ARTIGO

* O texto a seguir corresponde ba-sicamente a uma primeira versãodo projeto de tese de Mestrado emCiência Política - "Reformas e Re-formismo: Democracia Progressivae Políticas Sociais" - apresentadopelo autor ao IUPERJ (Inst. Uni-versitário de Pesquisas do Rio deJaneiro/ Faculdades Cândido Men -des), acrescido de uma "Introdu-ção" escrita para fins desta publi-cação.

*Departamento de Administraçãoe Planejamento, ENSP/FIOCRUZ

Reformas e Reformismo: "DemocraciaProgressiva" e Políticas Sociais (ou "Parauma teoria política da Reforma Sanitária")*

Jaime A. Oliveira *

Na introdução deste artigo, o autor parte de umapreocupação com o debate atual em torno do processo detentativa de inovação política setorial que vem sendodesignado entre nós pela expressão "Reforma Sanitária".Chama a atenção para os diferentes sentidos em que, a seuver, esta expressão tem sido utilizada no Brasil E se dispõea deter-se, particularmente, em um destes sentidos: o que seaproxima da formulação italiana de mesmo nome (a"Riforma Sanitária").Esta discussão o leva, no corpo do artigo propriamente dito,a tratar, centralmente, da relação entre as característicasassumidas pela ordenação política liberal contemporânea ea estratégia gramsci-togliattiana de transição no socialismo,no que tange ao tema das chamadas "Políticas Públicas" e,mais particularmente, das "Políticas Sociais".O artigo termina com um esboço inicial de um projeto deinvestigação comparativa nesta área.

60 Oliveira, Jaime A. - Interes-ses Sociais e Mecanismos de repre-sentação: a Política de Saúde noBrasil pós-64, ENSP/Secretaria deCiência e Tecnologia - MS, 1983,mimeo, 174 pgs.

62 Oliveira, Jaime A. e Sônia M.F. Teixeira - (In) Previdência So-cial: 60 anos de História da Previ-dência no Brasil, Rio, Edit. Vo-zes, 1986.

* Embora este processo não tenhatranscorrido de forma tão mecâni-ca quanto, com freqüência, se cos-

INTRODUÇÃO: O QUE É "REFORMA SANITÁRIA"?

1) Por uma Teoria Política da Reforma Sanitária.

Como assinalamos em outros lugares,6 0 , 6 2 a literatu-ra, já numericamente significativa, em torno do tema da po-lítica de saúde no Brasil pós-64, nos sugere a possibilidadede recortar a história desta questão em, "grosso modo",dois grandes períodos:

1o) O que vai de meados dos anos 60 a meados dosanos 70. E que é marcado, como se sabe, pela progressivaconstituição, ao longo do período mais "fechado" do regi-me militar, de um dado modelo de organização do sistemade atenção à saúde. O qual, em síntese e objetivamente, ca-minhou na direção da lógica do privilegiamento de interes-ses econômicos - corporativos do empresariado privadoque atua nesta área;*

2o) O período que se seque a meados dos anos 70, no

ARTIGOtuma imaginar. A respeito, verOliveira (1983), op. cit.

** Ibid.

qual instala-se, progressivamente, o que designamos emoutra ocasião** como uma "crise político-financeira" domodelo assistencial estabelecido nos anos anteriores. "Cri-se" esta que não passa, na verdade, de uma expressão seto-rial da situação mais abrangente, de crise - simultaneamen-te econômica e política, "de legitimação" e "fiscal" - queo regime autoritário atravessou, naqueles anos de fim doanterior período de crescimento acelerado da economia, ede início do chamado processo de "abertura" política.

Como conseqüência deste quadro, este segundo perío-do foi marcado também pelo surgimento de um conjuntode hoje conhecidas proposições, voltadas todas "grossomodo", para a idéia do controle, reforma, e racionalizaçãodo modelo assistencial anteriormente estabelecido.

Mas, em terceira característica central deste período- que também tem sido assinalada pela literatura sobre otema - corresponde ao fato de que, praticamente todas es-tas proposições, tiveram que enfrentar fortes dificuldadespolíticas de viabilização (nascidas, em síntese, dos interes-ses empresariais setoriais privados beneficiários do "statusquo" anterior na área, e das articulações que estes setoresconseguiram desenvolver, ao interior da burocracia gover-namental e das "máquinas políticas" aí influentes). E estasdificuldades de viabilização, quando não levaram ao fra-casso total das proposições de controle e reforma apresen-tadas ao período, produziram pelo menos fortes limita-ções no impacto e nas conseqüências destas propostas.

O que queremos assinalar, em síntese, com esta rá-pida revisão das formulações presentes na literatura sobreo tema em tela, é o fato de que, como resultado de um ricoprocesso de discussão e análise coletivos, foi possível, nosúltimos anos, àqueles que se dedicam ao estudo deste pro-blema, extrair, de uma prática igualmente rica, aí em cur-so no mesmo período, uma teorização sobre esta prática.Sobre suas possibilidades (abertas pela crise do pós-74, poroposição à cristalizada situação anterior); e sobre suas li-mitações (dadas pelas resistências dos interesses econômico-corporativos empresariais; pelos determinantes "fiscais" dacrise; e pelos limites de um projeto de legitimação governa-mental).

Mas, a partir , principalmente, do ano passado (1986),e tendo "grosso modo" como marco de referência a VIIIConferência Nacional de Saúde, vem se desenhando algoque, a nosso ver, pode vir a constituir-se como um novocorte na história recente da questão de que estamos tra-tando.

Quero me referir ao debate crescente, que vem se de-senvolvendo desde então, em torno ao tema da chamada

"Reforma Sanitária". Expressão que, por isso mesmo, vemse tornando rotineira nesta área.

O sentido atribuído ao termo, ultimamente, entrenós, nem sempre é claro ou preciso. E, na verdade, o que setem feito, com freqüência, é apenas utilizar uma nova e al-tissonante expressão - "Reforma Sanitária" - simplesmen-te para rebatizar proposições já há muito em curso nestaárea (particularmente a idéia das "Ações Integradas deSaúde", ou dos "Distritos Sanitários"). Proposições que, emsíntese, seguem uma linha de continuidade com o que de-signamos acima como um segundo período (pós-74) da his-tória recente da Política de Saúde entre nós.

Mas pode-se depreender, por outro lado, a partir dealguns textos e situações em que esta expressão tem sidoutilizada (por exemplo, a partir da experiência viva da VIIIConferência Nacional de Saúde, e de alguns pontos do seuRelatório Final), a aspiração, ainda que por vezes vaga eimprecisa, por um avanço em relação ao tipo de proposi-ções em vigor nos últimos anos. E não sua mera continui-dade.

O que estamos querendo frisar, é que está em curso -talvez desde os debates preparatórios da VIII Conferência— aquilo que se nos apresenta como um movimento poten-cialmente inovador no âmbito da prática política no campoda saúde entre nós. E, com isso, chamar a atenção para algoque nos parece importante (como foi no passado recente),para o desenvolvimento desta prática, ou seja: a sua teori-zação.

Em outros termos, o que estamos querendo frisar éa idéia de que, a nosso ver, vem se colocando, crescente-mente, a necessidade de procurar desenvolver, para o movi-mento potencialmente inovador que se esboça hoje no âm-bito da política de saúde entre nós, um esforço de teoriza-ção, que corresponda, para este (talvez) novo período, aalgo como aquele esforço que foi possível desenvolverpara o período anterior.

Como da outra vez, no entanto, esta só pode ser umatarefa essencialmente coletiva. Que resulte do debate (polí-tico-teórico) entre os interessados na questão. E o proje-to de investigação que se segue procura ser apenas uma co-laboração neste sentido.

2) "Reforma Sanitária " e Transição

Antes de entrar no projeto ora proposto, queremosexplicitar algo que é a ele subjacente, e que resulta do quefoi exposto no item anterior desta introdução.

A nosso ver a discussão sobre a Política de Saúde no

Brasil pós-74, sintetizada acima, apontava, em última análi-se, como vimos, para a idéia da possibilidade, aí estabeleci-da, de promover algum grau de mudanças frente ao quadroanterior, nos marcos (e em função de) uma crise fiscal ede legitimidade do regime então vigente. Crise esta queabria certo espaço objetivo de possibilidades para o enfren-tamento da lógica anteriormente dominante nesta área,que era a de um puro e aberto privilegiamento de interes-ses econômico-corporativos empresariais setoriais.

Esta questão, como se sabe, não está ainda resolvida.Ou seja, persiste a tensão entre as tendências racionaliza-doras do modelo assistencial dominante, e as resistênciasempresariais privadas e intraburocráticas a estas propostas.

