-ção mais precisa e integral dos processos eimpactos, buscando-se evitar prejuízos quecomprometessem a sustentabilidade da pró-pria sociedade.

Até os anos 70, os resultados da ação do ho-mem sobre o meio ambiente eram vistos sob aótica estrita da escala local, isto é, de uma cida-de, de um trecho de rio ou de uma área irriga-da. Atualmente, os problemas devem ser vistosna escala da bacia hidrográfica. Alguns proble-mas expandem-se até a escala do país e do glo-bo terrestre, em decorrência dos potenciais efei-tos na modificação tanto do uso do solo e quan-to do clima, e de sua variabilidade. A complexi-dade do gerenciamento dos sistemas hídricoscresce devido à diminuição da disponibilidadedos recursos hídricos e ao aumento da deterio-ração da qualidade da água nos diferentes siste-mas hídricos (rios, lagos, açudes, represas, aqü-íferos, estuários e águas costeiras) com maiorocorrência de conflitos no aproveitamento daágua. Além disso, há o aumento do interessepúblico no impacto dos aproveitamentos hídri-cos sobre o meio ambiente. O planejamento daocupação da bacia hidrográfica é uma necessi-dade em uma sociedade com usos crescentesda água, e que tende a ocupar a bacia de formadesordenada, inclusive avançando sobre as áre-as de inundação, danificando ainda mais o seumeio ambiente.

O desenvolvimento em C&T incorpora, as-sim, preocupações de natureza multi-setorialno uso de água e de busca de soluções susten-táveis. A necessidade da integração é, portan-to, um fato. No entanto, a formação técnica eprofissional em Recursos Hídricos ocorre, qua-se que exclusivamente, por meio de progra-

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mas de pós-graduação, no âmbito das áreas deengenharia civil. A maioria desses programasde pós-graduação se desenvolve voltando-se,primordialmente, para aspectos setoriais dosusos dos recursos hídricos como energia, águapotável, saneamento e irrigação. Na últimadécada, alguns programas voltaram-se para odesenvolvimento de pesquisas de âmbito am-biental, criando programas com característi-cas interdisciplinares.

DESAFIOS E OPORTUNIDADES

Os principais desafios de C&T relacionam-se à busca de soluções sustentáveis para pro-blemas de: escassez de água, excesso de água,deterioração da qualidade da água, percepçãoinadequada de gestores e do público em geralsobre a gravidade da questão da água, fragmen-tação e dispersão das ações de gerenciamentodos recursos hídricos, fontes de financiamen-to insuficientes para a resolução dos proble-mas relativos aos recursos hídricos, conflitospotenciais em rios compartilhados por mais deum Estado ou país e perspectivas de mudan-ças climáticas na Terra que afetarão a distri-buição e a disponibilidade de água.

Visão ConceitualComo organizar os focos de pesquisa numa

área tão interdisciplinar? É possível escolheras disciplinas do conhecimento como Hidro-logia, Hidráulica, Meteorologia, Qualidade daÁgua, entre outras e suas sub-divisões. De ou-tro lado se o foco é a realidade do país pode-seescolher os principais biomas brasileiros como:Amazônia, Pantanal, Cerrado,Semi-árido, Cos-teiro, Sul e Sudeste. Alternativas de foco po-dem ser os sistemas hídricos como: rios, reser-vatórios, aqüíferos e bacias hidrográficas comomuitos visualizam a gestão dos recursos hídri-cos. Olhando pelo sócio econômico os focospodem ser: energia, agricultura, meio ambi-ente, transporte, entre outros. Como se obser-va, todas estas linhas têm seu atrativo próprio,mas nenhuma delas atende o conjunto daspreocupações de desenvolvimento de C & T.De outro lado, considerando que o CTHidrofoi criado para investir no conhecimento queapóie a melhoria da qualidade de vida da po-pulação e na conservação ambiental, é natu-

ral que os seus investimentos sejam orientadospara a solução de problemas da sociedade (problem-oriented).

O investimento tradicional em pesquisa vi-nha ocorrendo de forma pulverizada e dentrodos focos de interesses dos pesquisadores quenem sempre tinham componentes integrado-res e voltados para problemas críticos da soci-edade. A figura 1 retrata de forma figurativaos vários componentes e caracteriza a gestãodos recursos hídricos e o foco dos investimen-tos para os principais problemas nacionais.

Conceitualmente o fundo busca o seguin-te: (a) criar uma base de investimento perma-nente no qual a pesquisa tenha sustentabilida-de para se desenvolver; (b) desenvolver o focode pesquisa para problemas de sociedade, con-vidando os pesquisadores a buscar solução paraos mesmos; (c) concentrar esforços para a bus-ca de inovação em C & T que alavanque o de-senvolvimento social e econômico e garanta asustentabilidade ambiental.

FIGURA 1.Visão dos focos de pesquisa

em Recursos Hídricos

Ambientesbrasileiros

Sócio-econômico

Sistemashídricos

DisciplinasConhecimento

Gestãodos

RecursosHídricos

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DesafiosOs grandes desafios que necessitam investi-

mento de pesquisa em ciência e tecnologia einovação em recursos hídricos no país envol-vem os vários componentes citados nos itensanteriores e podem ser representados por umatipologia que privilegie a visibilidade social.Para chegar aos referidos temas foi realizada aseguinte pergunta: Quais são os principais pro-blemas de recursos hídricos no país visto pelamaioria das pessoas? Estes aspectos foram elen-cados, discutidos e aprimorados e são relacio-nados a seguir:

Sustentabilidade hídrica de regiões semi-áridas

As regiões semi-áridas geralmente possuemgrande fragilidade quanto à sua sustentabili-dade hídrica. Poucos anos com disponibilida-de hídrica fazem com que a população se esta-beleça para, logo em seguida, quando ocor-rem os longos períodos secos e os prejuízosinevitáveis, haja migração para outras áreascom forte empobrecimento da região e.

As conseqüências desses eventos extremos,sob o ponto de vista físico e climático, dão-sesobre saúde, trabalho e habitação da popula-ção, comprometendo a sustentabilidade da re-gião. Contribuem, também, para isso, proces-sos de degradação do solo e a desertificação.

O desafio do desenvolvimento científico etecnológico é o de dispor de elementos quecriem condições para a permanência da po-pulação na região, melhorando suas condiçõeseconômicas, e também suas condições de edu-cação, saúde, trabalho e habitação. Para isso,é preciso aumentar a disponibilidade hídricapor meio de técnicas inovadoras como novasformas de exploração de água subterrânea nocristalino, coleta e armazenamento da água dachuva em cisternas e açudes, processos de des-salinização, processos integrados de gestão dademanda e de racionalização do uso da água,controle e melhoria da qualidade da água emelhoria da previsão climatológica.

Água e gerenciamento urbano integrado

O crescimento das cidades tem causado im-pactos significativos sobre o meio ambiente e,com isso, a população sofre com o comprome-

timento do abastecimento público, a piora dascondições de qualidade da água, as inundações,a má gestão dos resíduos sólidos, entre outros.

A falta de integração na gestão desses pro-blemas, principalmente devido à setorizaçãodas ações públicas, tem sido uma das grandescausas do agravamento das condições hídri-cas em áreas urbanas. Os principais impactosverificados sobre os sistemas hídricos das ci-dades brasileiras são os seguintes: contamina-ção dos mananciais urbanos, como conse-qüência da poluição dos sistemas hídricos eda ocupação desordenada das áreas de pro-teção de mananciais, levando à redução dadisponibilidade hídrica; falta de tratamentoe de disposição adequada de esgoto sanitá-rio, industrial e de resíduos sólidos; aumentodas inundações e da poluição devido à dre-nagem urbana deficiente; ocupação das áre-as de risco de inundação, com graves conse-qüências para a população; redução da dis-ponibilidade hídrica.

O principal desafio é a busca de soluçõesintegradas e economicamente sustentáveis. Odesenvolvimento tecnológico deve buscar vi-são integrada para proteção de mananciais;racionalização do uso da água, com programasde redução de consumo; reuso da água, equi-pamentos de menor consumo; sistemas efici-entes de tratamento de água, adequados à re-alidade local; sistemas de controle da poluiçãoque melhorem a qualidade da água; controledas inundações e priorizar o planejamento ur-bano que conserve o ambiente e controle adisposição dos resíduos sólidos.

Gerenciamento dos impactos da variabilidadeclimática sobre sistemas hídricos e a sociedade

São significativos os efeitos da modificaçãodo uso do solo e da variabilidade climática decurto e médio prazo sobre a bacia hidrográfi-ca e sobre as atividades humanas. O conheci-mento desses impactos sobre os sistemas hídri-cos é, ainda, limitado. Dessa forma, o gerenci-amento integrado dessa questão praticamen-te não existe.

Existem várias características desse proble-ma que são essencialmente brasileiras como aoperação e a garantia do sistema energético eo comportamento dos grandes ecossistemas

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como o Pantanal e a Amazônia. Além disso,para melhor gerenciar conflitos de uso da águacomo, por exemplo, entre irrigação, energia,navegação fluvial, controle de inundações eproteção ambiental, é essencial o conhecimen-to antecipado do comportamento hídrico des-ses sistemas.

Os desafios para a ciência são a avaliaçãointegrada dos processos meteorológicos, hidro-lógicos e dos ecossistemas sujeitos à variabili-dade climática; desenvolvimento de modela-gem desses processos integrados e a avaliaçãoe mitigação dos cenários de desenvolvimentodas regiões brasileiras.

Uso e conservação do solo e de sistemas hídricos

No desenvolvimento agrosilvopastoril, apartir da ocupação dos espaços naturais emdiferentes partes do país observam-se váriosimpactos, tais como: a erosão do solo e produ-ção de sedimentos que se depositam nos rios,agregados a pesticidas; a própria degradaçãoda superfície do solo com impacto local e ajusante da bacia; a drenagem e o conflito pelaágua em áreas de banhado, que representamecossistemas a serem conservados como o Pan-tanal, Taim, entre outros; o desmatamento deextensas áreas com conseqüências importan-tes sobre o ciclo hidrológico; a redução da pro-teção das áreas marginais de rios, reservatóri-os, lagos, etc.; o uso intensivo da irrigação emcertas regiões agrícolas do país, com ocorrên-cia de uma série de conflitos entre a irrigaçãoe outros usos da água e mesmo conflitos deirrigantes entre si.

O conhecimento quantitativo dos efeitos daação antrópica sobre ecossistemas brasileiros é,ainda, limitado. Necessita-se de monitoramen-to e metodologias robustas que permitam umaadequada avaliação dos processos nas diferen-tes escalas de comportamento dos sistemas hí-dricos, além de práticas adequadas de gestão.

Os desafios dessa linha são o desenvolvimen-to de tecnologias de aumento da produtivida-de dos sistemas agrossilvopastoris que contri-buam para o ordenamento sustentável do es-paço rural e que aumentem a eficiência do usoda água, mantendo a conservação do solo. In-cluem-se, aqui, a avaliação e a mitigação dosimpactos do desmatamento e das queimadas,

particularmente em relação aos impactos so-bre as áreas de proteção de mananciais.

Prevenção e controle de eventos extremos

Tanto as enchentes como as estiagens pro-duzem importantes impactos sócio-econômi-cos. Nesses processos, é importante desenvol-ver mecanismos que permitam minimizar es-ses impactos. A convivência com esses proces-sos naturais geralmente não encontra na so-ciedade um planejamento adequado para en-frentar as situações de emergência e nemmesmo mecanismos de previsão de ocorrên-cia dessas situações.

São considerados eventos extremos a ocor-rência de estiagem, das cheias, de incêndiosflorestais, entre outros. O desafio associado aesse tipo de intervenção envolve o desenvolvi-mento de sistemas de previsão de eventos ex-tremos, de ações de planejamento preventivasnecessárias para a mitigação dos impactos e dogerenciamento dos conflitos resultantes daocorrência desses eventos.

Usos integrados dos sistemas hídricose conservação ambiental

A Agenda 21 e a lei n.º 9433 de 08/01/97que institui a Política Nacional de RecursosHídricos estabelecem como prioridade o usomúltiplo dos recursos hídricos. Entre o objeti-vo e a prática existe uma grande distância emfunção de diferentes condicionantes regionais,econômicos, sociais e culturais. O uso da águatem sido essencialmente setorial e quando exis-te um uso suplementar, esse se dá, geralmen-te, de forma marginal.

O uso integrado não é somente a integra-ção de usos, mas também a integração dos di-ferentes sistemas hídricos dentro da bacia hi-drográfica. Cada sistema não pode ser visto iso-ladamente, mas dentro de um mesmo conjun-to de sistemas que, de alguma forma, intera-gem no funcionamento e podem propiciar ummelhor uso da água. A prática, além de setori-zada em termos de uso, tem a visão essencial-mente local.

O desafio é o de criar tecnologias que per-mitam viabilizar o conjunto de planejamento,projeto e operação de sistemas hídricos que

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compatibilizem de forma sustentável e adequa-da diferentes usos no conjunto da bacia ouregião hidrográfica.

Qualidade da água dos sistemas hídricos

Um dos maiores problemas que o setor derecursos hídricos hoje enfrenta é o da reduçãoda disponibilidade hídrica devido à degradaçãoda qualidade da água dos rios, lagos e aqüífe-ros. Durante muito tempo, o controle da quali-dade da água foi visto apenas de forma setorial,intervindo-se, prioritariamente, no efluente daindústria e nos efluentes domésticos, geralmen-te sem tratamento. A indústria foi fiscalizada eobrigada a melhorar seu efluente. O poderpúblico tem buscado financiamento para osefluentes domésticos, mas, na ótica de gestãode bacias hidrográficas, apenas essa ação não ésuficiente. Juntam-se a essa fonte de poluição,as cargas difusas de origem urbana e rural, alémda poluição oriunda da mineração.

Para a melhoria da qualidade da água dosrios é necessário identificar as cargas das baci-as, identificar os locais críticos e investir naredução dessas cargas. O levantamento de in-formações, a fiscalização e o monitoramentodos rios são essenciais para entender os impac-tos e sobre eles atuar.

Os desafios deste componente são o de de-senvolver metodologias eficientes para levan-tamento das cargas das bacias, para fiscaliza-ção, monitoramento e simulação dos proces-sos que permitam a adequada gestão dos re-cursos hídricos. Nesse processo é essencial odesenvolvimento de infra-estrutura de labora-tórios e equipamentos que permitam a identi-ficação das condições de qualidade da água.

Gerenciamento de bacias hidrográficas

A implantação dos mecanismos e instru-mentos técnicos e institucionais para o geren-ciamento dos recursos hídricos, conforme a Lei9.433/97, requer desenvolvimento de metodo-logia de caráter científico, tecnológico e insti-tucional, que permita ao sistema alcançar ple-namente seus objetivos.

Alguns dos desafios são: o desenvolvimentode sistemas de suporte à decisão dos sistemasde outorga para uso da água, tanto para capta-

ções como para lançamentos; sistemas de co-brança pelo uso da água, com as respectivasavaliações econômicas necessárias; metodolo-gia de enquadramento dos corpos de água,com vistas à integração plena da gestão quan-tidade-qualidade da água e dos mecanismos departicipação pública.

Estudo do comportamento dos sistemas hídricos

O entendimento do comportamento hidro-lógico na bacia hidrográfica, que envolve pro-cessos químicos, físicos e biológicos, é essenci-al para fazer face aos demais desafios aqui apre-sentados.

A diversidade dos ecossistemas brasileirossujeitos às diferentes ações antrópicas se carac-teriza por singularidades que necessitam sercompreendidas para buscar a sustentabilida-de dos ecossistemas. A quantidade de informa-ções existente sobre esses diferentes sistemasé limitada no país, o que tem dificultado o seugerenciamento em bases científicas adequadas.

Os desafios deste componente são de iden-tificar as necessárias características-chave rela-cionadas a esses sistemas e de monitorar naforma de projetos-piloto representativos as va-riáveis explicativas criando uma base concretapara as ações públicas e privadas no uso e con-servação dos sistemas hídricos nos diferentesbiomas brasileiros.

Uso sustentável de recursos hídricos costeiros

No Brasil, as características complexas daZona Costeira são acentuadas pela sua imensaextensão, de cerca de 8.500 km ao longo desua linha de litoral. Numa estreita faixa terres-tre da zona costeira se concentra, aproxima-damente, mais de um quarto da populaçãobrasileira, resultando numa densidade demo-gráfica de cerca de 87 hab./km², índice cincovezes superior à média do território nacional.

Por isso é importante dar especial atençãoao uso sustentável dos recursos costeiros, complanejamento integrado da utilização de taisrecursos, visando o ordenamento da ocupaçãodos espaços litorâneos. A Zona Costeira abri-ga um mosaico de ecossistemas de alta rele-vância ambiental, cuja diversidade é marcadapela transição de ambientes terrestres e mari-

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nhos com interações que lhe conferem umcaráter de fragilidade e que requerem cuida-dos do poder público, conforme demonstrasua inserção na Constituição Brasileira comoárea de patrimônio nacional. Além disso, háuma tendência permanente ao aumento daconcentração demográfica nas Zonas Costei-ras. A saúde, o bem-estar e, em alguns casos, aprópria sobrevivência das populações costei-ras depende dos ecossistemas costeiros, inclu-indo áreas úmidas, regiões estuarinas, baciasde recepção e drenagem e as águas interiorespróximas à costa. É fundamental um maiorconhecimento sobre esses recursos naturais edo uso dos espaços costeiros para subsidiar eotimizar a aplicação dos instrumentos de con-trole e de gestão. Ciência, Tecnologia e Inova-ção podem contribuir para elevar a qualidadede vida da população, e a proteção do patri-mônio natural. O desenvolvimento sistemáti-co do diagnóstico da qualidade ambiental daZona Costeira, identificando suas potenciali-dades, vulnerabilidades e tendências predomi-nantes, é elemento essencial para o processode gestão. Ele permitiria efetivo controle so-bre os agentes causadores de poluição ou de-gradação ambiental sob todas as suas formas,que ameacem a qualidade de vida na ZonaCosteira e a produção e difusão do conheci-mento científico.

Desenvolvimento de Produtos e Processos

Para enfrentar todos os desafios anterior-mente descritos haverá enorme potencial degeração de produtos e processos que, não sócontribuam para a solução de problemas es-pecíficos, mas permitam a expansão das suasaplicações para todo o país de forma bastanteeficiente. Esse item específico de desenvolvi-mento refere-se à criação de novas tecnologi-as que poderão resultar em produtos comerci-alizáveis, quer sob a forma de softwares e paten-tes, quer sob a forma de equipamentos.

Uma das formas de aumento de produtivi-dade e maior utilização das tecnologias é o decriação de softwares que permitam o gerencia-mento hídrico e uma maior transferência detecnologia ao setor produtivo. Além disso, odesenvolvimento desses programas tem umpotencial importante de geração de uma linha

de serviços dentro do país em função da suadiversidade de problemas. Como conseqüêncianatural desse processo é possível criar produ-tos para exportação onde problemas e ambien-tes semelhantes necessitam de ferramentascomo as que potencialmente podem ser desen-volvidas para a realidade brasileira. Modelos deoperação de grandes sistemas, sistemas de pre-visão e alerta, modelos de operação para a áreade saneamento e drenagem, entre outros, po-dem estar nessa linha de produção.

O mesmo ocorre com a área de desenvolvi-mento de equipamentos. A área de recursoshídricos se ressente de uma falta de capacida-de de aprimoramento tecnológico no desen-volvimento de equipamentos que atendamseus vários setores como: monitoramento hi-drológico e de qualidade da água; equipamen-tos para a produção de água, saneamento, equi-pamentos para tornar eficiente o uso e redu-zir o consumo da água nos meios urbano, ru-ral e na indústria e equipamentos de reduçãoe controle da poluição.

Grande parte dos equipamentos hoje utili-zados é importada e, muitas vezes, não atendeà realidade e aos condicionantes naturais dopaís. O investimento atual no setor é pequenoe são grandes os desafios para se criar uma basepermanente de tecnologia para alavancar essetipo de indústria dentro do país.

Capacitação de recursos humanos

O desenvolvimento e a preservação dos re-cursos hídricos dependem de profissionaisqualificados para pesquisa, tomada de decisãoe ações no setor. O foco da capacitação é volta-do para: ampliar a capacidade de pesquisa emregiões carentes como o Norte do país paragrupos de pesquisa voltados para as diferentesrealidades brasileiras e pelo menos nos primei-ros anos de investimento em capacitação, a for-mação deve abranger todos os níveis, desde onível técnico até a pós-graduação, passando porprogramas de especialização e de extensão,atingindo profissionais e também os participan-tes do processo decisório, como os membrosde comitês e conselhos de recursos hídricos.

É imprescindível que essa formação se dêde forma integrada e multidisciplinar e volta-da inicialmente para: (a) capacitação de pro-

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fissionais que atuem nos Estados ou no Gover-no Federal, no gerenciamento dos recursoshídricos de forma mais ampla, denominadocurso de Gerenciamento de Recursos Hídricos; (b)para profissionais que atuem nos municípiose necessitem de um enfoque específico, rela-cionado com o gerenciamento dos recursos hí-dricos municipais, denominado de curso deGerenciamento Hídrico Municipal; (c) capacitaçãode membros dos órgãos colegiados dos siste-mas de recursos hídricos, para que conheçamas particularidades dos sistemas sobre os quaiseles tomam decisões; (d) ao sistema formal deformação de pesquisadores.

O desafio de aumentar e melhor qualificaros quadros profissionais do país é imenso. Oadequado desenvolvimento do setor somentese dará com a formação de equipes integra-das, multidisciplinares e treinadas nas váriasespecificidades de sua região.

Infra-estrutura de apoio à pesquisae ao desenvolvimento

Por muitos anos, a quantidade de recursosfinanceiros não permitiu o aumento da infra-estrutura de pesquisa em recursos hídricos.

Devido à falta de recursos e à sua intermi-tência ao longo do tempo, a infra-estruturapara o setor de recursos hídricos tem ficadodeteriorada e desatualizada, necessitandoapoio significativo para se tornar moderna epoder criar uma base concreta para o desen-volvimento dos projetos das diferentes linhasde pesquisa do Fundo.

Os desafios envolvem a modernização de la-boratórios de qualidade da água, de hidráuli-ca, sedimentos, solos, entre outros; laboratóri-os de aferição de equipamentos utilizados nomonitoramento e no setor produtivo; monito-ramento de áreas-piloto de processos e siste-mas hídricos.

ESTRUTURA DAS ÁREAS PRIORITÁRIAS

As áreas prioritárias para financiamento deações pelo CT-HIDRO são baseadas nos desa-fios citados anteriormente e organizadas segun-do o seguinte:

Pesquisa e Desenvolvimento: visam à cria-ção de conhecimento para solução de proble-mas existentes no gerenciamento dos recursoshídricos para a sociedade;

TABELA 1Áreas Prioritárias para Financiamento de Ações pelo CTHidro (MCT,2001)

(continua)

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Estudos de Base: são pesquisas voltadas parao conhecimento do comportamento dos pro-cessos hídricos nos biomas brasileiros sob con-dições naturais ou sujeitos a impactos antrópi-cos;

Produtos e Processos: criação de novos pro-dutos e processos comercializáveis ou não, quersob a forma de softwares e patentes, quer soba forma de equipamentos;

Recursos Humanos: programas que quali-fiquem profissionais para o desenvolvimentode ciência e tecnologia para receberem a trans-ferência de conhecimento, com ênfase na di-fusão junto ao setor produtivo;

Infra-estrutura: desenvolver infra-estruturaque permita ampliar o conhecimento científi-co e tecnológico, no atendimento dos diferen-tes projetos.

Na tabela 1 apresenta-se um resumo dessasáreas prioritárias, considerando-se a organiza-ção citada, definidas suas principais caracterís-ticas e seus objetivos.

PROSPECÇÃO

As prospecções dentro de recursos hídricosforam realizadas em dois níveis:

Prospectar (MCT, 2002): que é uma açãode prospecção em diferentes áreas de C & Tdesenvolvido dentro do MCT com o objetivode validar os temas identificados e verificar atendência junto aos pesquisadores;

Prospecções aprovadas no comitê gestor:Dentro do CTHidro foram discutidas e aprova-das seis prospecções de temas identificadoscomo relevantes, mas que necessitavam identi-ficar os focos e mecanismos de investimentos.

(Tabela 1 – continuação)

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ProspectarA síntese do projeto PROSPECTAR em Re-

cursos Hídricos desenvolvido pelo MCT (2001)é apresentado a seguir. Na 1ª rodada de con-sultas à comunidade científica e tecnológicado setor, o tema foi subdividido, a partir dalistagem de áreas de pesquisa da PlataformaLattes, do CNPq, em 116 sub-temas, cada umcontendo de um a quatro tópicos, totalizando139 tópicos. Ao final dessa primeira consulta,da qual participaram 1.332 respondentes, fo-ram sugeridos 442 novos tópicos, distribuídosem 97 subtemas. Para a 2ª rodada de consultasà comunidade, as instituições âncoras, auxilia-das por um comitê de triagem, procuraramconsolidar os resultados parciais, eliminandorepetições de tópicos, tópicos que não diziamrespeito diretamente ao tema, etc., além depropor alguns novos temas. Os 218 tópicos depesquisa resultantes desse processo de conso-lidação foram redistribuídos em 11 sub-temas,obtidos das áreas prioritárias de pesquisa des-crita no item anterior. Na 3ª rodada, confor-me a metodologia Delphi, o mesmo conjuntode subtemas e tópicos foram reapresentadospara as pessoas que responderam na rodadaanterior, para que os mesmos revissem suasrespostas, à luz do conjunto de respostas obti-das na 2ª rodada, confirmando-as ou não. Nes-se processo, participaram 228 pessoas, resul-tando daí um conjunto de respostas sobre 213tópicos de pesquisa.

Os 11 subtemas de Recursos Hí-dricos estão representados nas Figu-ras 2 e 3 por suas posições médias emrelação aos índices de Relevância ede Disponibilidade, bem como aoHorizonte de Realização. Estes índi-ces foram obtidos a partir da médiadas respostas ponderadas pelo graude conhecimento das pessoas queresponderam sobre os tópicos espe-cíficos. O índice de Relevância agre-ga os três índices de efeito esperadolevantados nos questionários: aumen-to da eficiência do sistema produti-vo; melhoria da qualidade de vida dapopulação; avanço do conhecimen-to científico e tecnológico. O índicede Disponibilidade agrega os trêsíndices de disponibilidade utilizados

na pesquisa: recursos humanos qualificados;infra-estrutura de pesquisa; capacitação tecno-lógica no setor produtivo. Estes índices agre-gados de Relevância e de Disponibilidade po-dem variar de -1 até +1, representando os valo-res negativos uma condição desfavorável naopinião das pessoas que responderam; os va-lores positivos, uma condição favorável e o zerouma situação intermediária. O horizonte derealização, por sua vez, estabelece o ano emque, segundo estimativa dos que responderama pesquisa, o sub-tema em média, ou cada tó-pico de per si, será concretizado.

Os sub-temas são apresentados na Figura 2como um gráfico da Relevância (ordenada) emrelação à Disponibilidade (abscissa), no qualo tamanho das esferas é proporcional ao nú-mero de tópicos do sub-tema. Pode-se consta-tar que os sub-temas de Recursos Hídricos fo-ram em média avaliados pelos respondentesde modo muito favorável quanto a sua rele-vância.

Dez dos onze sub-temas situam-se entre 0,28e 0,39 e o sub-tema “Uso do Solo e os SistemasHídricos” separa-se dos demais com o valor0,50. Esta avaliação favorável parece refletir odestaque que a importância dos recursos hí-

FIGURA 2.Os sub-temas de Recursos Hídricosem relação ao índice de Relevância

(MCT, 2002)

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dricos como um todo vem recebendo no mun-do e na sociedade brasileira. Quanto ao índi-ce de Disponibilidade, a avaliação dos sub-te-mas foi mais diferenciada, refletindo uma per-cepção de carências em recursos humanos,infra-estrutura e capacitação tecnológica emvárias áreas de pesquisa.

Os índices variam entre -0,08 e +0,12, comseis sub-temas em situação desfavorável (valo-res negativos) e cinco em situação favorável (va-lores positivos). O número de tópicos por sub-temas (tamanho das esferas) revela três sub-te-mas preponderantes (“Produtos e Processospara Uso e Conservação da Água” – 47 tópicos,“Gerenciamento de Bacias Hidrográficas” – 34tópicos e “Água e Gerenciamento Urbano Inte-grado” – 34 tópicos), seguidos de mais dois sub-temas intermediários (“Uso Integrado dos Sis-temas Hídricos” – 22 e “Uso do Solo e os Siste-mas Hídricos” – 20). Estes números elevados detópicos refletem, no caso, a diversidade dos usose dos instrumentos de gestão dos recursos hí-dricos, e de soluções na área dos produtos eprocessos voltados para o uso e gestão. O sub-tema “Variabilidade Climática e os RecursosHídricos” (com apenas quatro tópicos) é avali-ado com alta relevância (0,39), porém com bai-xa disponibilidade (-0,08).

Na Figura 3 estão representados os mesmossub-temas da figura anterior, relacionando osíndices de Disponibilidade (ordenada) com oHorizonte de Realização (abscissa). O tamanhodas esferas, neste caso, é proporcional ao mó-dulo do índice de Necessidade de CooperaçãoInternacional, ou seja, pode crescer entre zeroe +1 (necessidade crescente de cooperação in-ternacional; esferas mais escuras), ou crescerentre zero e -1 (indicando necessidade decres-cente de cooperação; esfera mais clara).

Os sub-temas com maior horizonte de reali-zação são os que têm índice de disponibilidademais desfavorável, e também maior necessida-de de cooperação internacional. Por exemplo,Variabilidade Climática e os Sistemas Hídricos, Pre-venção e Controle de Eventos Críticos e, em menorescala, Recursos Hídricos Costeiros e Qualidade daÁgua dos Sistemas Hídricos. O sub-tema Gerencia-mento de Bacias Hidrográficas, cuja realização foiestimada para concretizar-se em 2010, tem umíndice de disponibilidade relativamente desfa-vorável (-0,066), porém sua necessidade de co-operação é relativamente mais baixa (0,038).Uma possível interpretação para este fato é anatureza local, ou mesmo “interna”, dos pro-blemas relacionados com o assunto. O sub-temacom menor necessidade de cooperação inter-nacional é Uso do Solo e os Sistemas Hídricos, úni-co sub-tema de Recursos Hídricos com valornegativo deste índice. Apesar da baixa avalia-ção do índice de Disponibilidade deste sub-

tema, verifica-se que a maior parte dostópicos são propostos para uso amplo,referindo-se a tecnologias em princí-pio já dominadas no país, o que podeexplicar a baixa necessidade de coo-peração internacional. Dois sub-te-mas, Água na Região do Semi-árido eÁgua e o Gerenciamento urbano Integradochamam a atenção pelo horizonte derealização dilatado em relação ao ele-vado índice de Disponibilidade.

Prospecções aprovadaspelo comitê gestor

O comitê gestor aprovou as seguin-tes prospecções para serem realizadasem 2003 (concluídos no início de2004): Racionalização da água na

FIGURA 3Os sub-temas de Recursos Hídricosem relação ao índicede Disponibilidade (MCT, 2002)

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agricultura; Saneamento; Qualidade da ÁguaSuperficial e Subterrânea, Clima e RecursosHídricos e produtos e Equipamentos. Este pro-cesso se baseia num documento de base pre-parado por um ou dois consultores, consulta aespecialistas através de reuniões específicas,

revisão e discussão em workshop conjunto noqual são definidos os focos, interfaces e meca-nismos de investimentos. O workshop foi rea-lizado em dezembro de 2003 e o documentofinal foi apresentado em fevereiro de 2004(CGEE, 2004).

PROGRAMAS, MECANISMOSE INVESTIMENTOS

Dentro do PPA Plano Plurianual de Investi-mentos foram definidos Programas, que sãoações específicas em setores identificados, pros-pecções onde devem ser investigados os focosde investimentos (ver item anterior). Os pro-gramas definidos foram: Capacitação, Águasurbanas, Gerenciamento dos Recursos Hídri-cos e Semi-Árido. Os mecanismos de investi-mentos utilizados foram desde a seleção deprojetos específicos, investimento em rede de

pesquisa como editais específicos dentro delinhas de pesquisa detalhadas. Na tabela 2 sãoapresentados resumos dos investimentos portema. Deve-se considerar que foi escolhido umtema para cada projeto, mesmo que o mesmoincorpore mais de uma das áreas prioritárias.Por exemplo, no ambiente do semi-árido exis-tem vários investimentos incorporados nasoutras linhas como gerenciamento de recur-sos hídricos e capacitação.

Na figura 4 é apresentada a distribuição dosrecursos por região do país, mostrando a gran-

TABELA 2Projetos aprovados em 2001 e 2002 (CGEE,2002)

(*) total investido de R$ 42,8 milhões, equivalentes a aproximadamente US$ 14,3 milhões; (**) incluídas as bolsas de mestradoe doutorado.

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de lacuna que é a falta de projetos e investi-mentos na região Norte. Em termos legais oCTHidro deve aplicar no mínimo 30% paraNorte, Nordeste e Centro-Oeste. O que se ob-servou é que o investimento se concentroumais no Nordeste, dentro deste grupo.

Pode-se observar nos investimentos reali-zados que ficaram algumas lacunas em fun-ção dos seguintes fatores: (i) O pequeno in-vestimento em algumas linhas se deve princi-palmente as áreas em que estão sendo reali-zadas prospecções como Produtos e Equipa-mentos, (ii) Qualidade da água; (iii) Uma dasáreas que não possui investimento em pros-pecção e os investimentos são aproximada-mente nulos se deve ao ambiente costeiro; (iv)Falta de investimentos na região devido a fal-ta de grupos de pesquisas qualificados na áreade recursos hídricos; (v) Faltam concretizarinvestimentos nos outros ambientes brasilei-ros como: Amazônia, Pantanal, Cerrado e Cos-teiro (mencionado acima); (vi) Os eventos crí-ticos relacionados com inundações e secas fo-ram planejados dentro do programa de cli-ma e recursos hídricos, mas os investimentosrealizados se referem a projetos isolados.

CONCLUSÕES

A promoção de uma forte articulação entreo CTHidro e os Programas do Governo Fede-ral provavelmente deverá pautar as ações doFundo nos próximos anos. As ações do Fundodeverão unir-se ao esforço governamental embusca de soluções que minimizem a pobreza

do país e que apóiem o seu desenvolvimento.Soluções estas que irão passar, muitas vezes,pelo equacionamento de questões ligadas a:ampliação da disponibilidade de água no semi-árido brasileiro, soluções para o saneamentoambiental nas cidades: drenagem urbana, es-gotamento sanitário, abastecimento de água(articulação com o Ministério das Cidades ecom a Fundação Nacional de Saúde); otimiza-ção do uso da água na agricultura (Ministérioda Agricultura, Ministério do Desenvolvimen-to Agrário).

Deverá, ainda, ser fortalecida a articula-ção de ações promovida com a ANA (Agên-cia Nacional de Águas) e a SRH (Secretariade Recursos Hídricos) ligadas à implantaçãodo Sistema Nacional de Gerenciamento deRecursos Hídricos; com a Agência Nacionalde Energia Elétrica (ANEEL) e com o Ope-rador Nacional de Sistemas nos temas volta-dos ao monitoramento hidrológico, plane-jamento de usos múltiplos de reservatórios,dentre outros.

Por fim, a combinação de ações e recursosfinanceiros do CTHidro deverá se estender,também, a usuários dos recursos hídricos, fa-bricantes de equipamentos e empresas de en-genharia, a exemplo da Carta-Convite lança-da em 2002. A aproximação entre a iniciativaprivada e a comunidade empresarial é vanta-josa não apenas no sentido de ampliar o apor-te de recursos destinados ao desenvolvimentocientífico e tecnológico, como também no sen-tido de aproximar pesquisadores e usuários dosresultados das pesquisas.

FIGURA 4Distribuição dosinvestimentos aprovadosaté 2002 (CGEE,2002).

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Referências

BRASIL. 2000. Lei n. 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas –ANA. Brasília: SenadoFederal. 11p.

BRASIL. 2001a. Decreto n. 3874, de 19 de julho de 2001. Regulamenta o inciso v do artigo 1 da Lei n.8.001 de 13 de março de 1990, e aLei n.9.993 de 24 de julho de 2000. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Poder Executivo, Brasília, 20 jul. 2001.

BRASIL. 2001b. Portaria MCT n.386, de 30/08/2001. Brasília: Ministério de Ciência e Tecnologia. 3p.

BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2000. Fundos setoriais de desenvolvimento científico e tecnológico: uma estratégia dedesenvolvimento. Brasília. 25p.

BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2001. Diretrizes estratégicas do CTHidro. Brasília: Centro de Gestão de Estudos Estraté-gicos. 75p.

BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2002. ProspeCTar: recursos hídricos. Brasília. 120p.

CENTRO DE GESTÃO DE ESTUDOS ESTRATÉGICOS. 2002. Relatório CTHidro 2001-2002. Brasília. 80p.

Carlos E. M. Tucci Instituto de Pesquisas Hidráulicas – UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul; GWP – South America – Global WaterPartnership - Porto Alegre, RS, Brasil ([email protected])Oscar M. Cordeiro UNB Universidade de Brasília - Brasília, DF, Bra-sil. ([email protected])

ABSTRACT: The international consortium“Aguas del Tunari” was granted a concession tosupply drinking water and a sewer system to thecity of Cochabamba, Bolivia in September 1999.A month and a half later, the No. 2029 Act forthe regulation of the water and sanitation sectorwas passed, containing a set of rules to legitimi-se such contracts with a strong bias towards pri-vatisation and in addition, including rules thataimed to regulate the use and exploitation ofwater resources.

Both events caused popular reactions and ledto mass mobilisation of the population. In ur-ban areas, the protests were sparked by the pro-posed excessive increases in water rates/tariffs,and in rural communities, there was widespreadconcern about the effects of the new law on tra-ditional rights and access to water for irrigationand domestic uses. Social conflict erupted inFebruary and April 2000, with several days ofintense clashes between the so called “guerrerosdel agua” (water warriors) and the police. Theseclashes culminated in the declaration of a natio-nal state of siege.

Social discontent was so great that the onlypossible solution was the cancellation of theContract that had been agreed with the Consor-cio Aguas del Tunari and the modification ofmore than 30 articles of the No. 2029 Act, whi-ch would become the new No. 2066 Act. Whathappened in the “guerra del agua” (water war)in Cochabamba had a strong international im-pact as an example of resistance against theprivatisation of water and of water services, andthe start in the country of a process of widergrassroots participation in the formulation ofregulations and policies concerning water re-sources. It is in this context that the Consejo In-terinstitucional del Agua or CONIAG (Inter-insti-tutional Water Council) has been recently cre-ated, as a forum where government represen-tatives, social organizations, the private sector,academic institutions and municipalities parti-cipate with the mission of reaching a consen-

The water war: resistance against privatisationof water in Cochabamba, Bolivia

Rocio Bustamante

RESÚMEN: El consorcio internacional “Aguas delTunari” recibió la concesión para el abastecimien-to de agua potable y sistema de alcantarillado parala ciudad Cochabamba, Bolivia, en Septiembre de1999. Un mes y medio después, el Acto No. 2029de reglamentación del sector de agua y saneami-ento fue aprobado, estableciendo un conjunto dereglas para legitimación de esos contratos con unafuerte tendencia hacia la privatización, además deincluir reglas cuyo objetivo era el de orientar eluso y la explotación de los recursos hídricos.

Ambos eventos causaron reacciones popula-res y llevaron a una movilización masiva de lapoblación. En áreas urbanas, las protestas se ori-ginaron debido a la propuesta de aumentos ex-cesivos en las tasas / tarifas del agua, y en lascomunidades rurales, la preocupación dominan-te se refería a los efectos de la nueva ley sobrelos derechos tradicionales y acceso al agua parairrigación y usos domésticos. Los conflictos so-ciales explotaron en febrero y abril del año 2000,con varios días de intensos choques entre los de-nominados “guerreros del agua” y la policía. Estosenfrentamientos culminaron con la declaraciónde estado de sitio nacional.

