Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial

Gestão do Setor Público: estratégia e estrutura para um novo Estado

Da administração pública burocrática à gerencialLuiz Carlos Bresser Pereira

An

os

80 Ajuste estrutural:

ajuste fiscal, liberalização do comércio, privatização e desregulamentação.

An

os

90 Reforma do

Estado/Reforma Administrativa

Como reconstruir o Estado/ como redefinir um novo Estado em um mundo globalizado.

Gestão do Serviço PúblicoMudança de Perspectiva:

Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado (Agosto, 1995)◦ Administração Pública Burocrática Gerencial

Transformação da Secretaria da Presidência em um novo Ministério: da Administração Federal e Reforma do Estado.

No Brasil

Razões: ◦ Não basta o ajuste estrutural para se retomar o

crescimento; Premissa neoliberal que estava por trás das reformas

(estado mínimo/mercado coordenador da economia) provou ser irrealista.

◦ Proteção do patrimônio público (res publica) contra as ameaças de “privatização” (rent-seeking); Proteção dos direitos públicos: propriedade do Estado de

todos e para todos, não apropriada por uns poucos;◦ Aprimoramento da democracia e substituição da

administração pública burocrática por uma administração pública gerencial.

Reforma do Estado

Consequências: ◦ Redução do Estado;◦ Limitação de suas funções como produtor de bens e

serviços e como regulador; ◦ Ampliação de suas funções no financiamento de

atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos básicos e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.

Aspectos envolvidos:◦ Políticos: promoção da governabilidade;◦ Econômicos e Administrativos: visam aumentar a

governança.

Reforma do Estado

Administração Pública

Patrimonialista Burocrática Gerencial

- Patrimônio público e privado eram confundidos;- Estado como um patrimônio de seu governante;

- Nepotismo;- Empregatismo;- Corrupção.

- Substituiu a administração patrimonialista;- Auto-referente;- Patrimônio público ≠ patrimônio privado;- Serviço público profissional e sistema administrativo impessoal, formal e racional;- Controle hierárquico e formalista dos procedimentos*;- Baseada no pressuposto da eficiência*;- Concentra-se no processo e em garantir as demandas dos cidadãos;- Controles preventivos.

Problemas:-Lenta, cara e ineficiente.

- Em resposta à crise do Estado; para enfrentar a crise fiscal; reduzir custos; aumentar a eficiência; instrumento de proteção do patrimônio público.- Orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados;- Visa à satisfação do interesse público.- Políticos e funcionários públicos são merecedores de confiança (limitada);- Estratégia: descentralização, incentivo à criatividade e à inovação, - Contrato de gestão (instrumento de controle dos gestores públicos);- Orientada para resultados;- Controle a posteriori.

ESTADO MODERNO

Setores Características

Tipo de Administraçã

o

Tipo de Propriedad

e

Tipo de Instituição

Núcleo estratégico

É o centro no qual se definem as leis e as políticas e como as fazer cumprir. Ex: Parlamento, Tribunais, Presidente da República, ministros de Estado.

Administração Pública Gerencial + Características Burocráticas Atualizadas(carreira e estabilidade asseguradas por lei)

Estatal

Atividades exclusivas

É exercido o “Poder de Estado”. Ex: forças armadas, polícia, agências de financimento, agências reguladoras.

Administração Pública Gerencial (Descentralizada)

EstatalAgências autônomas

Serviços não-exclusivos

O Estado provê; mas podem também ser oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não-governamental.Ex: educação, saúde, cultura, pesquisa científica.

Administração Pública Gerencial (Autônoma)

Pública não-governamental

Organizações sociais

Produção de bens e serviços

Empresas estataisAdministração Pública Gerencial

Privada

Administração Pública Brasileira

1936

1995Administração pública gerencial

1967

Ensaio de desburocratização e descentralização

1936

Reforma Burocrática

Reformas administrativas no Brasil

Crise fiscal ou financeira

• Perda do crédito público e poupança pública negativa.

Crise do modo de

intervenção do Estado

• Esgotamento do modelo protecionista de substituição de importações.

Crise da forma burocrática

• Sobrevivência do patrimonialismo;

• Não consolidação de uma burocracia profissional no país;

• Enrijecimento burocrático extremo.

Crise política

• 1º) crise de legitimidade;

• 2º) crise de adaptação ao regime democrático;

• 3º) crise moral

Crise do Estado, 1979Perda da capacidade do Estado de coordenar o sistema econômico de forma complementar ao mercado.