Há, portanto, muito o que fazer, ainda, nesta direção.Isto é, na direção dos esforços racionalizadores, na linha daresolução da crise fiscal e de legitimidade. E setores progres-sistas da burocracia governamental da área trabalham, porisso mesmo, nesta direção (e, a meu ver, devem continuara fazê-lo).

Mas, no meu entendimento, a idéia de "Reforma Sa-nitária" pode ter um significado inovador frente a este qua-dro, na medida em que esta proposição aponte numa dire-ção que se situe, (e hoje pode situar-se) para além daquelaspreocupações (e de suas autolimitações). Ou seja, se situepara além dos esforços de resolução de uma crise de legiti-midade e fiscal do Estado. E, portanto, no limite, paraalém dos esforços de auto-reprodução deste Estado, e dascondições econômico-sociais e políticas que ele ajuda a sus-tentar.

Assim, se o período ainda em curso no âmbito da Po-lítica de Saúde no Brasil tem sido marcado por uma tensão,entre, por um lado, mesquinhos interesses econômico-cor-porativos enraizados nesta área, e, por outro, esforços ra-cionalizadores, que compõem, em última análise, um pro-jeto de recuperação da eficácia político-ideológica das Po-líticas Sociais enquanto instrumento de hegemonia; o pe-ríodo que hoje se esboça deveria, a meu ver - se quer con-figurar-se como algo efetivamente novo - ser marcado poruma tensão entre projetos de hegemonia alternativos.

Para quem concebe a luta pela hegemonia desde umadada visão do movimento das coisas, na qual a idéia de "su-peração" significa incorporação e elevação a um nível su-perior, não há por que desqualificar o momento an te r io r doprocesso de que estamos t ra tando aqui, nem anatemizar osque ainda lutam dentro dele. Uma vez que é exatamenteeste esforço que tem aberto espaços para o surgimentodo algo novo.

Mas o novo, nesta área, já está aí. Vivo, pulsando, eprecisando compreender-se. Precisando compreender poronde passa, efetivamente a idéia de "avanços" frente às pro-posições anteriores, que é a sua idéia-força.

O projeto de investigação que é apresentado maisadiante procura situar-se, como se verá, nesta linha de preo-cupações.

3) Reformas e Reformismo: Reforma e "Riforma"(ou, tentando uma palavra de ordem: "italianizar" a Refor-ma Sanitária Brasileira).

Apesar do caráter vago e impreciso com que, freqüen-temente, tem sido utilizada entre nós a expressão "ReformaSanitária", não há dúvida de que o termo tem uma origemdeterminada. Ele corresponde à tradução literal da expres-são que vem designando, há alguns anos, uma experiênciade formulação e implementação de Políticas públicas emcurso na Itália: a chamada "Riforma Sanitária". Experiênciaque se tornou bastante conhecida entre nós nos últimosanos, principalmente a partir da publicação no Brasil delivros de Giovanni Berlinguer; de repetidas vindas desteautor ao Brasil; e da estada de alguns estudiosos brasileirosda área naquele país europeu.

Mas, a meu ver, é possível identificar pelo menos duasgrandes linhas de diferenciação (em boa medida inter-rela-cionadas) entre os processos que, respectivamente, na Itáliae no Brasil, vêm sendo designados pela mesma expressão:"Reforma Sanitária".

A primeira destas diferenças corresponde ao fato deque, na Itália, o processo da "Reforma Sanitária" corres-pondeu, como se sabe, a um movimento "de fora para den-tro" em relação ao aparelho de Estado. Ou, se quisermos,"de baixo para cima". Isto é, constituiu-se por uma agluti-nação progressiva de diferentes movimentos sociais que jávinham exercendo uma crescente pressão sobre o aparelhodo Estado, relativa a diversos temas vinculados à questãoda saúde. Pressão esta que, com o tempo no entanto , e aolongo deste processo, foi superando os limites e as barrei-ras das diferentes reivindicações de caráter corporativo quea compunham (vinculadas aos interesses específicos dos di-ferentes movimentos sociais aí envolvidos), para articular-se em torno de uma proposição generalizadora: a idéia da"Refoma Sani tár ia" .

Enquanto que, no Brasil, o movimento pela assimchamada "Reforma Sanitária" vem se desenvolvendo, ma-

joritariamente, como um movimento "de dentro para fora",ou "de cima para baixo".

Ou seja, entre nós, a fórmula "Reforma Sanitária"(com os diferentes sentidos em que esta expressão tem sidoempregada aqui) surgiu principalmente a partir de um con-junto de técnicos (ou talvez seja melhor dizer hoje, a par-tir de diferentes técnicos) que têm em comum um passadode preocupações progressistas, vem a si mesmos como com-ponentes de um autoproclamado e informal "partido sani-tário", e que ocupam hoje, com freqüência, postos e posi-ções significativas ao interior do aparelho de Estado na área.

Mas a segunda, e mais importante, diferença entre osdois "casos" em questão corresponde ao fato de que, porum lado, a idéia da "Reforma Sanitária" surgiu na Itáliado imediato pós-guerra, e, portanto, no contexto de umprocesso de transição de uma ordenação política autoritá-ria (o fascismo) para um regime de natureza liberal-demo-crática. Logo, ela surgiu do interior de um contexto, nestesentido, análogo ao que vivemos nós hoje.

Mas, por outro lado, no caso italiano, a idéia da "Re-forma Sanitária", pelo menos da perspectiva do ator políti-co que a formula em primeiro lugar — o Partido Comunis-ta Italiano — surge como uma idéia que é pensada enquantoparte, simultaneamente, de um outro processo de transi-ção, de mais longo prazo e alcance: a transição para o so-cialismo. Nos termos em que a tradição gramsci-togliattiana,que informa a atuação daquele partido, concebe a estratégiapossível para que uma tal transição se dê em um contextopolítico e social como o italiano (isto é, um contexto comcaracterísticas "ocidentais", onde o Estado já adquiriu suaconfiguração moderna, "ampliada"; onde já se constituiuuma situação de hegemonia burguesa, etc.). Qual seja: a es-tratégia correspondente ao que Gramsci designava por"Guerra de posição". Noção retomada e desenvolvida porum continuador de sua obra teórica e política (PalmiroTogliatti) no conceito de "Democracia Progressiva", e queencontra eco naquilo que os comunistas italianos contem-porâneos (como, por exemplo, Pietro Ingrao) entendem ho-je por "Democracia de Massas".

Logo, a idéia de "Reforma Sanitária" é pensada, naItália, desde o início, como algo que não se restringia aoslimites de um projeto de hegemonia "burguês". Mas sim co-mo algo que visava superá-lo, no sentido dialético rigorosodo termo.

Em outros termos, a idéia de "Reforma Sanitária" épensada, na Itália, desde o início, como parte de uma es-tratégia de contra-hegemonia. Onde passam, por isso mes-

mo, a adquirir importância fundamental, noções como, porexemplo, as de "Democratização do Estado", e de "Cons-ciência Sanitária".

Enquanto isso, no Brasil, como já assinalamos, a ex-pressão "Reforma Sanitária" vem sendo usada, pelo menosmuito freqüentemente, com um sentido muito mais restri-to. Ou seja, apenas como um novo nome, para rebatizarantigas proposições, constitutivas de um movimento que jádura mais de dez anos, e cuja natureza e limites já comenta-mos acima.

Já o disse, e repito, que não estou, com isso, queren-do desqualificar este movimento. Muito pelo contrário.Uma vez que é ele, inclusive, que cria condições para aemergência de algo novo.

E, portanto, também não estou desqualificado (eigualmente já o disse antes), o papel daqueles, que, seja pelasua posição institucional atual, seja por legítima opção polí-tica (liberal, social-democrática) considerem que o limite dasua atuação é o demarcado pelo processo de transição quehoje vivemos, e por sua expressão no âmbito da Política deSaúde.

Finalmente, não estou imaginando que se possa de-senvolver, a partir do interior do próprio aparelho de Esta-do, um processo que vise, em última instância, a superaçãodos seus limites.

Mas sim estou, em primeiro lugar, querendo me diri-gir àqueles que, como eu, viram, e continuam vendo, aordem liberal-democrática como uma (entre nós árdua) con-quista no caminho para o socialismo. E que concebem aeste como uma superação dialética, e não como uma ne-gação mecânica daquela.

E, em segundo lugar, sugerir a tese de que apenas osmovimentos sociais, e seus articuladores no plano supra-corporativo — os partidos políticos de esquerda — podem edevem buscar dar à "Reforma Sanitária" brasileira um novocaráter, que transcenda o movimento anterior nesta área,embora incorporando-o (e, nisso, os partidos políticos emespecial têm, até aqui, falhado, quando não se mostradosimplesmente omissos).