La disconformidad social era tan grande que laúnica solución posible fue la cancelación del Con-trato establecido con el Consorcio Aguas del Tunari yla modificación de más de 30 artículos del ActoNo. 2029, que se tornó el nuevo Acto No. 2066.Los acontecimientos de la “guerra del agua” en Co-chabamba tuvieron un fuerte impacto internacio-nal, como ejemplo de resistencia a la privatizacióndel agua y de los servicios a ella relacionados.

Además, representaron, en el país, el comien-zo de un proceso de mayor participación de lasbases en la formulación de reglas y políticas refe-rentes a los recursos hídricos. En este contexto seha creado recientemente el Consejo Interinstitucio-nal del Agua, CONIAG, como foro del cual partici-pan representantes del gobierno, organizacionessociales, el sector privado, instituciones académi-cas y municipalidades, teniendo como misión lle-gar a un consenso en la formulación de una nue-

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INTRODUCTION

This case study highlights the importanceof social and community participation in thedevelopment of regulations, managementrules, policies and institutions in relation tothe management water resources and the pro-vision of water and sanitation services, and whatcan go wrong when these processes are absentor flawed. Possibly, the conflict could have beenavoided if the reform process had involvedstrong participation, dialogue and agreementbetween all the parties involved. On the otherhand, the case illustrates how a combinationof negotiation and social mobilization aroundpositive proposals can lead to important chang-es in politics and legislation at national level.

BACKGROUND

In Bolivia there are marked differences andinequalities in access to water between urbanand rural areas, and between different locations.The city of Cochabamba (the Cercado) (Figure1) has approximately 470,000 inhabitants (76%of the total population in the department), andonly 55% of people are covered by drinkingwater services. According to a study carried byNickson and Vargas (2001), the poorest sectorsof the population are in general the most de-prived of services. The provision of water andsanitation services was (and is now again) a re-sponsibility of the Servicio Municipal de Agua Po-

table y Alcantarillado (Drinking Water and Sew-age Municipal Service) or SEMAPA, a munici-pal public concern, with autonomous adminis-tration and its own assets.

Cochabamba is located in a valley where thescarcity of water has generated conflicts over along period. In fact, some of the first judicialcases during colonial times were related towater disputes. The most recent conflict start-ed during the sixties, when the recently estab-lished SEMAPA carried out the first attemptsto drill water wells in the Central Valley, aimed

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sus in the formulation of a new Politica y Ley deAguas para Bolivia (policy and water legislationfor Bolivia).

This case study highlights what can go wrongin badly implemented privatisations or waterreforms, but it also illustrates how civil societycan organise to represent their interests, and whyand how representative participation can be en-couraged. These are important lessons for orga-nisations seeking to increase their involvementin integrated water resources managementacross the world, and agencies seeking to impro-ve participation and representation

KEY WORDS: Policies, legislation, water rights,social organizations, privatisation, participation,water and sanitation.

va Política y Ley de Aguas para Bolivia.Este estudio de caso destaca los problemas que

pueden originarse de privatizaciones o reformasmal implementadas en el sector de recursos hí-dricos, además de ilustrar las maneras en que lasociedad civil puede organizarse para represen-tar sus intereses y las razones y maneras comopuede incentivarse la participación representati-va. Son lecciones importantes para organizacio-nes que tratan de aumentar su participación enla gestión integrada de los recursos hídricos entodo el mundo, y agencias que desean mejorarsus formas de participación y representación.

PALABRAS CLAVE: Políticas, legislación, dere-chos del agua, organizaciones sociales, privati-zación, participación, agua y saneamiento.

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Bustamante, R. The water war: resistance against privatisation of water in Cochabamba, Bolivia

at improving the provision of drinking waterfor the city of Cochabamba.

Over recent decades the growing water ra-tioning and the total lack of service in severaldistricts of the city made the population resortto alternative means of water provision, such asbulk liquid carriers and private wells that fre-quently were unsafe regarding quality, and toexert political pressure on the government toundertake substantial investments in long-termprojects for water provision (See Box No. 1)

A rush to privatisation and reformIn a World Bank’ Report (1999) the coun-

try situation regarding water services and san-itation was summarized as follows:

“In the early 1990’s, the Government initiated areform process of the water and sanitation sector. Sig-nificant progress has been made, but there have beenlarge and inequitable increases in regional coverage(urban Vs. rural) and with a certain degree of biasagainst the poor. The reforms consolidated institu-tions and elevated the hierarchy of the sector. Thecurrent administration has formulated a modernregulatory framework which will promote PSP1. Thechallenge ahead lies in implementing the regulatoryframework. Further adjustment are necessary...”

According to information provided by theNational Institute of Statistics (INE) in 1997Cochabamba had a total coverage in the pro-vision of piped water of 66% (82% Urban and46% rural)2 and a total sanitation coverage of66% (87% urban and 39% rural). These ser-vices were mostly provided by the MunicipalWater Company (SEMAPA), who faced a lotof problems relating to efficiency and sustain-ability. New investments were needed to ex-pand the network and to find new sources forthe increasing population of the city.

The Bolivian government’s answer (underthe strong influence of international coopera-tion bodies3) was to look for the private sector

to provide the necessary investment to restruc-ture the water and sanitation system. The as-sumption underlying this was that promotingPrivate Sector Participation (PSP) would notonly increase efficiency but liberate publicfunds for investment in rural areas. Thus, inSeptember 1999, fulfilling an agreement withthe World Bank, the privatisation of the pub-lic utility company SEMAPA was arrangedfavouring the multinational consortium “Aguasdel Tunari”. The Contract gave the Companyexclusive rights of exploitation of water re-sources and provision of services in an area thatcomprised almost the total area of Cercado(where the city of Cochabamba is situated).These rights could also be extended to thenearby valleys. This is precisely where severaltraditional organizations of regantes (users ofirrigation waters) and sources for small neigh-bourhood, communal or municipal services ofdrinking water are located, the rights of whichwere all affected by this clause of the Contract.In addition, a new structure of water tariffsagreed in the Contract had a progressive char-

Box No 1The Multipurpose Project of Misicuni(energy, drinking water and irrigation)

For many decades the Bolivian governmenthas been trying to find alternatives to pro-vide, on a long term basis, water to the cityof Cochabamba. The strategy was mainlybased on groundwater exploitation and theimplementation of the Misicuni project. Thisproject became one of the most constantdemands of the Cochabamba populationwho even organised civil strikes and pro-tests to push for its prompt implementation.

The project attempts to supply water for thecity, for agricultural activities and energy gen-eration. According to a World Bank report(1999) it had an estimated cost of $US 252million for its four main components: a tun-nel, water supply, electricity generation andwater distribution. It was linked to the Con-cession granted to the Consortium, under thepremise that if Cochabamba wanted Misicu-ni, then it will have to pay for it following theprinciple of “full cost recovery”..

1 Private Sector Participation2 Source: INE, November 19973 “Municipal Water utility companies are subject to politicalintervention and operational efficiency is low. The Only solu-tion is to introduce PSP through a concesión or an arm- lengthrelationship such a a management contract.”. Report No.19232 – BO, June 14, 1999

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acter that classified the users into nine groups.In accordance with this structure, the licensee(concessionaire) was guaranteed a minimumreturn rate of 15% and a maximum of 17% ontheir investment. To obtain these returns, anincrease in the tariffs (charges for water) wasnecessary, which during January 2000 was anaverage of 35%, but reaching at times levels of150%. Furthermore, it was allowed accordingto the Contract that “the value in dollars of allthe rates ... will be adjusted annually... takinginto account cost-inflation in American dollarsexpressed as variations in the Consumer Pric-es Index in USA”. (Annex inc, 1.5 of the Con-tract of AdT). All this, together with irregular-ities in the tender process and in the execu-tion of the Contract caused an immediate re-action from several sectors of the populationof Cochabamba.

Soon after signing the Contract that priva-tised SEMAPA, the No. 2029 Act on the “Prest-acion de Servicios de Agua Potable y AlcantarilladoSanitario” (Provision of Drinking Water andSewage Services) was approved. This Act was anational set of rules aimed at regulating thesector, but in addition due to the absence ofrelevant legislation in the country the Act con-tained stipulations about the use and exploita-tion of the resource itself. Among other things,through an Interim Section, the Act gave am-ple faculties to assign rights over the water re-sources to the sector authority for Basic Sani-tation, without establishing any regulation overguidance criteria, limitations, rights and obli-gations of the licensee.4 On the other hand,despite progress in discussions about the ac-knowledgement of the rights of the indigenousand peasant communities in the process of thedrafting of the new Act, the No. 2029 Act didnot include any stipulation to this respect. Re-garding the provision of services, the No. 2029Act granted special privileges to large compa-nies and cooperatives, such as exclusive rightsfor providing basic sanitation services and util-

isation of water sources for a period of 40 years.More precarious rights were granted to watercommittees, cooperatives, communal systemsetc. with a duration of only 5 years.

The exclusive rights to the Concessions,implying a de facto monopoly, were furthercomplemented by other stipulations such as:the prohibition of establishing new abstractionpoints by others in the area of the Concession,the obligation of consumers to be connectedto the system and the prohibition of alterna-tive systems of provision of services within thearea in concession. The bias of the Act towardsprivatisation was explicit and expressed itselfthrough stipulations seeking economic effi-ciency without regulation to ensure benefits alsopassed to the users,5 instead of seeking to pro-vide a universal, social and equitable access tothe service. There were regulations clearlyaimed at favouring private companies (great-er legal safeguards and monopoly) and stipu-lations discouraging a more social and com-munity-oriented management of the service,imposing a never-ending string of limitations,such as the possibility of preventive interven-tions, for example. This bias was also expressedin the policy of decreasing public subsidies tothe sector, under the principle of “full-cost re-covery” expressed in the tariff regime.

Both in the awarding of the Contract ofConcession as well as in the process of approv-al of the No. 2029 Act, the participation of thepopulation was limited. The government in-vited those that were considered as “stakehold-ers” but that in reality did not represent thekey sectors of the population. Representationwas formal and legalised, but not necessarilylegitimate. And awarding the service to a pri-vate company meant a subsequent reductionin the possibilities for social control and users’participation.

A combination of factors including the dis-content of the peasant communities con-cerned about access to water for irrigation andcommunity managed water supplies, urbanconsumers and social organizations who weredissatisfied with the new tariff regime that the

4 This type of regulation had the approval of financial institu-tions such as the World Bank, which in a report on the coun-try stated, “(…) in the Bolivian context, it is appropriate for theSuperintendence to award the concessions. In principle thisposes a conflict of interest but the arrangement has workedwell in other sectors…” (WORLD BANK, 1999 xxvii.).

5 Under English legislation, companies are obliged to passthe gains in efficiency to the users, so the rates come down.

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Consortium attempted to impose, and irreg-ularities discovered in awarding the Contract6

generated the conflict known as “Guerra delAgua” (water war) in Cochabamba in Febru-ary and April 2000. Social protests were chan-nelled through the “Coordinadora Departamen-tal en Defensa del Agua y de la Vida”7, an um-brella organization that brought together di-verse urban and rural groups around a com-mon demand: the cancellation of the Con-tract with the Consortium “Aguas del Tunari”and changes to the No. 2029 Act. What hap-pened next is a clear example of what canoccur when primarily economic criteria are

used to make fundamental decisions aboutthe administration of resources and servicesthat are fundamental to the life and healthof the community.

DESCRIPTION OF THE ADOPTED ACTIONS

The water warIn order to understand what happened in

Cochabamba during the “Guerra del Agua”, abrief summary of events is necessary, from thebeginning of the conflict, through its develop-ment and most important stages until its finalresolution.

6 Many aspects were questioned about the Contract, regardingtechnical, socio economic and legal issues and also about theformalities that should have been follow (for more details see thedocument written by Crespo, Carlos; 2001). However, specifical-ly in relation with the bidding and awarding process the mainobservation was that regardless “Aguas del Tunari” -the only pro-ponent- didn’t accomplish with all the conditions asked in the bid,a Commission was formed in order to go on with the negotiationsfor awarding the Contract. This obviously put the company in theposition to impose some conditions to the Bolivian government,modifying in this way the initial conditions for the Contract; thesewere mainly related to accept less guarantees, a reduction onthe invested capital, an increment on the Internal Return Rate,and increases on tariffs (CRESPO, 2001).

7 The “Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida”, is asocial organization that joints different groups and organi-zation around the defense of the rights to “water and life” inCochabamba. It brought together the Comité de Defensadel Agua (Committee for the Defence of Water), the Fed-eracion de Regantes de Cochabamba (Federation of Irriga-tion Waters Users of Cochabamba), the Federación deFabriles (Federation of Factory Workers), the Federacionde Maestros (Federation of Teachers), the Federacion deComerciantes (Federation of Commerce), the Federacionde Campesinos (Peasants Federation) and others and pro-fessional bodies such as the associations of civil engineers,lawyers and economists.

Chronology of the “Guerra del Agua” in Cochabamba

(continua)

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Key factors in successful resistanceAmongst the actions taken during the con-

flict, the following are considered fundamentalby the author to the outcome described above:

Negotiations combined with effectivesocial organisation and pressure. The or-ganization that led the demonstrations,the Coordinadora Departamental del Aguay de la Vida, became the legitimate rep-resentative of the demands of the pop-ulation of Cochabamba despite the hos-tility of the government. The Coordina-dora participated through its membersin several negotiations to try to solve theconflict, but when the governmentshowed to be unyielding, it resorted to

demonstrations and social pressure.This combination was successful inachieving their aims.Effective technical arguments in negoti-ations. The social organizations and theCoordinadora were able to effective mo-bilise technical arguments, in contrastwith the political approaches tradition-ally employed by such agencies.Generation of alternative proposals. Afundamental factor was the civil societ-ies capacity to propose solutions. Not onlydemands were put across, but also alter-native solutions regarding the Contractof Concession, and the changes neces-sary to reform the No. 2029 Act. Once

Sources: Elaborated by the author from newspapers and periodical library, January- April 2000

(continuação)

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the conflict was finished, a propositionon the regulation of the No. 2066 Act wasprepared, whose approval is pending andis part of the current demands of socialorganizations.Technical support of social organisa-tions. The process of generating propos-als was supported by an advisory techni-cal team, capable of adequately combin-ing academic theory with the demandsmade by social organisations, and basedon a solid knowledge of the water prob-lems in the country.Alliances and partnership. Another keyelement was the strategic alliance devel-oped between urban and rural sectorsthat allowed the consolidation of a strongmovement that was subsequently able toput forward clear and socially legitimatedemands to the government.Direct democracy. This was an impor-tant strategy that gave legitimacy to theprotest movement. Decisions were tak-en in open public spaces, where thewhole population without exceptioncould participate. These open meetingsdecided on future steps in a collectiveand inclusive way, thus recovering di-rect forms of democratic participation.Another mechanism employed was thePopular Consultation that put threequestions to the population and ob-tained answers from around 50,000 cit-izens.

IMPACTS

Positive achievements of the resistance

Through an objective assessment, the fol-lowing are, in the authors opinion, the mainpositive achievements of the social protests:

Restoration of the public character of thewater company SEMAPA, but now with abetter level of social participation andcontrol in its board of directors.Change of the Ley de Servicios de Agua Po-table y Alcantarillado Sanitario (Water andSewage Services Act) in 36 of its sections.Among other things the new Act guar-

antees: respect of small systems for drink-ing water supply; recognition of the rightsof indigenous populations and peasantsto their water sources and drinking wa-ter systems; social control of contractsand charges/tariff reviews.Opening-up of government and interna-tional financial organisations to the pro-cesses of dialogue and social consultationthat should be followed in the formula-tion of laws and regulations on water.This is expressed in the start up of sever-al consultation processes, for example,in developing the regulations of the No.2066 Act and Normativa de Riego (set ofregulations on irrigation) as well as thecreation of the Consejo Interinstitucional delAgua or CONIAG (Inter- InstitutionalWater Council) as a “[...] space of dialogueand concertation between the government andthe economic and social organizations to thecurrent legal, institutional and technicalframework on water-related issues, so as to tidyup and regulate the water resources manage-ment ” (Action Plan, CONIAG).

Challenges following the resistance

However, there are still many challenges toconfront, since following the water war:

The water problem in Cochabamba is notyet resolved and still around 40% of thepopulation has no access to adequateservices. There are extra and easily ac-cessible water sources for the short term,except groundwater where large invest-ments are needed and not easy to obtain.SEMAPA itself faces some specific chal-lenges.- The Bolivian government has forced

SEMAPA to sign a Contract of Con-cession for 40 years. This Contractbinds the Company to pay the Super-intendencia de Saneamiento Basico (Ba-sic Sanitation Regulatory Authority)a regulatory rate of 1.5% of its incomeannually.

- Additionally, the Contract excludes theCompany from public subsidies avail-able to the sector. Furthermore, it is

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subject to double regulation, due to itspublic character8.

- In the National Plan for Water and San-itation (2001 – 2010), it has been es-tablished that SEMAPA has to increasethe coverage from 58% to 90%, mostlythrough the use of new sources likeMisicuni (30% of the drinking watercomponent cost being financed bySEMAPA); increase the sanitation cov-erage from 55% to 70% and to improvethe network and control leakage.

- There are also attempts to create a met-ropolitan area (joining various munici-palities near Cochabamba city) that ac-cording to the Plan would be managedby SEMAPA under an operation contract.

- In order to do all this, recently SEMA-PA has obtained a credit of US$3.9 mil-lion from the IADB through the Region-al Development National Fund (FNDR)to implement a project to expand watersupply, study a minimum cost solutionfor sewage treatment and begin a pro-gram of institutional development forthe company. Another US$13 million isexpected to be invested once the firstphase of the project is concluded.

Another battle in this war will still befought at the International Court on Con-troversies and Investments (CIADI) inThe Hague, where the Consortium haspresented a lawsuit for 25 million dollars

as indemnity for breach of Contract9. Thecase is going to be resolved by a secretcourt and according to the regular proce-dure is going to be kept under secrecy.Finally, although demonstrations initiat-ed mainly from the organization ofregantes (users of water for irrigation) andsmall drinking water systems to defendtheir rights over the water sources thatthey currently use, these rights are stillnot secure as the regulations that wouldallow their legal recognition have not yetbeen approved.

CONCLUSIONS: LESSONS LEARNTAND THEIR APPLICABILITY ELSEWHERE

The main conclusions and lessons that canbe learnt from these experiences relate to bothwater resources, and to the provision of waterand sanitation services:

With regards to water resources, the Coch-abamba experience shows:

How difficult it is to formulate and imple-ment policies and legislation on water re-sources management from upper levels(top-down) in a context like Bolivia wherethere has been, for a long time, an auton-omous administration of resources bypeasant communities and social organi-zations based upon what they call “customsand traditions” i.e. rules defined and le-gitimised by local communities.

8 We consider that there is a “double” regulation because, thecompany has to follow the procedures established for thepublic sector regarding management, acquisitions, contracts,etc. so is being regulated in that way and at the same timebecause it has a Concession, has to be also regulated by theSuperintendency of Basic Sanitation (SISAB) under proce-dures that are designed to regulate private companies.9 As soon as the presentation of a lawsuit by the companyAguas del Tunari was known, a coalition of several groupswas organised, with the aim of lodging complaints before dif-ferent bodies. Members of this coalition include the Coordi-nadora del Agua y de la Vida, the Federacion de Regantesand the Fundacion Solon (Solon Foundation) in Bolivia; theDemocracy Center, Public Citizen, International Forum onGlobalisation, Global Exchange and the Institute for PolicyStudies in USA; and X Minus Y in Holland.On 1st July 2002, this coalition obtained its first victory in the

USA. The Directing Board of Supervisors of San Francisco(the highest authority of the municipal government of SanFrancisco, California), approved a Resolution demanding thatthe Corporation Bechtel “immediately withdraw its punitivelegal lawsuit in the international courts against Bolivia and itspeople, and refrain from initiating any other litigation or law-suit of mediation – in or out of the EEUU borders- against thatSouth American country”. Resolution of the The DirectingBoard of Supervisors of San Francisco, 1st July 2002).On 29 August 2002, several non-governmental organisationssent a letter to the World Bank Group, demanding public ac-cess to the proceedings at ICSID. They are still awaiting a re-sponse from this entity, but in a similar previous case, the Courtrejected a legal action against the Federal Government of Tu-cuman, Argentina that had been filed by another internationalcompany. The Bolivian government has hired a law firm to de-fend its case, but little information is being made public.

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That organisations and the movementrepresenting civil society expressed a to-tal rejection, during the water war, of theprivatisation of water resources. Theywere against any individual or collectiveappropriation that would allow commer-cial transactions of a natural element,which for the local culture is even con-sidered to be a live being. Both in ruraland urban areas, water was defended asa common good for which managementshould be collective.Finally, that it is not possible to regulatethe use and exploitation of water resourcewith sector-related legislation alone. Thisis and has been attempted in other sec-tors like the mining sector, the hydro-elec-trical sector, and others. That is one of thereasons why it is not possible yet to approvea new Water Law in the country, regard-less the process started in the 70’s and thatby the year 2000 ended up with 32 differ-ent proposals. That is why the Boliviangovernment is trying to open the discus-sions about a new legislation, but startingfirst with the definition of a national wa-ter policy that should be agreed upon ina participative process.

Regarding the provision of the drinkingwater and sewage services, we should make sev-eral conclusions:

Some basic assumptions of privatisationshould be questioned and qualified. Forexample, it is evident that the participa-tion in reformed service provisionshould not be limited exclusively to pri-vate enterprises, but it should considerother organised bodies, such as the co-operative movement and other commu-nity bodies as well as possibilities for co-

operation between the public and theprivate sector.Exceptions to the principle of “full-costrecovery” and a more flexible approachmust be considered in some cases, espe-cially in poor countries like Bolivia, wherepublic investment through subsidies andother forms of assistance are necessary.The regulation of the services is an im-portant issue. Regulations need to bestrengthened and made more efficientas the first step in any privatisation. If thisis not the case, companies will take ad-vantage of the weaknesses of governmentagainst the interests of consumers. It isnecessary to create mechanisms of socialcontrol that allow for more transparen-cy, and therefore less corruption in theregulation of basic services.It is evident that social participation, pub-lic access to information, and transpar-ency in the administration of services andresources are fundamental. The exclu-sion of the population from the decision-making process creates a basis for theemergence of problems and conflicts.The constructive participation of every-one, not only a few, in reform processesmust be attempted. In this sense, laws andpolicies should be a social creation andin their elaboration the participation ofthe population should be considered.This is even more important when re-sources and services that are essential forlife and health are at stake.Finally, it is worth investing time, effortand resources in processes of dialogueand agreement as a way of avoiding con-flicts whose social and economic costs areincalculable.

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Rocio Bustamante Centro-AGUA, UMSS, Cochabamba, Bolivia.([email protected])

Gobernabilidad de los serviciosde agua potable y saneamiento

en América Latina

María Elena Corrales

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Resumen: El proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina se viene adelantando desde fi-nes de la década de los ochenta, siguiendo las pau-tas generales que impulsaron los cambios en to-dos los servicios por redes y en particular en tele-comunicaciones y electricidad. Este proceso, cier-tamente con diversos grados de avance y de éxitoen cada uno de los países de la Región, ha estadocaracterizado por un menor dinamismo frente alos otros servicios y actualmente, es posible detec-tar algunas tendencias que de no ser corregidasmantendrán al sector en un verdadero “callejónsin salida”. El presente articulo es un intento poranalizar el proceso de transformación de los servi-cios de agua potable y saneamiento desde la pers-pectiva brindada por el enfoque institucional y uti-lizando el concepto de “gobernabilidad” como ele-mento central en la definición de los logros, difi-cultades y limitaciones identificados.

En tal sentido, se evalúa la coherencia y perti-nencia del arreglo institucional que se ha propu-esto como paradigma de modernidad sectorial conla naturaleza de los SAPS, su eficiencia en la supe-ración de los problemas más urgentes y las fortale-zas y restricciones de las capacidades presentes enlos países latinoamericanos, para superar con efi-ciencia dichos problemas. Por lo menos tres carac-terísticas propias de los SAPS limitan de maneranotoria la aplicación de este arreglo institucional:su condición de monopolio natural, las fuertesexternalidades asociadas a la salud y el limitadonúmero de operadores privados. Los elementosseñalados podría explicar la baja eficiencia delmodelo para resolver algunos de los problemas masnotorios y tradicionales del sector, así como en elhecho de haberse originado un conjunto de nue-vos problemas sectoriales que no encuentran res-puesta dentro del modelo propuesto.

Palabras-claves: Gobernabilidad, agua pota-ble, saneamento, America Latina.

Abstract: The process of change in drinkingwater and sanitation services (SAPS-servicios deagua potable y saneamiento) in Latin America hasmade progress since the end of the 1980s, andhas followed the general lines that drove chan-ges in all network services, particularly telecom-munications and electricity. This process, cer-tainly with different degrees of progress andsuccess in each of the countries in the Region,has been characterized by less dynamism ascompared to other services, and it is currentlypossible to detect a few tendencies that, unlesscorrected, will keep the sector in a real “ deadend”. This article is an attempt to analyze theprocess of change in drinking water and sanita-tion services from the perspective given by theinstitutional focus and using the concept of“governability” as a central element in definingthe successes, difficulties and limitations iden-tified. In this sense, an analysis is performed ofthe consistency and pertinence of the instituti-onal arrangement that has been proposed as aparadigm of sectorial modernity with the natu-re of the SAPS, their effectiveness in overco-ming the most pressing problems and thestrengths and limitations of the capacities pre-sent in Latin American countries, to overcomethose problems effectively. At least three cha-racteristics specific to the SAPS clearly limit theapplication of this institutional arrangement:its condition as a natural monopoly, the strongexternalities associated with health and the li-mited number of private operators. The ele-ments mentioned could explain the low effici-ency of the model in solving some of the bestknown problems that are traditional in that sec-tor, as well as the fact that a new set of sectorialproblems arose which do not find an answerwithin the model proposed.

Key Words: Governability, drinking water, sa-nitation, Latin America.

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INTRODUCCION

Durante más de quince años se ha promovidoa nivel mundial la implantación de un nuevo arre-glo institucional para la prestación de los servi-cios públicos por redes orientado a introducir ladinámica del mercado como elemento ordena-dor del sector, redefiniendo los ámbitos y prácti-cas de acción tanto del sector público como de lainiciativa privada. Tal transformación ha marca-do la agenda sectorial en casi todos los países deAmérica Latina y el Caribe e incluido un amplioproceso de cambio en el modelo de prestacióndel agua potable y saneamiento. Ciertamente loscambios realizados en los diversos países de laRegión han mostrado desiguales niveles de avan-ce y de éxito; pero es indudable que la velocidadde la transformación y sus dificultades han sidomayores a las que presentaron otros servicios, enparticular las telecomunicaciones y la electricidad.

El presente articulo es un intento por realizarun balance global de los logros, dificultades y li-mitaciones del proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina, después de más de quince añosde iniciado el proceso. Para ello, intentaremosrealizar un análisis de los cambios desde una pers-pectiva institucional, buscando valorar el gradode gobernabilidad alcanzado con la implantacióndel nuevo modelo. A partir de este análisis, se iden-tifica un conjunto de viejos problemas o proble-mas estructurales que no han podido ser supera-dos a pesar de los esfuerzos realizados y que de-mandan de nuevas soluciones. Igualmente, el arre-glo institucional bajo construcción ha develadouna serie de nuevos problemas que requieren dela incorporación de ajustes o revisiones en dichomodelo. El objetivo es proponer vías de acciónque permitan relanzar el proceso de moderniza-ción de los SAPS mediante el explicito reconoci-miento de sus particularidades y de las restriccio-nes propias de los países.

AUGE Y CRISIS DEL MODELODE INTERVENCIÓN DIRECTA

El suministro de agua potable ha sido unaactividad que tradicionalmente ha convocadola participación de los poderes públicos y par-ticularmente de los gobiernos nacionales, apesar de que en la gran mayoría de los paísesson los gobiernos locales los que detentan la

competencia para su prestación. La condiciónde recurso asociado a la vida le ha conferidoal tema del suministro de agua potable unamuy alta valoración social y ha generado unafuerte intervención de factores políticos. Enparticular, mientras las necesidades de sumi-nistro de los servicios de agua potable y sanea-miento no están cubiertas, su amplia repercu-sión social los transforma en un asunto alta-mente político, donde los intereses de cortoplazo se privilegian sobre los largos períodosque caracterizan a la industria. Esta ha sido lasituación en la gran mayoría de los países lati-noamericanos a lo largo de todo el siglo XX, yen muchos países, continua siendo la constan-te hoy en día, después de más de quince añosintentando la transformación de los mismos.

En efecto, por tratarse de servicios prestadosbajo régimen de monopolio natural con fuertesexternalidades que afectan a toda la sociedad, elmodelo más generalizado de intervención de losgobiernos fue el de la prestación directa o a tra-vés de instituciones o empresas de naturalezapública. Con esta selección se buscaba garanti-zar el bienestar colectivo en términos de accesouniversal al servicio a bajo costo y de la calidadnecesaria, para preservar y mantener la saludpública. En pocos países (Corrales, 1998)1 seexploró la modalidad de gestión privada y entodo caso, se mantuvo sujeta a un fuerte controlpor parte de las autoridades públicas.

El desarrollo moderno de las redes de aguapotable y saneamiento latinoamericano2 se

1“Modelos de gestión pública con un fuerte apoyo financieropara las inversiones permitieron construir en Europa y en losEstados Unidos, una red de provisión de los servicios, queha mostrado un importante nivel de eficiencia y permitidosuperar las externalidades del servicio. Uno de los pocospaíses que construyó el desarrollo sectorial moderno, apo-yándose en empresas privadas, fue Francia. Esta evoluciónhistórica es lo que ha permitido que las empresas privadasfrancesas de agua potable y saneamiento mantengan unaposición dominante en el mercado internacional”2 Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latinay el Caribe. Sin embargo, nuestro esfuerzo de generaliza-ción se sustenta en las enormes similitudes históricas quehan caracterizado la evolución de los SAPS en América Lati-na y busca identificar los rasgos y retos comunes a buenaparte de los sistemas, a pesar de reconocer que siempre hanexistido excepciones a tales generalizaciones.

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Corrales, M. H. Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina

produjo entre las décadas del cuarenta y delos setenta bajo el período de sustitución deimportaciones, con un modelo de gestión queevolucionó desde sistemas locales hacia la cen-tralización de las actividades en una entidadnacional de diversa naturaleza (servicio, em-presa mercantil o instituto autónomo) mayo-ritariamente de naturaleza pública y depen-diente de fuertes aportes fiscales no sólo parael financiamiento de las inversiones sino enmuchos casos, también para los costos asocia-dos a la explotación de los servicios. Duranteestas décadas y con el objetivo básico de aten-der las necesidades de salud pública, la priori-dad en la prestación de los servicios fue am-pliar la cobertura aún en detrimento de la ca-lidad y eficiencia económica de las entidadesoperadoras. Los logros de este proceso fueronimportantes en términos de los aumentos enla cobertura; sin embargo, los niveles alcanza-dos fueron insuficientes y muy inferiores a losde países desarrollados que mantuvieron sis-temas descentralizados aunque con fuerte apo-yo de recursos fiscales para el financiamientode las inversiones.

El agotamiento del modelo de sustituciónde importaciones y en particular, la llamadacrisis de la deuda que enfrentaron los paísesdurante la década de los ochenta, encontró ala Región de América Latina y el Caribe, conuna red de infraestructura todavía a medioconstruir; altamente dependiente de los apor-tes del presupuesto nacional, tanto para lasinversiones como para los gastos de operacióny mantenimiento, y con muy baja capacidadtécnica y gerencial para resolver los retos plan-teados. La crisis fiscal y el crecimiento acelera-do de las grandes ciudades, no hace más queagravar la situación y aumentar el deteriorofísico e institucional del modelo de prestaciónimplantado durante las décadas anteriores.

Ante estos retos, se propusieron cambiosprofundos en las formas de producir y sumi-nistrar los servicios, en los modelos de organi-zar y gestionar las empresas y en los niveles deexigencia de la demanda, dando lugar a unaprofunda revisión de los roles del Estado y delMercado, de las modalidades posibles de par-ticipación de la iniciativa privada y de los usua-rios y, en general, del modelo de gestión aso-ciado a su explotación. La construcción de esta

nueva institucionalidad ha implicado unatransformación en los ámbitos políticos, jurí-dicos y económicos y ha promovido nuevaspautas de conducta de parte de todos: usua-rios, empresarios, funcionarios públicos, agen-tes financieros y técnicos, entre otros.

A pesar del esfuerzo realizado, la eficien-cia del modelo propuesto para superar algu-nos de los más difíciles problemas sectorialesque presenta la Región no es evidente. Cier-tamente, los avances entre los países han sidodistintos y los logros alcanzados en la supera-ción de sus problemas también. Sin embar-go, es posible detectar algunas tendencias quede no ser corregidas mantendrán al sector enun “callejón sin salida” e impedirán los avan-ces requeridos.

Al comparar el proceso de transformaciónde los SAPS con el de otras industrias por re-des y particularmente de las de telecomunica-ción y electricidad, es posible concluir queexisten razones estructurales del propio sec-tor entrabando la implantación del nuevomodelo. Son las desarmonías existentes entreel arreglo institucional pre-existente y el nue-vo; las que podrían estar en el origen de losproblemas de gobernabilidad que está caracte-rizando la situación de los servicios en muchospaíses latinoamericanos. Dicha crisis será másaguda y más larga en función de la profundi-dad y amplitud de los cambios en curso; lascompetencias y capacidades pre-existentes y suutilidad para enfrentar los retos de la transfor-mación, y en particular, la coherencia del nue-vo arreglo institucional vis a vis la naturaleza yestructura social y las posibilidades y restric-ciones presentes para asumir, de manera aser-tiva, las reglas de juego propuestas.

ARREGLOS INSTITUCIONALESY GOBERNABILIDAD DE LOS SERVICIOS

El término gobernabilidad comenzó a surgirdurante la década de los noventa innovandoel esfuerzo que se está realizando por enten-der, analizar y explicar la grave crisis por la cualatraviesan los sistemas políticos, sociales, eco-nómicos y administrativos en buena parte delos países y en particular, de América Latina.Si bien la definición de Gobernabilidad, térmi-no tomado del Governance inglés, continua sien-

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do elusiva, en general el mismo se encuentraasociado a la implantación y desarrollo de arre-glos institucionales eficientes y estables quepermitan enfrentar los muy diversos retos queenfrentan las sociedades en diversos ámbitos:social, económico, político y administrativa.

Este término se ha aplicado para referirse ala sociedad en su conjunto y particularmente alas sociedades democráticas en las cuales, el lo-gro de niveles de gobernabilidad adecuadosimplica la construcción de un amplio consensosocial y el desarrollo de un sistema de balancesy controles que apoyen el logro de los objetivospautados, propicien el bienestar colectivo y au-menten la cohesión social. Sin embargo, recien-temente comienza a explorarse su aplicación alanálisis de situaciones específicas o sectorialescon el fin de poder ampliar la comprensiónanalítica de tales situaciones, detectar las trabassubyacentes a la implantación de los nuevos arre-glos institucionales y diseñar rutas de acción quepermitan su superación.

A los fines del presente análisis, propone-mos entender por gobernabilidad:

La capacidad de la sociedad para identifi-car sus problemas y retos, diseñar las solucio-nes adecuadas e implantar la institucionalidadque permita de manera eficiente, responder ysuperar dichos problemas y retos.

Partiendo de esta definición, son condicio-nes necesarias para alcanzar niveles apropia-dos de gobernabilidad:

El que exista un consenso social frente alos problemas, sus soluciones y la distri-bución de los costos y beneficios asocia-dos a dichas soluciones,Una relación transparente entre Estadoy sociedad que impulse el diseño de po-líticas públicas acordes con los interesesrevelados por la sociedad y que promue-van la cohesión social,El desarrollo progresivo de arreglos ins-titucionales eficientes y estables, que res-pondan a las necesidades identificadaspor la sociedad, y que impulse solucio-nes que se apoyen en las competenciasexistentes, superen las limitaciones eimpulsen un proceso creciente de au-mento de las capacidades que sustenteel consenso y la cohesión social,

Un liderazgo político social que propi-cie, a largo plazo, la implantación y eldesarrollo del marco institucional.

Como bien puede extraerse de esta defini-ción, un elemento central de la gobernabilidades la posibilidad de construir (implantar y de-sarrollar) arreglos institucionales armónicoscon la naturaleza, competencias, restriccionesy expectativas del sistema o ámbito bajo consi-deración. En tal sentido, para el análisis de lagobernabilidad del sector de los servicios deagua potable y saneamiento (SAPS), propone-mos evaluar la coherencia y pertinencia delarreglo institucional que se ha propuesto comoparadigma de modernidad sectorial con lanaturaleza de tales servicios, su eficiencia enla superación de los problemas más urgentes ylas fortalezas y restricciones de las capacidadespresentes en los países latinoamericanos, parasuperar con eficiencia dichos problemas (Ro-gers, 2002).3

AVANCES EN LA IMPLANTACIÓN DEL NUEVOMODELO

La transformación que se adelante para losSAPS en la Región4, constituye una rupturaimportante con la institucionalidad que parael momento se encontraba vigente en la ma-yoría de los países. El diagnóstico sectorial quesustentó la necesidad de la transformación esque los SAPS se encontraban atrapados en un“circulo vicioso de mala calidad’ según el cualel intervencionismo político, entendido como

3 “The notion of governance, when applied to water refers to thecapability of a social system to mobilize energies, in a coherentmanner, for the sustainable development of water resources. Thenotion includes the ability to design public policies (and mobilizesocial resources in support of them) which are socially accepted,which have as their goal the sustainable development and useof water resources, and to make their implementation effectiveby the different actors/stakeholders involved in the process. Anadequate level of governance performance is one aspect of thedevelopment of water resources, other aspects being the techni-cal/physical and the economic.”4 Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latina yel Caribe. Sin embargo, nuestro interés se centra en presentarlos rasgos y retos comunes a buena parte de los sistemas deagua potable y saneamiento, a pesar de reconocer que siem-pre han existido excepciones a tales generalizaciones.

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la intervención de actores públicos en las de-cisiones gerenciales, operativas o económicasde la industria, con fines políticos de corto pla-zo u oportunista, y la confusión de roles delEstado, generaban prácticas de gestión inefi-cientes en las operadoras de los servicios y pro-piciaba niveles de tarifas bajos que no garanti-zaban la sostenibilidad de los servicios a largoplazo. Ambas prácticas repercutían negativa-mente sobre la calidad y cobertura de los ser-vicios y reforzaban un mayor intervencionis-mo político.

Para lograr la ruptura de este círculo vicio-so, se planteó la necesidad de la “desinterven-ción política” de los servicios a través de tres ins-trumentos interrelacionados. En primer lugar,un nuevo Marco Legal que propiciara la ade-

cuada separación de roles asociados a la pres-tación de los servicios dentro de los cuales seincluye los de rectoría, los de regulación y losde operación, y la creación de instancias regu-latorias independientes que garanticen el cum-plimiento de las “reglas de juego” establecidas.En segundo lugar, una política y estructura definanciamiento sectorial que pueda garantizarla sostenibilidad económico /financiera de losservicios a través de una política de tarifas ysubsidios acorde con los objetivos sectorialesy, por último, la incorporación de operadoresprivados con el fin de mejorar la eficiencia dela prestación, mejorar la calidad de los servi-cios y separar, suficientemente, la operaciónde las funciones rectoras, reguladoras y con-traloras, del Estado.

FIGURA 1Círculo vicioso

de baja calidad.

FIGURA 2.Circulo virtuoso demejora de la calidad.

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El proceso de desintervención política genera-ría una mejora sustantiva en la calidad y co-bertura de los servicios, sustentado en un pro-ceso de inversión liderado por el sector priva-do y en mejoras importantes en la eficienciaeconómico financiera de los operadores, alincorporarse la participación del sector priva-do como modalidad de gestión. Tales mejorasgarantizarían a los usuarios la obtención deservicios de calidad al menor costo posible. Asu vez, la satisfacción de los usuarios y los ca-nales que crea el nuevo arreglo institucionalpara su participación directa, reduce la nece-sidad, propensión y justificación de “los políti-cos” a intervenir en la operación y financia-miento de los servicios, reforzando la dinámi-ca de transformación y creando un “circulovirtuoso de mejora de la calidad”.

La implantación de este arreglo institucio-nal ha orientado las reformas que se han dadoen la mayoría de los países latinoamericanosdurante la última década y ha servido de re-ferencia para orientar las acciones de trans-

formación pautadas. Sin lugar a dudas el es-fuerzo desplegado tanto por los países comopor la Banca Multilateral por impulsar el arre-glo propuesto, ha sido enorme pero los lo-gros alcanzados han sido bastante desiguales.En un primer grupo conformado por Argen-tina y Chile, el proceso de transformación hasido integral si bien con resultados, velocida-des y principios, fundamentalmente distintos.En un segundo grupo se pueden ubicar lospaíses que de manera parcial y no exenta dedificultades, han venido avanzando en la cons-trucción de tal arreglo, dentro del cual seencuentran: Bolivia, Colombia, Perú, Nicara-gua y en menor medida, Honduras, Paraguay,Ecuador, Venezuela y Brasil. En el resto delos países de la región, incluyendo el Caribe,los cambios si bien se han intentado, han sidomás lentos y han estado sujetos a un difícilproceso de concertación nacional. En la si-guiente Tabla se puede observar los diferen-tes avances logrados en algunos países selec-cionados de la Región.

TABLA 1Avances en la construcción del nuevo arreglo Institucional

(continua)

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LOS LÍMITES DEL MODELO APLICADOA LOS SAPS

El arreglo institucional que sustentó en bue-na medida la transformación de los serviciospúblicos por redes, es desde una perspectivateórica acertado en relación con el diagnósti-co realizado y con las estrategias que podríanser puestas en práctica para lograr una trans-formación en la dirección pautada. Adicional-mente, tuvo la ventaja de ser altamente com-prensible y simple, lo cual facilitó su adopcióncomo Modelo o Visión Objetivo del sector.

Ciertamente, uno de los problemas centra-les que ha tenido la prestación de los SAPS en

muchos de los países de la Región, ha sido laineficiencia, y en algunos casos corrupción, delas instancias públicas responsables por la pres-tación de los servicios y la incapacidad de losgobiernos de generar una dinámica de eficien-cia que garantice a largo plazo, el derecho delos usuarios de recibir un servicio de calidadal más bajo costo posible. El arreglo institucio-nal propuesto, como hemos indicado, buscarevertir esta situación apoyándose en un enfo-que de regulación de las conductas de los ope-radores, mediante un ente regulador indepen-diente y la transformación de los operadoresen empresas eficiente preferiblemente de na-turaleza privada. Sin embargo, se pueden iden-

(continuação)

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tificar por lo menos tres características propiasde los SAPS que limitan de manera notoria laaplicación de este arreglo institucional.

En primer lugar, la condición de monopo-lio natural que caracteriza a los SAPS definelas condiciones económicas básicas de esta in-dustria. Esta condición, derivada de la tecno-logía de la prestación, no muestra posibilida-des de cambio a mediano plazo. En efecto, enoposición a lo que ha ocurrido con las teleco-municaciones e incluso con el sector eléctri-co, el proceso básico de prestación de los SAPSha sufrido pocas modificaciones. Obviamen-te, las prácticas asociadas a la gestión de lasredes y comercialización de los servicios se hanvisto facilitadas por la aplicación de tecnolo-gías desarrolladas en otros campos como laelectrónica y el control de procesos. Sin em-bargo, ello no ha alterado radicalmente la eco-nomía de la industria la cual desprovista deun motor tecnológico para la transformaciónque permita aumentar la productividad o quedinamice el desarrollo de nuevos productos,continua siendo un monopolio natural, conmuy alta propensión a la integración vertical yhorizontal, con un fuerte nivel de inversioneshundidas y con niveles de rentabilidad com-parativamente bajos y de largo plazo (Velez,2001). Estas características le confieren unapercepción de riesgo mayor ante fallas de lafunción de regulación, generan fuertes barre-ras para la entrada y salida de los agentes sec-toriales, impiden las posibilidades de compe-tencia y limitan fuertemente, la sectorizaciónde mercados como mecanismos de adecuaciónde la calidad de los productos a las disponibili-dades de pago de la población.

En segundo lugar, las fuertes externalida-des en salud y ambiente asociadas a la indus-tria del agua potable y saneamiento, determi-nan el grado de intervencionismo político yen buena medida, las posibilidades de susten-tabilidad económico financiera de los serviciosa largo plazo. La importancia de tales externa-lidades implica que los SAPS estén sujetos auna triple demanda regulatoria: la de los en-tes sectoriales de la industria, la de los organis-mos de salud y la ambiental. El desequilibriosostenido en cualquiera de estos tres planos,pone a riesgo el proceso de transformaciónpautado, aunque con plazos de reacción dife-

rentes. En particular, las reacciones socialesante la falta del servicio o surgidas como reac-ción ante aumentos de tarifas bruscos o noconcertados, ha estado en el centro de las cri-sis más importantes asociadas a la implantacióndel modelo. La manipulación política del sec-tor con fines populistas y electorales de cortoplazo, son también elementos de alto impactosobre dicho proceso.

Por último, el relativamente bajo desarro-llo de empresas privadas para la prestaciónde los servicios implica que existen pocos pro-ponentes en los procesos de incorporaciónde privados con graves consecuencias sobrelas posibilidades de incorporar eficiencia através de la competencia por el mercado, di-ficultando aún más la construcción del arre-glo pautado.

La dinámica del proceso de incorporaciónde privados en el sector del agua potable ysaneamiento, ha sido muy lenta y complejaen relación con la que caracterizó, durantela década de los ochenta y noventa, a la pri-vatización de los otros servicios públicos do-miciliarios (telecomunicaciones, electrici-dad, recolección de basura). En un negociocon alta preeminencia de empresas públicas,a nivel internacional, la existencia de empre-sas privadas interesadas en participar en laRegión, es reducida, lo que unido al hechode que fuera de las grandes ciudades o aglo-meraciones de usuarios, en la Región exis-ten un gran número de sistemas pequeños yde alto riesgo (por las condiciones de dispo-nibilidad de recursos hídricos y por la capa-cidad y cultura de pago de la población), quepodrían no ser atractivos para un operadorprivado internacional.

VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMASSECTORIALES

Los elementos señalados podría explicar labaja eficiencia del modelo para resolver algu-nos de los problemas mas notorios y tradicio-nales del sector, así como en el hecho de ha-berse originado un conjunto de nuevos pro-blemas sectoriales que no encuentran respues-ta dentro del modelo propuesto. A continua-ción se presentan los más relevantes de dichosproblemas.

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Los bajos niveles de cobertura en agua potabley cloacas en la población de mayor pobrezaA pesar del esfuerzo realizado, la región

continua presentando un alto grado de ex-clusión de los servicios. Lo que es mas pre-ocupante aún, la velocidad de superación delos problemas de cobertura ha sido inferior yse ha ido consolidando una situación de ex-clusión social en muchos países de la Región.Una estimación realizada recientemente (Na-vajas,2001), con base en las cifras de la OPS,concluyó que en la Región existe una cuartaparte de la población, más de 120 millonesde habitantes, que no tienen acceso a conexio-nes de agua potable mientras que un 46.5%representando cerca de 200 millones de ha-bitantes, no tienen acceso a conexión de al-cantarillado o cloaca. Obviamente, los nive-les de cobertura son muy distintos en funciónde los países, con Chile y Paraguay en los ex-tremos de desempeño en materia de cober-tura (mejor y peor, respectivamente). Igual-mente, el estudio analizó la relación entrecarencia de cobertura urbana en cloacas ydesigualdad en la distribución del ingreso.Como era de esperar, en todos los países ana-lizados, son los hogares de menores recursos,los que contribuyen decisivamente a los ba-jos niveles de cobertura de agua y cloacas. Lascifras presentadas indican que: un 72% de loshogares sin cobertura de agua correspondenal 40% más pobre de los hogares. Mientrasque para cloacas, un 62% de los hogares sincobertura pertenecen al 40% más pobre.

Este hecho induce una reflexión sobre lasmodalidades de intervención propuestas enel modelo donde se privilegian incentivos demercado para ampliar cobertura y la implan-tación de subsidios directos a la demanda paraatender a la población de menores recursos.Ambos instrumentos se han relevado insufi-cientes para atender los problemas de exclu-sión de los servicios. Por una parte, la implan-tación de subsidios directos eficientes se en-frenta a la debilidad administrativa y la altadiscrecionalidad que ha caracterizado a la ac-ción pública. Por la otra, los operadores pri-vados no tienen incentivos económicos paraatender los problemas de exclusión (CasoBuenos Aires, Argentina) a menos que se es-tablezcan mandatos expresos en los contra-

tos (Caso La Paz, Bolivia) o que se dispongade fuentes de financiamiento públicos (CasoCartagena, Colombia) para atender la amplia-ción y mejora de los servicios en las zonas demayor pobreza.

El rezago en las inversionesLas inversiones promedio requeridas para

cubrir el déficit de cobertura en este momen-to, sin considerar la dinámica demográfica yurbana, ascendería a casi US$36 billones, lascuales representan alrededor del 2,0% adicio-nal del PIB para cerrar el déficit actual. Debedestacarse que al ser una parte considerable delos que no tienen cobertura, miembros del 40%más pobre de los hogares, la magnitud de lasinversiones de un programa destinado a cubrirlas necesidades de este segmento serían bastan-te considerables. Las inversiones requeridaspara la cobertura total de agua y cloacas queatienda al 40% mas pobre de toda la población,ascienden a casi dos tercios de los valores ante-riores. Puesto de otro modo, alrededor de dostercios de las cifras presentadas antes, deben sercubiertas por los segmentos más pobres de lospaíses examinados, lo cual da idea de la magni-tud del programa de subsidios que se requeri-ría para atender tales necesidades.

Una de las bondades del arreglo institucio-nal propuesto era la posibilidad de contar conrecursos para inversiones provenientes del sec-tor privado y de un aumento sostenido de lastarifas y de la eficiencia operativa y comercialde las empresas. En tales circunstancias, la car-ga sectorial sobre las finanzas públicas podríareducirse considerablemente y contribuir detal suerte, a superar los problemas ya crónicosde déficit fiscal de la región. Esta premisa sinembargo, no ha resultado confirmada por larealidad. En primer lugar, los agentes priva-dos no han aportado grandes cifras de inver-sión y cuando lo han hecho, ha sido en las áreasmenos riesgosas del negocio, dejando de ladola resolución de los problemas de exclusiónde los más pobres. En segundo lugar, el au-mento de las tarifas y el desmontaje de regí-menes ineficientes de subsidios, si bien ha lo-grado avanzar, se ha visto limitado por los pro-blemas económicos de muchos países que hanagravado las condiciones de pobreza y aumen-tado el porcentaje de la población con necesi-

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dades de subsidios, al mismo tiempo que sedeteriora el frágil equilibrio del sector.

Lo que si ha sido cierto, es que los Gobier-nos han reducido los niveles de recursos pú-blicos que dirigen a la atención de las necesi-dades de agua potable y saneamiento de lapoblación carenciada. La experiencia de estosdiez últimos años, indica que para superar elenorme rezago de las inversiones será necesa-rio contar con aportes importantes de fondospúblicos hasta tanto se supere la fase de cons-trucción de la infraestructura básica y se reto-me un camino más sólido de crecimiento quepermita reducir la pobreza en la Región.

Las deficiencias estructuralesde los operadores públicosEl proceso de incorporación de operadores

privados a la prestación de los servicios de aguapotable y saneamiento en América Latina, haavanzado con bastante dificultad. Excepciónhecha de Argentina donde se realizó un rápidoy profundo proceso de incorporación de priva-dos a la prestación de los servicios, por la vía delas concesiones; y de Chile quien ha procedidodurante los últimos años, a la privatización desus empresas a través de la venta de acciones,en el resto de América Latina la incorporaciónde operadores privados a la prestación de losSAPS, es aun incipiente.

Este hecho indica que aun por mucho tiem-po, la modalidad operativa mas ampliamenteutilizada en la región, será la de empresas uoperadores de naturaleza pública. Esta circuns-tancia no encuentra respuesta en el modeloinstitucional propuesto que centra buena par-te de su éxito en la incorporación de modalida-des e incentivos de eficiencia más acordes conla dinámica del sector privado. La búsqueda deopciones o instrumentos que promuevan ma-yores niveles de eficiencia de operadores públi-cos y que propicien o garanticen menores nive-les de intervención política, ha quedado al mar-gen de la agenda de los últimos años.

La ineficiencia de la mayoríade los sistemas regulatorios implantadosAsegurar la desintervención política de los ser-

vicios, por la vía de una función de regulaciónindependiente y eficiente, es una tarea parti-

cularmente difícil, lenta y compleja. Adicional-mente, y para que la función reguladora seaeficiente, el ente regulador de los serviciosdebe insertarse dentro de un sistema regula-torio más amplio que incorpora organismosespecializados en ámbitos tales como la regu-lación ambiental, protección de usuarios odefensa de a la competencia y debe anclarseen un aparato jurídico confiable y eficiente quepueda resultar un árbitro válido en los posi-bles conflictos que se presenten. Tal construc-ción implica el desarrollo y articulación decapacidades específicas y novedosas en muchospaíses de la Región. La tarea de construir estascapacidades regulatorias ha resultado particu-larmente difícil en ambientes institucionalesfrágiles y distorsionados, con baja tradición yeficiencia en la función pública y con un im-portante déficit de recursos profesionales ytécnicos, como es el caso de muchos países dela Región.

En el caso específico de los SAPS el desa-rrollo de la función de regulación y controldebe además, poder contrarrestar la situaciónde monopolio y de escasos espacios para lacompetencia que caracteriza a esta industria,apoyándose en la regulación de la conducta,en un sector con elevados costos hundidos eninversiones a largo plazo, con fallas de merca-do originadas en externalidades ambientalesy con graves desigualdades en la distribucióndel ingreso y por ende, en la capacidad de ac-ceso a los servicios de infraestructura.

La revisión de la situación actual de los sis-temas regulatorios implantados en la región,permite identificar un conjunto de situacionesque dificultan el ejercicio regulatorio, las cua-les deberían ser tomadas en cuenta en el mo-mento de proponer un arreglo regulatorio másapropiado a la realidad de los servicios en laRegión. Los principales dificultades identifica-das en el proceso de construcción de las capa-cidades regulatorias, se refieren a:

Inadecuación del modelo de regulaciónpor Agencia centralizada con la descen-tralización de las competencias de losservicios presentes en la mayoría de lospaíses de la RegiónDéficit de capacidades técnicas y de lainformación necesaria para el ejercicioregulatorio.

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Asimetrías técnicas y políticas en un mer-cado fuertemente monopólico, con altapresencia de empresas públicas.Inadecuación de las normas a la situaciónreal de las operadoras y en particular asus deficiencias operativas y gerencialesy a los fuertes rezagos en las inversiones.Inadecuación de un modelo de regula-ción único y centralizado frente a la di-versidad de modelos de gestión de losservicios.Inadecuación de los instrumentos regu-latorios frente a la presencia de empre-sas de naturaleza pública

La debilidad del Estado para promovery liderar el proceso de transformaciónDurante los últimos veinte años, en la ma-

yoría de los países de América Latina, se hadesarrollado un proceso de desmontaje de al-gunas organizaciones públicas sin que hastaahora, hayan sido reemplazadas por otras demayor eficiencia o pertinencia. En particularen el caso de los servicios de APS, si bien lagran mayoría de los nuevos marcos legales es-tablecen la creación de una instancia especia-lizada para realizar las funciones de diseño eimpulso de las políticas sectoriales, sin embar-go, prácticamente en ninguno de los países dela Región, se encuentra creado un organismode tal naturaleza. La transferencia de las com-petencias por la prestación de los servicios alos Gobiernos locales, lejos de reducir la nece-sidad de un ente nacional, lo hace más com-plejo. Ello en la medida que las municipalida-des son en una gran mayoría, instancias débi-les administrativamente y con baja capacidadpara movilizar recursos de inversión.

El debilitamiento paulatino del Estadocomo factor fundamental de rectoría del que-hacer público, ha traído consecuencias nega-tivas para liderizar procesos de cambio. A pe-sar del mandato expreso de muchas de las le-yes recientemente aprobadas, el esfuerzo rea-lizado en construir una instancia rectora delsector ha quedado pospuesto frente a la ur-gencia e importancia asignada al ente regula-dor. Más aún en los casos en los cuales hanexistido ambas instancias, se han presentadoproblemas de coordinación y conflictos de

competencia entre ellas (Caso Colombia y enmenor medida, Perú). Producto de esta situa-ción, en la mayoría de los países, no se encuen-tra interlocutores válidos con el fin de implan-tar procesos de reforma nacional, construyén-dose instancias ad-hoc que no tienen continui-dad o asignándolos a instancias oficiales sincompetencias técnicas apropiadas. La necesi-dad de contar con una entidad de esta natura-leza es tanto mayor en la medida que se vanrevelando la complejidad del proceso propues-to y en particular, el fuerte contenido políticode sus postulados, lo cual requieren de unafuerte voluntad de gerencia pública frente aun sector, en muchos casos atomizados y casisiempre, muy intervenido.

ALGUNOS ELEMENTOS PARA RESTABLECERLA GOBERNABILIDAD

La superación de los problemas señalados,requiere de un ajuste importante en el arregloInstitucional que se ha propuesto, el cual debe-rá ser lo suficientemente flexible como parapermitir abarcar la diversidad de sistemas y deniveles de desarrollo institucional de los países.En particular creemos necesario ajustar dichomodelo a la luz de las dificultades encontradasen su aplicación, reconociendo las diferenciasimportantes que existen entre los SAPS y otrosservicios públicos por redes. Dentro de las áreasde urgente atención se encuentran:

a. Buscar el equilibrio integral del sector atres niveles distintos, interrelacionados, com-plementarios y no subordinados: económico/ financiero, sociopolítico y ambiental. Enten-diendo que el desequilibrio sostenido en cual-quiera de estos tres planos, pone a riesgo elproceso de transformación pautado.

b. Privilegiar la cohesión social confirién-dole prioridad a la necesidad de incorporar alos servicios a los grupos desabastecidos queson en general, los más pobres. Ello implica:desarrollar e implantar subsidios cada vez máseficientes, promover tecnologías que permitanlas segmentación de mercados y la reducciónde costos y reincorporar los servicios dentrodel complejo tema del desarrollo urbano delas áreas peri-urbanas.

c. Replantearse el rol del Estado por lo me-nos en tres ámbitos: en primer lugar, es nece-

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sario contar con una instancia dentro del esta-do, especializada en los temas sectoriales y quepueda llevar la rectoría del proceso de unatransformación que se ha revelado compleja yde largo aliento. En segundo lugar, recuperarel rol público en el financiamiento de partede las inversiones necesarias para ampliar co-bertura en las zonas pobres y para avanzar enel tratamiento de las aguas residuales, todo ellodentro de un aumento de la eficiencia quepermita el mejor uso de los escasos recursosdisponibles. Por último, es necesario abordarel desarrollo de capacidades regulatorias efi-cientes dentro de una perspectiva más ampliay de largo plazo que incorpore instrumentosmás sencillos, adaptados a las capacidades na-cionales y que respondan a la estructura ymodelos de gestión existentes, incluyendo losoperadores públicos.

d. Redimensionar la contribución de losprivados dentro de lo cual se incluye: la pro-moción de operadores locales u otras figurasgerenciales que permitan aumentar el núme-ro de oferentes en los procesos licitatorios;generar operadores privados acordes con lasposibilidades y limitaciones de los sistemaspequeños y medianos; reconocer la necesidadde reducir los riesgos del negocio y de buscarfórmulas de cooperación público / privadoque faciliten el financiamiento del aumentode cobertura de los servicios.

e. Reinventar la empresa pública con el finde mejorar la eficiencia de los servicios presta-dos, garantizar su sustentabilidad económicofinanciera a largo plazo, propiciar la transpa-

rencia de los gastos y limitar el intervensionis-mo político que hasta ahora la ha caracteriza-do. Esta tarea es particularmente importantecuando reconocemos que por lo menos du-rante un largo periodo, los operadores públi-cos tendrán una responsabilidad importanteen la prestación de los servicios regionales.

f. Mejorar la información y transparenciasectorial mediante un activo proceso de difu-sión de información relevante y de incorpora-ción de la sociedad y en particular de los usua-rios, en las actividades de planificación secto-rial, diseño de soluciones y la regulación, con-trol y seguimiento de las operadoras

La construcción de una estrategia para losSAPS es todavía una materia pendiente. Laexperiencia ha demostrado que no existensoluciones únicas ni rápidas y que la supera-ción de los viejos y nuevos problemas secto-riales, necesariamente demanda del compro-miso de múltiples actores y de un esfuerzo deconstrucción paulatina. Se trata del comple-jo proceso de construcción social de una nue-va institucionalidad y la experiencia de los úl-timos años nos pone en evidencia que se tra-ta de un proceso largo en el cual la transi-ción resulta tan importante como el puntode llegada. El cambio será necesariamentegradual, comprender su naturaleza multisec-torial, las limitaciones y potencialidades decada sistema y los estrechos lazos que se plan-tean entre dicho proceso y los niveles de co-hesión social resulta relevante para que sepreserve o restituya según sea el caso, la gober-nabilidad sectorial.

María Elena Corrales Ingeniera Química Diplomada en Economía dela Energía. Paris, Consultora en temas relacionados con servicios pú-blicos énfasis en agua potable y saneamiento ([email protected])

Referências

CORRALES, M.E. 1998. El reto del agua: cambios institucionales en los servicios públicos por redes. Caracas: GALAC.

NAVAJAS. F. 2001. Mirando los niveles de cobertura del servicio de agua potable y saneamiento. Washington: Banco Interamerica-no de Desarrollo.

ROGERS, P. 2002. Water governance. In: ANNUAL MEETING OF THE BOARD OF GOVERNORS OF THE INTER-AMERICAN DEVE-LOPMENT BANK, 43., 2002, Fortaleza. Washington: Inter-American Development Bank.

VELEZ, C. 2001. Competencia y regulación en los servicios de redes públicas: semejanzas y diferencias entre sectores. Trabajopresentado en Seminario de Regulación del Sector Agua Potable y Saneamiento Básico, Bogotá.

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RESUMO: O desenvolvimento urbano tem le-vado as cidades da América Latina a um cenáriode deteriorização da qualidade de vida e do im-pacto ambiental. Este processo ocorre devido afalta de controle do espaço urbano que produzefeito direto sobre a infra-estrutura de água: abas-tecimento, esgotamento sanitário, drenagem ur-bana e inundações ribeirinhas e resíduos sólidos.

As inundações urbanas são resultado do uso desolo de risco e/ou da ampliação das cheias na dre-nagem urbana devido a impermeabilização do solo.Praticamente não existe política de gestão destesproblemas no Brasil e em muitos países da Améri-ca Latina, e, quando existe, é equivocada. O artigodestaca os problemas, as políticas inadequadas edesenvolve os elementos fundamentais para umapolítica sustentável de gerenciamento das inunda-ções baseada em mecanismos legais e econômicos.

PALAVRAS-CHAVE: Gerenciamento, inunda-ção, urbana.

ÁGUAS URBANAS

O desenvolvimento urbano nos países emdesenvolvimento tem sido realizado de formainsustentável com deterioração da qualidade devida e do meio ambiente. Este processo é aindamais significativo na América Latina onde 77%da população é urbana (48% a nível mundial).Existem 44 cidades na América Latina com po-pulação superior a 1 milhão de habitantes (deum total de 389 cidades do mundo, UNITED,2003). O crescimento das cidades, que ocorreuprincipalmente depois da década de 70 nospaíses em desenvolvimento, tem sido realizadosem um planejamento adequado da ocupaçãodo espaço. A urbanização é espontânea, o pla-nejamento urbano é realizado apenas para aparte da cidade ocupada pela população demédia e alta renda, enquanto que para as áreasde baixa renda e de periferia o processo se dá

Gerenciamento integradodas inundações urbanas no Brasil

Carlos E. M. Tucci

de forma irregular ou clandestina. Isto é decor-rência de vários fatores, entre os quais: (a) ovalor da propriedade comerciável não é sufici-ente para implementar a infra-estrutura exigi-da ou esperada; (b) a população que migra paraas cidades geralmente é de baixa renda e ocu-pa as áreas de risco de inundação ou de desliza-mento, desprezada pelo restante da população;(c) déficit de emprego, renda e de moradia éalto em toda a América Latina; (d) as proprie-dades do Estado (município, Estado ou Fede-ração) são invadidas como forma de pressãosocial e política; (e) legislações equivocadas decontrole do espaço urbano; (e) incapacidadedo município de planejar e investir no desen-volvimento do espaço seguro e adequado comobase do desenvolvimento urbano; (f) crise eco-nômica nos países e no Estado.

ABSTRACT: Urban development of Latin Ame-rican cities has been an unsustainable trend lea-ding to deterioration of quality of life and incre-ased environmental impact. This process is dueto the lack of control on the urban land usewhich has a direct impact on urban waters facili-ties such as: water supply, waste control, urbandrainage and flood plains and total solids.

Urban floods have been the result of floodplain occupation and/or increased impermea-ble surfaces and canalization of natural rivers.No management policy exists for these proble-ms in Brazil and many Latin American countri-es, and when it does exist it is not appropriate.This paper presents the problems and unsoundpolicies, and develops sustainable flood mana-gement policies based on legal and economicmechanisms.

KEY-WORDS: Management, floods, urban.

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O município consegue apenas controlar asáreas de médio e alto valor econômico comregulamentação do uso do solo, onde estabe-lece a cidade formal. Mesmo neste ambientede controle do espaço urbano o desenvolvi-mento da infra-estrutura é realizado de for-ma setorial, ou seja, considera apenas o som-breamento dos edifícios e o tráfego no pla-nejamento urbano, sem avaliar o impacto dainfra-estrutura de água, o que tem levado aosseguintes impactos: (a) a falta de tratamentode esgoto: grande parte das cidades da região,não possuem tratamento de esgoto e lançamos efluentes na rede de esgotamento pluvial,que escoa pelos rios urbanos (maioria das ci-dades brasileiras); (b) outras cidades optarampor fazer as redes de esgotamento sanitário(muitas vezes sem tratamento), mas não rea-lizaram o esgotamento pluvial, sofrendo fre-qüentes inundações com o aumento da im-permeabilização (exemplos de partes de San-tiago, Barranquilla); (c) ocupação do leito deinundação ribeirinha, sofrendo freqüentesinundações; (d) impermeabilização e canali-zação dos rios urbanos com aumento da va-zão de cheia (até sete vezes) e sua freqüênciae prejuízos devido a inundação; (e) aumentoda carga de resíduos sólidos e da qualidadeda água pluvial sobre os rios próximos dasáreas urbanas.

Mesmo dentro do âmbito das áreas urbanas,existe uma visão limitada do que é a gestão in-tegrada deste recurso e grande parte dos pro-blemas destacados acima foram gerados por umou mais dos aspectos destacados a seguir:

falta de conhecimento generalizado sobre o as-sunto: da população e dos profissionaisde diferentes áreas que não possuem in-formações adequadas sobre os problemase suas causas. As decisões resultam emcustos altos, onde algumas empresas seapoiam para aumentar seus lucros. Porexemplo, o uso de canalização para dre-nagem é uma prática generalizada noBrasil, mesmo representando custosmuito altos e geralmente tendem a au-mentar o problema que pretendiam re-solver. A própria população, quando pos-sui algum problema de inundação, soli-cita a execução de um canal para o con-trole da inundação. Com o canal a inun-

dação é transferida para jusante afetan-do outra parte da população. As empre-sas de engenharia lucram de forma sig-nificativa pois estas obras podem chegara uma ordem de magnitude 10 vezes su-perior ao controle local;concepção inadequada dos profissionais deengenharia para o planejamento e controle dossistemas: Uma parcela importante dos en-genheiros que atuam no meio urbano,estão desatualizados quanto a visão am-biental e geralmente buscam soluçõesestruturais, que alteram o ambiente, comexcesso de áreas impermeáveis e conse-qüente aumento de temperatura, inun-dações, poluição, entre outros;visão setorizada do planejamento urbano: Oplanejamento e o desenvolvimento dasáreas urbanas é realizado sem incorpo-rar os aspectos relacionados com os dife-rentes componentes da infra-estrutura deágua. Uma parte importante dos profis-sionais que atuam nesta área possui umavisão setorial limitada, identificando osaneamento como o abastecimento deágua e esgotamento sanitário, quando oproblema é mais complexo e amplo,onde não se pode desprezar os compo-nentes de inundações e drenagem urba-na, resíduos sólidos e saúde;falta de capacidade gerencial: os municípi-os não possuem estrutura para o plane-jamento e gerenciamento adequado dosdiferentes aspectos da água no meio ur-bano.

A tabela 1 apresenta uma comparação doscenários de desenvolvimento dos aspectos daágua no meio urbano entre países desenvolvi-dos e países em desenvolvimento. Nos paísesdesenvolvidos o abastecimento de água e o tra-tamento de esgoto e controle quantitativo dadrenagem urbana estão de forma geral resol-vidos através de mecanismos de investimentose legislação. Na drenagem urbana e nas inun-dações ribeirinhas foi priorizado o controleatravés de medidas não-estruturais (legais) queobrigam a população a controlar na fonte osimpactos devido a urbanização. O principalproblema nos países desenvolvidos é o contro-le da poluição difusa devido às águas pluviaisurbanas e rurais.

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Tucci, C. E. M.. Gerenciamento integrado das inundações urbanas no Brasil

De outro lado o controle nos países em de-senvolvimento ainda está no estágio do trata-mento de esgoto. Em alguns países, como oBrasil, o abastecimento de água que poderiaestar resolvido, devido à grande cobertura deabastecimento, volta a ser um problema devi-do a forte contaminação dos mananciais pelaexpansão urbana e falta de tratamento de es-goto. Devido ao aumento do volume de esgo-to não tratado e limitada capacidade de dilui-ção, resultam mananciais contaminados pelaprópria população o que se denominou de ci-clo de contaminação urbana (Tucci, 2003). Umexemplo deste cenário é a cidade de São Pau-lo que se encontra no rio Tietê e tem deman-da total de abastecimento da ordem de64 m3/s, sendo que mais da metade da água éimportada (33 m3/s) da bacia do rio Piracica-ba (cabeceiras na serra da Cantareira). Istoocorre porque os mananciais na vizinhança dascidades estão contaminados pelos esgotos daprópria cidade depositados sem tratamento.Atualmente a cidade tem passado todos os anospor períodos de racionamento que devem seagravar com o passar do tempo.

Inundações ribeirinhas, drenagem urbanae resíduos sólidos são processos sem políticade gestão nos países em desenvolvimento. Acombinação de todos estes fazem com que osrios e aqüíferos urbanos estejam contamina-dos, a população sofra freqüentes inundações

com conseqüências diretas sobre a saúde, alémda deteriorização ambiental.

INUNDAÇÕES URBANAS

A inundação urbana é uma ocorrência tãoantiga quanto as cidades. A inundação ocorrequando as águas dos rios, riachos, galerias plu-viais saem do leito de escoamento devido a fal-ta de capacidade de transporte de um destessistemas e ocupa áreas onde a população utili-za para moradia, transporte (ruas, rodovias epasseios), recreação, comércio, indústria, en-tre outros. Até recentemente as inundaçõeseram consideradas como processos naturais jáque ao inundar as margens dos rios o homemnão tem interferência sobre o processo, ape-nas sofre o efeito por ocupar um lugar de ris-co. Quando a precipitação é intensa e o solonão tem capacidade de infiltrar, grande partedo volume escoa para o sistema de drenagem,superando sua capacidade natural de escoa-mento. O excesso do volume que não conse-gue ser drenado ocupa a várzea inundando deacordo com a topografia das áreas próximasaos rios. Estes eventos ocorrem de forma alea-tória em função dos processos climáticos lo-cais e regionais. Este tipo de inundação é de-nominado de inundação ribeirinha.

Na segunda metade do século passado, como acelerado desenvolvimento das cidades e a

TABELA 1Comparação dos aspectos da água no meio urbano (adaptado de Tucci, 2003).

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densificação urbana, rios urbanos passaram ainundar com maior freqüência. Este processoocorre devido ao aumento das áreas imperme-áveis e a canalização que acelera o escoamen-to através de condutos e canais. A quantidadede água que chega ao mesmo tempo no siste-ma de drenagem aumenta produzindo inun-dações mais freqüentes do que as que existi-am quando a superfície era permeável e o es-coamento se dava pelo ravinamento natural.Esta inundação é devido à urbanização ou àdrenagem urbana.

Estes dois efeitos podem ocorrer isolada-mente ou combinados, mas geralmente asinundações ribeirinhas ocorrem em bacias degrande e médio e porte (> 500 km2) no seutrecho onde a declividade é baixa e a seção deescoamento pequena, enquanto que as inun-dações na drenagem urbana ocorrem em pe-quenas bacias urbanizadas (1 - 100 km2, a ex-ceção são grandes cidades como São Paulo).

Os problemas resultantes da inundação de-pendem do grau de ocupação da várzea pelapopulação no primeiro caso e da impermea-bilização e canalização da rede de drenagemno segundo. A inundação ribeirinha tem sidoregistrada com a história do desenvolvimentohumano. A inundação devido à urbanizaçãotem sido mais freqüente nos últimos 30 anos,com o aumento significativo da impermeabili-zação das cidades e a tendência dos engenhei-ros de drenarem o escoamento pluvial o maisrápido possível das áreas urbanizadas (visãoultrapassada, mas mantida nos países em de-senvolvimento).

IMPACTOS

O ciclo hidrológico sofre fortes alteraçõesnas áreas urbanas devido principalmente a al-teração da superfície e a canalização do escoa-mento, aumento de poluição devido a conta-minação do ar, das superfícies urbanas e domaterial sólido disposto pela população.

Leopold (1968) mostrou que o aumento davazão média de cheia chega a valores de 6 vezesao das condições naturais. Tucci (1996) demons-trou este resultado para uma bacia urbana de42 km2 com 60% de áreas impermeáveis emCuritiba. Campana e Tucci (1994) estabelece-ram uma relação bem definida entre áreas im-

permeáveis e densidade habitacional para ma-cro-bacias urbanas (> 2 km2) com dados deCuritiba, São Paulo e Porto Alegre onde

AI = 0,49 DH (1)

onde AI é a área impermeável (%) e; DH é adensidade habitacional em hab/ha (habitantepor hectare). Esta equação é válida até120 hab/ha, quando a curva tende a ser assin-tótica ao valor de 65%. Esta equação indica queuma pessoa tende a impermeabilizar da ordemde 49 m2. Além do evidente aumento das va-zões máximas, também ocorre aumento do vo-lume de escoamento superficial, redução do es-coamento subterrâneo e da evapotranspiração.

O impacto sobre a qualidade da água é re-sultado do seguinte: (a) poluição existente noar que precipita junto com a água; (b) lavagemdas superfícies urbanas contaminadas com di-ferentes componentes orgânicos e metais; (c)resíduos sólidos representados por sedimentoserodidos pelo aumento da vazão (velocidade doescoamento) e lixo urbano depositado ou trans-portado para a drenagem; (d) esgoto cloacalque não é coletado e escoa através da drena-gem. A carga de contaminação dos três primei-ros itens pode ser superior a carga resultantedo esgoto cloacal sem tratamento.

No desenvolvimento urbano são observa-dos alguns estágios distintos da produção dematerial sólido na drenagem urbana, que sãoos seguintes: (a) No estágio inicial: quandoocorre modificação da cobertura da bacia pelaretirada da sua proteção natural, o solo ficadesprotegido e a erosão aumenta no períodochuvoso, aumentando também a produção desedimentos. Exemplos desta situação são: en-quanto um loteamento é implementado osolo fica desprotegido; da mesma forma naconstrução de grandes áreas ou quando oslotes são construídos ocorre também grandemovimentação de terra, que é transportadapelo escoamento superficial. Nesta fase exis-te predominância dos sedimentos e pequenaprodução de lixo; (b) No estágio intermediário:parte da população está estabelecida, aindaexiste importante movimentação de terradevido a novas construções e a produção delixo da população se soma ao processo deprodução de sedimentos; (c) No estágio final:

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nesta fase praticamente todas as superfíciesurbanas estão consolidadas e apenas resultaprodução de lixo urbano, com menor parce-la de sedimentos de algumas áreas de cons-trução ou sem cobertura consolidada.

Neste último caso, os sólidos totais que che-gam a drenagem são devido ao seguinte: (a)Freqüência e cobertura da coleta de lixo; (b)Freqüência da limpeza das ruas; (c) Forma dedisposição do lixo pela população; (d) Freqüên-cia da precipitação. A produção de lixo médiacoletada no Brasil é da ordem 0,74 kg/hab/diapara um intervalo de 0,5 a 0,8 kg/hab/dia(MONTEIRO, 2001), mas não existem infor-mações sobre a quantidade de lixo que fica retidana drenagem. Em San José, Califórnia o lixo quechega na drenagem foi estimado em 4 lb /pessoa/ano. Após a limpeza das ruas resulta 1,8 lb/pes-soa/ano na rede (Larger et al, 1977). Em paí-ses em desenvolvimento a quantidade de lixoque chega a drenagem é maior devido a efici-ência dos municípios nos itens acima e a edu-cação da população. Segundo Armitage e Roo-seboom (1996), na Africa do Sul, estimaram que18% do lixo existente nas ruas chegam a drena-gem. ALLISON et al. (1998) na Austrália esti-maram que as àreas urbanas podem contribuirda ordem de 20 a 40 kg/ha/ano. Armitage eRooseboom (2000), comparando todos os re-sultados obtidos na África do Sul, Austrália eNova Zelândia, concluíram que as taxas de la-vagem de lixo parecem variar de 0,53 kg/ha/ano para áreas residenciais em Auckland para96 kg/ha/ano em Springs. Os autores concluí-ram que o problema é 100 vezes pior na Áfricado Sul do que na Austrália e na Nova Zelândia.A vegetação parece não ser um problema naÁfrica do Sul como é na Austrália.

A quantidade de material suspenso na dre-nagem pluvial apresenta uma carga muito altaconsiderando a vazão envolvida. Esse volumeé mais significativo no início das enchentes.Os primeiros 25 mm de escoamento superfici-al geralmente transportam grande parte dacarga poluente de origem pluvial (Schueller,1987). Os poluentes que ocorrem na área ur-bana variam muito, desde compostos orgâni-cos a metais altamente tóxicos. Alguns polu-entes são colocados para diferentes funções noambiente urbano como o chumbo provenien-te das emissões dos automóveis e óleos de va-

zamento ou de caminhões, ônibus e automó-veis são resultados de atividades dentro doambiente urbano. A fuligem é resultante dasemissões de gases dentro do ambiente urbanodos veículos, das indústrias, queima de resídu-os que se depositam na superfície e são lava-dos pela chuva. A água, resultante desta lava-gem chega aos rios contaminada.

Os principais poluentes encontrados no es-coamento superficial urbano são: sedimentos,nutrientes, substâncias que consomem oxigê-nio, metais pesados, hidrocarbonetos de pe-tróleo, bactérias e virus patogênicos.

A qualidade da água da rede pluvial depen-de de vários fatores: da limpeza urbana e suafreqüência, da intensidade da precipitação esua distribuição temporal e espacial, da épocado ano e do tipo de uso da área urbana. Osprincipais indicadores da qualidade da águasão os parâmetros que caracterizam a polui-ção orgânica e a quantidade de metais.

POLÍTICA ATUAL DE CONTROLE

A tendência da urbanização é de ocorrerno sentido de jusante para montante, na ma-cro-drenagem urbana, devido às característi-cas de relevo. Quando um loteamento é pro-jetado, os municípios exigem apenas que oprojeto de esgotos pluviais seja eficiente nosentido de drenar a água do loteamento. Quan-do o poder público não controla essa urbani-zação ou não amplia a capacidade da macro-drenagem, a ocorrência das enchentes aumen-ta, com perdas sociais e econômicas. Normal-mente, o impacto do aumento da vazão máxi-ma sobre o restante da bacia não é avaliadopelo projetista ou exigido pelo município. Acombinação do impacto dos diferentes lotea-mentos produz aumento da ocorrência deenchentes a jusante. Esse processo ocorre atra-vés da sobrecarga da drenagem secundária(condutos) sobre a macro-drenagem (riachose canais) que atravessa as cidades. As áreas maisafetadas, devido à construção das novas habi-tações a montante, são as mais antigas, locali-zadas a jusante (figura 1).