Nesta direção a Reforma Sanitária não pode ser pen-sada apenas como meras modificações técnico-administrati-vas e organizacionais. Mas sim precisa dar posição central atemas como o da Democratização do Estado, e da formula-ção de um projeto contra-hegemônico (no que a questão da"consciência sanitária", e da ampliação do conceito de "di-reito à saúde" colocam-se corno pontos vitais). Bem comorefletir sobre quais são os mecanismos concretos atravésdos quais o Estado "digere" proposições potencialmenteradicais, como o sentido original da expressão "Reforma

Sanitária" transformando-as em formulações "reformis-tas" no sentido preciso do termo.

1a PARTE: O PROBLEMA

1) "Guerra de Posição", "Democracia Progressiva","Democracia de Massas".

1 . 1 . — A ordenação política contemporânea e asestratégias de transição ao socialismo.

Desde a última década do século passado, com as re-flexões do "último Engels" sobre o crescimento da social-democracia a lemã 2 2 , 5 5 passou a assumir importância cres-cente no interior do pensamento político de inspiraçãomarxista, o tema das características específicas assumidaspelo Estado capitalista e pela ordenação política contempo-râneos, na associação que este tema comporta com a pro-blemática da estratégia revolucionária, de transição para osocialismo, nos contextos a que Gramsci chamaria, maisadiante, de "Ocidentais " 2 7 .

Mas, como se sabe, o desenvolvimento desta ques-tão nos anos imediatamente posteriores (da passagem doséculo) pelos teóricos da social-democracia alemã (comoBernstein ou Kautsky) 2 9 , 3 0 se deu de forma tal que levouesta corrente de pensamento e ação política a, em últimaanálise, um progressivo afastamento do campo marxista.Afastamento que veio a culminar, em períodos mais recen-tes, na ruptura explícita de boa parte dos partidos social-democratas da II Internacional com os pressupostos teóri-cos desta matriz de pensamento.

Como também é sabido, este afastamento da social-democracia alemã dos pressupostos da teoria política mar-xista foi assinalado e criticado à época por L e n i n 4 0 , 4 2 ,com a reafirmação, por parte do autor russo, da natureza declasse do Estado capitalista, mesmo em sua configuraçãocontemporânea. E a conseqüente necessidade de sua "que-bra", ou "dissolução "como parte da estratégia de transiçãopara o socialismo, em oposição à estratégia reformista so-cial-democrata, de, em síntese, mera "ocupação" do Esta-do. Tema que ocupou posição central , como também se sa-be, na ruptura de Lenin com a II Internacional , e na cria-ção, a part ir daí, dos partidos da III Internacional em dife-rentes países.

Mas a discussão sobre a especificidade do Estado ca-pitalista contemporâneo — i.e., sobre as formas e mecanis-mos próprios, particulares, através dos quais ele é "Esta-do", e ele é "capitalista" ou seja, através dos quais ele é,

*Podendo-se também, a nosso ver,ainda nos anos 10, identificar estetema como implicitamente pre-sente na polêmica que uma autoracomo Rosa Luxemburg sustenta,ao mesmo tempo, contra o refor-mismo da II Internacional, e con-tra alguns aspectos do pensamen-to de Lenin (relativos principal-mente à questão do partido, e ascaracterísticas que começavam aser assumidas pela Revolução Rus-sa).

* * - Embora o tema continuassepolêmico ao interior do "Komin-tern ", através de autores/persona-gens como Dimitrov ou Togliatti,e com base em experiências polí-ticas concretas como as da GuerraCivil Espanhola, e do "Front Po-pulaire" francês.

em última instância, um instrumento de dominação e dire-ção da sociedade no rumo de interesses "burgueses"- vol-taria a impor-se, pouco mais adiante, no início dos anos 20,ao interior do campo marx i s t a 4 4 , 4 5 , 5 3 * . Desta vez, tendocomo móvel o contraste então estabelecido entre, por umlado, a vitória da revolução socialista na Rússia tzarista e,por outro, a derrota de tentativas de mesma natureza naEuropa Ocidental. Que veio reenfatizar, de forma dramáti-ca, a importância da discussão sobre a especificidade daordenação política capitalista moderna, e sua maior resis-tência à transformação revolucionária.

Como se sabe, esta questão tornou-se central no pen-samento político marxista dos anos 20/30, através de auto-res como Gramsci11 ,27 ,25 ,26 ,28 ,46 ,66 ,17 ou os teóri-cos da Escola de Frankfur t 4 , 1 3 , 3 9 ou, ainda do chama-do "austro-marxismo ". Para não falar na reorientação queela suscita nas proposições estratégicas do próprio Leninpara a III Internacional no início dos anos 20.

Os 30 anos seguintes, no entanto (até meados da dé-cada de 50) foram marcados por uma relativa paralização,sob Stalin, do debate em torno do tema em questão**18.E, a partir daí, por uma tentativa de universalização — acrí-tica, e, em muitos contextos, imobilizante - da estratégiarevolucionária que fora eficiente na Rússia tzarista de 17(mas derrotada na Europa Ocidental), e que Gramsci desig-nara, por analogia com a estratégia militar, como uma"Guerra de Movimento ".

O clima de reatividade do livre debate teórico-políticoao interior do campo marxista, que estabelece após Stalin,aliado à persistência das dificuldades impostas à transiçãopara o socialismo no "Ocidente", fará no entanto, ressurgiro nosso tema ao interior do pensamento político marxistacontemporâneo, onde ocupa até hoje uma posição-chave."Redescobre-se", neste sentido os autores dos anos 10, 20e 30 (como Rosa Luxemburg44,45, Gramsci 2 5 , 2 6 , 2 7 , To-gliatti7 6 , 7 7 , Dimitrov, os Frankfurtianos, e os austríacos):retorna-se aos "clássicos" buscando indicações aí presen-tes (embora de forma não sistematizada) sobre o problema;e, a partir desta retomada, desenvolveu-se uma produção re-lativamente original, expressa, por exemplo, na obra de au-tores contemporâneos: alemães (como os adeptos da chama-da "teoria derivacional", ou Hirsch,33 Offe , 5 7 , 5 8 ou aindaHabermas;31 franceses como Althusser,2,3 Poulantzas,67,

6 8 , 6 9 J. M. Vincent,79 ou C. Bucci-Glucksmann;11,12 ita-lianos (como Togliatti,76,77 Ingrao,36 Cerroni, Bobbio,9,

10 ou Napolitano);54 suecos (como G. Therborn)74 ,75 etc.

1.2. - As Noções de "Guerra de Posição" e "Demo-cracia Progressiva", e seus Principais "Inter-locutores".

Foi no interior do quadro político e teórico que pro-curamos sintetizar a seção anterior que, como também sesabe, Gramsci, nos anos 20/30, cunhou e/ou revitalizou no-ções hoje tornadas célebres, e associadas a seu nome.

Como, por exemplo - retomando indicações mais oumenos implícitas nos "clássicos" do marxismo (em especialEngels e Lenin) - o conceito de "hegemonia". E, a partirdeste, a noção de "Estado ampliado", na tentativa de darconta da modernidade da ordenação política contemporâ-nea. Ou, ainda, a noção que será central neste nosso traba-lho — de "guerra de posição" (por contraste com a idéiacorrelata de "guerra de movimento" 27 enquanto proposta deorientação estratégica para a luta pelo socialismo no contex-to que o autor italiano descreve sinteticamente como o"Ocidente". Noção que será retomada e ampliada, no pós-guerra por Togliatti, através do conceito de "DemocraciaProgressiva" 1 7 , 3 0 , 7 1 , 7 6 , 7 7 , conceito este que, por suavez, está associado àquilo que os comunistas italianos enten-dem hoje por "Democracia de Massas"36

1.2.1 - "Democracia Progressiva" e Social-Demo-cracia: a questão da "Quebra" do Estado.

Mas é preciso frisar, para a seqüência da nossa discus-são — e entrando agora num terreno mais polêmico e menosconsensual — a idéia de que, a noção gramsci-togliattiana de"guerra de posição "/"democracia progressiva", se distingue,por um lado, daquilo que Gramsci designava por "guerrade movimento", por outro lado, não pode ser reduzida eidentificada à estratégia social-democrata (defendida, comovimos, pela II Internacional desde o início do século) demera "Ocupação" (sem "quebra") do aparelho de Estadocapitalista por um partido de extração operária, como viade transição para o socialismo*.