Depois que o espaço está todo ocupado, assoluções disponíveis são extremamente caras,tais como canalizações, diques com bombea-mentos, reversões e barragens, entre outras.

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O poder público passa a investir uma parte sig-nificativa do seu orçamento para proteger umaparcela da cidade que sofre devido à imprevi-dência da ocupação do solo.

Na macrodrenagem a tendência de contro-le da drenagem urbana é através da canaliza-ção dos trechos críticos. Este tipo de soluçãosegue a visão particular de um trecho da ba-cia, sem que as conseqüências sejam previs-tas para o restante da mesma ou dentro dediferentes horizontes de ocupação urbana. A

canalização dos pontos críticos acaba apenastransferindo a inundação de um lugar paraoutro na bacia. Este processo, em geral, ocor-re na seguinte seqüência: (1) a bacia começaa ser urbanizada de forma distribuída, commaior densificação a jusante, aparecendo, noleito natural, os locais de inundação devido aestrangulamentos naturais ao longo do seucurso (figura 2); (2): as primeiras canaliza-ções são executadas a jusante, com base naurbanização atual; com isso, o hidrograma a

FIGURA 1Tendência da ocupaçãoe impacto.

FIGURA 2Estágiodo desenvolvimentoda drenagem

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jusante aumenta, mas é ainda contido pelasáreas que inundam a montante (fazem o efei-to de um reservatório) e porque a bacia nãoestá totalmente densificada. (figura 2); (3):com a maior densificação, a pressão públicafaz com que os administradores continuem oprocesso de canalização para montante.Quando o processo se completa, ou mesmoantes, as inundações retornam a jusante, de-vido ao aumento da vazão máxima em fun-ção da urbanização e canalização a montan-te. Neste estágio, são necessárias mais obraspara ampliar todas as seções e a canalizaçãosimplesmente transfere a inundação para jusante(figura 2). Já não existem espaços laterais paraampliar os canais a jusante, e as soluções con-vergem para o aprofundamento do canal queenvolvem custos altos.

Este processo é prejudicial aos interessespúblicos e representa um prejuízo extrema-mente alto para toda a sociedade ao longodo tempo. A sociedade perde duas vezes aopagar por obra ineficiente e pelo aumentodas inundações.

Na figura 3 pode-se observar o conjunto dosprocessos que se origina no uso do solo e cul-minação com a aceleração do escoamento nadrenagem.

Os outros impactos relacionados com a qua-lidade da água pluvial, contaminação dos aqüí-feros e os resíduos sólidos na drenagem nãoexiste nem mesmo agenda para buscar seu con-trole ao longo do tempo. Observa-se que a po-pulação, decisores e mesmo profissionais da áreade saneamento desconhecem estes problemas.

A gestão municipal é realizada de formatotalmente setorial sem a menor integraçãoentre os diferentes componentes da água nomeio urbano. Geralmente existe um departa-mento ligado ao planejamento urbano, trans-porte, água e esgotamento sanitário, limpezaurbana. O Plano Diretor Urbano, obrigatóriono Brasil depois da constituição de 1988, temsido elaborado com base em padrões desatua-lizados que contemplam apenas a densificaçãourbana baseada no sombreamento e tráfego.

Este cenário apresenta a política de gran-de parte da região e os impactos quantitati-

FIGURA 3Política de controle

e o impacto quantitativoda drenagem urbana

(Suderhsa, 2002)

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vos resultantes. Os impactos sobre a qualida-de da água não são considerados já que nemmesmo a coleta e tratamento do esgoto pos-suem cobertura adequada. Na grande maio-ria das cidades o esgoto cloacal escoa pelo sis-tema de esgoto pluvial que é descarregado innatura nos rios.

A gestão municipal de todos os componen-tes tem sido realizada desintegrada com muitopouco foco no conjunto da cidade, atuandosempre sobre problemas pontuais e nunca de-senvolvendo um planejamento preventivo e in-dutivo. A visão profissional é pouco integrado-ra e muito limitada, infelizmente os profissio-nais que atuam na área são muito limitados navisão de conjunto dos problemas da cidade.

GERENCIAMENTO INTEGRADO

A visãoA visão moderna envolve o Planejamento

integrado da água na cidade e incorporada ao

Plano de Desenvolvimento Urbano (figura 3)onde os componentes de manancial, esgota-mento sanitário, resíduo sólido, drenagemurbana e inundação ribeirinha são vistos den-tro de um mesmo conjunto e relacionados coma causa principal que é a ocupação do solourbano. Esta visão integrada dentro do espaçogerencial urbano também deve estar ligado aoPlanejamento integrado da bacia, onde a ci-dade faz parte como concentração de pessoase de usos de recursos naturais (Marsalek et al,2001). Esta interligação é realizada no espaçoatravés da bacia hidrográfica. No âmbito ad-ministrativo e legal pode ser realizado pelocomitê e agência de bacia (tendência de cons-trução institucional) e pelas legislações muni-cipais, estaduais e federais (figura 4).

A atuação preventiva no desenvolvimentourbano reduz o custo da solução dos proble-mas relacionados com a água. Ou seja, plane-jando a cidade com áreas de ocupação e con-trole da fonte da drenagem, a distribuição do

FIGURA 4Visão integradado planejamentodos aspectos da águano ambiente urbano

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espaço de risco e o desenvolvimento dos siste-mas de abastecimento e esgotamento os cus-tos serão muito menores do que quando ocor-rem as crises onde o remédio passa por custosinviáveis para o município.

O desenvolvimento do planejamento das áre-as urbanas envolve principalmente: planejamen-to do desenvolvimento urbano; transporte; abas-tecimento de água e saneamento; drenagem ur-bana e controle de inundações; resíduo sólido;controle ambiental.O planejamento urbano deveconsiderar os aspectos relacionados com a água,no uso do solo e na definição das tendências dosvetores de expansão da cidade.

Existe uma forte inter-relação entre os com-ponentes da água no ambiente urbano. Quan-do planejados dentro de cada uma de suas dis-ciplinas, em planos setoriais, certamente resul-tarão em prejuízos para a sociedade. Na figu-ra 3 pode-se observar a representação do pla-nejamento integrado dos setores essenciaisrelacionados com os água no meio urbano.

Algumas destas inter-relações são as seguin-tes: (a) o abastecimento de água é realizado apartir de mananciais que podem ser contami-nados pelo esgoto cloacal, pluvial ou por depó-sitos de resíduos sólidos; (b) a solução do con-trole da drenagem urbana depende da existên-cia de rede de esgoto cloacal e suas característi-cas; (c) a limpeza das ruas, a coleta e disposiçãode resíduos sólidos interfere na quantidade ena qualidade da água dos pluviais.

A maior dificuldade para a implementaçãodo planejamento integrado decorre da limita-da capacidade institucional dos municípiospara enfrentar problemas tão complexos e in-terdisciplinares e a forma setorial como a ges-tão municipal é organizada.

Aspectos InstitucionaisA estrutura institucional é a base do geren-

ciamento dos recursos hídricos urbanos e dasua política de controle. A definição instituci-onal depende dos espaços de atribuição daorganização do país, sua inter-relação tantolegal como de gestão quanto a água, uso dosolo e meio ambiente. Para estabelecer o me-canismo de gerenciamento destes elementosé necessário definir os espaços geográficos re-lacionados com o problema.

Espaço geográfico de gerenciamento

O impacto dos efluentes de esgotamento sa-nitário e da drenagem urbana pode ser anali-sado dentro de dois contextos espaciais dife-rentes, discutidos a seguir: (a) Impactos queextrapolam o município, ampliando as en-chentes e contaminando a jusante os sistemashídricos como rios, lagos e reservatórios. Estacontaminação é denominada poluição pontuale difusa urbana. Este tipo de impacto é a resul-tante das ações dentro da cidade, que são trans-feridas para o restante da bacia. Para o seucontrole podem ser estabelecidos padrões aserem atingidos e geralmente são reguladospor legislação ambiental e de recursos hídri-cos, federal ou estadual; (b) Impacto dentrodas cidades: estes impactos são disseminadosdentro da cidade, que atingem a sua própriapopulação. O controle neste caso é estabeleci-do através de medidas desenvolvidas dentro domunicípio através de legislação municipal eações estruturais específicas.

A experiência americana no processo temsido aplicada através de um programa nacionaldesenvolvido pela EPA (Environmental Protec-tion Agency) que obriga a todas as cidades commais de 100 mil habitantes a estabelecer umprograma de BMP (Best Management Practi-ces). Recentemente iniciou-se a segunda fasedo programa para cidades com população in-ferior à mencionada (Roesner e Traina, 1994).As BMPs envolvem o controle da qualidade equantidade por parte do município através demedidas estruturais e não-estruturais. O muni-cípio deve demonstrar que está avançando ebuscar atingir estes objetivos através de um Pla-no. Este processo contribui para reduzir a po-luição difusa dos rios da vizinhança das cida-des. A penalidade que pode ser imposta é a açãojudicial da EPA contra o município.

A experiência francesa envolve o gerencia-mento dos impactos e controles através do co-mitê de bacia, que é o Fórum básico para atomada de decisão. As metas nas quais os mu-nicípios e outros atores devem ser atingidossão decididas no comitê.

Legislações

As legislações que envolvem as águas urba-nas estão relacionadas com recursos hídricos,

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uso do solo e licenciamento ambiental. A se-guir é apresentada uma análise dentro do ce-nário brasileiro onde existem os níveis Fede-ral, Estadual e Municipal.

(a) quanto aos Recursos Hídricos: A constitui-ção Federal define o domínio dos rios e a le-gislação de recursos hídricos a nível federal eestabelece os princípios básicos da gestão atra-vés de bacias hidrográficas. As bacias podemser de domínio estadual ou federal.

A lei federal (lei n. 9.433 de janeiro de 1997)estabelece como uma das outorgas (artigo 12inciso III) os lançamentos em corpo de água deesgotos e demais resíduos. Algumas legislaçõesestaduais de recursos hídricos estabelecem cri-térios para a outorga do uso da água, mas nãolegislam sobre a outorga relativa ao despejo deefluentes de drenagem. A legislação ambientalestabelece normas e padrões de qualidade daágua dos rios através de classes, mas não definerestrições com relação aos efluentes urbanoslançados nos rios. A ação dos órgãos estaduaisde controle ambiental é limitada devido a faltade capacidade dos municípios em investir nes-te controle. Portanto, não existe exigência e nãoexiste pressão para investimentos no setor.

Dentro deste contexto o escoamento pluvi-al resultante das cidades pode ser objeto deoutorga à partir da lei 9.433, regulamentandoo inciso III do artigo 12. Como estes procedi-mentos ainda não estão sendo cobrados pelosEstados, não existe no momento uma pressãodireta para a redução dos impactos resultan-tes da urbanização.

(b) Quanto ao uso do solo: Na Constituição Fe-deral, artigo 30, é definido que o uso do solo émunicipal. Porém, os Estados e a União po-dem estabelecer normas para o disciplinamen-to do uso do solo visando a proteção ambien-tal, controle da poluição, saúde pública e dasegurança. Desta forma, observa-se que no casoda drenagem urbana que envolve o meio am-biente e o controle da poluição a matéria é decompetência concorrente entre Município,Estado e Federação. A tendência é dos muni-cípios introduzirem diretrizes de macrozone-amento urbano nos Planos Diretores urbanos,incentivados pelos Estados.

Observa-se que no zoneamento relativo aouso do solo não tem sido contemplado pelos

municípios o aspecto de águas urbanas comoesgotamento sanitário, resíduo sólido, drena-gem e inundações. O que tem sido observadosão legislações restritivas quanto à proteção demananciais e ocupação de áreas ambientais. Alegislação muito restritiva somente produz re-ações negativas e desobediência. Portanto, nãoatingem os objetivos de controle ambiental.Isto ocorre na forma de invasão das áreas, lo-teamentos irregulares, entre outros. Um exem-plo feliz foi o introduzido pelo município deEstrela (RS) Brasil, onde foi realizado o zone-amento de inundação (Rezende e Tucci,1979). O município permitiu (através de leimunicipal) a troca de áreas de inundação(proibida para uso) por solo criado ou índicede aproveitamento urbano acima do previstono Plano Diretor nas áreas mais valorizadas dacidade Ao introduzir restrições do uso do soloé necessário que a legislação dê alternativa eco-nômica ao proprietário da terra ou o municí-pio deve comprar a propriedade. Numa socie-dade democrática o impedimento do uso doespaço privado para o bem público deve sercompensado pelo público beneficiado, casocontrário torna-se um confisco. Atualmente aslegislações do uso do solo se apropriam da pro-priedade privada e ainda exigem o pagamen-to de impostos pelo proprietário que não pos-sui alternativa econômica. A conseqüênciaimediata na maioria das situações é a desobe-diência legal.

Observa-se que muitos municípios, no seuPlano Diretor Urbano procuram limitar a im-permeabilização com a finalidade de minimi-zar os impactos ambientais e o aumento doescoamento. Este não é um procedimentomuito eficiente, já que mesmo proporçõespequenas de áreas impermeáveis podem pro-duzir aumento significativo do escoamento(Tucci, 2000). O mais eficiente é limitar o au-mento da vazão natural, utilizado pela maio-ria das cidades em países desenvolvidos e, noBrasil, pela cidade de Porto Alegre. No entan-to, é possível induzir a medidas na fonte atra-vés deste mesmo mecanismo.

(c) Quanto ao licenciamento ambiental: este li-cenciamento estabelece os limites para cons-trução e operação de canais de drenagem, re-gulado pela Lei 6938/81 e resolução CONA-MA n. 237/97. Da mesma forma, a resolução

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CONAMA 1/86 art 2o, VII estabelece a neces-sidade de licença ambiental para “obras hi-dráulicas para drenagem”. Observa-se que exis-tem mecanismos legais para controle das cida-des. No entanto, observa-se nas cidades queenquanto as indústrias são multadas e redu-zem o seu impacto, as cidades possuem baixacobertura de tratamento e não obedecem aslegislações ambientais. É comum encontrarbacias hidrográficas onde as cidades contro-lam 5% da carga e as indústrias 95%. As enti-dades estaduais de meio ambiente não conse-guem impor a legislação às cidades.

(d) Gerenciamento de bacias urbanas comparti-das: grande parte das cidades possui bacia hi-drográfica comum com outros municípios.Geralmente existem os seguintes cenários: ummunicípio está a montante de outro ou o riodivide os municípios. O controle institucio-nal da drenagem que envolve mais de um mu-nicípio pode ser realizado através de legisla-ção municipal adequada para cada municí-pio; ou através de legislação estadual que es-tabeleça os padrões a serem mantidos nosmunicípios de tal forma a não serem transfe-ridos os impactos; ou uso dos dois procedi-mentos anteriores.

GERENCIAMENTO SUSTENTÁVEL

A gestão sustentável envolve a busca de equi-líbrio entre a legislação e um programa de in-vestimento para uma determinada região (ba-cia, Estado, ou País) quanto a busca de susten-tabilidade na gestão das inundações e dos ou-tros componentes das águas urbanas. O pro-cesso indutor estratégico deve possuir Políticade Controle, Mecanismos Legais e de Gestãoe o Econômico – Financeiro.

PolíticaA política de controle da drenagem urbana

proposta envolve algumas definições como(PORTO ALEGRE, 2000): Objetivos: a obten-ção da sustentabilidade ambiental e a melho-ria da qualidade de vida e do meio ambiente;Metas: as metas qualitativas se referem a redu-ção das cargas poluentes que chegam aos rios,através do controle das cargas urbanas e mini-mização do impacto das inundações urbanas.

Princípios: os principais princípios são: (a) a vi-são integrada do esgotamento sanitário, dre-nagem urbana e resíduos sólidos dentro doambiente urbano; (b) a distribuição dos cus-tos para os responsáveis pelos impactos; (c)participação pública no gerenciamento inte-grado; (d) o controle ambiental dentro dogerenciamento das alternativas.

Quanto ao espaço, existem dois ambientes:externo e o interno à cidade. O externo é oambiente onde o comitê de bacia ou Estadoou ainda a Federação controla as ações domunicípio quanto ao controle de seus impac-tos (figura 4). Dentro da cidade o município éo agente que desenvolverá os Planos Integra-dos e sua implementação dentro da legislação.Quando existirem mais de um município deuma ou mais bacias urbanizadas o processodeverá ser acordado através do Comitê de Ba-cia ou gerenciado com a interveniência deentidade do Estado.

LegislaçãoA legislação envolve também os referidos

espaços. Existe uma grande inter-relação en-tre os elementos de uso do solo, controle am-biental e recursos hídricos tanto internamen-te na cidade como no Plano da Bacia Hidro-gráfica. Portanto, é proposta uma legislaçãopara o espaço externo à cidade e dentro doPlano integrado, uma legislação para o espa-ço interno à cidade. O mecanismo previsto nalegislação brasileira para o gerenciamento ex-terno das cidades é o Plano de Recursos Hí-dricos Bacia. No entanto, dificilmente no re-ferido Plano será possível elaborar os Planosde drenagem, esgotamento sanitário e resíduosólido de cada cidade contida na bacia. O Pla-no deveria estabelecer as metas que as cidadesdevem atingir para que o rio principal e seusafluentes atinjam níveis ambientalmente ade-quados de qualidade da água. O Plano Inte-grado de Drenagem Urbana, EsgotamentoSanitário e Resíduos Sólidos deve obedecer aoscontroles estabelecidos no Plano da bacia noqual estiver inserido.

Atualmente a legislação prevê a outorgapara efluentes seja na de Recursos Hídricos,como na ambiental. Desta forma, os aspectoslegais seriam baseados na definição de normas

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e critérios para outorga deefluentes que alterem a qua-lidade e quantidade de águasprovenientes de áreas urbanas.

No caso brasileiro, uma dasalternativas é a regulamentaçãodo artigo 12 inciso III da Lei9.433 de 8 de janeiro de 1997 emconjunto com a legislação am-biental. Esta regulamentaçãopode ser na seguinte forma:

Art.(?) É de responsabilidadeda (?) a definição de critérios enormas quanto a outorga sobreas alterações na quantidade equalidade da água pluvial pro-veniente de áreas urbanas pre-visto no artigo 12 inciso III daLei 9.433 de 8 de janeiro de 1997.

Art (?) A outorga dos esgotos cloacais, plu-viais e disposição dos resíduos sólidos dos mu-nicípios deve ser precedido dos Planos Inte-grados de Esgotamento Sanitário, ResíduosSólidos e Drenagem Urbana do município vi-sando o atendimento das exigências do artigo(?) deste decreto.

Parágrafo 1º Para as cidades com mais de200.000 (a ser melhor definido) habitantes oPlano deverá ser concluído no máximo em 5anos e mais 5 anos para sua implementação.Para as demais cidades o plano deverá ser con-cluído em até 10 anos e mais 5 anos para suaimplementação.

Parágrafo 2º O acompanhamento da imple-mentação dos Planos ficará a cargo do comitêdas bacias hidrográficas.

O texto acima é apenas uma orientação doconteúdo técnico. Existem várias definiçõesque podem ser discutidas e negociadas de acor-do com uma avaliação mais detalhada. Porexemplo, o tamanho das cidades e o prazo,além das penalidades relativas. A penalidadepode não estar na lei, mas podem-se utilizar

mecanismos de financiamentos. Os municípi-os teriam a outorga provisória no prazo acimade acordo com o andamento dos procedimen-tos do Plano e sua ação de implementação.

FinanciamentoQuanto ao econômico-financeiro, existem

dois componentes, o financiamento para odesenvolvimento do Plano e a implementaçãodas medidas, os mecanismos de pagamento dofinanciamento e os incentivos indiretos parase inserir no programa.

O financiamento do Plano pode ser realiza-do pelo comitê de bacia ou um fundo com re-cursos de menor monta. Maior detalhe sobre osaspectos do Plano de Drenagem e Inundaçõespode ser obtido em Tucci (2002). Os custos deimplementação são muito maiores e exigirãoinvestimentos de infra-estrutura. Os custos esti-mados para implementação do controle da dre-nagem urbana em áreas com alagamento são daordem de US$ 1 - 2 milhões/km2, enquanto queplanejando o controle através de medidas não-estruturais (legislação e controle na fonte) o cus-

FIGURA 5Elementos do sistemade gerenciamento

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to é praticamente inexistente para a o poderpúblico (PORTO ALEGRE, 2000).

Atualmente no Brasil, Porto Alegre adota ocontrole por legislação da ampliação da vazãodevido a urbanização. Desde 2000 nenhumnovo empreendimento tem vazão de saída su-perior a de pré-desenvolvimento para o tem-po de retorno de 10 anos. Para isto foi deter-minado para a cidade a vazão limite de 20,8 l/(s.ha) e para os que desejarem construir umreservatório o seu volume é estimado para áre-as de até 100 ha pela equação:

V (m3)= 4,15 A. AI (2)

onde A é a área em hectares (ha); AI a área im-permeável em %. Geralmente a superfície ne-cessária para controle representa de 2 a 3 % daárea total controlada (PORTO ALEGRE, 2000).

O programa deveria desenvolver dois fun-dos: fundo para investimento nos Planos e fun-dos para implementação das obras. Provavel-mente deverá existir uma parcela de subsídiovisando criar incentivo.

Os potenciais elementos de indução para osmunicípios seriam os seguintes: O comitê debacia ou o Estado ou ainda a Federação subsi-diaria parte dos recursos para elaboração dosPlanos; Criação de um fundo econômico parafinanciar as ações do Plano previsto para as ci-dades. O ressarcimento dos investimentos seri-am através das taxas municipais específicas paraesgotamento sanitário, resíduo sólido e drena-gem urbana, este último baseado na área im-permeável das propriedades. O Plano deveriainduzir a transparência destes mecanismos den-tro do município visando a sustentabilidade delongo período do sistema de cobrança, com adevida fiscalização; Criar fundo para investimen-to nas obras, que poderia estar integrado aoanterior; Desenvolver condicionantes nos ór-gãos federais e estaduais condicionando a ob-tenção da outorga e a inserção no programa.

GestãoA gestão do desenvolvimento do programa

envolve o seguinte: Desenvolvimento do Progra-ma: Este programa deveria ser desenvolvidodentro de uma entidade federal e cooperaçãocom os Estados; Fiscalização: a fiscalização do

programa pode ser realizada pelo comitê debacia quando houver, pelo Estado (através deórgão ambiental ou de recursos hídricos) embacias estaduais, pelo Governo Federal (tam-bém através de órgão ambiental ou de recur-sos hídricos) para bacias federais. A escolha edefinição da fiscalização devem ser suficiente-mente flexíveis em função das dimensões dopaís e das diferentes realidades; Desenvolvimen-to do Plano Integrado: a implementação do Pla-no integrado a nível do município e de baciasinseridas dentro de um mesmo município deveser desenvolvida pelo próprio município. Parabacias dentro de mais de um município o co-mitê da bacia ou Estado devem coordenar es-tas bacias, procurando estabelecer normas con-juntas para a área de influência.

Na figura 5 pode ser observado um exem-plo de coordenação na Região Metropolitanade Curitiba. O gerenciamento da cidade é con-trolado através do monitoramento da qualida-de da água a jusante dos efluentes das cidadesou o que a cidade exporta para o restante dabacia. Este controle deve ser normatizadoquanto a metas a serem atingidas na qualida-de da água dos rios através de parâmetros dequalidade da água. Estas normas devem ser asbases legais de indução para as soluções inter-nas dentro das cidades. O processo internodentro da(s) cidade(s) é uma atribuição essen-cialmente do município ou de consórcios demunicípios, dependendo das característicasdas bacias urbanas e seu desenvolvimento.

CONCLUSÃO

O atual desenvolvimento da drenagem ur-bana e dos outros componentes das águas ur-banas é insustentável, a sociedade está perden-do os poucos recursos disponíveis devido a fal-ta de uma organização adequada dos mecanis-mos de governabilidade do país.

O artigo identificou os principais problemas,suas inter-relações setoriais e apresentou umavisão mais integrada e uma proposta institucio-nal e financeira buscando o mínimo de interfe-rências no sistema atual de legislação e gestãovisando tornar viável o processo de mudança.

As principais dificuldades são: (a) Se nãohouver interferência de governo dificilmen-te haverá solução adequada em drenagem

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urbana, pois quemproduz os impactosnão é quem sofre omesmo; (b) Infeliz-mente a geração deengenheiros hidráuli-cos que atua na áreaestá muito desatuali-zada e não compreen-de a sustentabilidadeambiental e dos recur-sos hídricos, o queexige uma grandeatualização e uma me-lhor formação futura dos profissionais; (c)Da mesma forma, a população necessita demais informações, para que possa ter umaefetiva participação pública; (d) São neces-sárias legislações efetivas e penalidades para

os municípios que não participarem do pro-cesso, na forma de corte de financiamentosgovernamentais ou induções como a ofertade financiamento adequado ao programa,caso contrário a adesão é mínima.

FIGURA 6Exemplo da interaçãotécnico-financeira(SUDHERSA, 2002)

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RESUMEN: El documento se refiere a la aplica-ción de la Ley 18.450, de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje”, la que datadel año 1985, y es manejada por la Comisión Na-cional de Riego, un organismo que depende delMinisterio de Agricultura y coordina la acción detodos los ministerios que están vinculados al sec-tor riego. Esta Ley ha tenido como finalidad in-crementar la superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de agua enaquellas áreas regadas en forma deficitaria, incen-tivar un uso más eficiente de la aplicación del aguae incorporar nuevos suelos a la explotación agro-pecuaria, esto último por la vía de eliminar el maldrenaje o facilitar la puesta en riego predial.

La aplicación de esta ley ha permitido la Ges-tión Integrada de los Recursos Hídricos funda-mentalmente a través del mejoramiento de laeficiencia de aprovechamiento del agua para ri-ego, la cual actualmente en Chile es relativa-mente baja; mejorar la productividad del aguaal aprovecharla con fines altamente productivosy rentables e incentivar la utilización de fuentesde agua no tradicionales, tales como aguas sub-terráneas, manantiales, vertientes y otras.

El programa se desarrolla en todo el territo-rio nacional, pero de preferencia en aquellasregiones en donde el riego es más necesario parael desarrollo agrícola.

PALABRAS-CLAVES: Inversión privada, rie-go, legislación.

ABSTRACT: This paper refers to the appli-cation of Law 18,450 on “Development of Pri-vate Investment in Irrigation and DrainageWorks”, dating from 1985. This work is man-aged by the National Irrigation Committee, anagency that depends on the Ministry of Agri-culture and coordinates the action of all min-istries connected to the irrigation sector. Thelaw aimed to increase the irrigated surface ofthe country, to improve water supply in areasthat are insufficiently irrigated, to encouragemore efficient use of water applied, and to addnew lands for agricultural and livestock, thelatter by eliminating bad drainage or makingit easier to irrigate farmlands.

The implementation of this law has al-lowed Integrated Management of Water Re-sources, basically by improving the efficiencyof the development of water for irrigationpurposes, which is relatively low in Chile atthis time; to improve the water yield and useit for highly productive and profitable pur-poses, and encourage the use of non-tradi-tional sources of water, such as groundwater,springs and others.

The program is developed throughout thecountry, but preferentially in the regions whereirrigation is most necessary for agriculture.

KEY-WORDS: Private investiment, irrigation,legislation.

Fomento a la inversion privadaen obras menores de riego y drenaje.

El caso de Chile

Nelson PereiraMarcelo Gross Fuentes

INTRODUCCION

La Ley 18.459 de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje” “Ley deFomento” como es a veces denominada, es uninstrumento de estímulo a la construcción depequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que

viene operando desde su promulgación, el 30de octubre de 1985. Considerada originalmen-te para mantenerse en operación sólo duran-te ocho años, sufrió una modificación en agos-to de 1994 que, entre otros cambios, amplió

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su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999.A poco menos de cumplirse un año de esteúltimo plazo, fue aprobada una nueva prórro-ga hasta el 31 de diciembre del año 2009, conlo cual la vigencia total sería de 24 años.

Esta Ley ha tenido como finalidad incre-mentar la superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de aguaen aquellas áreas regadas en forma deficitaria,incentivar un uso más eficiente de la aplicaci-ón del agua e incorporar nuevos suelos a laexplotación agropecuaria, esto último por lavía de eliminar el mal drenaje o facilitar lapuesta en riego predial. Tras esas finalidadeshay un objetivo trascendente, cual es mejorarla producción y la productividad del sectoragropecuario, a objeto que los productoreseleven sus ingresos y que los habitantes del áreabeneficiada mejoren su nivel y calidad de vida.

La aplicación de esta ley ha permitido laGestión Integrada de los Recursos Hídricosfundamentalmente a través del mejoramien-to de la eficiencia de aprovechamiento delagua para riego, la cual actualmente en Chi-le es relativamente baja; mejorar la producti-vidad del agua al aprovecharla con fines alta-mente productivos y rentables e incentivar lautilización de fuentes de agua no tradiciona-les, tales como aguas subterráneas, mananti-ales, vertientes y otras.

La Ley de Fomento, por acuerdo del Con-sejo de Ministros de la Comisión Nacional deRiego, es administrada en su aplicación por laSecretaría Ejecutiva de la misma Comisión. ElEstado, a través de esta Ley, maneja un progra-ma de obras menores de riego y drenaje queopera mediante un sistema de concursos pú-blicos para que los agricultores puedan optaral subsidio estatal.

El subsidio antes señalado, de acuerdo a loestipulado en el Acuerdo de Marrakech de laOrganización Mundial de Comercio, corres-ponde a un apoyo y transferencia para mejo-rar la productividad de los factores agropecu-arios, por lo que es clasificado en la “caja ver-de”, vale decir, no es considerado discrimina-torio ni atenta contra las normas del comerciointernacional.

En 1990, el Consejo de Ministros consideróque si bien se había cumplido con la orienta-

ción básica de la Ley, el sistema no había faci-litado la participación masiva del estrato depequeños productores. Efectivamente, dadoque el Estado materializa el pago del subsidiouna vez que la obra está ejecutada, el regantedebe pre-financiar su construcción con medi-os propios o recurriendo al sistema financie-ro. Como el sector campesino no tenía accesoa un financiamiento adecuado, no podía en lapráctica postular al subsidio. Esta constataci-ón llevó a un importante cambio de política,creándose un Subprograma de Riego Campe-sino, manejado por el Instituto de DesarrolloAgropecuario, INDAP, organismo dependien-te del Ministerio de Agricultura, el cual vino acomplementar la Ley 18.450 prefinanciandola ejecución de las obras y subsidiando el cos-to de la elaboración de los estudios de losproyectos.

En 1994, los cambios de política fueron aco-gidos por el Parlamento dando origen a lamodificación de la Ley 18.450, lo cual ha per-mitido realizar concursos separadamente paraempresarios y campesinos u otros estratos deproductores, por zonas, por tipo de obras, etc.En general, ha facilitado la focalización de lossubsidios según las diferentes realidades soci-oeconómicas de la agricultura nacional.

LA LEY 18.450

Su contexto e instrumentaciónEn la década de 1820 finalizó la construcci-

ón del Canal San Carlos, obra que transformóel árido Valle de Santiago, marcando un hitoinicial en la historia del regadío en Chile. Pos-teriormente, la expansión de los mercados tri-gueros de California y Australia en la segundamitad del Siglo XIX y la construcción de gran-des obras desde el río Choapa al río Maule,realizadas por privados con el apoyo de la Cajade Crédito Hipotecario, impulsaron un granauge agrícola en el país.

A principios del Siglo XX el Estado asumeel liderazgo en la construcción de las grandesobras, sobretodo a partir de la Ley General deRiego dictada en el año 1929, que creó el De-partamento de Riego de la Dirección Generalde Obras Públicas, hoy Dirección de ObrasHidráulicas, (DOH), acción que se prolongóhasta el año 1970.

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Pereira, N. Fuentes; M. G. Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de Chile

Con posterioridad, en los inicios de la dé-cada de los ochenta, el gobierno de la épocadecidió que las obras de regadío serían respon-sabilidad del sector privado, dictándose entreotros instrumentos la Ley 18.450 sobre Fomen-to a la Inversión Privada en Obras de Riego yDrenaje, que se publica en el Diario Oficial enoctubre de 1985.

La reducción de la participación del Esta-do condujo a un notable deterioro de las obrasextraprediales a lo largo del país, vale decirobras de infraestructura de uso colectivo, y ala paralización de nuevas obras grandes y me-dianas, en un período de apertura de la eco-nomía del país, comprometiendo la competi-tividad de vastos sectores de la agricultura na-cional. En 1990 el nuevo gobierno reconoceesta situación y decide apoyar la construcción,rehabilitación y reparación de la infraestruc-tura de riego, bajo el concepto que los agricul-tores interesados se comprometieran en su fi-nanciamiento.

Nace así una política nacional de fomentoal riego, que continúa hasta la fecha y que seexpresa a través de las siguientes acciones:

Mejoramiento, rehabilitación y construc-ción de obras de riego a cargo de la DOHdel Ministerio de Obras Públicas, bajo elmarco del D.F.L. 1.123, instrumento le-gal que norma el financiamiento públi-co a obras de infraestructura. En esteámbito surge el Programa de Rehabilita-ción de Obras Medianas y Menores deRiego, (PROMM), el que dispuso de fi-nanciamiento del Banco Mundial. Esteúltimo programa se extendió entre losaños 1986 y 2001.Ejecución de obras menores y de riego ydrenaje intrapredial, que se realizan bajolas disposiciones de la Ley 18.450 y sus mo-dificaciones (artículo 40 de la Ley 18.899,artículo 5º de la Ley 18.919 y artículo 1ºde la Ley 19.316), administrada por laComisión Nacional de Riego (CNR).Realización de un programa de inversio-nes directas en riego para pequeños pro-ductores agrícolas y campesinos en ge-neral, radicado en INDAP.

Las leyes se inscriben en una estrategia glo-bal definida desde 1990, que reconoce en la

creatividad de las empresas privadas el princi-pal motor de crecimiento económico, perotambién define y reconoce un rol activo delEstado en el fomento de la modernizaciónproductiva.

Principales contenidos de la Ley 18.450La construcción de las obras se realiza con

aportes privados y estatales. El aporte estatalse asigna mediante un mecanismo de concur-sos y la selección de los proyectos se realiza através de la asignación de puntajes que consi-deran las siguientes variables: aporte de dine-ro ofrecido por el concursante, superficie be-neficiada con la obra a construir y el costo dela misma. Los proyectos son seleccionados pororden de prioridad de acuerdo al puntaje ob-tenido y cuyas peticiones de aporte fiscal que-dan cubiertas con el monto de los recursosdisponibles para ese concurso específico. Losproyectos pueden llegar a aobtener un subsi-dio de hasta un 75% de la obra. El costo máxi-mo de los proyectos que se pueden presentara un concurso es de US$ 265 mil, para el casode proyectos que benefician a un solo predioy de US$ 530 mil para proyectos colectivos yde organizaciones de usuarios del agua. Se re-alizan varios llamados a concurso a nivel anu-al y para fines de riego o drenaje específicos.

Los cambios más significativos que se hanintroducido a la Ley de Fomento se inician en1990 y son los siguientes:

La separación de los concursos de acuer-do al tamaño de la explotación y al tipode los mismos. Dandose origen asi a losconcursos campesinos, empresarial me-diano y empresarial;El llamado a concursos especiales, enten-diendo como tales a los que se realizanen áreas donde el Estado ha invertido enobras de riego medianas y mayores, conel propósito de apoyar la puesta en rie-go, y los destinados a subsanar situacio-nes de catástrofe como las sequías;Cambio en el monto máximo de las in-versiones, (12.000 a 24.000 Unidades deFomento, UF), en los proyectos postula-dos por organizaciones de usuarios defi-nidas en el Código de Aguas y que bene-fician al conjunto de los usuarios;

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Facultad otorgada a la CNR para asignara INDAP recursos para prefinanciar, has-ta el monto del subsidio aprobado, loscostos de estudio, construcción y rehabi-litación de obras de riego y drenaje;Autorización para el inicio anticipado deobras de riego, previo a los llamados aconcurso, si las condiciones climáticas,agronómicas u otras así lo hicieran ne-cesario;Cambios en la ponderación de las varia-bles de los concursos, de forma de favo-recer los proyectos colectivos y de bajocosto, reduciendo la importancia delaporte propio;Permitir la participación en concursosde predios con dotación excesiva de re-cursos hídricos, bajo la condición de me-jorar la tecnificación del riego a nivelpredial.

Es un criterio aceptado en general que lamodificación de mayor trascendencia a la Leyha sido el programa de Riego Campesino. Almargen de los grandes recursos que han sidoasignados a este fin y de los grandes impactosque el riego provoca en la producción, el em-pleo y los ingresos de los pequeños producto-res, este es el mecanismo de incremento delpatrimonio campesino de mayor envergaduradesde el reparto de tierra al amparo de la Re-forma Agraria (1966-1973).

Proceso de aprobación de los beneficiosCorresponde a la CNR la elaboración de las

bases, el llamado a concurso y la revisión delos antecedentes de los postulantes, la admisi-ón de los proyectos a concurso1, la selecciónde los mismos y la adjudicación de las bonifi-caciones a los proyectos aprobados. La revisi-ón inicial de las obras, su inspección y recepci-ón la realiza mediante delegación de funcio-nes a través de las Direcciones Regionales dela DOH y del Servicio Agrícola y Ganadero,(SAG), organismo este último dependiente delMinisterio de Agricultura.

La CNR está facultada para aceptar o decla-rar total o parcialmente desierto un concurso,si los proyectos presentados no cumplieran lasdisposiciones legales y reglamentarias.

Finalizado un concurso, la CNR debe po-ner en conocimiento público el resultado delmismo, con al menos la siguiente informaciónde cada uno de los proyectos concursantes:nombre del beneficiario, tipo de proyecto, va-lor de los factores y variables de selección, pun-taje total y orden de prioridad alcanzado. Losinteresados tienen un plazo de 10 días hábilespara apelar ante la CNR por su no admisión alconcurso o por el puntaje obtenido.

Proceso Operativo de la aplicación de la LeyEl proceso operativo de la aplicación de la

Ley, contempla las siguientes característicasprincipales:

La postulación de los agricultores se efec-túa a nivel regional (Chile se divide en13 regiones, las cuales a su vez se subdivi-den en provincias y comunas);Se admiten a concurso sólo proyectos quecumplen las bases técnicas y administra-tivas estipuladas por la CNR;2

La selección de los proyectos se hace enbase a tres factores (aporte de dineroofrecido por el concursante, superficiebeneficiada y costo de la obra), a los quese le asignan determinados puntajes;La construcción de las obras puede ini-ciarse antes del llamado a concurso, an-tes de la resolución del concurso o des-pués de adjudicado el subsidio.En el casode iniciar las obras con anterioridad a laresolución del consurso, la responsabili-dad del financiamiento es exclusiva delusuario.El plazo máximo para la construcción delas obras, en aquellos proyectos quehayan sido aprobados, es de un año, pror-rogable por causas justificadas por unperíodo similar;El pago del subsidiose efectúa una vezrecibida la obra por la CNR.

1 Ver ley 18.450 y normas y reglamentos internos de la CNR(Comisión Nacional de Riego- www.chileriego.cl) 2 idem

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Sistema de registro y de controlComo se ha mencionado con anterioridad,

para los efectos de participar en la elaboraci-ón y/o construcción de los proyectos de rie-go bonificados por la vía de INDAP, hay queestar inscrito en los registros del MOP y deINDAP. Dichos registros operan por la inscrip-ción de los profesionales o empresas intere-sadas, las que deben aportar antecedenteslegales y financieros además de su curriculumen la materia.

Los adjudicatarios de bonificaciones obte-nidas por concurso están obligados a dar lasfacilidades necesarias para que la CNR ya seadirectamente o a través de las instituciones enlas cuales delega funciones, pueda inspeccio-nar la ejecución de las obras en cualquiera fasede su desarrollo. De las visitas de inspección yde las observaciones que se formulen se debedejar debida constancia. Si el reparo formula-do consistiere en el incumplimiento de las es-pecificaciones técnicas de las obras, el intere-sado deberá subsanarlo antes de continuar eldesarrollo de la obra.

Las facultades de control, la CNR las hadelegado en las Direcciones Regionales de laDOH y del SAG.

Vinculación con fuentes de financiamientoEn el caso de los concursos campesinos, el

prefinanciamiento del 75% de los proyectos,equivalente al subsidio máximo, lo otorga IN-DAP, monto que puede ser recuperado por untraspaso de recursos de la CNR a INDAP. Estemecanismo no ha sido utilizado en la práctica.

Normalmente INDAP ha otorgado y estáotorgando un crédito de enlace al pequeñoagricultor, por un valor equivalente al 65-75%del monto del proyecto, el que se respalda conel endoso por parte del campesino de la boni-ficación aprobada por la CNR a favor de IN-DAP. Por el saldo restante del costo de la obra,el pequeño agricultor recibe un crédito com-plementario de INDAP con un plazo de 6 años,con un año de gracia, reajustable de acuerdoal IPC (índice de precio al consumidor, calcu-lado por el instituto nacional de Estadística) ycon un interés anual del 6%.

En el caso de beneficiarios empresariales,éstos pueden endosar el certificado de bonifi-

cación que otorga la CNR, como garantía antecualquier institución financiera con la validezde un instrumento fiscal de pago.

Vinculación con otros instrumentosde políticaLos proyectos de riego campesinos imple-

mentados a través de INDAP están articuladosa un conjunto de servicios de apoyo que pro-porciona dicha Institución y que consisten entransferencia tecnológica y créditos de diver-so tipo.

En las áreas donde existen o se construyenobras mayores y medianas de riego al amparodel D.F.L. 1.123, las bonificaciones de la Leyde Fomento son utilizadas como complemen-to para financiar la construcción de obras ohabilitación de obras de distribución extrapre-dial de menor envergadura y para el desarro-llo del riego intrapredial.

Participación de los agentes privadosAl margen del rol activo de los empresarios

privados en la operación de la Ley de Fomen-to, más presentes que los campesinos y sus or-ganizaciones que operan bajo los estímulos deINDAP, destaca en forma singular la red depequeñas y medianas consultoras que en elnivel regional se han venido especializando enlos estudios y en la construcción de obras in-traprediales.

En el pasado existió un número reducidode medianas y grandes empresas de ingenie-ría que operaban junto a la DOH del MOP enlas grandes obras de riego contratadas por ésta.Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley18.450 y sus concursos, se crea un significativonúmero de pequeñas y medianas consultorasen riego que prestan servicios a empresariosagrícolas y a los pequeños productores agríco-las a través de INDAP.

Síntesis cuantitativa de la aplicaciónde la Ley 18.450En los 18 años de funcionamiento de la Ley

de Fomento se han aprobado un total de 7.977proyectos, los que han beneficiado a un total de168.337 agricultores. El costo total de los proyec-tos alcanza a los US$ 496,85 millones, de los cua-

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les US$ 283,74 han sido aportados por el Estado.La superficie total afectada es de 1.376.548 ha.(Cuadro Nº 1), sin perjuicio de lo cual se debeseñalar que el sistema de registro estadístico res-pecto de las superficies presenta algunas dupli-caciones que distorsionan en algún grado el re-sumén de las áreas beneficiadas.

En la Figura Nº 1 se visualiza el aporte es-tatal anual a las inversiones en riego y drena-je desde el inicio del Programa, el que ha ex-perimentado un importante y sostenido cre-cimiento a partir del año 1999, alcanzandoen el año 2003 un desembolso de US$ 37,55millones.

FIGURA 1Aporte estatal a lainversión en riego ydrenaje, periodo 1993 –2002 (U$ millones)

Cuadro 1RESULTADOS DEL FOMENTO AL RIEGO

(1986-2003)

Fuente: CNR

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En la Figura Nº 2 se indica la composici-ón de la inversión y los gastos operacionalesde la CNR por la aplicación de la Ley 18.450.Es interesante señalar que del total de las in-versiones provocadas por la aplicación de lacitada Ley, un tercio corresponde al Es-tado, mientras los dos tercios restan-tes son asumidos directamente porlos agricultores.

Es interesante señalar que du-rante la vigencia de la Ley, de latotalidad de los proyectos que sehan presentado a los diversosconcursos, han sido selecciona-dos el 40% de los mismos (7.977proyectos).

EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTODE LA LEY

Objetivos de la evaluaciónLa única evaluación que se ha realizado del

funcionamiento de la Ley 18.450, se le encar-gó a una empresa consultora, la que fue selec-cionada mediante concurso público, y tuvocomo objetivo general “evaluar los resultadosde la aplicación de la Ley 18.450 en el período1986-96, tanto en sus aspectos operativos, comoen los aspectos económicos, sociales, técnicosy ambientales, en el nivel regional y nacional”.3

En términos más específicos, el estudio tuvolos siguientes objetivos:

Evaluar el impacto del subsidio al riego,mediante el análisis comparado de los re-sultados antes y después de los proyectosbonificados. Estos resultados se exami-nan bajo el prisma de lo que habría su-cedido con y sin la aplicación del Pro-grama de Fomento;Evaluar la eficiencia del programa en tér-minos monetarios, estableciendo la rela-ción costo-beneficio de las inversiones yEvaluar la ejecución del programa defomento, analizando la efectividad de laLey, su operatoria y sus mecanismos. Es-

FIGURA 2Inversion en rego y obras

complementarias

pecial rigor tiene el examen de la Leycomo instrumento promotor del mayory mejor uso del riego y el drenaje, encontraposición a un supuesto escenariosin Ley.

En la actualidad, la CNR tiene programadolicitar un estudio para una nueva evaluaciónque comprenda el período 1997 – 2003.

Metodología empleada en la evaluaciónPara los efectos de medir los impactos de la

Ley y de investigar la evolución de los indica-dores previamente explicitados con y sin Leyde Fomento, existían diversas opciones meto-dológicas. En definitiva, se adoptó la que pa-reció más confiable, y que consistió en el estu-dio de todos los proyectos beneficiados por laLey, que previsiblemente expresaban cambiosatribuibles a los proyectos de riego bonifica-dos con más de un año de vigencia de las obrasterminadas, estableciendo que la situación sinLey era equivalente a la de estos mismosproyectos antes de las obras de riego y con Leya la nueva situación, después de ejecutadas lasobras. En consecuencia, se estudiaron todoslos proyectos beneficiados y en cada uno deellos se reconstruyó, con informantes califica-dos, la situación productiva y de empleo pre-via y posterior a las obras bonificadas.

Con el propósito de eliminar la incidenciade la evaluación global de la agricultura en el

3 “Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda.

82


transcurso de los dinámicos 10 años conside-rados, (1986-96), se restó anualmente a loscambios productivos la tasa media anual cor-regida de crecimiento de la agricultura chile-na (3,6%). Esto significa que si en los proyec-tos de riego la producción aumentó en un 9%anual después de las obras de riego bonifica-das, para efectos de la evaluación económicade estos proyectos sólo se consideró el 5,4%adicional. La corrección indicada no evita queen los resultados de la evaluación efectuadaexistan incidencias de otros programas de fo-mento a cargo de otras instituciones. (DFL1123, CORFO, INDAP, entre otros).

Algunos impactos positivos de la Ley queno fueron considerados en los cálculos se re-fieren al comprobado efecto demostrativoque tuvieron las obras de pozos y riego tecni-ficado bonificados por la Ley y su incidenciaen cientos de obras construidas sin subsidiosde la Ley o el fuerte efecto positivo de lasobras de riego subsidiadas en las áreas afecta-das por extrema sequía, donde se salvarongrandes inversiones existentes.

Se estudió la totalidad de los proyectos pa-gados con anterioridad al 17 de diciembre de1996, desde la vigencia de la Ley. De este uni-verso, se evaluaron 1.899, utilizando una en-cuesta especialmente diseñada y aplicada por

ingenieros agrónomos experimentados. Com-plementariamente, se investigaron 48 casos delos proyectos abandonados y clasificados comono terminados por la CNR, con el objetivo pre-ciso de determinar las causas de los mismos.

Finalmente, en paralelo a lo anterior, se eje-cutaron 53 entrevistas a personeros del sectorpúblico involucrados en la dirección y opera-ción del programa de riego, tanto a nivel naci-onal como regional, así como a consultores yconstructores privados y representantes de or-ganizaciones de regantes.

Determinación de los impactos de la LeySobre la superficie involucrada.

La superficie total intervenida durante los18 años de operación de la Ley, alcanza a unmillón seiscientas mil hectáreas, la que corres-ponde a la sumatoria de la superficie benefici-ada con nuevas obras de riego, reparación deobras, construcción y habilitación de pozosprofundos, tecnificación de regadío, entreotros. Su distribución anual se indica en la Fi-gura Nº 3, en el que puede llamar la atenciónla gran superficie intervenida durante el año2002. Ello se explica por la reparación de grancantidad de obras de infraestructura, con mo-tivo de los temporales ocurridos en ese año.

FIGURA 3Superficie fisicabeneficiada(proyectos aprobados

83


En los proyectos realizados y evaluados has-ta diciembre de 1996 entre la III y X Regiones(el área agricola por excelencia del país), laLey habría incidido aparentemente en el me-joramiento de 379.200 ha y en la incorporaci-ón al nuevo riego de 22.400 ha adicionales,totalizando 401.600 ha, con una inversión de78.443 millones de pesos de mayo de 1998,equivalentes a 172,8 millones de dólares.

La evaluación indicó que 76 de estos proyec-tos, con 95.600 ha correspondían a duplicaci-ones de otros proyectos que habían recaídosobre la misma superficie y por lo tanto se con-siderarían sus impactos sólo una vez. Otros 168proyectos, con 84.200 ha, habían contribuidoa mejorar la seguridad de riego, pero no habí-an generado efectos cuantificables sobre laproducción del año 1996-97, aunque proba-blemente habían evitado la caída de la misma.Adicionalmente, 40.300 ha distribuidas en latotalidad de los proyectos, no habrían sidocultivadas el año de la medición, en razón a laprolongada sequía que había afectado a la zonacentral y norte chico del país, o porque no te-nían un destino productivo.

Como consecuencia de lo anteriormenteplanteado, la evaluación permitió concluir que

los proyectos bonificados habían influenciadola producción de 181.600 ha donde se regis-traron impactos positivos. De éstas, 19.700 hacorrespondían a la ampliación del área irriga-da, equivalente al 12% de la superficie regadacon anterioridad en los proyectos bonificados.Las otras 161.900 ha resultaron beneficiadascon el mejoramiento del riego.

De los 172,8 millones de dólares invertidosen los proyectos de riego, el 89% (153,2 millo-nes de dólares) lo fue en los proyectos conimpacto medible.

Sobre la producción agropecuariay la productividad

En el período 1986-1996 el incremento dela superficie regada y la profunda reconversi-ón en el uso del suelo, son las dos variablesque mayor peso relativo han tenido en el cam-bio positivo de la producción agregada. Estashan permitido que la superficie de frutalesaumente en 15.500 ha, las hortalizas en 7.600ha y las vides viníferas en 4.700 ha, incremen-tos que significan un 66,7, 63,6 y 97,4% de lassuperficies anteriores a los proyectos bonifica-dos. Figura Nº 4.

FIGURA 4Intensificacion

de la agricultura

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En paralelo a lo anterior, la Ley provocó ci-erta ampliación de las áreas dedicadas a otrosrubros: chacras 3.800 ha, cultivos industriales700 ha y praderas artificiales 600 ha. Los usosmenos intensivos del suelo disminuyeron susuperficie. Es así como los cereales bajaron en7.500 ha y las praderas naturales en 5.800 ha.

Conjuntamente con las dos variables demayor incidencia previamente mencionadas,el desarrollo productivo de las áreas con riegobonificado ha sido beneficiado por los expre-sivos mejoramientos de la productividad. Enlas principales especies de frutales y hortalizas,los aumentos de los rendimientos medios porel riego se situaron en el rango del 40-50%,con un excepcional crecimiento del 90% enpaltos (aguacate). En vides viníferas esta mayorproductividad fue del orden del 13% y de ni-veles menores en cultivos anuales y praderas.

Si se comparan los cambios en el uso delsuelo ocurridos en la agricultura nacional,durante el decenio estudiado, con los experi-mentados en los sectores de influencia de laLey de Fomento, se confirma que en estos úl-timos los cambios han conducido a una inten-sificación mucho más profunda.

La confluencia de las ampliaciones delárea de cultivos irrigada, la reconversión del

uso del suelo y el mejoramiento de la pro-ductividad, han conducido a un incrementodel valor de la producción agropecuaria anu-al en el área de influencia de los proyectosde un 94%, que equivale a 353 millones dedólares al año. De acuerdo a las consideraci-ones metodológicas establecidas en el estu-dio,4 de este monto global alrededor de 285millones de dólares, (80,7%) de incremen-to del valor de la producción serían atribui-bles a la acción de la Ley 18.450 y el resto,68 millones de dólares, (19,3%), correspon-dería al crecimiento normal (sin Ley), quede acuerdo a las tendencias sectoriales ha-bría experimentado el área bonificada du-rante el mismo lapso considerado.

Por otra parte, es interesante señalar quedurante el período comprendido entre losaños 1993 y 2003, la superficie con riego tec-nificado alcanzó a 68.600 ha, la superficie connuevo riego a 53.000 ha y la superficie drena-da a 20.100 ha. La representación gráfica deesta situación se presenta en la Figura Nº 5.

FIGURA 5Superficie tecnificada,nuevo riego y drenada

Nota: para el año 2003 aún no se dispone de la información relacionada con lasuperficie de nuevo riego. La superficie drenada en ese año fue de 94 ha.

4 “Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda

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Sobre el tipo de proyectos

En la evaluación del período 1986-1996 seseñala que la ampliación de la superficie conriego, así como el proceso de intensificaciónen el uso del suelo en pro de los rubros conmayor valor económico por unidad de super-ficie, ha sido generalizada en todo tipo deproyectos. Sin embargo, la envergadura de es-tas transformaciones y el alcance de la sustitu-ción de cultivos de menor valor por aquellosmás rentables, es mucho más significativa enlos proyectos de empresarios que en los decampesinos, en los proyectos individuales queen los colectivos, y en las obras nuevas que enlos proyectos de reparaciones.

En el análisis por Regiones también se apre-cian con claridad estas diferencias. Las Regio-nes III, IV, R.M. y X son las que evolucionancon mayor profundidad hacia el uso intensi-vo, mientras que sólo cambios menores en estesentido se presentan en la VIII y IX Regiones.

Una evolución intermedia en el cambio del usodel suelo se presenta en las Regiones V, VI yVII ( siendo las regiones I y II irrelevantes parael análisis).

Los mejoramientos de la productividad noson tan claramente diferenciados según el tipode proyectos, como lo han sido los aumentosrelativos de superficie y los cambios en el usodel suelo. Los proyectos de empresarios mues-tran una leve tendencia más favorable que lade proyectos campesinos, al igual que lo quesucede de manera más evidente en proyectosindividuales respecto a los colectivos y de for-ma poco significativa en las obras nuevas encomparación con las reparadas.

El examen de la evolución de los ingresosbrutos o variaciones en los valores de produc-ción, evidencian desigualdades muy significa-tivas, como se confirma en los valores relativosde los tipos de proyectos que se indican en elcuadro Nº 2.

CUADRO Nº 2Variación Valores de Producción (ingresos brutos)

por Tipo de Proyectos

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Los ingresos o márgenes brutos, (antes dededucir impuestos y depreciaciones), de la tota-lidad de los predios beneficiados por la Ley18.450, durante el período analizado, tuvieronuna variación positiva del 303 % entre el perío-do previo y el posterior a la ejecución de las obras.Este incremento del ingreso bruto equivale a 95,5mil millones de pesos anuales en la etapa de ple-no desarrollo de los proyectos de riego e inversi-ones complementarias, el que corresponde a 84mil millones de ingresos netos. Esto último im-plica un crecimiento algo menor al 300 % sobrelos ingresos netos previos.

De los ingresos netos antes indicados, los cam-pesinos habrían percibido alrededor de 25 milmillones de pesos y los empresarios 59 mil millo-nes de pesos anuales. Sin embargo, si se conside-ra que los campesinos sólo fueron beneficiadosdirectos de la Ley a partir del año 1990, la parti-cipación campesina del 30 % en el incrementoglobal de los ingresos netos provocados por laaplicación de la Ley, es un hecho destacable, so-bretodo si se le compara con el 20 a 25 % departicipación que tiene la agricultura campesi-na en el Producto Interno Bruto (PIB) sectorial.

Sobre las inversiones complementarias

En la mayoría de los proyectos de riego, lasinversiones complementarias (que no son fi-nanciadas por la CNR) forman parte de unproyecto integral de modernización y mejora-miento productivo, sin que sea posible estable-cer si primero fue el riego y luego se decidió lainversión complementaria, o viceversa.

Las inversiones realizadas por los produc-tores en el período 1986-1996 con recursos pro-pios y sin bonificaciones, en forma simultáneao posterior a la ejecución de los proyectos deriego bonificados, ha alcanzado un monto con-siderable, ascendente a casi 37 mil millones depesos, equivalente a 81 millones de dólares. El70 % de esta inversión se ha destinado a la plan-tación de 14.672 ha de huertos frutales y videsviníferas o pisqueras. Le suceden en importan-cia las inversiones en riego por goteo, ( 13 %),con 5.138 ha, que se agregan a las 11.853 hade riego tecnificado logradas en proyectos bo-nificados. Otras inversiones ( 3 %) se destina-ron a ampliar las extensiones de riego en 1.835

ha y a obras de mejoramiento y habilitaciónde suelos ( 6 %) en 13.598 ha.

En un 15 % de los proyectos bonificados seconstruyeron instalaciones de procesamiento yembalaje e infraestructura de almacenaje. Todaslas regiones comprendidas entre la III y la VII,con excepción de la VI, realizaron importantesinversiones complementarias, que aparecenmayoritariamente asociadas a proyectos de rie-go empresariales, de tipo individual y de obrasnuevas. Se concentran estas inversiones ( 82 %)en proyectos de pozos y de riego tecnificado.

Sobre el empleo

Las obras de riego construidas en los proyec-tos bonificados, habrían ocupado entre 1,5 y2,0 millones de jornadas entre 1986 y mayo de1996, equivalentes a 660 empleos anuales. Másimportante aún ha sido la ocupación genera-da por las inversiones complementarias reali-zadas por los productores, la que alcanza a 4,8millones de jornadas o 1.820 empleos anualesequivalentes.

De mayor gravitación que el empleo transi-torio provocado por la implementación de lasinversiones, es la ocupación que se ha genera-do en la nueva agricultura surgida de las obrasde riego bonificadas, la que permitió duplicarel número de trabajadores permanentes esti-mados en la situación precedente, creando7.739 nuevas ocupaciones. El empleo estacio-nal en el período de máxima demanda, (dici-embre a marzo), se habría elevado en un 182%, abriendo posibilidades a 34.465 nuevos tra-bajadores temporeros.

Se puede señalar que alrededor del 15 %de los asalariados permanentes y otro tanto delos temporeros que ocupa la agricultura naci-onal, están empleados en los proyectos bonifi-cados hasta diciembre de 1996.

Casi dos tercios del empleo permanente ytemporal generado por la Ley de Fomento,recae en proyectos de pozos y riego tecnifica-do, siendo predominante el nivel de crecimi-ento de la ocupación en los proyectos empre-sariales, individuales y de obras nuevas.

Por otra parte, la creación de empleos tran-sitorios y permanentes entre los años 1998 y2002 se indican en la Figura Nº 6

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3.3.6. Sobre el medio ambiente

Los microproyectos intraprediales y las re-paraciones de obras de riego de carácter ex-trapredial preexistentes, que son los tipos deinversión dominantes implementados por laLey de Fomento, en general no alteran el pai-saje, ni la flora ni fauna natural, ni la biodi-versidad, ni la topografía de cuencas y micro-cuencas. Sólo se detectaron algunas consecu-encias negativas por el mayor empleo de agro-químicos asociados a los cultivos de caráctermás intensivos y por la perforación de pozosen áreas de acuíferos subterráneos sobreex-plotados.

Por el contrario, se recopilaron anteceden-tes de impacto ambiental positivo en torno alos proyectos de riego tecnificado, los que re-dujeron el uso agregado de agroquímicos ycolaboraron al control de la erosión por prác-ticas tradicionales de riego por gravedad. Lacontribución a la reducción de la sequía y sussecuelas de desertificación, también ha sidovalorada en un 40 % de los proyectos.

Evaluación económicaLa evaluación económica para el período

evaluado, (1986-1996), a precios de mercado,

es de signo muy positivo. La Tasa Interna deRetorno, (TIR), para el conjunto de los proyec-tos, se eleva al 33 % y el valor Actualizado Neto,(VAN), asciende a 165 mil millones de pesos,equivalentes a 363 millones de dólares, contrauna inversión inicial de 117 mil millones depesos, equivalente a aproximados 215 millo-nes de dólares. Estos indicadores de resultadoeconómico a precios de mercado son extre-madamente positivos para cualquier evaluaci-ón ex -post de inversión pública.

Las TIR y los VAN de los diferentes tipos deproyectos y de las distintas regiones indicanresultados muy disímiles, vinculados a la inver-sión por unidad de superficie de cada una delas tipologías de proyectos y de regiones.

Las TIR de los proyectos de empresarios,individuales y de obras nuevas son muy favora-bles, pero de valores muy inferiores a las obte-nidas por los proyectos campesinos, proyectoscolectivos y de reparaciones de obras, como seobserva en el Cuadro Nº 3 alcanzando valoresque no son usuales en los procesos de evalua-ción, y que se explican por los extraordinariosaumentos de producción al pasar de una agri-cultura tradicional poco eficiente y muchasveces de subsistencia, a una agricultura muytecnificada de tipo empresarial.

FIGURA 6Creacion de empleos

88


Las obras principales de conducción y cap-tación son las que expresan mejores resulta-dos, ( TIR de 57 y 60 %). Los drenajes ocupanuna posición intermedia, ( 29 %), seguidos delos pozos ( 22 %), riego tecnificado ( 18 %) yobras de acumulación ( 13 %). Los VAN sonmuy positivos para todo tipo de proyectos

Estos indicadores, que constituyen un ante-cedente importante para fijar las estrategias ypolíticas de riego, en general confirman quelos cambios introducidos a partir de los años90 a favor de los proyectos campesinos y proyec-tos colectivos fueron correctos. Sin embargo,no pueden ser validados como criterios úni-cos de priorización, en razón a que considera-ciones adicionales, como la inversión para cre-ar nuevos empleos, la TIR de la inversión pú-blica o la capacidad de atracción de inversio-nes privadas, favorecen a los proyectos indivi-duales, de empresarios y de obras nuevas.

LECCIONES APRENDIDAS

Aunque el 78 % de los consultados en elestudio de evaluación tienen una opinión po-sitiva acerca de la institucionalidad y operato-ria de la Ley de Fomento, las mayores críticasestán referidas a cuatro puntos:

Excesiva tramitación y tiempos prolon-gados en las fases de aprobación de con-cursos, sanción de las proposiciones demodificación de proyectos, recepción delas obras y pago de las bonificaciones;

Acumulación deproyectos preparadospara concursar, pero sinoportunidad de partici-par por falta de concur-sos, particularmente enel caso de empresariosmedianos y grandes, yacumulación de proyec-tos aprobados en con-cursos pretéritos, perosin financiamiento, pordesequilibrios entre lasdemandas y los recursosanuales disponiblespara estos efectos;

Excesiva centralizaci-ón de las funciones operacionales de laCNR, en desmedro de las ComisionesRegionales de Riego. (C.R.R.). Se debeseñalar que este punto se ha ido resolvi-endo, mediante el traspaso de mayoresfacultades a las CRR.Sistemas de concursos y puntajes. En re-lación a estos instrumentos, existen posi-ciones discrepantes, incluso al interior delos grupos de expertos en riego, consul-tores, funcionarios y productores.

Otros problemas detectados son la débilsupervisión y seguimiento de los proyectosdurante la fase de ejecución y mala operaciónposterior de ciertas obras recibidas; irrespon-sabilidad y baja capacidad profesional de al-gunos consultores y constructores, entre otros.Respecto a esta situación, se debe señalar quela CNR, a partir del año 2004, tiene consulta-da la contratación, con cargo a los proyectos,de “asesores de inspección técnica de obras”,con lo que se espera resolver esta falencia.

La empresa consultora que efectuó la eva-luación del programa de la Ley de Fomento,propuso ciertas recomendaciones que puedencentrarse resumidamente en cuatro puntos,según se indica a continuación.

a) Hacer más explícita una estrategia deasignación de recursos de la Ley, dondese establezcan criterios de mediano pla-zo (y revisiones de corto plazo) para or-denar prioridades de concursos segúnregiones o macrozonas, tipo de produc-

CUADRO Nº 3Tasa Interna de Retorno por Tipo de Proyecto

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tores (campesinos, empresarios media-nos y mayores), tipo de proyectos (extra-prediales e intraprediales) o situacionesespeciales de carácter localizado (embal-ses, drenajes, etc.)

b) Establecer una mayor exigencia de infor-mación básica, para conocer la proyecci-ón económica de los proyectos de riegopropuestos, así como sus posibles víncu-los con otros instrumentos de fomentoproductivo. Esta base informativa servi-ría para monitoreos y evaluaciones ex -post. A partir del año 1998, la CNR intro-dujo una encuesta que parcialmente re-coge la información sugerida.

c) Evitar, en lo posible, que las bonificacio-nes de la Ley sean utilizadas para la con-servación o mantenimiento habitual de lasobras intra o extraprediales, las que sonde cargo de los interesados o de sus orga-nizaciones. Igualmente revisar con mayorrigurosidad la disponibilidad de agua sub-terránea en los proyectos de construcciónde pozos y riego presurizado.

d) Analizar la estrategia de asignar mayoresrecursos presupuestarios para la bonifi-cación del riego en proyectos de campe-sinos y de las regiones VIII al sur. En elprimer caso, considerando la gran de-manda insatisfecha de proyectos de me-dianos empresarios, de alta rentabilidadesperada y menor aporte fiscal relativo,y teniendo presente que los campesinoscontrolan sólo el 25 % del suelo agrícolay que no tienen disponible una gran car-tera de proyectos de riego. La segundaestrategia, de corregir vía Ley de Fomen-to los desequilibrios territoriales, tienedos restricciones serias: la carencia localde capacidad técnica para formularproyectos y la debilidad de opciones pro-ductivas rentables.

La experiencia indica que la aplicación dela Ley 18.450 ha sido un elemento dinamiza-dor de la agricultura chilena y ha tenido unaamplia aceptación y demanda por parte de losproductores de los diversos estratos de tamañode propiedad.

El éxito de esta iniciativa legal tiene su ori-gen en la aplicación de una política diferen-

te a la tradicionalmente aplicada en la Regi-ón, donde el Estado asume un rol preponde-rante en la planificación y ejecución de losprogramas de riego. Es este caso, se destacaque la iniciativa de la ejecución de pequeñasobras de riego se deja en manos de los agri-cultores privados y el estado asume un rol defomento a dicha inversión, en la forma indi-cada anteriormente.

Otras características que destacan a este ins-trumento de fomento son las siguientes:

los subsidios son focalizados en proyec-tos económica y socialmente rentables enatención a que el privado debe aportarparte del costo total del proyecto y finan-ciar totalmente la ejecución del mismoantes de recibir el subsidio.el sistema se caracteriza por su transpa-rencia, considerando que la asignaciónde las bonificaciones se realiza medianteconcursos públicos debidamente publi-citados.

Algunos factores que han hecho posible queeste instrumento sea económicamente renta-ble y haya logrado maximizar sus beneficios,en un marco de desarrollo sustentable, son losque se indican a continuación:

el aumento de la eficiencia de aprovecha-miento del agua para riego, permitien-do de esta forma el ahorro de agua y elincremento de la superficie y de la segu-ridad de riego.el cambio del uso del suelo desde culti-vos menos rentables a aquellos de altacompetitividad tanto en los mercadosinternos como externos.el aumento de la productividad de loscultivos más rentables.la intensificación de inversiones privadascomplementarias al proyecto de riego te-les como, packings, frigoríficos, bodegasy otros.la utilización de fuentes de agua no con-vencionales.la focalización de algunos concursos ha-cia grupos de productores consideradoscomo vulnerables, permitiéndoles su in-serción socio-económica. En esta situa-ción se encuentran algunas etnias y co-

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munas con altos índices de cesantía y po-breza.la implementación de concursos en laperspectiva de los nuevos requerimien-tos que para la agricultura chilena repre-senta su política de apertura al comerciomundial.el incentivo a la utilización de aguas lim-pias para el riego, tales como las aguasprovenientes de pozos y aguas tratadas;

el apoyo a la puesta en riego de aquellassuperficies beneficiadas con la construc-ción de grandes obras de riego.la creación y fortalecimiento de las aso-ciaciones de regantes a través de la eje-cución de proyectos extraprediales y co-munitarios.el uso eficiente y expedito de los recur-sos humanos del Estado, involucrados enel proceso de administración y asignaci-ón de los recursos hacia los privados.

Marcelo Gross Ing. Agrónomo; consultor externo de la CNR; Santi-ago de Chile. ([email protected])Nelson Pereira Jefe de departamento de Estudios y Políticas de Riego,Comisión Nacional de Riego. ([email protected])

RESUMEN: El código de aguas de Chile de1981, ha sido motivo de permanente interés yanálisis tanto dentro de Chile como en el exteri-or, por su orientación marcadamente neolibe-ral y la incorporación, por primera vez en Lati-noamérica, de mecanismos de mercado en laasignación de los recursos hídricos.

En el trabajo, se evalúan los resultados de laaplicación práctica de dicha legislación por másde 20 años, a partir de la experiencia directa de laAdministración. En este sentido, muchos análisistienen un carácter descriptivo y no pretenden “de-mostrar” lo que es el resultado de la casuística ad-quirida en el trabajo cuotidiano. Por lo mismo, eneste caso la validez del mensaje y su interés, si lotiene, es inseparable de quién lo emite.

El desarrollo del documento se hace desde laperspectiva de los objetivos que tuvieron presentelos creadores de la legislación, los cuales se pue-den sintetizar en : la generación de derechos deaprovechamiento “sólidos”, la creación de merca-dos, y la reducción del rol del Estado (“estatismo”).

A este respecto se concluye que la existenciade derechos de aprovechamiento con una alta se-guridad jurídica ha tenido una positiva influen-cia en el mejoramiento de la eficiencia de apro-vechamiento. Por su parte la idea de incorporarmecanismos de mercado en la asignación de de-rechos originales a nuevos interesados, práctica-mente no ha operado, generando un proceso decarácter especulativo que actualmente se trata decorregir con una reforma legal. Por el contrario,el uso del mercado como mecanismo de reasig-nación de los derechos existentes, en general seconsidera exitoso y ha permitido la transferenciade derechos a las nuevas demandas en un marcode acuerdo social y eficiencia económica.

En relación con la reducción del papel de laAdministración, se estima que ello ha sido, engeneral, negativo, en especial en lo referente a laregulación del funcionamiento de las organizaci-ones de usuarios, al control de la entrega de de-

20 años del Códigode Aguas de Chile

Humberto Peña Torrealba

ABSTRACT: The Chile Water Code, datingfrom 1981, has been a subject of permanentinterest and analysis, both in Chile and abro-ad, because of its markedly neoliberal orienta-tion and the inclusion, for the first time in La-tin America, of market mechanisms in assigningwater resources.

In this study, the results of the practical ap-plication of this law for over 20 years are evalua-ted, based on the direct experience of the Ad-ministration. Many of the analyses for this pur-pose have a descriptive character, and are notintended to “demonstrate” what are the resultsof the collection of cases acquired in daily work.Equally, in this case the validity of the messageand its usefulness, if any, cannot be distinguishedfrom the one who issues it.

The paper is developed from the perspecti-ve of the objectives that those who created thelaw had in mind, and can be summarized as:generating “solid” development rights, creatingmarkets and reducing the role of the State (“sta-tism”).

In this regard it is concluded that the exis-tence of legally very secure development rightshas had a positive influence on improving theefficiency of development. On the one hand, theidea of incorporating market mechanisms to as-sign original rights to new interested parties prac-tically did not operate, generating a speculativeprocess which one is now trying to correct bylegal reform. On the other, the use of the ma-rket as a mechanism to reassign the existing ri-ghts is generally considered successful, and hasallowed transferring rights to the new demandswithin the framework of a social agreement andeconomic efficiency.

As to the reducing the role of the Adminis-tration, it is estimated that this has generallybeen negative, especially as regards the regula-tion of functioning of user organizations, con-trol of granting development rights to private

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rechos de aprovechamiento a los particulares y ala planificación indicativa del recurso hídrico.

Finalmente, el análisis realizado muestra queexisten materias en el Código de Aguas de 1981que se corresponden perfectamente con la cul-tura prevaleciente en la sociedad y que entre-gan soluciones adecuadas y eficientes a los desa-fíos del sector hídrico. Dichas materias se apli-can diariamente de manera fluida y sin contrati-empos. Sin embargo, existen otras que claramen-te están en contradicción con dichas creencias yse percibe por la sociedad que no resuelven losproblemas, lo cual conduce a situaciones de con-flicto social e introducen elevados costos al fun-cionamiento del sistema institucional.

PALABRAS-CLAVE: Código de aguas, Chile, vi-sión.

persons and indicative planning of the waterresource.

Finally, the analysis performed shows thatthere are issues in the 1981 Water Code thatcorrespond perfectly to the code prevailing insociety and that deliver adequate and efficientsolutions to the water sector challenges. Suchmatters are applied daily without problems. Ho-wever, there are others that are clearly in con-tradiction with these beliefs, and society per-ceives that they do not solve the problems, whi-ch leads to situations of social conflict and in-troduce high costs into the functioning of theinstitutional system.

KEY-WORDS: Water code, Chile, vision.

INTRODUCCIÓN

Hace 20 años, en el marco de un gobiernoautoritario que inauguraba una nueva Consti-tución Política buscando la refundación del paísdentro de un esquema ideológico y económiconeoliberal, se dictó el Código de Aguas de 1981.

Consistentemente con la orientación gene-ral del régimen, esta nueva legislación de aguastenía como propósito, en palabras de uno desus principales inspiradores (Buchi, 1993) : “cre-ar derechos sólidos de propiedad, no sobre elagua misma sino sobre el uso de las aguas, yfacilitar por todos los medios el funcionamien-to ordenado del mercado”, ya que “el proble-ma va a persistir mientras no se deje funcionaral mercado, para lo cual es fundamental previa-mente ir al reconocimiento cabal de los dere-chos de propiedad en el sector y de las reglasdel mercado. Porque en definitiva el problemase reduce a eso, no obstante que la palabra pro-piedad sea todavía una palabra maldita en mu-chos campos. El propio gobierno militar no seatrevió a usar la palabra directamente... Se ha-bla de propiedad sobre el derecho de aprove-chamiento de aguas, no de propiedad de lasaguas. El temor es absurdo. La propiedad es delejos el sistema que mejor resguarda la funciónsocial y la correcta asignación de los recursos.Eso se acepta en las áreas más institucionaliza-das y con mayor tradición privatista. Pero serechaza en las menos formales, que es donde el

Estado tiene mayor gravitación. A menor tradi-ción, mayor estatismo, Buchi, 1993”1.

El objetivo que se ha propuesto este trabajoes evaluar los resultados del nuevo código, con-siderando la experiencia práctica que ha teni-do la administración en su aplicación concre-ta desde su vigencia. Cabe destacar que porello es el resultado de una reflexión sobre lacasuística acumulada y no pretende “demos-trar” determinadas conclusiones . De acuerdoa lo anterior, resulta inevitable que su posiblevalor se relacione fuertemente con su carácterdescriptivo y testimonial. Sin perjuicio de loanterior, en las referencia se incluyen análisismás detallados e información estadística demuchas de las materias desarrolladas.

Intentando resumir, en este análisis no seconsiderarán temas hoy día muy relevantes,pero que no estuvieron en la mira de quienespromovieron esta nueva legislación, como son,por ejemplo, el medioambiental, la gestiónintegrada de recursos hídricos, las aguas sub-terráneas y el manejo de los cauces. Esta tareaquedará pendiente para futuros estudios.

De este modo, el análisis se centrará enlos tres elementos orientadores del nuevoCódigo:

1 Hernán Buchi, Ex Ministro de Hacienda

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Torrealba, H. P. 20 años del Código de Aguas del Chile

La generación de derechos de aprove-chamiento “sólidos”.La creación de mercados, yLa reducción del rol del Estado (“estatis-mo”).

Aunque estos elementos están estrechamen-te relacionados, para un mejor ordenamientoserán tratados en forma sucesiva. Asimismo, laevaluación de estas innovaciones se hará des-de los objetivos explícitos que se plantearon alproponerlas, es decir desde criterios de efica-cia económica y social, dejando de lado otrasaproximaciones posibles y válidas como pudi-eran ser las medioambientales, de participaci-ón, visión integrada, u otras.

Finalmente, cabe destacar que, al evaluarun sistema legal desde la perspectiva de susresultados, se está considerando no sólo la co-herencia de su articulado, sino que tambiénconfrontando la estructura legal con una rea-lidad social compleja, la cual incluye, entreotras, prácticas e ideas dominantes, institucio-nes y contexto económico, todos los cualesdeterminan en gran medida los resultados fi-nales de la concepción teórica. En este senti-do, junto con identificar los méritos de la es-tructura legal instaurada, nos proponemosidentificar sus fallas, incluyendo en éstas tantolas atribuibles al sistema mismo, como al mer-cado y al Estado.

LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL AGUA COMOBIEN AUTÓNOMO: DERECHOS DEPROPIEDAD SOLIDOS

El objetivo de generar derechos de propie-dad sólidos sobre los usos de agua se expresó,en primer lugar, en la propia constitución po-lítica de 1980 (art.19 N°24, inciso final), queestableció que “los derechos de los particula-res sobre las aguas, reconocidos o constituidosen conformidad a la ley, otorgan a sus titularesla propiedad sobre ellos”. Asimismo, en el nue-vo Código se eliminó toda posibilidad de ca-ducar por parte de la administración los dere-chos de agua, suprimiéndose toda norma quepudiera debilitar la propiedad sobre los mis-mos, en especial las potestades de la autoridadque pudieran afectarla. Ejemplo de esto últi-mo era la posibilidad de declarar área de raci-onalización y suspender los derechos existen-

tes (art. 35 C.A. 1967), o restringir los usos máso menos libremente durante los períodos desequía (art. 332). Adicionalmente, la nuevalegislación reinstauró la obligación de regis-tro de los derechos de agua ante los Conserva-dores de Bienes Raíces, como forma de asegu-rar la titularidad de los derechos (art. 309);estableció normas para regularizar los dere-chos no inscritos (art. 1 y 2 de las disposicio-nes transitorias); fijo criterios y presuncionespara la determinación de las características delos derechos antiguos ( art. 309, 312 y 313); yentregó a los usuarios la propiedad de las in-fraestructuras de distribución de las aguas (art.202 y 212).

Así, hoy en Chile los derechos a hacer usode agua, derechos de aprovechamiento, pue-den ser caracterizados de la siguiente forma:

a) Son derechos reales, por cuanto así lodispone expresamente el artículo 6° delCódigo de Aguas, definiéndolo comoaquel que “recae sobre las aguas y con-siste en el uso y goce de ellas”. Tambiéndicho artículo señala que este derecho“es de dominio de su titular, quien po-drá usar, gozar y disponer de él en con-formidad a la ley”. Finalmente, cabe seña-lar que el Código Civil define los “dere-chos reales” como aquellos que se tienen“sobre una cosa sin respecto a determi-nada persona”.

b) Es un derecho real mueble por naturale-za, pero si las aguas están destinadas aluso, cultivo o beneficio de un inmueblese reputarán inmuebles. En la prácticael derecho de aprovechamiento es, en lainmensa mayoría de los casos, lo que endoctrina se denomina inmuebles pordestinación.

c) Recae sobre un bien nacional de usopúblico como lo es el agua.

d) Se expresa en volumen por unidad detiempo, esto es, litros por segundo, me-tros cúbicos por año, etc..

e) Es un derecho principal, por cuanto tie-ne una vida jurídica independiente y nose encuentra subordinado a otro.

f) El derecho de aprovechamiento puedehipotecarse. Al respecto, el Código deAguas dispone que los derechos de apro-

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vechamiento inscritos pueden ser hipo-tecados independientemente del inmue-ble al cual su propietario los tuviere des-tinados, y que los no inscritos sólo po-drán hipotecarse conjuntamente con di-cho inmueble. Asimismo, el ordenami-ento establece que la hipoteca de los de-rechos de aprovechamiento deberá otor-garse por escritura pública e inscribirseen el Registro de Hipotecas y Graváme-nes de Aguas del Conservador de BienesRaíces respectivo.

g) Puede ser embargado u objeto de medi-das precautorías.

h) Su uso o ejercicio no es obligatorio, por loque, en otras palabras, no existe obligaci-ón de construir las obras necesarias paraaprovechar el agua a la que se tiene dere-cho. En definitiva, no existe obligación deutilizar el recurso hídrico de que da cuen-ta el derecho de aprovechamiento.

i) No está asociado a usos específicos parael agua. El recurso hídrico de que dacuenta el derecho puede ser utilizado encualquier destino. Esto es, principalmen-te, lo que permite la “libre transacciónde los derechos de agua”, dando nacimi-ento a lo que se conoce como “mercadode (derechos de) aguas”.

j) No pueden ser caducados por la autori-dad, en ningún caso, salvo expropiación.

k) Comprende la concesión de los terrenosde dominio público necesarios para ha-cerlo efectivo.

l) Conlleva la facultad de imponer las ser-vidumbres necesarias para su ejercicio,sin perjuicio de las indemnizaciones quecorrespondan.

m)La constitución originaria de los dere-chos de aprovechamiento es gratuita.