Como já assinalamos, a crítica desta formulação so-cial-democrata é um ponto nodal do pensamento políticode Lenin. Para a defesa do qual ele recupera a noção mar-xiana de "quebra" do Estado enquanto um elemento essen-cial da transição para o socialismo.

Entendendo-se, em síntese, por "quebra do Estado"a idéia da necessidade de promover modificações estrutu-rais em características básicas e específicas do Estado capi-talista (por exemplo, sua tendência à burocratização e cen-tralização), sem o que este não perde sua "natureza de clas-se", ou seja, mesmo que eventualmente ocupado por atores

*Para uma interessante (e famosa)polêmica, da década de 70, sobreeste tema, que antepõe comunis-tas de orientação Gramsci-Togliat-tiana a representantes contempo-râneos do pensamento social-de-mocrata, ver Bobbio (1979), op.cit.

* - Foge, no entanto, ao âmbitode nosso interesse neste trabalhoa complexa discussão sobre se, eem que medida, o aparelho de Es-tado foi, a partir daí, efetivamen-te "quebrado" nas experiênciasdo chamado "socialismo real".

* * -Marcadas, em síntese, comose sabe, por um quadro de insu-ficiência de hegemonia burguesaou - na célebre fórmla gramscia-na - de "gelatinosidade" dasociedade civil (ver Gramsci,1978, op. cit. Para não falar docomportamento dos demais parti-dos russos de esquerda frente àevolução dos acontecimentosrevolucionários (ver Gruppi, 1979,op. cit. cap. VI: Estratégia e Táti-ca na Revolução de 1917).

heterodoxos, continua preservando seu papel vital frente àreprodução das condições gerais de produção capitalista(como, aliás, as experiências social-democratas das últimasdécadas o têm comprovado)12.

E, assim como Marx antevira na Comuna de Paris, oembrião de uma forma nova e revolucionária de organiza-ção do poder político no sentido assinalado acima, Leninverá na experiência dos "Soviets" algo análogo*. O mesmoocorrendo com Gramsci em relação às "Comissões de Fábri-ca" italianas do início do século.

Ora, é sabido que Gramsci ("o primeiro leninista ita-liano")30 compartilha das críticas de Lenin ao reformismoda II Internacional, seguindo o autor russo na ruptura comesta que levou à criação da III Internacional, e sendo umdos fundadores do partido que passa a representar esta últi-ma tendência política na Itália (o P.C.I.), através de uma ci-são no velho P.S.I., de tradição social-democrata76.

Portanto, o que queremos frisar, em primeiro lugar,é que, se a noção gramsciana de "guerra de posição", aque fizemos referência acima, se distingue, por um lado, datática política a que foram levados os bolcheviques em 17pelas circunstâncias concretas da Rússia da época*— a"guerra de movimento" - é preciso considerar que, poroutro lado, ela se distingue também, igualmente, da estra-tégia social-democrata de mera "ocupação" (sem "quebra")do aparelho de Estado "burguês", capitalista.

Em outros termos, o que queremos frisar é que a no-ção de "guerra de posição"/"democracia progressiva"/"de-mocracia de massas" inclui a noção marxiana-leninista de"quebra" do Estado. Com a diferença ("vis-à-vis" uma si-tuação de "guerra de movimento") de que esta "quebra" épensada, aqui, como algo que se realiza (tem que se reali-zar) anteriormente à tomada do poder político, do poderde Estado. E como condição paratal (o que, obviamente,nos obriga a trabalhar com uma concepção do Estado capi-talista que não se reduza à noção vulgar de um "comitê denegócios", de uma fortaleza a ser assaltada desde fora, massim com uma visão que se situe mais na direção de algocomo, por exemplo, a fórmula poulantziana onde o Estadoaparece como a "condensação material de uma relaçãode forças"3 4 e, portanto, como um campo possível de lutapolítica revolucionária).

1.2.2 — "Guerra da Posição" e "Guerra de Movi-mento": a questão da Luta pela Hegemonia.

Mas, além disso, a noção de "guerra de posição"/"de-mocracia progressiva" não se reduz à questão das transfor-mações internas ao aparelho de Estado. Uma vez que setrabalha, aqui, com a idéia, central no pensamento deGramsci, de "Estado ampliado", onde o "Estado" é enten-dido, como "sociedade política + sociedade civil", como"hegemonia revestida de coerção ", etc., nas célebres formu-lações do autor em tela.27 E onde desaparece, portanto, emprimeiro lugar, a idéia de qualquer distinção essencial entreo aparelho de Estado e os "aparelhos" privados; e, em se-gundo lugar, entre os "aparelhos " (públicos ou privados) dehegemonia, e de coerção. Visto que todos "trabalham" igual-mente, e em última instância, na mesma direção: a da "ga-rantia das condições gerais de produção ", e ou "reproduçãodo modo de produção" (para usar, provisoriamente, conhe-cidas expressões althusserianas3. Ver a retomada desta dis-cussão na seção seguinte do projeto).

Ou, em outras palavras, todos os "aparelhos", públi-cos e privados, de hegemonia e de coerção são, em últimaanálise, "Estado" (no sentido portanto, "ampliado" dotermo).

E se, anteriormente, tratamos da distinção entre a no-ção de "democracia progressiva" e a estratégia social-demo-crata, nos encontramos agora no núcleo da segunda distin-ção que, a nosso ver, precisa ser estabelecida, entre as pro-posições gramsci-togliattianas e seus principais "interlocuto-res", ou seja, nos encontramos agora no núcleo da distinçãoentre "guerra de posição" e "guerra de movimento". Umavez que, como se sabe, a primeira corresponde a uma propo-sição estratégica orientada para os contextos nos quais o Es-tado capitalista já adquiriu claramente sua forma "amplia-da". Ou seja, estendeu aos "aparelhos" privados; e setornou hegemônico, dirigente, mais do que meramente do-minante e coercitivo.

Portanto, em síntese, a idéia de "guerra de posição",e sua sucedânea ("democracia progressiva") apontam, con-juntamente, no sentido da necessidade de promover, na-queles contextos, uma ação política, e ideológica (moral,cultural) ampla, que inclui, além dos problemas (por si sócomplexos) ligados à "quebra" do aparelho de Estado, to-do o processo de luta pela hegemonia nos "aparelhos",públicos e privados, de hegemonia e de coerção*.

* O que não quer dizer - frise-se- que a hegemonia não precisa serconquistada também nos contex-tos de caráter "oriental", antes do"momento militar" (Gramsci,1978a, nota: "Análise das situa-ções. Relações de Força") da"guerra de movimento". Apenas,isso se dá, aí, mais facilmente, pe-la fragilidade da hegemonia bur-guesa nestas situações.Esta observação, por sinal, chamaa atenção para o fato de que (pelomenos a nosso ver) as noções de"Guerra de Posição" e "Guerrade Movimento" não correspon-dem, na verdade, a duas estraté-gias, qualitativamente distintas,de transição (tal como, por exem-plo, se colocam ambas em relaçãoà estratégia social-democrata).Mas sim, o que permite distingui-las, analiticamente, é a questãoda complexidade e da duração daluta pela hegemonia.

* E as exigências de pesquisas nosobrigam a tentar promover umatal restrição do campo temático.Mas, sendo esta restrição, em simesma problemática, provavel-mente terá que ser repensada ereavaliada mais adiante.

* Ou, a rigor, reaparece. Uma vezque no passado, na fase dita"Mercantilista", anterior à cons-tituição de uma ordenaçãoeconômica de molde liberal elivre-concorrencial, também estespaíses viveram um período de f o r -te-intervenção estatal na vida eco-nômica.

* - A Expressão está em Gramsci(1978 a), op. c it., nota: "O Esta-do", pag. 148.

* - Falamos em "mera aproxi-mação" porque, como se sabe,o complexo processo de criaçãode uma sociedade absolutamente"paretiana" jamais se realizou "intotum ".

2) Estado e Políticas Públicas

2.1 -As políticas Públicas e a "Reprodução doModo de Produção".

Como foi assinalado acima, a noção gramsciana de"Estado ampliado" nos obrigou a passar a entender o pro-cesso revolucionário, de transição para o socialismo, comoabrangendo quase o conjunto das atividades, públicas eprivadas. Mas, dentre o amplíssimo leque de questões queemergem daí, nosso interesse particular se orienta* na di-reção do "subconjunto" (digamos assim) de ações "esta-tais" no sentido restrito do termo. Ou seja, na direção da-quilo a que se convencionou chamar de "Políticas Públi-cas". E, mais particularmente, dentre estas, para o campodas chamadas "Políticas Sociais ".