Estas modificaciones, junto con establecerlas bases para la operación de un mercado,buscaban generar incentivos para el mejora-miento de la eficiencia en el aprovechamien-to, cuestión que redundaría en beneficio delos propios titulares de derechos.

Es importante destacar que estas transforma-ciones, aún cuando pudieran parecer en pri-mera instancia como un cambio radical, en

aquellas zonas con larga tradición de riego re-flejaban ideas ampliamente aceptadas y con ra-íces en los Códigos y normativas anteriores.Además, estas nuevas normas iniciaron su actu-ación en un escenario donde los derechos exis-tentes tenían una amplia legitimación social,situación que no se presenta en aquellas zonassin tradición agrícola, donde se generan nue-vos derechos de agua que pueden enfrentanserias resistencias y baja aceptación social.

En el marco descrito, los resultados obser-vables de la aplicación del nuevo Código hansido exitosos y concordantes con lo previsto,en especial en aquellas zonas donde el agua esun recurso muy escaso y, por tanto, de alto va-lor. En efecto, por ejemplo, resulta fácil cons-tatar el elevado grado de eficiencia de aprove-chamiento del agua que ha alcanzado el sec-tor minero; la eficiencia a nivel predial alcan-zada en el uso agrícola en los valles del nortechico; y las cuantiosas inversiones realizadaspor el sector privado para el alumbramientode aguas subterráneas.

Existen además otras situaciones, produci-das por las innovaciones, que merecen un co-mentario. Una de ellas es la aplicación delnuevo Código en zonas donde predominan lasculturas aymáras y atacameñas. En ellas existela concepción del agua como un bien comu-nitario, adscrita a la tierra, enraizada profun-damente en su cosmovisión. Aunque claramen-te no se previó así originalmente, la nueva leyde aguas, complementada con la moderna le-gislación indígena, llevó a la consolidación dela propiedad de los derechos de agua en lascomunidades indígenas y no en los usuariosindividuales.

Otro aspecto a considerar se refiere a lasconsecuencias que la “fortaleza” de los dere-chos de agua tiene en la gestión de los recur-sos hídricos durante los períodos de sequía.La experiencia al respecto muestra las venta-jas de que los usuarios asuman directamentela responsabilidad de sus decisiones de abaste-cimiento durante dichos períodos críticos. Estose pudo comprobar en la sequía que afectó abuena parte de la zona central durante los años1995/96 y 1998/99, la cual fue resuelta debuena manera con una mínima intervenciónestatal, si se la compara con el manejo de lasequía del año 1968 (aunque es preciso reco-

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nocer que los medios técnicos, financieros yhumanos en ambas oportunidades cambiaronsustancialmente). No obstante lo anterior, tam-bién es necesario reconocer que la normativaaplicable en estas emergencias, en su afán dedar solidez a los derechos individuales, intro-duce restricciones que, en la práctica, la ha-cen ser sobrepasada, imponiéndose el carác-ter social del fenómeno, generándose acuer-dos al margen del texto legal. En efecto, es fre-cuente que en esas circunstancias las organi-zaciones asuman la representación de los usu-arios, llegando a acuerdos que, en rigor, sólopodrían suscribir los titulares individuales delos derechos. Así, se han suscrito acuerdos quepermiten limitar el ejercicio de algunos dere-chos; compensaciones económicas para lasorganizaciones; y, otras formas de gestión co-munitaria no previstas en la legislación.

Finalmente, cabe señalar que la gestión dela infraestructura de captación y distribuciónde propiedad de las organizaciones dista mu-cho de ser la esperada. En efecto, aunque setrata de bienes de propiedad de los particula-res de suma importancia para la producción,se observa una notoria falta de inversión pri-vada en su mantención y desarrollo, de modotal que son numerosas las obras que han debi-do ser atendidas por programas especiales deorigen estatal. En esta materia, no cabe dudaque existe un claro retraso, y que el traspasode la propiedad de estos bienes comunes a losparticulares no ha sido un estímulo suficientepara mejorar su conservación y operación, loque frecuentemente contrasta con la eficien-cia alcanzada a nivel predial.

LA CREACIÓN DE MERCADOS(TRANSFERIBILIDAD)

Diversos estudios han abordado en detallela operación del mercado de derechos de aguaen Chile, analizando sus beneficios, las limitaci-ones para su funcionamiento y los problemasde diversa índole que pudiera generar, no sien-do el propósito de este trabajo entrar en dichoanálisis, sin perjuicio de dar una visión generalde nuestros puntos de vista al respecto.

En primer término, es importante destacarque la legislación de aguas previó dos áreasdonde el mercado iba a desempeñar un papel

crucial: a) en la asignación original de los de-rechos de agua, a través de la incorporacióndel mecanismo de remate para resolver cuan-do hubieran dos o más solicitudes sobre lasmismas aguas y no existiera suficiente disponi-bilidad para todas ellas, y b) en la reasignaci-ón de las aguas entre particulares.

Desarrollo de un mercado para la asignaciónde los derechos de agua originales.Con relación a este tema, después de 20 años

de aplicación del Código, no puede caber dudarespecto de la ineficacia del remate como me-canismo de decisión respecto de la asignaciónde los derechos originales, ya que en la prácticase ha comprobado que los supuestos para elmismo no alcanzan al uno por mil de las solici-tudes y, en consecuencia, no ha existido otralimitación para la asignación de nuevos dere-chos que la disponibilidad física del recurso yla no afectación de los derechos de terceros.De acuerdo a la lógica del Código, esta reali-dad significaría que esos recursos hídricos (prác-ticamente la totalidad de lo concedido a partirde 1981), no tendrían mayor valor, dado queexistió solo un interesado por ellos, cuestiónabsurda e irreal. En fin, la forma de asignaciónoriginal de los derechos ha tenido consecuen-cias extraordinariamente negativas, favorecien-do procesos de restricción de la libre compe-tencia y una distorsión completa en el funcio-namiento de diversos mercados (en el punto 4se desarrolla más ampliamente esta afirmación).

Ahora bien, intentando explicar las causasde este fallo en la legislación, es posible afir-mar que ellas están vinculadas básicamente conproblemas de información. En efecto, es irre-al e ilusorio suponer que los potenciales inte-resados en las aguas que está solicitando otropara sí, van a revisar a lo menos dos veces almes las nuevas peticiones que se publiquen enlos periódicos y, además, sean capaces de de-terminar si las condiciones de escasez, es decirde oferta y demanda de recursos hídricos, lascuales en ocasiones exigen evaluaciones a ni-vel de cuencas de miles de kilómetros cuadra-dos, pueden afectar el desarrollo de su nego-cio en algún futuro.

La conclusión es obvia: en esta materia,el Estado debe cumplir plenamente su rol

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subsidiario y el mercado por sí sólo no es su-ficiente.

Es de interés recordar que además de la fi-gura del remate aplicada a solicitudes que pre-sentan por propia iniciativa los particulares, elCódigo previó la posibilidad de una actuaciónproactiva por parte de la Administración, con-sistente en el ofrecimiento de derechos en re-mate abierto de recursos disponibles que nohubieran sido solicitados (art. 146). Esta alter-nativa nunca ha sido utilizada, posiblementepor que la dinámica privada en relación conla solicitud de derechos superó largamente lacapacidad de la Administración de organizaruna actividad de esta naturaleza, que suponeuna concepción clara del desarrollo futuro delas cuencas.

Desarrollo del mercado para la reasignación dederechos que ya estaban otorgados.En lo que se refiere al tema de la reasigna-

ción de las aguas ya otorgadas, el nuevo Códi-go, al establecer la libre transferencia de losderechos de aprovechamiento, así como la in-dependencia del derecho de un uso específi-co, estableció las bases para que la reasignaci-ón de las aguas entre los diversos usos se efec-tuara a través del mercado, dejando atrás siste-mas centralizados, como lo era la declaraciónde áreas de racionalización.

Es importante tener presente que esta op-ción se dio en un contexto en el cual la libretransferencia entre titulares de derechos yahabía existido en legislaciones anteriores, y queademás en buena parte del país los derechosya estaban constituidos, surgiendo en conse-cuencia la necesidad ineludible de establecerun sistema de reasignación que permitieraabrir un espacio al abastecimiento de las nue-vas demandas, ambas condiciones objetivas quefacilitaban el éxito de una iniciativa de estanaturaleza en el país.

En este escenario, no cabe duda que el me-canismo de mercado ha sido adecuado paraproducir una transferencia de aguas hacia de-mandas fuertemente crecientes y que presen-tan un alto beneficio social y económico. Ese esel caso de las nuevas demandas domésticas,mineras e industriales ubicadas de Santiago alnorte. Un reflejo de lo señalado es el hecho de

que todas las empresas sanitarias de Santiago alnorte tienen abiertos poderes compradores dederechos de agua. Los vendedores han sido tí-picamente usuarios marginales de agua o inclu-sive derechos sin uso, ello originado en la ex-pansión de las ciudades u otras circunstancias.

Asimismo, en períodos de sequía la libretransferencia se ha mostrado como un proce-dimiento eficaz para radicar, aunque sea tran-sitoriamente, los recursos disponibles en aque-llos usos más rentables, esto cuando existenobras de infraestructura que reducen la incer-tidumbre hidrológica y sistemas de distribuci-ón flexibles. Un caso emblemático en este sen-tido lo constituye el sistema Paloma, en la IVRegión del país, el cual es un ejemplo muypuro de operación de un mercado con granactividad y con una elevada sensibilidad de losprecios a las condiciones de escasez.

Ahora bien, en contraste con lo que se ob-serva en las transacciones desde el sector agrí-cola hacia otros usos consuntivos, al interiordel sector agrícola los ejemplos de transferen-cias, independientes de la tierra, entre agricul-tores con explotaciones intensivas, son muyescasas. De este modo, en general, la actividaddel mercado es muy reducida. Por ejemplo,análisis realizados en el valle del Elqui mues-tran que el total de las transferencias ha com-prometido menos del 3% de los derechos, delos cuales un 90% correspondían a derechossin uso o utilizados sólo marginalmente (He-arne y Easter, 1995).

Como resultado de lo anterior, se puedeconcluir que, contrariamente a lo previsto porsus inspiradores, el interés en transferir exce-dentes mediante el mercado no ha sido unmecanismo inductor de una mayor eficienciaen el uso del agua en el sector agrícola, siendoen cambio muy importante en este aspecto lasgarantías dadas a la propiedad (como se seña-ló en el punto2).

Las principales causas que explican esta bajaactividad del mercado en muchas zonas son:la ausencia de una escasez efectiva de recursoshídricos y/o la existencia de fuentes alternati-vas (aguas subterráneas); los altos costos detransacción, debidos principalmente a la rigi-dez de las infraestructuras de distribución; y,la incertidumbre hidrológica asociada a los

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derechos de agua, lo cual conduce a que losusuarios consideren el exceso de disponibili-dad como una forma de seguro para los perío-dos de sequía.

Por otra parte, un elemento indispensablepara el funcionamiento de un mercado, es dis-poner de un sistema registral de la propiedady procedimientos que permitan la inscripciónadecuada de los derechos existentes. En estesentido existen en la legislación diversas nor-mas que se orientan a ese propósito ( art. 20-21, 55, 111-112, 114-121). Sin embargo, existebastante consenso en que una limitación im-portante para alcanzar un mercado más acti-vo, es la ausencia de bases de datos adecuadas.Desde esta perspectiva el diseño concebido enel Código presenta diversos vacíos, entre loscuales se destacan los siguientes:

Existen procedimientos para regularizare inscribir los derechos de agua, pero nohay plazos para que ello se haga efecti-vo, de modo que después de 20 años, unaparte muy importante de ellos permane-cen sin inscripción en el registro de aguasde los Conservadores de Bienes Raíces.No se establece la obligación a los Con-servadores de Bienes Raíces de informara la Administración acerca de los cambi-os del registro, lo que hace imposible lle-var un registro administrativo actualiza-do. Esto se está proponiendo cambiar enla modificación del Código en curso.

En esta materia, sin embargo, el Código de1981 contiene un artículo de gran interés, comoes el que crea el Catastro Público de Aguas (art.122), el cual constituye la base para generar unregistro administrativo de las aguas y todos losaspectos relacionados con su gestión. Sin em-bargo, sorprendentemente, sólo en 1998 se dic-tó el reglamento que permitió su puesta enmarcha. De este modo, dicho catastro, incluyen-do las modificaciones legales propuestas, pue-de constituirse en un elemento fundamentalpara agilizar y hacer más informado y transpa-rente el funcionamiento del mercado de dere-chos de aprovechamiento de aguas.

En síntesis, visto el proceso en perspectiva,su mayor beneficio ha sido la forma fluida y ar-mónica en que se han podido transferir recur-sos de agua, generalmente subutilizados, hacia

aprovechamientos con mayores beneficios, pro-ceso que habría sido con seguridad extraordi-nariamente conflictivo e ineficiente si se hubie-ra operado con un sistema centralizado.

Finalmente cabe destacar que el acelera-do agotamiento de las posibilidades de abas-tecer las nuevas demandas, mediante la ex-plotación de recursos hídricos que no esta-ban asignados, como es el caso de las aguassubterráneas, hace previsible que en los pró-ximos años una importante activación delmercado ya que la principal alternativa deabastecimiento de las nuevas demandas serála adquisición de derechos, en especial dederechos de agua subterráneas, a otros usua-rios. En esta disyuntiva, no cabe duda quehabrá quienes busquen presionar al Estadopara que constituya nuevos derechos, aunqueno exista disponibilidad del recurso (lo queequivaldría a una versión moderna de lasemisiones inorgánicas que en el pasado auto-rizaba el Banco Central), accediendo de esemodo a recursos nominales pero sin respal-do, todo en perjuicio de los titulares con de-rechos anteriores. Justamente es este el temacentral de la reciente polémica pública res-pecto de las aguas subterráneas.

Externalidades asociadas a las transferenciasde derechos de aguas.A diferencia de lo que se observa en otras

partes del mundo, el diseño (y vigencia prácti-ca) del mercado de aguas en Chile se caracte-rizó por la falta de preocupación por los even-tuales problemas de acaparamiento de dere-chos y por las externalidades negativas asocia-das a las transferencias de los mismos. A conti-nuación se hace una breve relación del com-portamiento práctico que se observa en estamateria, centrada en los siguientes puntos:

(a) Monopolización de derechos

Con relación a esta materia conviene seña-lar que, en general, no se han observado pro-cesos de concentración originados en los me-canismos de mercado, esto es, a través de laadquisición de derechos existentes, como sí hasucedido debido a la forma de asignación ori-ginal de los derechos.

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(b) Caudales de retorno

El análisis de las consecuencias que tienensobre los caudales de retorno las transaccionesentre particulares es de la mayor importancia,en especial porque en gran parte del país lasaguas se utilizan sucesivamente (hasta 5 veces)a lo largo del curso de los ríos, en las llamadassecciones, aprovechando las percolaciones yderrames de los terrenos regados aguas arriba,aún cuando legalmente no exista obligación degenerar estos flujos de retorno. Evidentemen-te, en la base de este problema está la inadecu-ada forma de definir los derechos consuntivos,(por lo demás difícilmente se podría haber con-cebido otra manera de definirlos, consideran-do la forma en que históricamente se han asig-nado las aguas en el país y las dificultades prác-ticas de intentar otras opciones), ya que se con-funde el caudal derivado en la bocatoma con elcaudal efectivamente consumido por el usua-rio, el cual frecuentemente no representa ni el30% del valor anterior. Un ejemplo de la formacomo este tema ha sido abordado en otros paí-ses, lo ofrece la operación del poder compra-dor abierto por el Estado de California durantela sequía de inicios de los años 90. En ese caso,las compras eran evaluadas a partir del consu-mo efectivo del vendedor (“agua real”), deter-minado a través de una auditoría técnica, e in-clusive existía un diferencial entre los preciosde compra y venta equivalente al costo de re-vertir las externalidades negativas sobre el me-dioambiente (Macaulay, 1996).

En el caso de Chile, en general los usuariosno han manifestado una preocupación espe-cial por el tema, ya sea porque las transaccio-nes han sido poco numerosas, porque los efec-tos no son inmediatos y evidentes para un usu-ario cualquiera, o porque no se han hecho es-tudios hidrológicos en profundidad para eva-luar el tema. Sin embargo, en algunas cuencasdel norte chico cuyos usuarios han tomadoconciencia del riesgo, han discurrido una so-lución al margen de las normativas conteni-das en el Código: simplemente las Juntas deVigilancia han introducido factores de correc-ción al cambio de los derechos de agua de unpunto a otro, lo cual ha sido aceptado por susmiembros. En este caso, nuevamente estamosen presencia de dinámicas que se desarrollanal margen de las normativas y que se muestran

efectivas, ello evidentemente mientras no sur-gen opiniones distintas decididas a hacer va-ler los derechos que le asigna el texto legal.No obstante lo anterior, queda la duda acercade los impactos que efectivamente se han pro-ducido y que pudieran no haber sido evalua-dos por la falta de investigaciones hidrológi-cas sobre el tema.

(c) Sistemas de riego

En algunas zonas han surgido problemas enla administración de los sistemas de riego, ori-ginados en las transacciones de derechos. Enefecto, las ventas han generado conflictos en-tre los compradores (nuevos dueños) que de-sean extraer las aguas en otro punto del río yel resto de los usuarios del canal de origen delos derechos, ya que se generan serios proble-mas de operación cuando un canal queda so-bredimensionado respecto de los caudalesefectivamente conducidos (situación frecuen-te en el norte del país). Asimismo, se han pre-sentado conflictos en la administración de lossistemas de riego en el norte del país por unainadecuada definición de las características delos derechos transados.

(d) Externalidades ambientales

En general, en la mayor parte del país no sehan detectado impactos ni se han desarrolla-do situaciones de conflicto en el ámbito ambi-ental debidas directamente a la transferenciade derechos de agua. Sin embargo, es necesa-rio destacar las movilizaciones sociales que sehan producido al comprobarse la paulatinadesaparición de las actividades agrícolas enoasis ubicados en el desierto de Atacama (Ca-lama, Quillagua), lo que contradice en ciertamedida la vocación estratégica de las comuni-dades locales. En estos casos resulta evidentelas limitaciones de la legislación de aguas vi-gente, para abrir espacios a la solución armó-nica de este tipo de conflictos.

REDUCCIÓN DEL ROLDE LA ADMINISTRACIÓN

Uno de los elementos claves de la reformadel 81, fue la reducción al máximo del rol dela Administración en materia de aguas, traspa-

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sando funciones al mercado, a las organizaci-ones de usuarios y a los tribunales de justicia.Al respecto, los principales cambios se relacio-nan con: la constitución de los derechos origi-nales; las labores de fiscalización de las organi-zaciones de usuarios y de resolución de con-flictos; y, las tareas de planificación y gestiónde los recursos hídricos. A continuación anali-zaremos separadamente las nuevas ideas incor-poradas y la experiencia práctica de su aplica-ción, en cada uno de estos tres temas.

Constitución de derechos originalesRespecto de esta materia, ya hemos señala-

do el fracaso de incorporar conceptos de mer-cado en la asignación original, mediante elremate de los derechos cuando no existe sufi-ciente agua para satisfacer las nuevas solicitu-des. Nos queda analizar las consecuencias delabandono del procedimiento concesional queconsideraba una asignación provisional y, sóloposteriormente, una vez construidas las obras,la entrega de un derecho definitivo. Esto últi-mo se debe relacionar con las siguientes ca-racterísticas de la nueva legislación: el peticio-nario no tiene ninguna obligación de justifi-car la cantidad de agua pedida, ni de usar elcaudal otorgado; el recurso se otorga en for-ma gratuita; y, finalmente, resulta obligatoriopara la administración otorgar el derecho cu-ando existe disponibilidad de agua y no se afec-ta el derecho de terceros.

Una vez que entró en vigencia el nuevoCódigo, el sector que reaccionó con mayorrapidez solicitando derechos fue el hidroeléc-trico, logrando constituir en los años 80 unconsiderable número de derechos no consun-tivos, que en ocasiones comprometen cuencasenteras. Algo similar sucedió con grupos quetenían un buen nivel de información. Sin em-bargo, el sector sanitario, en poder del Esta-do, sólo en los 90 tomó plena conciencia delvalor estratégico de los derechos de agua parasu desarrollo, comenzando a crear unidadesespecializadas en el tema. Lo mismo sucediócon el Fisco en relación con la petición dederechos de agua para la construcción de gran-des obras hidráulicas, ya que las políticas degobierno de los 80 no consideraban la cons-trucción de ese tipo de obras, lo que ha tenidocomo consecuencia que diversos proyectos de

carácter público han tenido dificultades paraacceder a los derechos de aprovechamientopor solicitudes anteriores (ejemplo existen enlas cuencas de los ríos Cautín, Maule, Mata-quito, Aconcagua y otras). Asimismo, los sec-tores campesinos y las comunidades indígenas,carentes de información y apoyo, frecuente-mente han descubierto recién en los últimosaños que no disponen de derechos de aguapermanentes para acceder a planes guberna-mentales de desarrollo, como por ejemplo, laLey de Fomento al Riego.

En resumen, como era previsible, el re-sultado del nuevo diseño significó: la proli-feración de peticiones para tomar posiciónrespecto de un bien estratégico como lo esel agua; la solicitud de grandes caudales(¡para qué pedir lo que se necesita si se pue-de pedir todo!); la generación de una esca-sez jurídica/formal pero no real del recursoen importantes zonas; la creación de obstá-culos para el desarrollo de proyectos; y, lageneración de barreras de entrada a deter-minados mercados, desincentivando la com-petencia en los mismos.

Las anteriores afirmaciones han sido docu-mentadas profusamente, a partir de la experi-encia práctica de la Dirección General deAguas, a lo largo del debate en torno a la mo-dificación del Código de Aguas. Sólo a modode ejemplo, se puede señalar que:

En relación con los usos no consuntivos,se han constituido derechos por más de13.000 m3/s, siendo que actualmenteapenas se utilizan del orden de 2.500m3/s-, situación que ha influido decisi-vamente en el desarrollo de las empre-sas del sector hidroeléctrico, según eltestimonio de sus propios directivos.En relación con los usos consuntivos, enregiones donde no se habían constitui-do derechos de agua superficiales conanterioridad al actual Código, los dere-chos asignados bajo la nueva legislaciónsólo son utilizados efectivamente en ci-fras cercanas al 1% y sin embargo ennumerosos cauces en la actualidad ya nose puede acceder a derechos de carácterpermanente, por inexistencia de dispo-nibilidad legal del recurso.

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En determinadas zonas la disputa por lasaguas subterráneas, llevadas en ocasionesa los tribunales, tienen evidentementecomo propósito el control del acceso adeterminadas concesiones sanitarias.

En síntesis, paradojalmente, el procedimi-ento estructurado para favorecer el mercado,en la práctica ha significado la concesión deestancos (por cierto sin pago para el Estado) yuna reducción de la competencia en distintosmercados.

No cabe duda que situaciones como las des-critas, además de ser un claro desincentivo parael pleno aprovechamiento del potencial hídri-co del país, resultan inaceptables para el ciuda-dano común, que asigna el agua un fuerte con-tenido social, tienen un impacto negativo des-de la perspectiva de la equidad y contribuyenfuertemente a desprestigiar el conjunto de lalegislación de aguas. Del mismo modo, son unademostración de la falta de consonancia entrela legislación de aguas y la naturaleza de los pro-blemas que se presentan en la sociedad.

En este escenario, no resulta extraño queen las oficinas de la Dirección General deAguas se deba tratar de explicar, en generalcon escaso éxito, que no es posible constituirderechos para un determinado proyecto deinversión, debido al compromiso de los cau-dales con derechos ya concedidos. La situaci-ón en determinados casos resulta aún más in-comprensible para el peticionario, cuando sele indica que la solución consiste en negociarcon el titular de un derecho que no está sien-do utilizando y que pertenece a una personaajena por completo a la zona.

Sin embargo, en ocasiones la situación re-sulta tan violenta, como cuando está en juegoel agua potable de alguna población, que endefinitiva se alcanza una solución entre laspartes al margen de la legislación, a través dela intervención del poder político. Otro casoextremo se dio con relación a la constituciónde un conjunto más de 10 derechos no con-suntivos, los cuales comprometían caudales delorden de 14.000 m3/s y afectaban seriamentelas condiciones de competencia del sector hi-droeléctrico. En ese escenario, después de unproceso judicial iniciado por el peticionario,la Administración se vio en la necesidad de

denegar dichos derechos por atentar contrael orden económico, solicitando además undictamen de los organismos antimonopolios.El conflicto, en definitiva, condujo a una reco-mendación a la Dirección General de Aguaspor parte de la Comisión Preventiva CentralAntimonopolios, en el sentido que se abstuvi-era de constituir nuevos derechos no consun-tivos “mientras no exista un mecanismo legaly/o reglamentario que aseguren el buen usode las aguas, a menos que se trate de proyec-tos específicos de interés general”.

Es decir, en estas situaciones la extrema li-beralidad del procedimiento de asignaciónoriginal, paradojalmente ha llevado, en la prác-tica, a entregar a la Administración poderesextremadamente amplios, en un caso, y, enotro, a la intervención política directa, soluci-ones por cierto completamente ajenas al espí-ritu de la legislación.

Finalmente, cabe destacar que una materiaestrechamente vinculada a la constitución delos derechos originales, que sorprendentemen-te casi no tuvo atención en el nuevo articula-do, es la definición y reglamentación del con-cepto de disponibilidad, el cual, a pesar de suimportancia, no mereció sino un par de líne-as. Esta determinación en la práctica es la úni-ca función trascendente que permaneció comoresponsabilidad exclusiva de la Administraci-ón. Este hecho, contradictorio con el espíritudel nuevo código, posiblemente refleja la es-casa asesoría técnica de carácter hídrico quetuvo la comisión encargada de la reforma, o ladificultad para encontrar un procedimientoalternativo al cálculo de un “funcionario”.

Como era previsible, también han existidoposiciones que han buscado relativizar esta fa-cultad de la Administración de determinar loscaudales disponibles, en especial con relacióna la constitución de derechos de aprovecha-miento de aguas subterráneas. En efecto, hanaparecido alegatos en el sentido de que lasaguas subterráneas son tan abundantes, y estan difícil e incierta su determinación, que noresulta necesario que la Administración se pre-ocupe de evaluar su disponibilidad a nivel delos acuíferos, dado que ello sería un atentadoa las posibilidades de desarrollo del país. Noestá de más señalar que ello significa descono-

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cer los instrumentos de que dispone la ingeni-ería, el nivel de conocimiento disponible enel país, la importancia que tiene el problemade la explotación de los acuíferos a nivel mun-dial y, finalmente, la amenaza que significapara el concepto mismo de propiedad unaautoridad pública que genere derechos deaprovechamiento sobre aguas inexistentes.

Respecto del tema recién reseñado, debe-mos dejar constancia que, afortunadamente,una reciente sentencia del más alto tribunalde justicia del país ha respaldado la política einterpretación jurídica que desde siempre ha-bía mantenido la Administración en materiade gestión de las aguas subterráneas, y quehabía sido puesta en entredicho. Así, la CorteSuprema ha resuelto que la Dirección Gene-ral de Aguas debe en el futuro, “al resolversobre las solicitudes presentadas respecto dederechos de aprovechamiento de aguas sub-terráneas, en sectores acuíferos en que exis-ten derechos ya constituidos ..., verificar la dis-ponibilidad jurídica de aguas a nivel de fuen-te o acuífero ..., y no limitarse a la constataci-ón de la mera existencia física del recurso hí-drico de que se trata”.

Fiscalización de organizaciones de usuariosy resolución de conflictosEn esta materia, el nuevo Código restringió

drásticamente el importante rol de tutelaje queentregaba a la Administración la legislaciónanterior (Peña, 2001), dejándole sólo algunasfacultades, que se ejercen a petición de parte,referidas a comprobar la correcta distribuci-ón de las aguas y materias de índole económi-ca (art.283 y 291). Temas como el cumplimi-ento de las normas referidas a la adecuada in-formación a los miembros, el control de laselecciones y otros fueron eliminados. Del mis-mo modo, se terminó con un procedimientode amparo administrativo de las aguas, cuan-do existían conflictos por alteraciones de ladistribución de las aguas debido a accionesrecientes, y se radicó esa facultad en los tribu-nales, incluso debilitando el rol de las organi-zaciones de usuarios en el tema.

La situación actual de las organizaciones deusuarios, salvo contadas excepciones, se carac-teriza por una gran precariedad operativa, por

un incumplimiento generalizado de las nor-mas mínimas de funcionamiento de cualquierorganización y por una baja participación ytransparencia (Peña, 2001), así como por unanotoria falta de adecuación a las nuevas posi-bilidades y desafíos en la gestión de los recur-sos hídricos.

En este escenario, con frecuencia los usua-rios recurren a la Dirección General de Aguaspara que ejerza de hecho una labor de árbitroo para lograr acuerdos entre partes en conflic-to, función no contemplada en la legislaciónvigente pero que corresponde, por una parte,a la necesidad de tener instancias de resoluci-ón anteriores a los tribunales y, por otra, a latradicional imagen de imparcialidad que man-tiene la autoridad pública.

Por otra parte, en las ocasiones que un usu-ario ha entrado en conflicto con la directivade su organización, aún contando con un in-forme favorable de la Dirección General deAguas y con resultados en el mismo sentido enlos tribunales, ha sido prácticamente imposi-ble revertir situaciones en plazos que sean ade-cuados a la naturaleza de los problemas plan-teados. Asimismo, las características de las ac-ciones judiciales y la falta de preparación es-pecializada de muchos jueces, transforma losjuicios en un evento extremadamente impre-decible, lento y de alto costo, contribuyendotodo ello a que los interesados eviten en loposible recurrir a dicha instancia, en especialaquellos de menor poder económico.

De acuerdo a lo anterior, se visualiza la ne-cesidad de iniciar una profunda reflexión acer-ca de las formas de resolución de conflictosconsideradas en el Código, pensando en nue-vas alternativas (v.gr.: tribunales especiales, sis-tema de arbitrajes, etc.), (Vergara, 1998), y delrol de fiscalización de la Administración conrelación a las organizaciones de usuarios.

Cabe destacar que la no solución de estosproblemas se traduce en ocasiones en una realrestricción al ejercicio de la propiedad.

La planificación en materiade recursos hídricosDurante los primeros 10 años de aplicación

del nuevo código, el tema de la planificaciónestuvo completamente ausente, esto ya que se

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entendía que la existencia de mecanismos demercado y derechos de agua sólidos hacíaninnecesaria cualquier iniciativa en esa mate-ria, aunque se tratara, como señala el código:“planificar el desarrollo del recurso en las fuen-tes naturales, con el fin de formular recomen-daciones para su aprovechamiento” (art. 299letra a). Respecto de esta disposición, se pue-de señalar que las visiones dominantes en elGobierno de la época fueron más allá (ó másacá) que la propia ley, dejando su texto comoletra muerta.

Esta situación cambió al asumir los Gobi-ernos democráticos, comenzando a realizar-se estudios básicos orientados a configuraruna visión de largo plazo del aprovechami-ento de los recursos hídricos, en un contex-to de acelerado crecimiento económico. Pos-teriormente, en forma paulatina, se reivin-dicó el rol del Estado en la gestación de lasgrandes obras de infraestructura hidráulicapara el desarrollo del riego (la cual, en lapráctica, había sido abandonada) y se co-menzó a trabajar en una política de nacio-nal de recursos hídricos.

Finalmente, hoy son evidentes las muestrasde agotamiento de un sistema de gestión, quepretende resolver en forma aislada los distin-tos temas, y cuyo único mecanismo de nego-ciación es el mercado, en un escenario de usointensivo de los recursos y con externalida-des negativas generalizadas de diversa índo-le. Considerando lo anterior, en la actualidadse observa que, en distintos actores, se estáabriendo espacio, una visión más integradade la gestión de los recursos hídricos, queaborda en forma combinada temas que losmecanismos de mercado por sí solos son in-capaces de resolver, o que definitivamente noestán considerados en los marcos legales. Eneste nuevo escenario, la Dirección General deAguas ha venido realizando un esfuerzo parala formulación y validación de los llamados“planes directores para la gestión integradade los recursos hídricos”, concebidos comoun ejercicio de planificación indicativa y par-ticipativa, orientados a coordinar las funcio-nes reguladoras y de promoción del Estado ya dar señales a los privados, todo con el pro-pósito de maximizar el beneficio económico,social y ambiental del agua.

CONCLUSIÓN

Después de 20 años de vigencia del actualCódigo de Aguas, más allá del análisis de aspec-tos puntuales, cabe hacerse preguntas de fon-do respecto de su capacidad de convocar losesfuerzos de la sociedad de manera coherentehacia el objetivo de maximizar los beneficioseconómicos, sociales y ambientales de la gesti-ón de las aguas, es decir, si el Código hace posi-ble la gobernabilidad del sector hídrico en laperspectiva del desarrollo sustentable del país.

En este sentido, el análisis realizado mues-tra que existen materias en su articulado quese corresponden perfectamente con la cultu-ra prevaleciente en la sociedad y que entregansoluciones adecuadas y eficientes a los desafí-os que se deben superar, en consecuencia, sedesarrollan de manera fluida y sin contratiem-pos, pero existen otras que claramente estánen conflicto con dichas creencias y no resuel-ven los problemas, lo cual conduce a situacio-nes de enfrentamiento. En el primer supuestoincluyo medidas como el fortalecimiento dela seguridad jurídica de los derechos. En elsegundo, la forma cómo se constituyen origi-nalmente tales derechos.

En términos generales, en opinión del au-tor, el gran mérito del Código del 81 fue in-corporar y considerar en forma consistente ladimensión económica del recurso hídrico, in-cluyendo en ello la definición de derechos depropiedad y la libre transferencia de los dere-chos de aprovechamiento. Sin embargo, esteesfuerzo en cierta medida no ha dado todossus frutos, e inclusive ha generado conflictosinnecesarios por ciertas deficiencias en su con-cepción original. Entre éstas se pueden citarla subvaloración de los problemas generadospor la inevitable falta de conocimiento e in-formación de los actuales y de los potencialesinteresados en los recursos hídricos, así comoel desconocimiento del rol subsidiario que esnecesario que asuma el Estado, debido a lanaturaleza especial de los problemas que pre-senta la gestión de los recursos hídricos.

La otra ausencia significativa en la concep-ción del Código de Aguas del año 1981, se re-fiere, a su extrema simplificación o, dicho deotra forma, la no adecuada consideración delrecurso hídrico como un bien, además de eco-

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nómico, como social, cultural y ambiental, concomplejas interacciones que se generan a ni-vel de las cuencas, todo lo cual lleva a que nose hayan diseñado estructuras que permitanla gestión integrada de los recursos hídricos,manteniendo las ventajas de los incentivos demercado.

Finalmente, es importante señalar que eltema hídrico no ha estado ajeno al prolonga-do debate que se ha dado en la sociedad chile-na en torno al rol del Estado desde hace yavarias décadas. Debate que, tratándose del

agua, ha sido especialmente negativo, esto yaque ha generado posiciones muy antagónicas,en circunstancias que las lecciones de la histo-ria y de la experiencia mundial llevan a la con-clusión de que justamente es el agua un cam-po donde la cooperación público-privada esmás necesaria y fructífera. Justamente quizásla clave para avanzar hacia una mejor gestiónen el tema hídrico esta en superar la culturade la desconfianza entre los distintos actores,y su reemplazo por una cultura de la coopera-ción y la confianza.

Humberto Peña Torrealba Ingeniero, Director General de Aguas,Ministerio de Obras Públicas, Chile. [email protected]

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VERGARA, A. 1998. Derecho de aguas. Santiago: Editorial Jurídica de Chile. v.2.

Mercado de aguas: viabilidad y potencialidadesde un instrumento para la reforma

de la gestión hídrica en el Perú

Eduardo Zegarra Méndez

Agradezco los comentarios y observaciones de tres revisores anónimos. Errores u omisiones subsistentes son de sola respon-sabilidad del autor.

ABSTRACT: Peru is facing very serious proble-ms in water management. These problems willbe particularly intense in the coming decade, ina context of growing demands and limited offerof that resource. These problems cannot be effec-tively solved in the current institutionality, whi-ch does not generate incentives for efficiency,equity and sustainability of water use. For thisreason there is a growing consensus on the needto reform this institutionality, seeking more effec-tive mechanisms to face the problems.

One of the key topics in this respect is theusefulness of introducing market mechanismsto grant water according to a new institutionalscheme. Water markets appear as an interestingalternative to face the growing scarcity and thelimitations observed of the administrative me-chanisms in force to reassign the water as a func-tion of a growing and increasingly complex de-mand. The water markets allow the rights of ac-cess to the resource to be reassigned among spe-cific users as a function of economic incentives,with positive potential impacts in terms of effici-ency. Equally, if the markets are appropriatelyregulated and certain basic requirements arefulfilled, they may help improve both equity andenvironmental management.

The purpose of this article is to evaluate thepossibility of introducing a water market in thePeruvian institutional scheme as a function ofan analysis of historical conditions, current con-ditions and the perspectives of water manage-ment in Peru. The problems of the current ad-ministrative system for access to water is particu-larly analyzed, and basic conceptual aspects arepresented for the possible operation of a marketbased on a mobile resource subject to major ex-ternalities. Equally, the institutional conditions

RESUMEN: El Perú enfrenta problemas bastan-te serios en la gestión del agua, los cuales se ha-rán particularmente intensos en la próxima dé-cada en un contexto de crecientes demandas ylimitada oferta del recurso. Estos problemas nopueden ser efectivamente enfrentados con la ac-tual institucionalidad, la cual no genera incenti-vos para la eficiencia, equidad y sostenibilidaden el uso del agua. Existe por esto un crecienteconsenso sobre la necesidad de reformar esta ins-titucionalidad, buscando mecanismos más efica-ces para enfrentar los problemas.

Uno de los temas claves al respecto es el de laconveniencia de introducir mecanismos de mer-cado para la asignación del agua en un nuevoesquema institucional. Los mercados de aguaaparecen como una alternativa interesante paraenfrentar la creciente escasez y las observadaslimitaciones de los mecanismos administrativosvigentes para reasignar el agua en función deuna demanda creciente y cada vez más comple-ja. Los mercados de agua permiten que los de-rechos de acceso al recurso puedan ser reasig-nados entre usuarios particulares en función desus incentivos económicos, con potenciales im-pactos positivos en términos de eficiencia. Igual-mente, si los mercados están adecuadamenteregulados y se cumplen ciertos requisitos bási-cos, pueden contribuir a mejorar tanto la equi-dad como el manejo medio ambiental.

El propósito de este artículo es evaluar la po-sibilidad de introducir un mercado de aguas enel esquema institucional peruano en función deun análisis de las condiciones históricas, actua-les y perspectivas del manejo del agua en el Perú.En particular, se analizan los problemas con elactual sistema administrativo de acceso al agua yse plantean aspectos conceptuales básicos para

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INTRODUCCIÓN

El Perú enfrenta problemas bastante seriosen la gestión del agua, los cuales se harán parti-cularmente intensos en la próxima década enun contexto de crecientes demandas y limitadaoferta del recurso. Estos problemas no puedenser efectivamente enfrentados con la actual ins-titucionalidad, la cual no genera incentivos parala eficiencia, equidad y sostenibilidad en el usodel agua. Existe por esto un creciente consensosobre la necesidad de reformar esta institucio-nalidad, buscando mecanismos más eficacespara enfrentar los problemas.

Uno de los temas claves al respecto es el dela conveniencia de introducir mecanismos demercado para la asignación del agua en un nue-vo esquema institucional. Los mercados de aguaaparecen como una alternativa interesante paraenfrentar la creciente escasez y las observadaslimitaciones de los mecanismos administrativosvigentes para reasignar el agua en función deuna demanda creciente y cada vez más comple-

ja. Los mercados de agua permiten que los de-rechos de acceso al recurso puedan ser reasig-nados entre usuarios particulares en función desus incentivos económicos, con potenciales im-pactos positivos en términos de eficiencia. Igual-mente, si los mercados están adecuadamenteregulados y se cumplen ciertos requisitos bási-cos, pueden contribuir a mejorar tanto la equi-dad como el manejo medio ambiental.

El propósito de este artículo es evaluar la po-sibilidad de introducir un mercado de aguas enel esquema institucional peruano en función deun análisis de las condiciones históricas, actualesy perspectivas del manejo del agua en el Perú.En particular, se analizan los problemas con elactual sistema administrativo de acceso al agua yse plantean aspectos conceptuales básicos parala posible operación de un mercado sobre unrecurso móvil y sujeto a importante externalida-des. Igualmente, se identifican las condicionesinstitucionales que podrían favorecer una ade-

la posible operación de un mercado sobre unrecurso móvil y sujeto a importante externalida-des. Igualmente, se identifican las condicionesinstitucionales que podrían favorecer una ade-cuada operación del mercado en términos deeficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso delagua en el contexto particular del Perú.

La primera sección describe algunas caracte-rísticas básicas de las fuentes y usos del agua, asícomo proyecciones al respecto. La segunda secci-ón está dedicada al análisis histórico del marcoinstitucional vigente para el acceso y uso del agua,basado a la legislación de 1969 y sus modificacio-nes posteriores. La tercera sección describe la cri-sis del modelo actual de acceso, asignación y usodel agua en el Perú enfatizando las implicanciasen términos de eficiencia equidad y sostenibili-dad. La cuarta sección discute conceptualmentelas características básicas del agua y del mercadode aguas, y la quinta los requisitos y particularida-des que influyen en el diseño y posible operacióndel mercado de aguas en el caso peruano. La sex-ta sección describe los intentos recientes paracambiar la legislación de aguas en el Perú y últi-ma sección presenta las principales conclusiones.

PALABRAS CLAVE: mercado de agua, reforma,gestión, Perú

that might favor an adequate operation of themarket is examined for efficiency, equity andsustainability of water use, in the specific con-text of Peru.

The first section describes a few basic cha-racteristics of the water sources and uses, besi-des projections on this matter. The second sec-tion is dedicated to the historical analysis of thecurrent institutional framework for access towater and its use, based on the 1969 Law andits later modifications. The third section des-cribes the crisis of the current model for access,grants and water use in Peru, emphasizing theimplications in terms of efficiency, equity andsustainability. The fourth section discusses thebasic characteristics of water and the watermarket conceptually, and the fifth the require-ments and specificities that influence the de-sign and possible operation of the water ma-rket in the case of Peru. The sixth section des-cribes the recent attempts at changing the wa-ter law in Peru, and the last section presentsthe main conclusions.

KEY WORDS: water market, reform, manage-ment, Peru

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Méndez, E. Z. Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perú

cuada operación del mercado en términos deeficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso delagua en el contexto particular del Perú.

La primera sección describe algunas carac-terísticas básicas de las fuentes y usos del agua,así como proyecciones al respecto. La segundasección está dedicada al análisis histórico delmarco institucional vigente para el acceso y usodel agua, basado a la legislación de 1969 y susmodificaciones posteriores. La tercera seccióndescribe la crisis del modelo actual de acceso,asignación y uso del agua en el Perú enfatizan-do las implicancias en términos de eficienciaequidad y sostenibilidad. La cuarta sección dis-cute conceptualmente las características básicasdel agua y del mercado de aguas, y la quinta losrequisitos y particularidades que influyen en eldiseño y posible operación del mercado deaguas en el caso peruano. La sexta sección des-cribe los intentos recientes para cambiar la le-gislación de aguas en el Perú y última secciónpresenta las principales conclusiones.

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS BÁSICASDE LAS FUENTES Y USOS DEL AGUAEN EL PERÚ

El territorio peruano tiene una extensiónaproximada de 128.5 millones de hectáreas.Se caracteriza por una enorme diversidad cli-mática y ecológica al poseer más de 80 de losecosistemas existentes en el planeta. El país dedivide en tres regiones naturales de marcadocontraste:

La franja costera occidental desértica,con el 10% del territorio;La región andina o sierra, con el 31% delterritorio; yLa selva oriental de montaña y amazóni-ca, con el 59% del territorio nacional.

La región de la costa, ubicada entre los 0 y2,000 metros sobre el nivel del mar, se caracte-riza por la ausencia total de lluvias durante todoel año1. La población urbana y rural de la costa

utiliza el agua de una media centena de ríos derégimen irregular y con un marcado carácterestacional en múltiples actividades agrícolas, deconsumo humano e industriales, los cuales tam-bién alimentan las fuentes de agua subterránea.

Por su parte, la región sierra tiene precipi-taciones estacionales de regular intensidad yel agua se utiliza directamente de la lluvia paralas actividades agropecuarias, además, en ellase ubican los principales proyectos de los sec-tores mineros e hidroenergéticos del país.

La región selva se caracteriza por periodosde intensas lluvias durante la mayor parte delaño. En la selva el agua es generalmente abun-dante y los mayores usos son de origen agro-pecuario y para consumo humano, en una re-gión aún con baja densidad poblacional y li-mitada actividad económica por carencias deinfraestructura.

El patrón histórico de ocupación territorialde la población, influenciado por la coloniza-ción española con énfasis en los puertos yciudades de la zona costera, han determinadoque la mayor parte de la población peruana,actualmente estimada en 26 millones de habi-tantes, el 61%, se ubique en la esta región, es-pecialmente en la costa norte y costa centro,esta última donde se ubica la capital, Lima, conel 30% de la población nacional. Le siguen enimportancia la sierra con 29% y la selva con10% de la población total.

Así la mayor demanda por agua, tanto paraconsumo directo como para actividades econó-micas, se ubica en la región occidental tanto dela costa como de la sierra, las cuales tienen unamenor dotación relativa de agua. Por ejemplo,se estima que la dotación anual de agua porhabitante en la costa es de sólo 2,530 m3, muypor debajo del promedio mundial de 8,500 m3.En contraste, en la región selva la dotación porhabitante es de 450,840 m3. Igualmente, de ladotación anual de agua de todo el país, la verti-ente occidental sólo tiene el 1%, mientras quela vertiente oriental selvática tiene el 99% (Ema-nuel y Escurra, 2000).

La región costa ha tenido durante los últi-mos 50 años el mayor crecimiento poblacionaldebido al intenso proceso migratorio desdezonas rurales a zonas urbanas. Frente a esta ten-dencia, la respuesta tradicional del Estado pe-

1 La aridez de la costa está asociada a la existencia de laCorriente Peruana (o corriente de Humboldt, de aguas tem-pladas; el relieve andino con altitudes superiores a los 5,000msnm y el sistema de circulación atmosférica regida por elanticiclón del Pacífico Sur, y parcialmente por los fenómenosde la hoya amazónica (Eguren, 2003)

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ruano fue de una creciente inversión en obrasde infraestructura mayor para mejorar la ofer-ta de agua requerida por el crecimiento pobla-cional y de los sectores económicos. Las mayo-res obras de infraestructura – básicamente lasde riego – se basan en el trasvase de agua de lavertiente oriental a la occidental, con costos muyelevados. Se estima que el Perú gastó en los úl-timos 40 años aproximadamente US$ 8,000millones en este tipo de inversiones (Zegarra,1998), gasto que de ninguna manera podríavolver a realizarse en las condiciones actuales.

Igualmente, para las próximas dos décadasla costa sigue teniendo el mayor crecimientopoblacional proyectado así como la mayorproyección de actividades económicas consu-midoras de agua como la agricultura, la indus-tria y el consumo de agua potable y saneami-ento. Actualmente se proyecta un déficit deagua en la costa alcanzaría el 30% para el año2010, y un 10% de déficit para la región occi-dental de la sierra en el mismo año. En gene-ral, las estimaciones actuales indican que conlas tendencias existentes para el año 2020 elPerú tendrá un serio problema de estrés hí-drico o desbalance entre oferta y demanda(Emanuel y Escurra, 2000).

Esta situación de creciente escasez contrastacon los bajos niveles de eficiencia en el uso delagua en los sectores de mayor consumo. En elcaso de la agricultura costeña, por ejemplo, secalcula que el uso efectivo en promedio es desólo 30% del agua entregada, mientras el restodel recurso se pierde en el Océano Pacífico oen filtraciones (Hatta y otros, 1989).

Una parte de los ríos de la vertiente occi-dental tiene problemas de contaminación, conalta presencia de metales como cadmio y co-bre por encima de los estándares permisibles(Emanuel y Escurra, 2000). Algunos ríos tie-nen problemas particularmente intensos, es-pecialmente los que tienen alguna operaciónminera de envergadura (Pulgar-Vidal, 2002).Igualmente, se estima que un 30% de las tier-ras agrícolas costeñas tienen problemas de sa-linización debido al mal uso del agua en laagricultura (PERÚ, 2003).

En la sierra existen algunas zonas, especial-mente en la sierra sur, en donde ya se observanproblemas de desertificación por efectos del cam-bio climático global. Igualmente, en la sierra se

presentan severos problemas ambientales rela-cionados con la actividad minera, muchos de loscuales se manifiestan en conflictos por el uso delagua entre la minería y otros sectores. Además,esta zona enfrenta un proceso de erosión de lossuelos debido a las intensas lluvias estacionales yla marcada pendiente de los terrenos. El escasonivel de forestación de las laderas influye en lapoca capacidad de retención de tierra fértil delos andes peruanos, especialmente en la vertien-te oriental. Este problema también es importan-te en la vertiente occidental, afectando a su vez alas zonas de ri44ego regulado costeñas en don-de los reservorios que reciben agua con muchossedimentos pierden muy rápidamente su capa-cidad de almacenamiento.

En la selva el mayor problema ambiental pro-viene de la deforestación y la alteración de deli-cados espacios ecológicos de la amazonía porla actividad económica del hombre. La prolife-ración del cultivo de la coca en amplios espaci-os de la selva alta también está generando seri-os problemas de sostenibilidad ambiental fren-te a la precariedad de los suelos involucrados.

En el contexto de los problemas ambienta-les mencionados se encuentran importantesconflictos sociales por el manejo del agua. Enla mayor parte de las áreas en donde existenimpactos ambientales adversos en las fuentesde agua por operaciones mineras, por ejem-plo, existen conflictos con otros sectores comoagricultura, acuicultura y consumo urbano. Laotra fuente importante de conflictos es propi-amente el acceso a fuentes de agua para finesalternativos, tanto entre diversos sectores comoentre localidades y regiones2.

En general, el panorama que presenta lasituación y perspectivas de demanda de aguaen el Perú indica crecientes conflictos y presi-ones por una oferta limitada del recurso y enun contexto de medios escasos para invertiren costosas obras de infraestructura. Así en lospróximos años el tema de las reglas para la asig-

2 Hace muy poco el país ha sido testigo de un intenso enfren-tamiento entre dos gobiernos regionales por el agua de unacuenca del río Tambo en la zona sur (Moquegua y Arequipa),el cual aún no ha podido ser resuelto totalmente en el con-texto actual de fragilidad institucional y vacíos en las recien-tes leyes de descentralización que crearon gobiernos regio-nales a partir del año 2003.

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nación y uso del agua ocupará un crecienteespacio en el debate y las políticas públicas enel Perú, especialmente porque la actual insti-tucionalidad no parece estar preparada paraenfrentar los problemas adecuadamente,como se analiza en la siguiente sección.

EL SISTEMA DE ACCESO, ASIGNACIÓNY USO DEL AGUA

El sistema de acceso y uso del agua en elPerú se rige por la Ley de Aguas vigente, apro-bada en 19693, en la cual se adoptó un mode-lo de propiedad estatal sobre el recurso. Con-viene al respecto reproducir el primer artícu-lo de esta norma:

“Artículo 1º.- Las aguas, sin excepción alguna,son propiedad del Estado, y su dominio es inali-enable e imprescriptible. No hay propiedad pri-vada de las aguas ni derechos adquiridos sobreellas. El uso justificado y racional del agua, sólopuede ser otorgado en armonía con el interéssocial y el desarrollo del país”

Destaca en la ley la fuerte capacidad discreci-onal del Estado sobre el agua, que fue definidacomo un recurso sobre el que explícitamente nopuede haber propiedad privada ni tampoco de-rechos adquiridos por parte de los usuarios. Eneste caso, los particulares que acceden al aguadeberán someterse a las reglas que fija la propialey y la autoridad administrativa respectiva parapoder hacer uso de ella. Igualmente, no podráninvocar argumentos de uso previo (derechosadquiridos) para legitimar su acceso al agua4.

Como es lógico en un régimen de propie-dad estatal, el acceso de los usuarios (públicosy privados) al agua superficial y subterránease realiza a través de un esquema de derechosadministrativos5. En el reglamento de la nor-ma se estableció que la autoridad otorgantede estos derechos administrativos fuera el Mi-nisterio de Agricultura, entidad encargada dela administración y conservación del agua6.

El sistema de derechos administrativos fija-do por la ley determinó la existencia de trestipos de derecho de acceso al agua:

Licencias, que otorgan acceso al agua concarácter permanente pero sujeto a las dis-posiciones legales y administrativas cor-respondientes;Permisos, que son de carácter temporal yse otorgan sobre aguas excedentes respec-to a las aguas asignadas por licencias7;Autorizaciones, que se otorgan para la re-alización de estudios y obras transitoriasy especiales y por periodo determinado.

Cabe señalar que las licencias de agua tie-nen un carácter indefinido en el tiempo encuanto dure el uso para el cual son asignadaslas aguas, mientras que los permisos y autoriza-ciones son de carácter temporal. Todos los de-rechos están sujetos a criterios de aleatoriedaden la oferta frente a la cual la autoridad no asu-me, comprensiblemente, responsabilidad.

Además de este sistema de derechos de agua,la ley fijó un orden de preferencia en el otorga-miento de “usos” del agua con condiciones di-ferenciales para las distintas actividades econó-micas y sociales cuando existan demandas con-currentes de distintos sectores por una mismadotación de agua8. El orden establecido9 fue:

3 La ley de aguas vigente, aprobada en 1969, se originó en elcontexto de un proceso de cambios sociales y de reforma agra-ria, los que marcarían a una norma en la que el Estado no sóloaparece como propietario absoluto del agua sino como admi-nistrador directo de ésta. La reforma agraria que se iniciaba enesa época influyó en la aprobación de una ley de aguas conmarcado sesgo agrario, generándose una institucionalidad parael manejo del agua dentro del sector público agrario.4 Esta disposición estuvo directamente relacionada con elproceso de Reforma Agraria dentro del cual se aprobó estalegislación, ya que se buscaba impedir que los hacendadosexpropiados puedan reclamar derechos de agua en base aluso previo o histórico. El problema es que se desconoce cu-alquier uso previo como derecho adquirido, incluyendo el decomunidades campesinas y nativas o el de productores indi-viduales no afectos por la Reforma Agraria.

5 Salvo el acceso a las aguas destinadas a satisfacer necesida-des primarias y domésticas, que son de acceso libre y gratuito.6 La función sobre la preservación del agua se asignó al Minis-terio de Salud, entidad que por ende autoriza los vertimientosde residuos sólidos, líquidos o gaseosos en las fuentes de agua.7 Los permisos son mecanismos de acceso al agua pensa-dos básicamente para la actividad agraria.8 También se pueden otorgar licencias para uso múltiple, es de-cir, para el uso conjunto de una o más actividades, siempre quese respeten las condiciones para el otorgamiento de licencias.9 Este orden puede ser cambiado respecto a los numerales(iii) al (v) para casos especiales.

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Necesidades primarias y poblacional; Cría y explotación de animales; Agricultura; Usos energéticos, industriales y mineros; Otros usos.

En el caso de la agricultura se establecieronen la ley usos preferentes al interior de estaactividad así como el condicionamiento delacceso al agua a planes de cultivo y riego (PCR)formulados por la autoridad del distrito de ri-ego correspondiente. Estos planes de cultivo yriego10 tenían (tienen) un doble fin: (a) seguirlas pautas de planificación de la producciónagraria a nivel central y regional; y (b) compa-tibilizar las demandas de los cultivos con laoferta de agua proyectada en la zona. En esteesquema, el acceso al agua para riego en cadaaño agrícola estaría en función de lo que losagricultores declararan que van sembrar y tam-bién tomando en cuenta las pautas del Estadorespecto a prioridades de siembras en el añorespectivo. Los agricultores deben cumplir conciertos requisitos para ser incorporados en elPCR como estar inscritos en el padrón de usu-arios, mantener adecuadamente su infraestruc-tura de riego predial y estar al día en el pagode las tarifas de agua correspondientes.

La norma de 1969 contiene un capítuloespecial referido a las aguas subterráneas alas cuales los usuarios pueden acceder pre-via solicitud y estudio o evaluación técnicaaprobada por la autoridad de aguas corres-pondiente y bajo las condiciones generalesy específicas establecidas en la ley. La autori-dad competente otorga licencias de uso deagua subterránea y los procedimientos esta-blecidos tanto en la ley como en el reglamen-to inciden mucho en los aspectos técnicos aser considerados para el otorgamiento deestas licencias así como en evitar que la ex-tracción afecte a terceros o genere el agota-miento de la fuente. En el caso de aguas sub-terráneas para uso agrario, se estableció quelos costos incurridos por el agente que reali-za el alumbramiento serían considerados enel PCR correspondiente, a manera de incen-

tivo para que los agricultores puedan inver-tir en este tipo de extracción del agua.

Un elemento muy importante de la ley deaguas se refiere a las tarifas que deben pagarlos usuarios por el acceso al recurso. Estas tari-fas son fundamentales porque financian lasactividades de la administración encargada delrecurso, tanto las de carácter normativo y ad-ministrativo como las de orden técnico. Igual-mente, en el caso de zonas con obras de infra-estructura construidas por el Estado, las tari-fas deben teóricamente amortizar los gastosincurridos para la recuperación de la inversi-ón. La norma fija sanciones bastante drásticaspor el no pago de tarifas de los usuarios, pudi-éndose perder la licencia en caso de reinciden-cia. Además, se fijó un sistema de tarifas dife-renciales por los usos agrarios y no agrarios.

El sistema de acceso al agua a través de es-tos mecanismos administrativos contiene unaserie de obligaciones y restricciones de los usu-arios en consonancia con el carácter estatal dela propiedad sobre el recurso. En general, alser un sistema de acceso administrativo, losusuarios están sometidos a una fuerte dosis dediscrecionalidad de las autoridades otorgan-tes con escasas referencias a elementos queprotejan su acceso al recurso frente a decisio-nes de la autoridad. Cabe señalar que cualqui-er conflicto en cuanto a asignaciones de aguatanto entre usuarios como frente a la autori-dad es resuelto en primera y última instanciapor la propia autoridad administrativa, que esen definitiva la entidad tutelar del recurso.

Por ejemplo, los usuarios agrarios puedenperder su acceso al agua si es que no se some-ten al Plan de Cultivo y Riego o si no usan elagua de acuerdo a este mecanismo. Tambiénen este caso el principio del “no uso” se pue-de aplicar inmediatamente a un usuario agra-rio y su licencia puede ser caducada si es queno usa el agua asignada en el correspondien-te PCR.

En el caso de los usos no agrarios, las licenci-as y autorizaciones son otorgados por una enti-dad sectorial distinta a las de las actividades in-volucradas, el Ministerio de Agricultura, y den-tro de un orden de prelación en donde tanto eluso poblacional como agropecuario tienen pre-cedencia en caso de demandas competitivas.Esto genera una situación de sesgo en el siste-

10 Como su nombre lo indica, estos planes son aplicablesexclusivamente a la agricultura bajo riego, no tienen mayorsentido para la agricultura de secano.

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ma de acceso al recurso que afecta a estas activi-dades frente a los usos poblacional y agrario.

Cabe señalar que en el esquema de la ley, noson posibles las reasignaciones voluntarias en-tre usuarios de agua. Por ejemplo, si un usuarioagrario decidiera traspasar parte o toda su do-tación de agua a otro usuario, estaría cayendoinmediatamente en causal de caducidad de sulicencia al probarse que realmente no “necesi-ta” su dotación en el contexto del PCR.

De otro lado, toda reasignación de aguarequiere de un acto administrativo específicoen el cual si hay cambio en algún atributo bá-sico de la licencia, como la ubicación, el titu-lar o el uso, se requiere de la emisión de unanueva licencia. Este cambio de licencia, sinembargo, no puede implicar ningún benefi-cio económico para el titular anterior en lamedida que no tiene realmente un “derecho”a apropiarse de este beneficio al no ser propi-etario del agua. Es claro que en este contextono puede operar un mercado de aguas, el cualse basa precisamente en que algunos o todoslos atributos del derecho de agua puedan servalorizados y apropiados por los titulares. Estaposibilidad fue implícitamente descartada enel ordenamiento legal derivado de la ley deaguas de 1969 en concordancia con el modeloideológico prevaleciente en la época en uncontexto de reforma agraria y otras interven-ciones estatales11 para regular y limitar la pro-piedad privada en el país.

Igualmente, el propio esquema de las Pla-nes de Cultivo y Riego genera incentivos per-versos para el uso eficiente del agua porquelos agricultores que declaran la instalación decultivos con mayor uso de agua tienden a reci-bir una mayor dotación asegurada. Este siste-ma es menos eficiente y equitativo que uno endonde cada agricultor tiene una dotación es-tablecida (por ejemplo un promedio históri-co) y es en base a ella que decide que sembrar.

En general, bajo la actual legislación la au-toridad de aguas y sus diferentes instancias tie-nen amplios poderes para cambiar las condi-ciones de acceso al recurso en función de cri-

terios bastante difusos referidos al “interés so-cial” o a criterios técnicos que son costosos demedir o establecer en situaciones concretas.Todo el sistema de acceso al agua y todas lasdecisiones de asignación o reasignación delagua están (teóricamente) mediados por pro-cedimientos administrativos.

EVOLUCIÓN Y CRISIS DEL SISTEMADE ASIGNACIÓN DEL AGUA EN EL PERÚ

El modelo de asignación del agua de la leyde 1969 se basó en la capacidad del Estado paraasignarla y administrarla directamente, utili-zando mecanismos administrativos y limitan-do al máximo la capacidad de los propios usu-arios para “decidir sobre el agua”12.

Es evidente que la capacidad de este siste-ma para lograr objetivos de eficiencia, equi-dad y sostenibilidad depende de manera cru-cial de la calidad y cobertura de la administra-ción pública a cargo del recurso. Al respecto,existen ejemplos de modelos con amplio con-trol administrativo que han tenido buenos re-sultados en países como Corea o Taiwán. Enese caso, el control administrativo ha sido ade-cuadamente equilibrado con la participaciónde los propios usuarios organizados. En mu-chos otros casos, sin embargo, este tipo demodelo de control estatal centralista sobre elagua no ha tenido éxito (Wade, 1988).

El sistema de asignación del agua empezó atener serios problemas en el Perú desde inici-os de la década de los 1980s, a diez años deaprobada la ley de aguas. El sector donde seevidenciaron mayores problemas fue el sectoragrario, el cual alberga a millones de agricul-tores usuarios del recurso. En efecto, el mode-lo administrativo creado por la ley de 1969 fuerelativamente viable en la agricultura en lamedida que existían un número relativamen-te pequeño de unidades productivas (coope-rativas y sociedades agrarias de interés socialcreadas por la reforma agraria) a las cuales seles debía otorgar licencias o permisos. A prin-cipios de la década de los 1980s, sin embargo,

11 Por ejemplo, en el sector industrial se creó la comunidadlaboral con participación de los trabajadores en las decisio-nes de las empresas.

12 Por ejemplo, las organizaciones de usuarios son mencio-nadas de manera muy escueta en algunos artículos de lanorma y se las entiende básicamente como instancias decolaboración con la autoridad administrativa.

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se inició un rápido y masivo proceso de disolu-ción y fragmentación de estas unidades, pasán-dose a una situación con cientos de miles deunidades productivas individuales que reque-rían licencias y frente a las cuales la adminis-tración no pudo responder. Se estima actual-mente que no más del 5% de los agricultoresde la costa13 tienen licencias de agua debida-mente formalizadas, mientras el grueso de losagricultores del país no tiene formalmente estederecho administrativo.

De otro lado, el sistema de tarifas creadopor la ley nunca funcionó realmente como sehabía previsto y por ejemplo, durante la mayorparte de la década de los 1970s fue el Estadoel que subsidió la operación de todo el siste-ma técnico y administrativo, especialmenteasociado a los usos agrarios. El problema vinocuando se iniciaron las profundas crisis fisca-les y de financiamiento externo desde media-dos de la década de los 1970s. Toda la décadade los 1980s estaría marcada por muy severasrestricciones fiscales que implicarían un totalabandono del financiamiento estatal del apa-rato administrativo encargado del agua. Fren-te a esto, la otra solución sería un crecientefinanciamiento por parte de los propios usua-rios, quienes resistían de manera muy fuerteesta opción.

Es por esto que en estos años se observó uncreciente abandono de los mínimos criteriosde ordenamiento hídrico por parte de las au-toridades de aguas en el otorgamiento de de-rechos de uso del agua. En muchos casos eempezaron a otorgar acceso al agua (por elsólo hecho de incorporar nuevos usuarios enlos padrones de regantes) sin mínimos criteri-os técnicos y sin que existiera agua adicionalque ofrecer (Guerra, 1993). Esta práctica au-mentó el número de hectáreas en valles cos-teños con fuerte escasez del recurso, a costade reducir la cantidad y calidad de agua reci-bida por cada regante, reduciendo la produc-tividad y aumentando los conflictos.

La precariedad de recursos para la admi-nistración, a su vez, impidió que se realizaraneficazmente funciones de carácter técnico vi-tales para el correcto funcionamiento del mar-

co legal. Por ejemplo, no se pudieron realizarni estudios de perfiles hidrológicos ni inventa-rios periódicos de los recursos hídricos y lainformación disponible de la década de los1970s se fue desactualizando rápidamente du-rante la década de los 1980s. Esto tuvo impli-cancias para el otorgamiento de derechos deagua. Por ejemplo, durante toda la vigenciade la ley actual no se han otorgado licenciasde uso agrario para agua subterránea, uno delos aspectos más elaborados de la ley de 1969.El alto costo de los estudios parece haber inhi-bido que la administración procese este tipode derechos, con lo cual la explotación en elsector agrario se realiza de manera informal.

El debilitamiento de la presencia estatalen el manejo del agua no pudo ser suplidode manera rápida por una mayor participa-ción de los propios usuarios a través de susorganizaciones formales. En gran medida, elenfoque del manejo del agua con carácterde planificación centralizada de la ley nopermitió un desarrollo significativo de losniveles organizativos y de gestión de las jun-tas de usuarios, las cuales tuvieron que en-frentar crecientes problemas para mantenersus sistemas de distribución y asegurar elcumplimiento de normas para el uso orde-nado de las aguas.

En general, a fines de 1980s la situación enel manejo del agua era totalmente caótica. Através de un dispositivo legal específico (D.S.037-89-AG), y como parte de una pretendidadescentralización administrativa, el gobiernode entonces inició un cambio muy importan-te en la normatividad vigente: decidió delegarfunciones estatales de cobro de tarifas, admi-nistración y mantenimiento a las organizacio-nes de usuarios (básicamente regantes). Unposterior reglamento de tarifas aprobado aprincipios de 1990 estableció un componenteIngreso Junta de Usuarios en las tarifas, paraque estas organizaciones financien sus activi-dades bajo ciertos requisitos mínimos.

Sin experiencia y con pocos recursos, estasorganizaciones no pudieron enfrentar efecti-vamente los complejos problemas existentes demanera inmediata. En muchos casos, las tari-fas que establecieron los regantes eran inferi-ores a las tarifas previas y se mantuvieron fijaspor varios años (pese a que el reglamento es-

13 Comunicación verbal del Intendente de Recursos Hídricosdel INRENA.

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tablecía un mecanismo automático de reajus-te respecto a la Unidad Impositiva Tributaria).

Este conjunto de cambios se profundizaríadurante los primeros años de la década de los1990s cuando se trasladó la responsabilidad deotorgar licencias de agua a los AdministradoresTécnicos de Agua, quienes tenían muy pocosrecursos y capacidades para cumplir con las fun-ciones asignadas. Igualmente, dispositivos de laépoca debilitaron explícitamente la autoridadde estos administradores técnicos frente a lasorganizaciones de usuarios de riego.

Este desenlace afectó a los usos no agrarios,que se sintieron aún más marginados del siste-ma de acceso al agua al tener que dependerde organizaciones de usuarios con presenciamasiva de un solo tipo de usuarios (regantes)14.Esta situación llevó a que los sectores no agra-rios empiecen a impulsar normas paralelas yen muchos casos contrarias a la ley de aguasde 1969. El sector saneamiento, por ejemplo,consiguió normas específicas para el manejodel agua de la capital metropolitana en dondela empresa estatal (SEDAPAL) adquirió funci-ones similares a las de una autoridad de aguas.El sector turismo pasó a otorgar directamentelas licencias para aguas minero-medicinales,mientras en el sector energético el Ministeriode Energía y Minas empezó a cobrar las tarifasde agua por uso energético. En general, el sis-tema administrativo centralizado en el Minis-terio de Agricultura creado por la ley de 1969empezó a resquebrajarse tanto a nivel sectori-al como a nivel territorial, en un contexto demayor presión de los usuarios de uso agrario yde las empresas y entidades públicas asociadasa otros usos del agua.

Así, durante toda la década de los 1990shubo diversos intentos para cambiar la legisla-ción de aguas en el Perú15. El sistema de asig-

nación creado por la ley de 1969 aparecíacomo crecientemente ineficaz para promoverobjetivos sociales y económicos16, y se pensabaque la adopción del “modelo chileno” podríarevertir esta situación. Lamentablemente secometieron diversos errores de forma y fondoen la discusión de la reforma legislativa quellevaron al rechazo de esta reforma por ampli-os sectores de la sociedad, especialmente porlos agricultores17.

Sin embargo, de estos intentos se desprendeuna preocupación central por cambiar la lógi-ca del sistema de asignación del agua y pasar deun esquema puramente administrativo a unoen el cual puedan funcionar mecanismos másflexibles para la asignación del agua como elmercado, es decir, en donde los usuarios ten-gan derechos de intercambio sobre las dotacio-nes asignadas. Hay actualmente un crecienteconsenso sobre las limitaciones del sistema ad-ministrativo vigente para promover inversión enel desarrollo de la oferta hídrica y mejorar laeficiencia en la gestión del agua. Sigue siendopor esto importante evaluar las característicasbásicas del mercado de aguas como instrumen-to de reasignación del recurso.

MERCADO DE AGUAS:CARACTERÍSTICAS BÁSICAS

El mercado de aguas se define como el con-junto de intercambios voluntarios de dotacionesde agua entre usuarios con derechos estableci-

14 Cabe señalar que en las organizaciones de usuarios cadausuario tiene un voto, y por ejemplo una empresa de aguapotable que abastece a millones de habitantes tiene un solovoto frente a los miles de votos de los usuarios agrarios.15 Durante la década de los 1990s el Perú atravesó por unprofundo cambio de su sistema económico, pasando de unesquema de intervensionismo estatal en la economía a unmodelo de amplia liberalización y retiro del estado de la in-terferencia en el mercado. Dentro de este esquema de libe-ralización económica es que se planteó una radical propues-

ta de reforma de la legislación de aguas basada en la priva-tización de los derechos y la introducción del mercado en suasignación, tomando como modelo la legislación chilena vi-gente en ese momento.16 Gran parte del problema era su extremada rigidez y de-pendencia de una administración pública con escaso controlsocial y bajos niveles de profesionalización.17 En el caso de la legislación chilena, la apertura del merca-do de aguas está asociada a la privatización del agua, esdecir, en el orden legal chileno el agua es un recurso sujeto apropiedad privada. Al querer trasladar esta opción al casoperuano, se obvió el hecho de que la Constitución Peruanano consideraba la posibilidad de apropiación privada de losrecursos naturales. Sin embargo, los reformistas no conside-raron la posibilidad de activar un mercado de aguas sin ne-cesidad de privatizarla. En un régimen de dominio públicosobre el agua es posible introducir el mecanismo del merca-do para importantes atributos de los derechos.

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dos. Los intercambios pueden ser de diverso tipo,se pueden intercambiar dotaciones temporaleso derechos permanentes; el intercambio puedeser al interior de una misma actividad económi-ca o darse entre actividades económicas distin-tas. Igualmente, las transacciones pueden estarsujetas a diversas formas de regulación por partede un autoridad técnico-normativa, y los propi-os derechos de agua pueden establecer atribu-tos que son libremente transables y otros querequieren autorización o simplemente no pue-den estar sujetos a transacción.

La operación del mercado de aguas no tie-ne porque basarse en la privatización absolutadel recurso, es decir, en otorgar rango de pro-piedad privada a los derechos de agua. Estaopción de privatización absoluta enfrenta li-mitaciones para establecer un adecuado mar-co regulatorio en la medida que cualquier dis-posición de control administrativo es conside-rada un atentado a los derechos de la propie-dad privada, generalmente con protecciónconstitucional. El sistema de derechos queparece ser más apropiado para la operacióndel mercado de aguas es el de derechos deaguas condicionados, en donde el Estado o laNación no pierden el dominio sobre el recur-so pero los titulares de los derechos tienen unconjunto de opciones sobre los derechos quepueden ser valorizadas a través del mercado.Esto da origen a la aparición de un “mercadode aguas condicionado”.

El mercado de aguas se distingue de losmétodos administrativos de reasignación delagua en un aspecto fundamental: se acepta elprincipio de que los titulares de derechos deagua puedan recibir beneficio económico delas reasignaciones. En los métodos administra-tivos como el de la ley de 1969 del Perú, estaposibilidad es descartada en la medida que elagua se asigna de acuerdo a criterios pre-esta-blecidos y fijados por la administración. Losusuarios que deseen reasignar su dotación deagua pueden solicitar tal cambio pero no pue-den beneficiarse económicamente de esta re-asignación. En este contexto no existen incen-tivos para que los usuarios de agua reasignenvoluntariamente el recurso.

El mercado de aguas se basa en los incenti-vos económicos que los usuarios tienen pararealizar transacciones. Cuando existe hetero-

geneidad en las demandas de agua (por facto-res tecnológicos o de mercado), aparecen losincentivos para intercambiar dotaciones y deesta manera lograr beneficios comunes entrelos participantes en la transacción. Un ejem-plo típico es el de las distintas demandas deagua en la agricultura frente a una sequía: losproductores con cultivos permanentes demayor valor hundido tendrán una mayor de-manda de agua que los agricultores con culti-vos transitorios para evitar la pérdida de susinversiones. Un intercambio de agua entre es-tas partes mejora el bienestar de éstas y la efi-ciencia económica en el uso del recurso. Igual-mente, la existencia de fuertes diferencias enla productividad del agua en los sectores eco-nómicos genera incentivos para posibles inter-cambios intersectoriales.

El mercado de aguas tiene el mayor impac-to esperado en la eficiencia del uso del aguaen la medida que se aprovechan los incentivosindividuales para lograr ganancias de eficien-cia que pueden pasar totalmente desapercibi-das para una administración estatal. Sin em-bargo, también es importante considerar losposibles impactos de la operación de este tipode mercado en términos de equidad y manejoambiental. En el primer caso, se hace necesa-rio considerar si las transacciones de agua noafectan a grupos sociales en desventaja, mien-tras que en el tema ambiental es preciso evalu-ar si el mercado puede favorecer o no decisio-nes que ayuden al manejo sostenible de losrecursos naturales. Para evaluar los posiblesefectos en eficiencia, equidad y sostenibilidades preciso tener en cuenta tres conceptos bási-cos en la operación del mercado de aguas: lapresencia de externalidades, los costos de tran-sacción y las posiciones de dominio.

Mercado de aguas y externalidadesEl agua es un recurso especial, cuyas carac-

terísticas físicas tiene implicancias para losmétodos de asignación y distribución, tantoadministrativos como de mercado. Una prime-ra característica importante es su naturalezamóvil: su propia configuración física implicauna continua movilidad espacial y una buenaproporción del recurso fluye en el territorioanualmente a través de la red de ríos y acuífe-ros en interacción con los mares. Junto a la

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movilidad espacial también es importante des-tacar la variabilidad estacional de la oferta deagua: el ciclo hidrológico está fuertementerelacionado a la ocurrencia de lluvias, las quea su vez tienen distinta frecuencia de acuerdoa las estaciones del año. Esta variabilidad esta-cional dentro de cada año también se enmar-ca en variaciones interanuales en donde la ofer-ta de agua puede diferir marcadamente de unaño a otro18.

Estas características especiales influyen fuer-temente en las condiciones en que el recursopuede ser apropiado y explotado por el serhumano. En la gran mayoría de los casos, esteacceso se produce en condiciones de interde-pendencia entre usuarios, es decir, en condicio-nes donde los usuarios utilizan una mismafuente y red de distribución de la cual extraenel recurso de manera simultánea y rival19. Estacondición de interdependencia y rivalidad20

genera las llamadas externalidades, definidascomo una situación en donde acciones de usu-arios individuales o en grupo afectan a otrosusuarios o grupos21.

Las externalidades más importantes asocia-das a reasignaciones dentro de un sistema deextracción y distribución de aguas son22: (i)efectos sobre caudales de retorno; (ii) efectossobre usos no consuntivos; (iii) efectos sobreel área de origen; (iv) efectos ecológicos. Elprimer caso es importante cuando en un siste-ma existen filtraciones aguas arriba que sonutilizadas aguas abajo. Reasignaciones de de-

rechos de agua pueden afectar a estas filtraci-ones alterando el agua que reciben usuariosaguas abajo. El segundo caso es importantecuando existen una serie de usos no consunti-vos del agua (como recreación o pesca) queson afectados por una reasignación de dere-chos. El tercer tipo de externalidad se refierea los impactos negativos que una reasignaciónde agua pueda tener en los usuarios del áreade origen, ya sea en la propia gestión del aguacomo en efectos económicos más amplios. Elcuarto tipo de externalidad tiene que ver conefectos ecológicos adversos frente a una rea-signación de agua, por ejemplo, al poner enriesgo el caudal mínimo que requiere la re-producción de especies en un río o lago.

El manejo y disminución de externalidadeses uno de los retos más importantes para laoperación de un mercado de aguas. Estas ten-drán distinta importancia de acuerdo a la rea-lidad específica de cada espacio. Por ejemplo,en el caso peruano el tema de los caudales deretorno parece no ser muy importante en lapráctica23, siendo mucho más importantes lasexternalidades en las áreas de origen, especi-almente en potenciales reasignaciones de aguaentre zonas de riego o entre riego y otros usosno agropecuarios24.