E que significado tem o processo de crescente inter-venção do Estado contemporâneo em diferentes setores davida econômica e social, representado por estas, assim cha-madas "policies "

É sabido que o processo histórico concreto de suaemergência e implantação adquiriu características diversasentre, por exemplo, os países que percorreram a chamada"via prussiana" (Lenin) de desenvolvimento capitalista,"vis-à-vis" os que transitaram por uma, assim chamada,"via norte-americana".41 Assim, enquanto nos primeirosa forte intervenção estatal em diferentes áreas foi um fenô-meno de sempre, que acompanhou todo o processo de de-senvolvimento capitalista, nos últimos ela só aparece* maistardiamente, e na medida em que vão se tomando evidentesos problemas (econômicos e político-ideológicos) suscitadospela tentativa de estabelecimento, aí, de uma ordenação detipo liberal "clássico", ou "ortodoxo".

Como se sabe, esta última situação pressupunha a ve-racidade da fórmula utilitarista, pela qual a "mão invisível"do mercado seria capaz de levar, em última análise, à satis-fação do conjunto das necessidades e interesses individuais ec o l e t i v o s 1 , 5 , 3 5 , 4 7 , 7 3 . Sendo portanto o Estado pensado,desde esta ótica, como devendo corresponder a um Estado"mínimo", "policial", "veilleurde-nuit"*, restrito quaseque exclusivamente à tarefa de garantir a vida e a proprieda-de dos cidadãos.

Mas, a mera aproximação, em alguns poucos países, auma sociedade organizada nestas bases* - i.e., a uma socie-dade paretiana, "de mercado " - ao longo do século XVIII/XIX, parece ter sido suficiente para demonstrar as dificulda-des que daí emergem do ponto de vista da própria sobrevi-vência da ordem (política e econômico-social) capitalista.65

O que queremos frisar, portanto, até aqui, nesta seçãodo texto, é a idéia de que, independentemente das "vias"percorridas pelo processo de desenvolvimento capitalista emdiferentes contextos, tornou-se crescentemente clara a in-dispensabilidade da participação estatal ativa neste proces-so. Participação que se realiza, em última análise, através doque se passou a chamar mais tarde de "Políticas Públicas".

O porquê desta indispensabilidade, por seu turno, éuma questão que me parece ter sido bastante bem explora-da, e resolvida, ao interior do processo (já assinalado maisacima), de retomada dos elementos para uma teoria do Es-tado capitalista presentes, de forma não-sistematizada, nos"clássicos" do marxismo. Processo este que vem sendo de-senvolvido nos últimos anos por autores como, por exem-plo, os que compõe a chamada "Teoria Derivacional do Es-tado" ("State-derivation theory"), como W. Müller e C.N e u s ü s s 3 8 , 5 2 .

Esta corrente do pensamento político marxista ale-mão contemporâneo busca "derivar", da análise da econo-mia política capitalista presente nas obras "econômicas"de maturidade de Marx, indicações para pensar o fenôme-no político da "forma e funções do Estado" capitalis-t a* 4 9 . E, trabalhando nesta direção, tem sido capaz deexplorar o papel "sobredeterminante" fundamental que oEstado capitalista precisa jogar, no sentido de garantir as"condições gerais de produção", e, por esta via, as condi-ções de "reprodução do modo de produção". Uma vez queestas "condições gerais"(econômicas e político-ideológicas)não são criadas totalmente ao nível da própria fábrica, i.e.,da empresa capitalista privada individual* 4 2 . Devendo, por-tanto, ser asseguradas por uma ação mais ampla, a nívelsuperestrutural, da qual a atuação "estatal" no sentido res-trito (i.e., as "políticas públicas") é parte importante.

Também os autores estruturalistas franceses, comoAlthusser2 , em suas reflexões sobre o fenômeno do Estadocapitalista, tomam como ponto de partida consideraçõessemelhantes, sobre o papel "sobredeterminante''do Estadona criação das "condições gerais de produção" e, por estavia, na "reprodução do modo de produção " *

Mas, apesar das indicações úteis que as formulaçõesacima possam nos oferecer para pensar a questão do Estadocapitalista, seu viés economicista e funcionalista deixa semresposta o problema de como, concretamente, o Estado ca-pital ista faz o que faz. Ou, em outros termos, como ele che-ga a assumir esta posição de uma espécie de "intelectual co-letivo" das classes e frações dominantes, em sua ação dedefesa das "condições gerais" de "reprodução do modo deprodução".

* - Embora, como assinalam es-tes autores, retomando conheci-das formulações de Marx, o mo-do de produção capitalista (e,mais particularmente, o modo deprodução " especificamente capi-talista") tenha, por outro lado,criado uma situação absolutamen-te original: a de que, com ele, pe-la primeira vez na história, emfunção da "subsunção real" dotrabalho ao capital, a extração desobre-trabalho se resolve ao nívelda própria economia, i. e., sem anecessidade de intervenção diretade elementos de natureza ''extra-econômica". O que, como se sabe,(e estes autores ressaltam ao falarda "forma" do Estado capitalis-ta) é a base da própria possibili-dade (e necessidade) do surgimen-to de uma ''autonomia relativa"frente à infra-estrutura, que carac-teriza especificamente o Estadocapitalista, frente a outras "for-mas" de Estado.

* Ver nesse sentido, a metadeinicial (i. e., até a seção denomina-da "Acerca da Ideologia") do cé-lebre texto de Althusser que vemsendo referido aqui (Althusser,1983, op. cit.).Como se sabe, o autor em questãoretoma, aí, formulações já presen-tes em obras anteriores suas, como:"Lire Le Capital" Paris, Maspe-ro, 1965), e "Pour Marx" (Paris,M áspero, 1965).

*A expressão é de Jessop, op. cit.

Teremos, portanto, que voltar, mais adiante, a estaquestão, que vem sendo tratada por outros autores dentreos citados mais acima. Mas, de qualquer forma, por enquan-to, com propósitos meramente analíticos, e correndo por-tanto o risco de um certo esquematismo (uma vez que, co-mo se verá a seguir, estas "múltiplas determinações" comfreqüência se superpõe, nas situações "concretas" que são asua "síntese"), nos parece possível dizer - a partir das for-mulações acima, e como uma primeira aproximação ao pro-blema — que a atuação governamental, através das chama-das "políticas públicas", costuma orientar-se em pelo me-nos duas grandes direções: a da garantia de condições "eco-nômicas", e a da garantia de condições "político-ideológi-cas" de reprodução da ordem estabelecida e do modo deprodução a ela associado.

Assim, se tomarmos o caso que nos interessa — o daschamadas "Políticas Sociais" - poder-se-á observar nestesentido, por exemplo, a nosso ver, como as ações estataisaí enquadradas costumam estar associadas (de forma com-plexa, superposta, e mutável entre diferentes contextos econjunturas) a questões se poderia esquematicamente clas-sificar naqueles dois grandes campos* 6 1 , 5 9 .

Tendo-se como exemplo de determinações de nature-za "econômica" (digamos assim), nesta área, circunstânciascomo: a necessidade de garantir níveis mínimos de reprodu-ção e manutenção da força de trabalho; o papel dos gastospúblicos como "contratendência à queda tendêncial dataxa de lucro "; ou as pressões de produtores privados de de-terminados bens e serviços para a ampliação do mercado deseus produtos, etc. — E, como exemplos de determinaçõesde natureza "político-ideológica", circunstâncias como: anecessidade de garantir níveis mínimos de aceitação da or-dem polít ica dada, pela incorporação de parte das deman-das de setores subalternos; ou as pressões oriundas da "ló-gica" de cons t i tu ição das "máquinas" político-partidárias:idem para as pressões or iundas de interesses intraburocrá-ticos; etc.

O que se pretendeu assinalar, portanto, em síntese,até aqui. nesta seção do proje to , é a idéia de que, da pers-pectiva da ordem estabelecida e dos interesses nela domi-nantes, as chamadas "Políticas Públicas" jogam um papelessencial (por caminhos múl t ip los e superpostos), no senti-do da manutenção e reprodução do "status quo".

Se retornarmos, agora, a p a r t i r daí , às formulaçõesiniciais deste texto , expostas nas suas seções anter iores , de-linear-se-á então nossa preocupação básica neste trabalho,que pode ser assim formulada: como devem ser pensadas,alternativamente, as chamadas "Políticas Públicas" (e, mais

* Esta é uma questão complexaque, a seguir estará apenas indica-da.

particularmente, as "Políticas Sociais") ao interior de umprojeto de "guerra de posição "/"democracia progressiva"?

Ou, dito de outra forma: se as "Políticas públicas" jo-gam um papel que nos parece razoavelmente claro comoinstrumento de manutenção e reprodução da ordem polí-tica e econômica dadas, como devem ser encaradas, a l ter-nativamente, num projeto de transformação radical, revo-lucionária (embora "progressiva") deste quadro?

E, pelo que foi exposto nas seções anteriores, estaquestão pode, desde já, ser traduzida naquilo que se nosconfigura, a princípio, como pelo menos dois de seus ele-mentos principais. Ganhando com isso a seguinte formula-ção: como se colocam, mais concretamente, no âmbito das"Políticas Públicas", e das "políticas Sociais", as questõesda "quebra do Estado", e da luta pela hegemonia?

2.2. - Como o Estado Capital is ta se torna tal (ou,"o que as classes dirigentes fazem quandoelas dirigem?")

Mas, a resposta às indagações acima exige que se váalém das explicações do tipo "ex post", tal como as assina-ladas anteriormente, que apenas chamam a atenção paraas conseqüências finais e de longo prazo da atuação gover-namental (ou seja, para o seu efeito sobre a "reproduçãodo modo de produção", e tc . ) . E exige que se passe, daí ,para a interrogação sobre como a atuação governamentalobtém este resultado.

A nosso ver, d i fe rentes autores contemporâneos, den-tre os citados mais acima - como Hirsch, Offe, Habermas,Therborn, Poulantzas, ou o próprio Al thusser , e outrostêm produzido férteis reflexões nesta direção. As quais de-verão ser retomadas por nós, no que se constituirá, por issomesmo, como um dos eixos teóricos centrais da investiga-ção ora proposta (ver adiante).

Mais à frente, anteciparemos, desde já, no entanto , al-gumas indicações iniciais sobre esta questão.

3) "Democracia Progressiva" e Políticas Sociais

Para concluir esta pr imeira par te do projeto, des t ina-da a delimitar e precisar o problema que nos ocupa, bastaapenas, agora, a nosso ver, reun i r e a r t i c u l a r as questões bá-sicas assinaladas às seções anter iores .

Assim, na primeira seção deste projeto ("Guerra dePosição" e "Democracia Progressiva"), partimos de uma dis-cussão sobre estes dois conceitos, inter-relacionados, paratentar estabelecer suas distinções para com seus principais"interlocutores". Resul tando daí um esforço de ident i f ica-ção daquilo que nos parece constituir-se como as questões

básicas que eles aportam (ou preservam) no debate sobre otema da transição ao socialismo:

— a questão da "quebra" do Estado (i.e., a questãoda necessidade, para a transição ao socialismo, dorompimento das características estruturais do Esta-do capitalista; do rompimento daquilo que o cons-titui como tal, como "Estado", e como "capitalis-ta", ("burguês");

- A questão da luta pela hegemonia (i.e., a questãoda necessidade, nos contextos de tipo "ocidental",do desenvolvimento de uma longa luta ideológica,moral, cultural, "de trincheiras", pela superação dahegemonia burguesa aí constituída).

Na segunda seção do texto, partimos de uma tentativade delimitação da nossa área particular de interesse, ao in-terior da concepção necessariamente "ampliada" que, desde(pelo menos) Gramsci é preciso adotar na discussão da te-mática do "Estado " E esta delimitação nos levou a recortaro tema das chamadas "Políticas Públicas" (e,dentro delas,o das "Políticas Sociais"). Para, em seguida, procurar mos-trar que uma articulação deste tema com as questões susci-tadas anteriormente exige que se vá além de uma meradescrição das "funções" desempenhadas pelas Políticas Pú-blicas/Políticas Sociais frente à "reprodução do modo deprodução", impondo-se a discussão sobre como, concreta-mente, o Estado Capitalista se constitui como tal, e, no de-correr deste processo, desempenha, tendencialmente, emúltima instância,e no longo prazo, estas "funções".

E é exatamente esta a questão que, a nosso ver, arti-cula os dois temas (pelo que ela ocupará, como já adianta-mos, posição central na investigação ora proposta)

Ou seja: perguntar-se sobre como o Estado capitalis-ta se constitui como tal; como ele se constitui como "Esta-do" e como "capitalista"; como ele se constitui, em últimainstância, num instrumento de "reprodução do modo deprodução"; num instrumento de garantia das "condiçõesgerais" (econômicas e político-ideológicas) de produçãocapitalista; como ele participa do processo de constituiçãoe manutenção da hegemonia burguesa, etc., nos leva a podertentar identificar aquilo que corresponderia aos pontos-chave do enfrentamento da questão das Políticas Públicas/Políticas Sociais da perspectiva da estratégia de "guerra deposição "/"democracia progressiva ". Em outras palavras, nosleva a poder tentar identificar, no que tange ao âmbito dasPolíticas Públicas/Políticas Sociais, em que aspectos bási-cos daquilo que o faz ser o que é, o Estado capitalista pre-cisa ser "quebrado", e em que aspectos da sua participaçãono processo de constituição da hegemonia burguesa ele pre-

cisa ser enfrentado, ao interior de uma tal estratégia de tran-sição.

Dito de outra forma: a nosso ver, é a tentativa deresposta a estes repetidos "como?" que nos permite, tal-vez, fugir da camisa-de-força funcionalista das infindáveis"reproduções" das "reproduções" das "reproduções"...Bem como da impotência das explicações economicistasde tipo "ex post factum". Buscando, ao contrário, iden-tificar os elementos de contradição ao interior do mo-do de funcionamento concreto do Estado capitalista emuma de suas áreas. Elementos estes que apontem para a pos-sibilidade objetiva de um "devir" transformador.

2a PARTE: ALGUMAS INDICAÇÕESE HIPÓTESES INICIAIS

Sem querer avançar, obviamente, desde já, no que de-ve corresponder aos "resultados" da investigação ora pro-posta, gostaríamos no entanto de deixar registrado, de for-ma não exaustiva, nem totalmente sistemática, aquilo quese nos apresenta, no momento, como algumas indicaçõesiniciais de trabalho no sentido apontado acima (apenas co-mo exemplos de eventuais linhas temáticas a explorar nainvestigação aqui sugerida).

a) "A Administração das Crises" e a atomização darealidade

A noção de "administração das crises" ( O f f e ) procuradar conta do fato de que, se o Estado capitalista atua, emúltima instância, no sentido da "garantia das condições ge-rais de produção" (no econômico e no político-ideológico),ele não costuma fazê-lo, no entanto, através de uma açãoglobal, permanente, e clarividente, mas sim de uma formaessencialmente reativa e tópica, como resposta a crises lo-calizadas, no processo de acumulação e/ou na legitimidadeda ordem.

A importância do tema para a nossa discussão, é dada,entre outras coisas, pelo fato de que isso colabora para queas "Políticas Públicas" habitualmente promovam o que po-deríamos chamar de uma "atomização" ou "fragmentaçãoda realidade" (a começar pela tradicional divisão entre "Polí-tica Econômica" e "Políticas Sociais"). O que correspondea uma espécie de retradução das demandas (ou, mais fre-qüentemente, de sentimentos e insatisfações mais ou menosdifusos na sociedade, e exacerbados em situações de "cri-se"), e sua compartimentalização. Levando com isso a umpreestabelecimento de "agendas" e de "arenas" nas quaistendem, a partir daí, a ficar confinados os debates e as rei-vindicações. Demarcando-se, desta forma, desde o início

e na melhor das hipóteses, um campo possível de mudançase seus limites.

b) A "ossatura institucional" do Estado, a seletivida-de estrutural, os vetos e as barganhas

O aparelho de Estado se apresenta como um conjuntocomplexo de instituições, níveis hierárquicos, normas deprocedimento, etapas do chamado "processo decisório",etc. que são postos como exigências "dadas" e "neutras"de uma pretensa racionalidade burocrática (Weber?), masque viabilizam, na prática, uma série de deslocamentos,atrasos, retraduções, bloqueios, não-respostas, não-decisões,não-implementações, etc. E as noções de "ossatura institu-cional" do Estado, em Poulantzas, ou de "seletividade es-trutural" em Offe, sugerem, em última análise, que isto tu-do não se passa de uma forma aleatória, que correspondaexclusivamente a uma vaga e abstrata noção,senso comum,de "emperramento burocrático". Mas sim funciona comouma espécie de "filtro", com um "bias" de classe33 sobreas demandas, já previamente fragmentadas (como vimos hápouco), adaptando-as a "limites estruturais". O porqué (e ocomo) deste "bias" de classe precisa, no entanto, ser explo-rado através de noções como as que assinalaremos a seguir.