Las externalidades también pueden gene-rar problemas de equidad en la operación deun mercado de aguas. Estas pueden afectarde manera particular a grupos vulnerables ycon escasa capacidad de respuesta frente acambios en las reglas de juego y en las asigna-ciones de agua que los afectan. Así, una tran-sacción de agua puede mejorar el bienestarde los socios comerciales, por ejemplo, peroinducir un efecto negativo en el bienestar deotros agentes no participantes sin que esto seaadecuadamente incorporado en la operación.Esto puede ocurrir precisamente porque enun contexto de mercado también se requie-ren recursos para oponerse a transaccionesque afectan a terceros, y cuando se afecta alos actores más pobres, son estos precisamen-

18 Una parte considerable del esfuerzo humano para accederal agua se orienta a disminuir su variabilidad espacial y tem-poral, especialmente a través de obras de infraestructura dealmacenamiento y regulación.19 El concepto de rivalidad se refiere a que la extracción deagua por parte de un usuario disminuye la cantidad disponiblepara el resto de usuarios de la fuente y red común utilizada.20 Sin rivalidad, la situación de interdependencia no tendíamayor relevancia económica.21 En términos económicos, una externalidad es relevantecuando los costos sociales de las acciones de los individuosno coinciden con los costos individuales percibidos por és-tos. En estas condiciones, las acciones individuales (por ejem-plo de mercado) pueden reducir la eficiencia agregada (soci-al) en lugar de incrementarla.22 Basado en la presentación “Mercado de agua (teoría eco-nómica y experiencias empíricas). Andrei Jouravlev, CEPALmarzo del 2004.

23 Comunicación verbal del Intendente de Recursos Hídricosdel INRENA.24 Este parece ser uno de los principales motivos por los cu-ales los agricultores peruanos se oponen a la introducciónde mecanismos de mercado en la asignación del agua.

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te los que tienen menos recursos para opo-nerse a las transacciones25.

Mercado de aguas, costos de transaccióny situación de dominioEl tema de los costos de transacción se refiere a

los recursos necesarios para que el mercado ope-re, tanto en términos legales como en términosde la información necesaria para las transaccio-nes. Cuando dos agentes deben transar un bien,puede existir información limitada y/o asimétri-ca sobre atributos importantes del bien, y estoafecta los beneficios potenciales del intercambio.Igualmente, los requerimientos legales para lastransacciones pueden ser muy onerosos y tambi-én dificultar las transacciones. Así, en un merca-do con altos costos de transacción las potenci-ales ganancias de eficiencia disminuyen y en al-gunos casos pueden incluso desaparecer si es queno es posible operar el mercado.

El mercado de aguas es un caso típico dealtos costos de transacción por diversos moti-vos (Young, 1986; Colby, 1990). En primer lu-gar, el agua es un recurso móvil de medicióncostosa e imperfecta, y por lo tanto se requie-ren recursos para conocer con precisión atri-butos de cantidad y calidad. En segundo lu-gar, generalmente la situación jurídica del re-curso es compleja y se requiere un eficienteaparato técnico-administrativo que establezcaclaros derechos de propiedad y los mantengay actualice en el tiempo. Finalmente, la reasig-nación del agua en un sistema de distribuciónfijo puede requerir alteraciones costosas tantoen la infraestructura como en la operación,elementos que entran como costos de transac-ción en cualquier operación de mercado.

Finalmente, en un mercado que funcio-na bien en términos de eficiencia no debeser posible que algunos agentes puedan ma-nipular el mercado en beneficio propio, esdecir, es necesario que existan condicionesde libre competencia o libre entrada. Sólo en con-diciones de libre competencia los actores delmercado no están en condiciones de mani-pular los precios para mejorar sus benefici-os en detrimento del resto de la sociedad.Este es un problema importante cuando exis-ten condiciones tecnológicas de economíasde escala para la provisión de un bien o ser-vicio, ya que en estas condiciones se gene-ran los llamados monopolios naturales. Eneste caso el tema central es de regulación delos monopolios, de tal forma de lograr elmayor beneficio social bajo las condicionestecnológicas existentes.

CONSIDERACIONES SOBRE EL POSIBLEFUNCIONAMIENTO DEL MERCADODE AGUAS EN EL PERÚ

En esta sección analizamos los requisitos yposibles formas de funcionamiento del mer-cado de aguas en el Perú si es que esta alterna-tiva fuera adoptada por un nuevo marco legal.En primer lugar se discutirán los requisitos fun-damentales para que opere el mercado deaguas en el contexto peruano, y en segundolugar se analizan los potenciales impactos dela operación del mercado en los diversos sec-tores de la economía.

Los requisitos para la operacióndel mercado de aguas en PerúEl primer y obvio requisito para que opere

el mercado de aguas es el legal, se requiereuna nueva norma en la cual se establezca laposibilidad de que los usuarios de agua pue-dan intercambiar bajo ciertas condiciones susderechos de agua (y apropiarse de los benefi-cios), ya sea en transacciones de carácter tem-poral o permanente, dentro de un sector oentre sectores. Un marco legal de este tiporequiere a su vez que se genere una institucio-nalidad capaz de generar algunos elementosimportantes para la buena operación del mer-cado de aguas, especialmente para manejar yreducir externalidades, disminuir costos de

25 Un problema de equidad que aparece muchas veces aso-ciado a la introducción de mercados de agua se refiere a laasignación inicial de derechos de agua. En muchos contex-tos particulares las condiciones de asignación inicial de de-rechos está sujeta a la capacidad económica y política de losagentes para acceder a los derechos. Este proceso no tieneporqué ser equitativo y puede llevar a una situación dondeimportantes grupos sociales pierden derechos de acceso alagua por carecer de poder político o económico. Esta posibi-lidad no está directamente asociada al funcionamiento delmercado de aguas, sino a la asignación de derechos. El mis-mo problema enfrentaría una redefinición de derechos queno incorpore la operación del mercado.

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transacción y evitar posiciones de dominio enel mercado.

En primer lugar, se hace preciso que se de-finan a nivel agregado e individual los dere-chos de agua correspondientes, teniendo encuenta algún parámetro objetivo como el usoprevio. Este es un proceso extremadamentecomplejo para el caso de la agricultura, endonde el acceso al agua ha estado muy distor-sionado por grupos de interés y donde no exis-ten registros adecuados del uso individual ocolectivo del agua26. En ese caso será precisorealizar un complejo y delicado trabajo de es-tablecimiento del sistema básico de derechosa asignar, teniendo en cuenta factores técni-cos, sociales y hasta políticos. Es evidente quese debe diseñar un modelo participativo, demanera que los usuarios puedan demostrar eluso pacífico y continuo del agua. Este procesode establecer el sistema básico de derechos esdistinto (y previo) al de efectivamente otorgarderechos de agua.

Para este segundo tema, el de otorgar losderechos, es necesario crear y mantener un efi-ciente sistema de catastro y registro público delos derechos de aguas de tal forma que los usu-arios tengan plena seguridad jurídica sobre susderechos y puedan generarse intercambios encondiciones apropiadas. Igualmente, se requi-ere que la autoridad encargada del otorgami-ento de los derechos de agua sea capaz de for-malizar estos derechos en un tiempo razonabley evitando generar inestabilidad en los derechosadquiridos y a un costo aceptable para los usua-rios. Estas tareas, que son de gran envergadurae involucran grandes costos, deberán ser asu-midas de manera integral por las autoridadespolíticas y las autoridades especializadas, ya quesin este proceso de titulación y registro de losderechos de agua no es posible que opere efi-cazmente un mercado.

En el caso de la agricultura peruana, la enor-me dispersión y cantidad de usuarios señala queno será posible la titulación individual inmedi-ata de los agricultores en el corto o aún media-no plazo. Por ende, lo más recomendable es

iniciar un proceso de generación de derechosformales de agua “en bloque” (por ejemplo, anivel de las comisiones de regantes, que sonunidades menores dentro de las Juntas de Re-gantes). Los usuarios individuales podrán tenerun derecho individualizado al interior de losderechos en bloque, pero a partir de un proce-so organizado y financiado por las propias Jun-tas de Regantes. En una etapa posterior se po-drán generar derechos plenamente individua-les, los que permiten la mayor eficiencia en laoperación del mercado de aguas, tanto al inte-rior de la agricultura como con otros sectores27.

Otro requisito fundamental para la opera-ción del mercado de aguas es el esquema re-gulatorio. Como señalamos, uno de los pro-blemas más importantes asociados al mercadode aguas es el de las externalidades, es decir,los efectos externos positivos o negativos quepuedan tener las transacciones en agentes noparticipantes. Es preciso, por ende, establecerclaramente las atribuciones de la autoridad deaguas para condicionar las transacciones a nogenerar o a compensar las externalidades, asícomo brindar todas las oportunidades y recur-sos a los potenciales afectados para poder par-ticipar en el proceso de autorización de lastransacciones. Esto además requiere una fuer-te capacidad para medir impactos externos porparte de las autoridades, lo cual implica mejo-res mecanismos de medición y mayores recur-sos para la realización de estudios y contrata-ción de personal especializado.

El tema de las externalidades es especial-mente crítico en el caso de transacciones in-ter-sectoriales, así como en situaciones en don-de existan aguas re-utilizadas dentro de unmismo ámbito de uso del agua. En ambos ca-sos se requiere de capacidad técnica para esta-blecer y medir los impactos externos, de talmanera que éstos sean tomados en cuenta enel proceso de autorización y negociación detransacciones de derechos de agua.

Otro tema básico de regulación se refieren alas reglas para evitar situaciones de dominio enel mercado de aguas. En este caso, un instrumen-to legal importante es el de establecer el reque-rimiento de uso efectivo y beneficioso para evi-

27 Agradezco a uno de los revisores del artículo sobre la im-portancia de este tema.

26 En este caso será también importante establecer si existeun tema importante de caudales de retorno en algunas áreasespecíficas. Como ya se señaló (ver nota 22) este tema pa-rece no ser importante en el caso peruano.

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tar la monopolización y especulación de dere-chos y generar incentivos para la operación másactiva del mercado de aguas. En el caso peruanoexiste una entidad encargada de combatir lasprácticas monopólicas (INDECOPI), la cual de-bería establecer parámetros adicionales para evi-tar este tipo de situaciones en casos particulares.

Igualmente, el esquema regulatorio debeconsiderar el tratamiento de los temas ambien-tales. En este caso, existe en Perú un debatesobre la legislación ambiental y los instrumen-tos que tiene el Estado para el logro de objeti-vos ambientales. La actual legislación se basaen un esquema en donde los Ministerios son asu vez autoridad ambiental, situación poco pro-picia para el logro de objetivos ambientales. Enel caso del agua, los temas más importantes serefieren a los estándares mínimos de calidad yla capacidad real de las autoridades para hacer-los respetar. Se estima que se requiere un forta-lecimiento de la capacidad regulatoria en lamateria, generando una sola autoridad de aguasque vele por estos estándares. Un tema adicio-nal se refiere a la necesidad de establecer cau-dales mínimos ecológicos en los ríos, tema queafectaría de alguna manera al establecimientode derechos y a la operación del mercado.

Finalmente, cabe señalar que la operaciónde los mercados de agua también tendrá im-pactos significativos en los modos de gestióndel agua. Por ejemplo, en el caso de la agricul-tura se debería eliminar la noción de que elacceso al agua depende de un plan de cultivoy riego o de lo que el agricultor desea sem-brar. El paso de este concepto al de que cadausuario tiene una dotación fija por hectáreapor año (por ejemplo, proporcional a la ofer-ta disponible ese año) implica un cambio muyimportante en la forma como se gestiona elagua en los principales sistemas de irrigaciónde la costa peruana. Esto requerirá un proce-so de capacitación del personal involucradoen la administración del agua.

La posible operación de un mercadointersectorial de aguasLa introducción de mecanismos de merca-

do en el sistema de asignación del agua en elPerú tiene un primer espacio posible el degenerar transacciones intersectoriales. Es bas-

tante claro que el sector agrario, que consu-me actualmente aproximadamente el 85% delagua utilizada en el Perú, es el sector que pro-bablemente alimente un mercado de aguasinter-sectorial desde la oferta antes que la de-manda. De acuerdo a los precios relativos exis-tentes28, el sector agrario es que tiene el me-nor valor por metro cúbico, y por ende cabríapredecir su reasignación vía el mercado si esque éste empezara a operar29. Conviene enton-ces evaluar la posible demanda por derechosde agua de los otros sectores.

El sector hidro-energético generalmenteaccede al agua en condiciones de un uso com-partido con otros sectores, especialmente conla agricultura30. El sistema de derechos actualpermite la explotación multi-uso del agua enlas cuencas respectivas y generalmente el usoenergético no requiere adquirir derechos per-manentes de uso del agua sino derechos deuso no consuntivo con parámetros estableci-dos de retorno de las aguas en calidad, canti-dad y oportunidad. Esto no limita que este sec-tor pueda convertirse efectivamente en un

28 Actualmente, la productividad del trabajo en la agriculturaes equivalente al 25% de la productividad del trabajo en elresto de la economía, ya que en ella opera el 30% de la Po-blación Económicamente Activa (PEA) y se produce el 10%del PIB. Con la agricultura produciendo el 10% del PIB y usan-do el 85% del agua consumida en el país, su productividadpor metro cúbico sería de solamente el 2% de la productivi-dad en el resto de sectores económicos.29 Evidentemente existen importantes costos de transacciónque pueden terminar bloqueando transacciones entre agri-cultura y otros sectores, aunque algunos de ellos pueden serreducidos por políticas públicas. Además, los costos de tran-sacción pueden ir perdiendo importancia económica en uncontexto de creciente escasez del agua.30 El uso de agua para energía eléctrica tiene la característi-ca particular que el uso del agua no es “consuntivo”, es decir,el proceso de generación de energía eléctrica aprovecha laenergía cinética del agua pero el agua no es consumida físi-camente en el proceso de generación. Esto no implica que elsector energético no “consuma” agua como bien económico,ya que al requerirla para el proceso de generación el aguano puede ser utilizada por otros actores en ese momento (eluso no consuntivo se convierte en un consumo rival). En mu-chos contextos el uso “no consuntivo” compite efectivamen-te con otros usos consuntivos y por ende el uso hidro-ener-gético tiene un costo de oportunidad y puede ser un deman-dante de derechos de agua.

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demandante de derechos de agua de otros sec-tores, especialmente agricultura, en la medi-da que la industria puede requerir usar el aguabajo condiciones de competencia con el usoagrario. Sin embargo, un elemento limitaríaesta posibilidad es el inicio de la explotaciónmasiva del gas en el Perú a raíz del ProyectoCamisea, que convierte al gas probablementeen la principal fuente de energía en el país.En este contexto, son poco probable nuevasen proyectos de energía hidro-eléctrica en elfuturo inmediato.

Respecto al consumo de agua para consu-mo humano y de servicios de saneamiento, seestima que este sector seguirá creciendo demanera sostenida en los próximos años, espe-cialmente en las ciudades de la costa peruanay en Lima Metropolitana. Es bastante proba-ble que este sector se convierta en demandan-te de agua de áreas agrícolas específicas y porende dinamizaría la operación de un merca-do de aguas. El sector de consumo humanotiene en la actual legislación la preferenciaabsoluta respecto a otros usos y esto lleva a queno tenga mayor interés en promover un esque-ma de mercado si es que este se establece sinpreferencias entre usos. El esquema preferidopor este sector es el de mantener su ventaja enlas preferencias de otorgamiento, y al mismotiempo permitir la operación del mercado deaguas para enfrentar demandas de corto pla-zo o muy específicas.

En cuanto al sector minero, su consumo esuna muy pequeña proporción del agua en el país,pero lo hace en condiciones que muchas vecesgeneran conflictos con otros usuarios, especial-mente por contaminación. La minería utiliza elagua para sus procesos productivos y tambiénrequiere de derechos de vertimiento para poderdiluir desechos. Este sector es uno de los que másse preocupa por formalizar sus derechos frentea las autoridades, tanto de fuentes superficialescomo subterráneas, y es también el sector quemás paga por las tarifas de uso no agrario. El ac-ceso al agua es estratégico para la actividad mi-nera y la valoración económica del agua por par-te de esta actividad es una de las más altas. Porende, este sector se convertiría en un demandan-te potencial de derechos de agua en casos muyespecíficos, donde el mayor tema de regulaciónse refiere al manejo ambiental.

En el caso de la industria, ésta consume ge-neralmente agua de dos tipos: (i) de alta cali-dad, cuando el agua es un insumo básico delproducto final (ejemplo: productos lácteos,cervezas o gaseosas); (ii) de baja calidad, cu-ando el agua no entra como insumo del pro-ducto final sino que es usada en el proceso yluego desechada. La actividad industrial gene-ra también desechos y requiere derechos devertimiento para el uso de fuentes en las quese descargan. Este sector no aparece como ungenerador importante de demandas de agua,aunque en algunos casos si puede haber com-petencia por el agua en zonas urbanas31.

La operación de un mercadointra-sectorial en la agricultura32

Si bien la agricultura aparece como el prin-cipal ofertante potencial de derechos de aguapara otros sectores como agua potable o mine-ría, es quizás el único sector en el cual sí existeun importante espacio para la operación de unmercado intra-sectorial. Los agricultores gene-ralmente tienen distintas necesidades de aguaen función de sus cultivos y acceso a mercados.La posibilidad de poder intercambiar dotacio-nes de agua entre agricultores con distintas va-loraciones especiales y temporales del agua esuna fuente importante de ganancias económi-cas en caso de que se pueda organizar un mer-cado de aguas al interior de este sector.

En particular, uno de los elementos que máspuede dinamizar el mercado de aguas es el dela explotación del agua subterránea en la cos-ta peruana, que aparece subutilizada en el ac-tual contexto. Un esquema en donde los in-versionistas que extraigan agua puedan ven-derla en el mercado generaría importantesincentivos para desarrollar esta actividad y re-ducir las presiones por obras de infraestructu-ra de almacenamiento y distribución de agua.En el caso del valle frutícola de Ica, al sur deLima, actualmente opera ya un mercado in-formal de aguas por agua subterránea, la prin-

31 Este es el caso reciente de una empresa cervecera quequiere instalarse en la ciudad de Lima y requiere la extracci-ón de una cantidad significativa de agua subterránea. Estaposibilidad estaría siendo disputada por la empresa de aguapotable y saneamiento de Lima (SEDAPAL).32 Basado en Zegarra (2003)

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cipal fuente de uso agrario en el valle (Hua-mán, 1995)

Un tema crucial en cuanto a la operacióndel mercado de aguas en la agricultura es eldel manejo de las externalidades por parte deautoridades y las propias organizaciones deregantes (Miller, 1987). Este mercado debeestar sujeto a distintos grados de regulaciónadministrativa y su funcionamiento para ma-nejar adecuadamente las externalidades pue-de adaptarse a las necesidades de los produc-tores agropecuarios en cada caso particular.Incluso, introducir el mercado puede ser unadecisión autónoma de las asociaciones de re-gantes, como en el caso de España

Una ventaja interesante del mercado deaguas dentro de la agricultura es que es posi-ble reducir conflictos por el acceso al aguaentre agricultores en base a negociaciones bi-laterales o multilaterales. Mientras en un siste-ma administrativo quien resuelve los conflic-tos es la administración, con un mercado ope-rando en base derechos de agua claramentedefinidos, los agricultores en conflicto tienenincentivos para resolver sus disputas en base auna negociación comercial. Esto reduce la pre-sión sobre el sistema administrativo que debeorientarse más a temas de gestión.

También hay que reconocer que la introduc-ción de mecanismos de mercado en la asignaci-ón del agua en la agricultura tiene potencialesdesventajas. En primer lugar, el efecto que ten-ga la operación del mercado de aguas en la equi-dad de un sistema irrigado depende fundamen-talmente de la buena o mala operación de otrosmercados como el de financiamiento, así comode la definición inicial de los derechos de pro-piedad. El punto es que el mercado tenderá aasignar el agua a los agentes con mayor eficien-cia técnica y económica y en algunos casos estopuede reflejar otras fallas de mercado antes quediferencias “intrínsecas”.

Igualmente, las transacciones de mercadotienden a complicar la gestión de la distribuci-ón del agua, por lo que generan resistencia enlos administradores del recurso. En general,las transacciones de agua están también suje-tas a problemas por externalidades – e inclusopuede agravarlas – las que suelen ser comple-jas de medir y definir. Sin embargo, tambiénes posible que la operación de un mercado de

aguas favorezca una mejor gestión de los siste-mas de irrigación. Como vimos, una ventajadecisiva del mercado es que puede acomodarmejor las cambiantes demandas de los agricul-tores, frente a lo cual cualquier administraci-ón tiene poca capacidad de respuesta en con-diciones normales.

LOS INTENTOS RECIENTES DE REFORMARLA LEGISLACIÓN DEL AGUAEN LA ÚLTIMA DÉCADA EN EL PERÚ33

A partir de 1990 se inicia un viraje políticoy económico muy importante en el Perú, vira-je marcado por la liberalización económica.En particular a partir del año 1991 se lanzanuna serie de medidas drásticas de liberalizaci-ón económica y privatización de los activosestatales, con el objetivo básico de promoverla inversión privada. En los diversos sectoresse generaron medidas específicas orientadas apromover la inversión. Uno de ellos fue el sec-tor agrario, en donde se aprobó un dispositivolegal (D.L. 653, Ley de Promoción de las In-versiones en el Sector Público Agrario) queintrodujo algunos incentivos para la inversiónprivada en la extracción de agua subterráneaviolando la norma general de 1969. Es en estaetapa que en el gobierno se empieza a plante-ar la necesidad de aprobar una nueva ley deaguas que sea compatible con la liberalizacióneconómica en marcha.

El primer intento: en base al modelo chilenoAsí hacia fines de 1991 el Ministerio de Agri-

cultura decide contratar un consultor chilenopara generar una propuesta de ley de aguasmuy parecida a la del vecino país, que en 1981había aprobado un código de aguas que priva-tizaba los derechos e introducía plenamentela operación del mercado.

Esta propuesta inicial, sin embargo, fuecomplementada por el Ministerio de Agricul-tura con una serie de disposiciones para man-tener atribuciones burocráticas dentro del

33 Este sección se basa fundamentalmente en investigacio-nes propias hasta 1998, ver Zegarra (1998) y en la experien-cia del autor como miembro de la Comisión Multisectorial parala elaboración de una nueva ley de aguas creada por Reso-lución Suprema 122-2002-PCM en el periodo 2002-2003.

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ámbito del sector. Por esto es que la normapropuesta apareció como una mezcla de libe-ralización en los derechos pero de burocrati-zación en la parte administrativa.

Pero los problemas de esta primera propu-esta eran también de carácter formal. Por ejem-plo, era incompatible con la Constitución vi-gente (de 1979) que declaraba que los recur-sos naturales son Patrimonio de la Nación, ypor ende el agua no puede ser privatizada.

Además, en esa época se empezaron a le-vantar algunos cuestionamientos a la legislaci-ón chilena, por ejemplo, respecto a los incen-tivos para la especulación de derechos de par-te de algunos agentes económicos; el impactonegativo en el acceso al agua de grupos soci-ales vulnerables (indígenas); su inadecuadomarco institucional para el manejo de los con-flictos inter-sectoriales, entre otros. Estos cu-estionamientos eran evaluados incluso por elgobierno democrático recientemente llegadoal poder en Chile en el marco de la revisióndel conjunto de legislación previa.

Aparte de estos problemas, la propuesta ini-cial no fue mayormente consultada ni discuti-da con diversos actores importantes tanto alinterior del gobierno como entre los usuarios,quienes rechazaron abiertamente el proyecto,especialmente los agricultores. El principalargumento esgrimido por los agricultores fueel del temor a la operación de un mercado deaguas, que era visto como una posibilidad deperder acceso al recurso ante intereses econó-micos. Pero también se opusieron grupos am-bientalistas y administradores de agua alproyecto, que veían con preocupación el de-bilitamiento normativo de las funciones regu-ladoras del Estado en materia de aguas.

Segundo intento: algunos cambios al modeloEntre 1993 y 1994 se inicia un nuevo esfuerzo

por aprobar una ley de aguas, buscando esta vezsuperar algunas de las limitaciones del intentoprevio. En 1993 se aprobó una nueva Constituci-ón que mantiene la figura de los recursos natu-rales como patrimonio de la nación, aunque eneste caso indicando que estos serán otorgadosbajo la modalidad de concesión. Además la Cons-titución de 1993 señaló que el Congreso debíapromulgar una Ley Orgánica de Recursos Natu-

rales previo a la aprobación de leyes para recur-sos específicos como el agua.

Con este nuevo escenario, el Ministerio deAgricultura, a su vez presionado por el Minis-terio de Economía y Finanzas, decide relanzarsu propuesta de ley de aguas pero esta vez conalgunas modificaciones. Por ejemplo, se deci-dió incluir un impuesto a los derechos de ma-nera de evitar la especulación. Igualmente, seincorporaron algunas nociones de manejo delagua a través de cuencas y se consideraron al-gunas limitaciones a la propiedad del agua enlas fuentes naturales.

Este nuevo proyecto tuvo muchas posibili-dades de ser aprobado, especialmente en elperiodo 1995-96. No obstante, en esta etapaaparecieron una serie de adversarios al proyec-to del Ministerio de Agricultura dentro delpropio gobierno, especialmente en el área deagua potable y saneamiento, que veía con pre-ocupación que el proyecto eliminara las prio-ridades previamente establecidas para el con-sumo de agua potable. Finalmente, el proyec-to no fue aprobado y ante el cambio de Minis-tro en el sector agricultura se generaría unnuevo escenario.

Tercer intento: una visión más amplia ymultisectorial: 1996-98A raíz de estos antecedentes, el tercer in-

tento para hacer aprobar una nueva ley deaguas en el Perú se basó en la conformaciónde una comisión multisectorial al interior delgobierno con la participación de los principa-les sectores interesados, agricultura, agua y sa-neamiento, energía y minas, economía y finan-zas, entre otros. En esta etapa se iría perfilan-do una propuesta más integral para la refor-ma de la legislación, en donde se eliminaría lafigura de la privatización de los derechos deagua y se iría a una visión multisectorial delagua, generando una autoridad multisectori-al en lugar de la tradicional autoridad dentrodel sector agricultura.

Este tercer intento no llegaría a consolidar-se finalmente ante la pérdida de interés en eltema en los sectores de agricultura y de econo-mía y finanzas. El gobierno decidió implemen-tar, a través de Ministerio de Agricultura, un PlanPiloto de funcionamiento del mercado de aguas

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en tres valles específicos del norte, centro y sur.Este Plan Piloto no fue finalmente aplicado yesto sirvió como pretexto para dejar de discutirel tema en las instancias gubernamentales.

En 1997 se aprobó finalmente la Ley Orgá-nica para el Manejo Sostenible de los Recur-sos Naturales, que otorga el marco general enel que se deben generar leyes específicas comola de aguas.

Los años 1999 y 2000 estaría marcados poruna muy complicada situación política en lacual el presidente Fujimori intentaba una se-gunda re-elección y el país se había polariza-do seriamente. En estos años no hubieronmayores iniciativas relevantes en materia delegislación de aguas.

Las iniciativas del 2001-2003Hacia fines del año 2000 se produce la caída

del gobierno de Fujimori e ingresa un Gobiernode Transición a cargo del Dr. Valentín Paniaguaque duraría hasta mediados del año 2001 cuan-do asume el actual presidente Dr. Alejandro To-ledo luego de la realización de elecciones gene-rales. Durante el Gobierno de Transición huboun intento de generar una nueva ley de aguaspromovido desde el sector agricultura, con unproyecto de ley de que fue pre-publicado y dis-cutido por la opinión pública durante variosmeses. Este proyecto tuvo algunos avances inte-resantes, pero en realidad no llegó a superar elesfuerzo multisectorial de 1997-98 al tener unpropuesta aún un claro sesgo sectorial. Igualmen-te, en el ámbito de la definición de los derechosde agua, el proyecto tuvo ambigüedades que nollegaban a aclarar el estatus jurídico del recurso.

Mediante R.S. 122-2002-PCM el Gobiernodel Presidente Toledo creó la Comisión Multi-sectorial para redactar un proyecto de nuevaLey de Aguas. La Comisión incorporó a mi-embros de todos los Ministerios y OrganismosPúblicos relacionados al agua, así como a losusuarios privados de los sectores agrario, mi-nero, industrial y urbano, y se instaló en ene-ro del 2003 trabajando intensamente durantecuatro meses para producir el documento pre-liminar de Proyecto de Ley de Aguas que fue-ra prepublicado en mayo de ese año para so-meterse al debate público, proceso que aúnestá en marcha a la fecha.

El proyecto preparado por la Comisión acep-tó el principio de que el agua es una sola y quesu aprovechamiento múltiple requiere de unainstitucionalidad equilibrada y con una únicaautoridad técnico-normativa para hacer cum-plir la Ley y velar por el recurso en sus fuentesnaturales34. El proyecto también formuló unaforma novedosa de articulación de la instituci-onalidad del agua dentro del proceso de regio-nalización en marcha. Se crearían los Consejosde Cuenca a nivel regional y multiregional (de-pendiendo de las características objetivas de lascuencas), como instancias básicas para la gesti-ón del recurso en los niveles descentralizados.En estos aspectos hubieron algunas discrepan-cias iniciales en los miembros de la comisión, lacual finalmente consiguió un adecuado consen-so sobre estos temas.

Sin embargo, el elemento en que la propu-esta normativa generó reacciones adversas,especialmente en uno de los sectores usuarios(agricultura), fue el del propuesto nuevo sis-tema de derechos de aguas en base a la figurade la “concesión” sobre el recurso natural agua,tal como lo señala la Ley Orgánica para el Apro-vechamiento Sostenible de los Recursos Natu-rales y la propia Constitución vigente. Las con-cesiones de aguas otorgarían a sus titulares underecho de usufructo del recurso bajo condi-ciones establecidas, más no otorgarían un de-recho de dominio (propiedad) sobre el agua.

Igualmente, en consonancia con los linea-mientos de la Ley Orgánica, la propuesta con-sideró que las concesiones de aguas sí podíanser intercambiadas por sus titulares siempre ycuando se respeten las condiciones originalesde otorgamiento (es decir, siempre y cuandono se cambien atributos importantes de la pro-pia concesión). Esto en la práctica equivalía apermitir la operación de un mercado de dere-

34 El proyecto planteó crear una única Autoridad Nacional deAguas de alto rango administrativo, el Instituto Nacional delAgua, encargado de hacer cumplir las normas, velar por lacalidad y cantidad de las aguas así como otorgar los dere-chos entre otras funciones importantes. El Instituto Nacionaldel Agua estaría adscrito a la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM), dado su carácter multisectorial, pero segui-ría las políticas y lineamientos establecidos en un ConsejoNacional de las Aguas, también de carácter multisectorial ycon participación pública y privada.

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chos de agua, aunque en condiciones distin-tas a la de la más liberal legislación chilena, esdecir, un mercado podría operar pero bajocondiciones establecidas en el otorgamientode las concesiones respectivas y sin perder eldominio público sobre el recurso.

Reacciones iniciales y situación actualLa primera reacción de los usuarios del sec-

tor agricultura—el más importante desde elpunto de vista social y el mayor consumidorde agua—fue adversa al proyecto por consi-derarlo “un nuevo intento de privatización delagua”. Esta reacción, que a todas luces no apa-rece en consonancia con la forma y el fondode la propuesta, llevó incluso a una paraliza-ción del sector agrario que fue el detonantepara el establecimiento del estado de Emer-gencia en el país en el mes de junio del 2003en medio de otras paralizaciones de maestrosy transportistas.

En este contexto es que el gobierno deci-dió otorgar un plazo de seis meses a los usua-rios de agua de la agricultura para que pre-paren una propuesta alternativa de proyectode ley de aguas. La propuesta preparada porlos usuarios de agricultura fue recientemen-te presentada ante el Congreso de la Repú-blica, y se observa claramente un rechazo a laidea de generar un mercado de aguas. Igual-mente, la propuesta insiste en una visión sec-torial del agua, en la cual el sector agricultu-ra tiene preeminencia sobre otros sectores.

Cabe señalar que este rechazo a la ideade que opere un mercado de aguas se asociacasi directamente al rechazo a la privatizaci-ón del recurso, siendo que ambos concep-tos son distintos, ya que es posible que ope-re un mercado de aguas sin que los derechosde acceso al recurso tengan los atributos dela propiedad privada35.

En la actualidad se ha conformado una sub-comisión dentro de la Comisión Agraria del

Congreso que viene revisando todas las iniciati-vas previas y cuyo dictamen está previsto para lasegunda legislatura del año 2004. Existe aúnincertidumbre sobre las posibilidades de quepueda aprobarse una nueva ley de aguas en elfuturo cercano debido a la complejidad de losintereses en juego y las frágiles condicionespolíticas que actualmente prevalecen en el Perú.

CONCLUSIONES

Perú enfrenta retos cruciales en la gestióndel agua en las próximas dos décadas. Su perfilhidrológico y localización poblacional hacencada vez más costosas las inversiones para am-pliar la oferta de agua de cara a una crecientedemanda localizada en ciertas áreas del territo-rio, mientras el actual sistema de acceso y asig-nación del recurso no está en condiciones delograr objetivos mínimos de eficiencia, equidady sostenibilidad en el manejo del recurso.

Este sistema de acceso y asignación, basadoen la ley de aguas de 1969, se ha vuelto incon-gruente en el contexto de los profundos cam-bios en los roles del sector público y privadosufridos por la economía del país en las últimasdos décadas, con la mayor parte de sus concep-tos y procedimientos de la norma seriamentedesactualizados u obsoletos. Igualmente, el de-terioro de la base normativa ha venido acom-pañado del debilitamiento de todo el sistemade gestión creado por ella y de la propia autori-dad de aguas, que ha ido perdiendo recursos yatribuciones en un contexto de crecientes con-flictos sectoriales y territoriales por el agua.

Existe, por tanto, un creciente consenso enel país sobre la necesidad de reformar la insti-tucionalidad en el manejo del agua si es que sequiere enfrentar los problemas de los próximosaños. Uno de los ejes de la posible reforma es laintroducción de mejores reglas de juego parael acceso y asignación del agua, que generenincentivos apropiados para la gestión sosteni-ble del recurso. En este contexto, uno de losinstrumentos más interesantes de una reformade la gestión del agua es la introducción delmercado de aguas, que viene siendo utilizadoen otros países como un espacio que puedecontribuir al logro de objetivos sociales, econó-micos y ambientales si es que se diseña e imple-menta apropiadamente (Lee y Jouravlev, 1998).

35 Es decir, la privatización de los derechos de agua no escondición necesaria para que puede introducirse un mer-cado en la asignación ya que el intercambio puede esta-blecerse para derechos condicionados como ocurre en lamayor parte de los países desarrollados que tienen mer-cados de agua.

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En el presente artículo se analizan las carac-terísticas básicas de los mercados de agua y susventajas y limitaciones para la mejora de estosobjetivos. Se reconoce que en el caso de un re-curso móvil y complejo como el agua se requie-re tener muy en cuenta las externalidades, condiferentes impactos e implicancias de acuerdoa las realidades específicas de cada zona. Igual-mente, la operación del mercado se ve afecta-da por los costos de transacción, y las posiblesposiciones de dominio que se puedan generar.Se concluye que un libre mercado de aguas sinadecuada regulación tendría serios problemaspara mejorar los objetivos buscados.

En el transcurso de esta discusión, se haplanteado también que no es necesaria la pri-vatización absoluta de los derechos de aguapara poder introducir mecanismos de merca-do. Es posible, y aún deseable, que los dere-chos de agua sigan sujetos a un cierto nivel decontrol social y estatal, en la medida que setrata de un recurso natural muy valioso paralas actuales y futuras generaciones. En otraspalabras, es recomendable introducir “merca-dos condicionados” para el agua, en los cualeslos usuarios puedan intercambiar algunos atri-butos valiosos del recurso dentro de un con-texto de reglas básicas (y no asfixiantes) paralas decisiones económicas de los agentes.

Por esto, en el adecuado diseño de un mer-cado de aguas el tema institucional sigue sien-do fundamental. Esto requiere prestar especi-al atención a la definición inicial de los dere-chos de propiedad, especialmente en la agri-cultura, en donde se deberá establecer un es-quema de titulación en bloque ante los eleva-dos costos de la titulación individual. De igualo mayor importancia es la necesidad de esta-blecer un eficiente catastro y registro públicoque derechos de agua que genere confianza yseguridad jurídica para las transacciones.

No menos importante es establecer un ade-cuado marco regulatorio para el manejo delas externalidades, muy importantes en la ope-ración de los mercados de aguas, y para evitarla formación de posiciones de dominio poracaparamiento de derechos de agua. Igual-mente, se requiere establecer criterios e ins-trumentos de manejo ambiental más efectivospara el control de la contaminación del agua yel manejo sostenible de los recursos, dándole

mayores atribuciones y recursos a un sistemade autoridad especializado en el agua.

Así, parte importante de la estrategia de re-forma es fortalecer la capacidad técnica de lasautoridades de agua, las que deberán asegurarlas condiciones para el adecuado funcionami-ento del mercado. Estas autoridades, a su vez,deberán tener mayores atribuciones y capaci-dades para recoger y procesar información so-bre los recursos hídricos, así como para promo-ver adecuadas formas de gestión. Las propiasorganizaciones de usuarios deberán ser fortale-cidas en su capacidad de gestión del agua, en lamedida que seguirán cumpliendo un rol claveen la administración directa del recurso.

Si se consideran las actuales condiciones dela economía peruana y el uso del agua, se pue-de prever que la apertura de un mercado deaguas generaría algunas ganancias importantesde eficiencia, tanto en términos intersectoria-les como intra-sectoriales. En el primer caso,destacan las mayores demandas de los sectoresde saneamiento y agua potable, minero, ener-gético e industrial, los que potencialmente de-mandarían agua de la agricultura, el sector conmenor productividad por metro cúbico.

Igualmente, en la agricultura se puede pre-ver ganancias económicas muy importantes dela operación del mercado de aguas, tanto poraumentar los incentivos para inversiones enriego tecnificado, como por el mejor manejodel riesgo de sequía que un mercado de arri-endos de derechos agua permitiría. Igualmen-te, en este sector el mercado de aguas podríafavorecer la mayor explotación de agua sub-terránea, un recurso subexplotado en el con-texto peruano.

Finalmente, la experiencia peruana de la úl-tima década en la discusión de una nueva ley deaguas indica que la idea de introducir el meca-nismo del mercado para la asignación de losderechos es aún controversial. Esta idea está aúnmuy asociada a la de la “privatización” de losderechos de agua, pese a que son conceptos dis-tintos. El rechazo a la idea se ha concentrado enel sector de usuarios de la agricultura, quienesconsideran que un mecanismo como el merca-do terminaría perjudicando sus intereses, aun-que sin una clara articulación de las potencialescausas de esta posibilidad. Frente a esta realidad,es preciso que en el Perú se continúe con un

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debate profundo sobre las ventajas y desventajasde introducir en una necesaria reforma de lagestión del agua el mecanismo del mercado. Aún

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si se rechaza la idea, es preciso que el rechazosea formulado luego de una discusión sobre labase de adecuada información.

Eduardo Zegarra Méndez Economista Agrario e Investigador Princi-pal del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), de Lima-Perú (www.grade.org.pe).

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ARAUJO, J., Campos, E. y Silva, C., 2001. Política deRecursos Hídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol. 7, nro 1, p. 232-253. AssociaçãoBrasileira de Recursos Hídricos. www.abrh.org.br

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Espaçamento duplo, tipologia Times New Roman, cor-po 12;

Número máximo de páginas igual a 25, incluindo tabelas,figuras, equações e referências. Estas devem estar nu-meradas de 1 a n. As tabelas e figuras necessitam tertítulo. As figuras devem ser enviadas também em arquivoseparado, em formato TIF, resolução 300 dpi.

Todas as referências citadas no texto devem estar lista-das na bibliografia. No texto do artigo a referência deveser escrita em minúsculas e entre parênteses, como so-brenome e ano (Araujo, 2001). Referências com doisautores serão citadas como: (Araujo e Campos, 2001).Na bibliografia as referências serão listadas em ordemalfabética do sobrenome do primeiro autor, que deveser em maiúsculas:

ARAUJO, J., Campos,E. e Silva, C., 2001. Política de Re-cursos Hídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol.7, n.1, p.232-253. Associação Bra-sileira de Recursos Hídricos. www.abrh.org.br.

Sempre que possível, deverá ser indicada uma páginade Internet, relacionada à publicação citada, como noexemplo acima.

A numeração das equações deve estar à direita e todosos seus termos devem ser descritos no texto.

Todas as tabelas e figuras devem ser mencionada no texto.

Os interessados em publicar artigos na revista devem pre-parar o mesmo de acordo com o formato citado e subme-tê-lo a:Maria Elena Zúñiga - GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago - [email protected]

rega-17 (sem issn)rhama.com.br/blog/wp-content/uploads/2017/04/rega-1.pdf6 rega – vol. 1, no. 1,...

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