Agregue-se, de qualquer forma, a isto, o conjunto debarganhas e de vetos (Hirsch, Poulantzas) que diferentesforças de classe ou de frações introduzem neste complexo"policy-making" burocrático.

c) Os "limites estruturais"

De qualquer maneira, a atuação do Estado capitalistase passa dentro de limites intransponíveis (da perspectiva daordem estabelecida), limites estes que são demarcados,em síntese, por circunstâncias tais como: "a dependênciados gastos estatais das rendas obtidas do excedente totalcriado pela economia capitalista"; "a supervisão dos apare-lhos ideológicos e/ou integradores de massa pelos aparelhosadministrativo-repressivos centrais para limitar seu papel nareprodução ideológica e/ou na mediação de interesses den-tro de limites controláveis "; etc.38

d) O "interesse na estabilidade" dos "grupos reinan-tes".

A noção de "interesse na estabilidade" dos ''gruposreinantes"33, procura explorar, na l inha do que temos dis-cutido neste projeto, o fato de que estes grupos (i.e., aburocracia governamental e os políticos profissionais) ter-minam por ter, objetivamente, um forte interesse na manu-tenção dos mecanismos e procedimentos estabelecidos, tan-

to de acumulação, quanto de dominação política "burgue-sa", "como uma precondição básica da sua própria reprodu-ção como pessoas vivendo da política"38. Vendo, Hirsch,nesta questão, um dos caminhos pelos quais o Estado capi-talista se torna tal, na forma específica, complexa, não me-cânica, pela qual isto se dá.

Aliás, esta formulação, a nosso ver, aproxima, de cer-ta forma, Hirsch, de teóricos políticos liberais contemporâ-neos, como os chamados "elitistas", e tambemos "pluralis-tas" (naquilo que estas duas correntes, apesar de conflitan-tes, têm em c o m u m ) 6 , 1 9 , 2 0 , 5 1 , 5 6 , 6 3 , 6 4 , 7 2 , 8 3 . Ou, ainda,das discussões de Weber sobre a burocracia;e, de Weber e Mi-chells, sobre os partidos políticos e os chamados "políticosprofissionais" 50,80,81,82. Quase não é preciso acrescentar,no entanto, que isto, obviamente, não diminui em nada ointeresse do conceito hirschiano em tela, para a nossa dis-cussão. Sendo interessante explorar suas relações com os au-tores supracitados.

e) A "estatolatria", o "corporativismo dos funcio-nários" e o "transformismo".

Além do que foi discutido no item anterior, mesmosetores ditos "progressistas" da tecnoburocacia governa-mental (i. e., que vêem a si próprios como aliados, ou comoporta-vozes de interesses de setores subalternos da sociedadecivil) com freqüência, pela sua mera inserção institucional,são levados a incorporar aspectos essenciais da "lógica" defuncionamento do aparelho de Estado, tais como os que te-mos discutido aqui. O que os leva a cair na situação da cha-mada "estatolatria", ou seja, uma identificação apressadae acrítica do "estatal" com o "público", por oposição aosinteresses ''privados" 68.

Se considerarmos que a concepção do "Estado - Su-jeito" (Poulantzas) , que es tá , em ú l t ima anál ise , embut idanesta ident i f icação en t re o "estatal" e o "público", corres-ponde exa tamente ao núcleo da ideologia política "burgue-sa" (seja nas suas ma t r i ze s l i be ra i s - de t ipo "contratualis-ta", "utilitarista", "pluralista", "elitista", etc - ou em suasm a t r i z e s a u t o r i t á r i a s - como em Hegel, 32 ou Comte, 15

e t c . ) 2 , 2 4 , 3 4 , 4 3 , 4 8 , 7 0 , o que se observa, a partir daí, é algocomo se se tornasse d i f í c i l , mesmo para estes setores "pro-gressistas" ou "orientados na direção dos interesses dasmassas populares" ( P o u l a n t z a s ) da burocracia, perceber-sea si mesmo como "sujeitos de ideologia" (Althusser). Nocaso, sujei tos de uma ideologia do Estado68 .

Esta questão se agrava quando, como é comum ocor-rer , interesses e reivindicações "corporativas" de setoresdo "pessoal do Estado" (Poulantzas) são confundidos

(consciente ou inconscientemente) com reivindicações einteresses de setores subalternos da sociedade civil.

Além do mais, tudo isto estabelece uma ponte destadiscussão, para com aquilo que Gramsci designava por"transformismo " (i. e., o processo de cooptação de lideran-ças potenciais de setores subalternos, e de seus eventuaisaliados nas camadas médias e na intelectualidade, pelo blo-co histórico dominante).

f) O "pessoal do Estado" como um dos campos deluta pela hegemonia.

A discussão do item anterior resulta, em grande medi-da, do fato de que boa parte do "pessoal do Estado ", nasáreas de "Políticas Sociais" em particular, é representadopor "intelectuais tradicionais"26 (como por exemplo, médi-cos, professores, advogados, etc.). O que gera uma situaçãofreqüente de conflito entre os princípios ético-moraispresentes na sua formação profissional, e as orientaçõesconcretas que costumam assumir estas "policies", submeti-das que estão, como vimos mais acima, a múltiplas determi-nações de diversas ordens.

Mas, de maneira mais geral, pode-se dizer que toda aburocracia governamental surge (desde o absolutismo) apartir da oposição entre o "público" e o "privado". Oposi-ção falsa como se sabe, fortemente ideologizada, mas que seconstitui, por isso mesmo, a nosso ver, num campo de lutapela hegemonia entre as classes fundamentais da sociedademoderna e suas respectivas visões-de-mundo. Campo de lu-ta pela efetivação (ou não) do ''público" enquanto tal; pelodessubmetimento da atuação do Estado aos interesses degrupos privados, ou do conjunto do "bloco no poder" (Pou-lantzas), etc.

g) "Participação", "Transformismo" e "Democraciade Massas"

A idéia de "participação" das formas auto-organiza-das da sociedade civil (associações de moradores, sindicatos,grupos religiosos, partidos políticos, etc.), e das formas deorganização dos funcionários governamentais subalternos,no processo de formulação e implementação de PolíticasPúblicas, tem sido crescentemente apresentada — às vezescomo uma verdadeira panacéia - para o enfrentamento daquestão destas políticas de uma perspectiva que se preten-de transformadora (em substituição à já desgastada idéiade "participação comunitária", até há pouco corrente em di-versas áreas de Políticas Sociais).21

Mas, se esta "participação" não se fizer com consciên-cia de todas as restrições anteriormente apontadas, e com a

disposição de enfrentá-las, corre o risco de levar apenas anovas formas de cooptação ou "transformismo".

E, com isso, retornamos ao núcleo da nossa discussão.Ou seja: à idéia de que a mera incorporação de novos (emesmo heterodoxos) atores ao "policy-making" governa-mental, sem que esta incorporação se faça acompanhar deuma problematização e um enfrentamento dos temas bási-cos da "quebra" do Estado, e da luta pela hegemonia, ape-nas nos levará, na melhor das hipóteses, a repor, de uma for-ma modernizada e atualizada, a estratégia social-democratade mera "ocupação" e gestão "humanizada" do Estado ca-pitalista, com as conhecidas conseqüências políticas destefato.

A questão que se coloca para nós é, portanto, comojá assinalamos, a de como incorporar, concretamente, es-tes "temas básicos" (a "quebra " do Estado, e a luta pela he-gemonia) no desenho teórico das formas de enfrentamentoda problemática das Políticas Públicas/Políticas Sociais, daperspectiva da estratégia da "Democracia Progressiva"/"De-mocracia de Massas ".

Como foi dito há pouco, as questões listadas nesta úl-tima seção do projeto estão aqui colocadas apenas a títulode indicações iniciais, não exaustivas, e nem completamentedesenvolvidas. Ou seja, apenas como exemplos de eventuaislinhas de análise a serem percorridas pelo processo de inves-tigação.

3a PARTE: A PROPOSTA DE TRABALHO

As formulações desenvolvidas nas seções anterioresnos levam a perceber, no momento, os '"passos" que deve-riam compor a investigação ora proposta, da maneira que sesegue (que, como se verá, sugere a possibilidade de dois"níveis", inter-relacionados, de análise):

1) Um Trabalho Teórico, de Caráter Monográfico

Que se constituiria a partir de:

a) Uma revisão da literatura sobre a questão sugeridana la seção do projeto. Ou seja, sobre a temática da"Guerra de posição "/"Democracia Progressiva", ou,em termos mais gerais, sobre a questão das estratégiasde transição para o socialismo nas condições impostaspela ordenação política de tipo "ocidental" contem-porâneo.

Questão por si só ampla, que, como foi assinalado,ocupa posição central na reflexão política marxista desdefins do século passado.

* Nosso interesse pelo "caso " ita-liano em questão se prende a doismotivos:a) o fato de que um dos protago-nistas principais do processo emtela, naquele País Europeu, temsido o Partido Comunista Italianoque, como se sabe, tem sua orien-tação estratégica pautada em for-mulações Gramsci- Togliattianas.O que nos permitiria trabalhar,neste "caso", com uma situaçãoexplicitamente associada a umprojeto político que se orienta nalinha de questões assinaladas an-teriormente nesta proposta de in-vestigação. Enquanto que, no "ca-so" brasileiro, as proposições ini-ciais sobre a chamada "ReformaSanitária" partiram de um grupopoliticamente mais heterogêneode atores. Em especial componen-tes de um setor, digamos "pro-gressista" da própria tecnoburo-cracia governamental da área, ealguns estudiosos do tema.b) A evidente influência sobre o"caso" brasileiro (a começar pe-la importação do termo) dasidéias da Riforma Sanitária Italia-na.Estas idéias tendo delegado a nósprincipalmente a partir da tradu-ção brasileira de livros de Giovan-ni Berlinguer.

b) Uma revisão da discussão, presente em diversos au-tores citados mais acima, e pertencentes ao campo dopensamento político marxista contemporâneo, sobrea temática do Estado capitalista e da ordenação po-lítica modernos.

c) Uma revisão da literatura, mais especializada, sobreas assim chamadas ''Políticas Públicas" e "PolíticasSociais" (na linha da discussão sobre suas origens his-tóricas, determinantes da sua emergência, vias distin-tas de evolução, padrões diferenciais, etc.); e, final-mente,

d) Uma tentativa de articulação teórica entre estescampos problemáticos, na linha do que foi expostomais acima.

2) Estudo (s) de caso

Na dependência das condições de prazo de trabalho, ede recursos; poder-se-ia pensar em estender a investigação aum plano mais "empírico ". Que corresponderia, em sínte-se, a procurar examinar como questões da natureza das queforam tratadas mais acima têm se apresentado em situaçõesconcretas, em "casos" empíricos de Políticas Públicas.

A trabalhar nesta direção, o critério de familiaridadecom o tema nos levaria, seguramente, a optar por um setorde Política Social que corresponde ao chamado "setor saú-de". E, neste caso, se nos apresentam duas vertentes detrabalho (eventualmente complementares, se visássemos umestudo comparativo, e, outra vez, na dependência das condi-ções de prazo e de recursos).

São elas: as experiências a que se vêm designando nosúltimos anos pela mesma expressão - "Reforma Sanitária"- em países, como respectivamente, a Itália*7,8 ,23 ,78 e oBrasil.

Nos dois casos no entanto (e esta seria uma hipótesecentral de trabalho nesta passagem da investigação), é ne-cessário, a nosso ver, distinguir duas coisas:

a) o sentido originalmente atribuído a esta expressãopelos seus primeiros formuladores; e

b) as vicissitudes dos processos de tentativa de imple-mentação das referidas propostas.

Assim, a nosso ver, nos dois "casos" (e apesar da res-salva presente à nota anterior), a idéia de "Reforma Sanitá-ria", em sua formulação original, incorpora (ainda que emgraus variáveis para cada um dos "casos") temas que têm

ocupado posição central neste nosso projeto de investiga-ção. Quais sejam: os temas da "quebra" ou democratiza-ção do Estado; e da luta pela hegemonia (o qual, neste âm-bito, é, a nosso ver, expresso basicamente pela discussão emtorno da chamada "consciência sanitária"). Dai o nosso in-teresse por estas experiências neste projeto.

Mas, também nos dois casos (e também em grausvariáveis para cada um deles), as pressões e tentativas de im-plementação destas idéias têm, na nossa opinião, levado asrespectivas autoridades governamentais do setor ao que sepoderia descrever como um duplo movimento. Que é repre-sentado, por um lado, pela incorporação do termo "Refor-ma Sanitária " ao discurso oficial;14, 16, 37 mas, por outro pe-lo progressivo esforço de esvaziamento dos aspectos mais"disfuncionais" digamos assim, das referidas proposições.*Aspectos "disfuncionais" estes que, a nosso ver, correspon-dem exatamente às questões centrais anteriormenteassinaladas, neste nosso projeto. Com o que, o processo efe-tivo de implementação das proposições em tela tem acaba-do caminhando, a nosso ver, (em graus variáveis para cadauma das questões assinaladas, e para cada um dos "casos"referidos), na direção de medidas de âmbito mais restrito e"funcional". Ou seja, na direção de medidas a que se pode-ria chamar propriamente, de "reformistas", mais restritasa aspectos de natureza "organizacional", "técnico-adminis-trativa", dos respectivos sistemas de atenção à saúde.

Desta forma, o estudo de um ou de ambos os "casos"acima referidos parece nos possibilitar (e agora a partirda análise de casos concretos de formulação e implementa-ção de Políticas Públicas) a exploração de questões já susci-tadas, mas acima, em termos teóricos.

Quais sejam: a questão que foi sintetizada anterior-mente pela pergunta ''como o Estado capitalista se tornatal?" (na forma não mecânica, não necessariamente cons-ciente e intencional por parte de seus atores, etc., em quetal processo parece se dar); e, finalmente, a questão que seconstitui, em última análise, na motivação central deste tra-balho: a da complexa busca pela possibilidade de formula-ção de proposições setoriais de políticas públicas (e respec-tivos mecanismos de implementação técnica e política), quevisem exatamente atingir este núcleo da "natureza de clas-se", digamos assim, do Estado capitalista, constituindo-se,desta forma, não como instrumentos de "reprodução" maiselaborada e sofisticada da ordem, mas como voltadas à suatransformação radical, embora "progressiva".

3) Metodologia e Fontes

No que tange à parte da investigação proposta, acimareferida como "um trabalho teórico de caráter monográfi-

ARTIGO

* No caso italiano, um exemplosintomático, e precoce, deste tipode movimento foi descrito há pou-co por G. Berlinguer, em recenteconferência no Congresso daAssociação Brasileira de Pós-Gra-duação em Saúde Coletiva(ABRASCO).E corresponde ao fato de que,logo após a promulgação da "Leida Reforma Sanitária" naquelePaís, o governo italiano nomeiacomo Ministro da Saúde (e, por-tanto, responsável maior pela im-plementação da lei) um membrodo pequeno Partido Liberal, noto-riamente opositor de muitas dasformulações centrais do projetooriginal.No caso brasileiro, a sensação deesvaziamento político da "Comis-são Nacional da Reforma Sanitá-ria" tem sido expressa por váriosde seus membros, em entrevistasaos jornais e em comentários pes-soais (devendo este material serrecolhido de forma mais sistemáti-ca no decorrer da investigação oraproposta). Além disso, tem sidocorrente a utilização do termo"Reforma Sanitária", por partede autoridades governamentais daárea, para apenas rebatizar antigasproposições, já há muito em cursoneste âmbito (em especial o pro-grama das chamadas "Ações Inte-gradas de Saúde", ou a criaçãode "Distritos Sanitários", etc.),e que tem uma abrangência muitomais restrita do que o que se pode-ria chamar de "espírito original"da idéia de Reforma Sanitária (so-bre o significado político destas"antigas" proposições, ver Olivei-ra, 1983, op. cit. e Oliveira eTeixeira, 1986, op. cit).

co", a metodologia a empregar corresponde, obviamente,a uma revisão e interpretação da literatura pertinente aos te-mas ali suscitados. Parte da qual é apresentada nas "notas"que acompanham este projeto.

No que tange ao (s) "estudo (s) de caso", empregar-se-ia basicamente, além de uma revisão da literatura secun-dária sobre os temas em tela: a análise de documentos ofi-ciais e dados quantitativos relativos às proposições em dis-cussão; e entrevistas dirigidas com atores significativos en-volvidos nestes processos.

In the introduction, the author discusses the currentdebate on the "Reforma Sanitária"; a proposal to innovatehealth policy. The author draws attention to the differentmeanings that can be attributed, in his opinion, to the useof this term in Brazil. He focusses particularly on themeaning closer to that of the Italian proposal of the samename ("Riforma Sanitaria").The discussion leads the author to question the relationshipbetween the characteristics of the contemporary politicalliberal organization and the Gramsci-Togliattian strategy ofthe transition in socialism, within the field of "PublicPolicies" and more specifically ''Social Policies".The article ends with a preliminary outline a comparativeinvestigation in this field.

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