Período: 1979-1994 Causa: Crise do Estado Consequências: estagnação da renda per

capita e alta inflação sem precedentes. Retomada do Crescimento: Plano Real

(1994) - estagnação dos preços.

Crise Econômica no Brasil

1979

1994

Plano Real

Retomada do crescimento

Estagnação dos preços

Segundo choque do petróleo

Crise do Estado

•Crise fiscal; •Crise do modo de intervenção do Estado; •Crise da forma burocrática; •Crise política.

CRISE ECONÔMICA NO BRASIL

1985

1995

Governo FHC

Plano Diretor da reforma do aparelho do

Estado: Administraçã

o Pública Burocrática

Gerencial

1988

Crise da Forma

Burocrática

Contra-reforma

CF/88 – Retrocesso Burocrático/

Irrealista

-Crise fiscal

-Crise do modo de intervenção do Estado

1987

2º momento da crise política

Crise de adaptação ao regime

democrático (tentativa

populista de voltar aos anos 50)

1990

Hiperinflação

Reformas econômicas

e ajuste fiscal

ganham impulso.

1992

3º momento da Crise Política

(Moral) Impeachment

de Collor1º momento da Crise Política (legitimidade)

(Crise do Regime Militar)

Decreto-Lei 200, de 1967 1ª tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira –

FRACASSADA Tentativa de superação da rigidez burocrática; Ênfase: descentralização mediante a autonomia da administração

indireta; Promoveu a transferência das atividades de produção de bens e

serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

Princípios de racionalidade administrativa: planejamento, orçamento, descentralização e controle dos resultados;

Utilização de empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de trabalho (sem concurso público);

Flexibilização da administração (buscando maior eficiência nas atividades econômicas do Estado);

Fortalecimento da aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.

Reformas gerenciais da Administração Pública Brasileira

Consequências inesperadas: Facilitou a sobrevivência de práticas

patrimonialistas e fisiológicas, por meio da contratação de empregados sem concurso público.

O núcleo estratégico do Estado foi enfraquecido indevidamente devido a ausência de realização de concursos e de desenvolvimento das carreiras de altos administradores.

Decreto-Lei 200, de 1967

Governo Sarney (1985):

volta aos ideais burocráticos dos anos 30 e ao populismo dos anos 50;

Crise fiscal foi ignorada;

Visão distorcida do pensamento Kenesyano:

• Modelo de substituição de importações

• Aumento do gasto público e dos salários Fracasso do Plano Cruzado

A volta aos anos 50 e 30

Reação ao Clientelismo, afirmação de privilégios corporativistas;

Princípios de uma administração pública arcaica, hierárquica e rígida;

Visão errônea sobre as estratégias descentralizadoras (decreto- lei n° 200/67);

Crítica ao Regime jurídico único e a Estabilidade do serviço público;

Crítica ao sistema de aposentadoria com remuneração integral;

Mérito: tornou obrigatório o concurso público para a admissão de todo e qualquer funcionário;

*impossibilidade de se promoverem funcionários internamente.

CF/88 – Retrocesso Burocrático

1) Mito Positivo da Carreira: Ao mesmo tempo que se prega a instauração da carreira, na prática, a destrói através da indução da gratificação de desempenho;

2) Mito Negativo do DAS: acredita-se que o DAS mina o sistema de carreiras, abrindo espaço para a contratação sem concurso. Na verdade, trata-se de uma carreira mais flexível e orientada pelo mérito. O DAS pode-se tornar um instrumento estratégico para a disputa dos melhores administradores brasileiros.

Mitos Burocráticos

Governo Brasileiro

Da Administração Burocrática à Gerencial Sarney (1985) à FHC (2003)

Episódio da Hiperinflação (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econômicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor;

Importantes medidas de apoio à Reforma da Economia e do Estado:

◦ Abertura Comercial;◦ Impulsionou a privatização;◦ Cancelamento da divida interna pública;◦ Promoveu o ajuste fiscal.

Governo Collor (1990-1992)

Episódio da Hiperinflação (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econômicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor;

Importantes medidas de apoio à Reforma da Economia e do Estado:

◦ Abertura Comercial;◦ Impulsionou a privatização;◦ Cancelamento da divida interna pública;◦ Promoveu o ajuste fiscal.

Governo Collor (1990-1992)

Mas... “ Governo Contraditório”, se perde em meio à corrupção generalizada;

Diagnóstico equivocado Tentativa de reforma equivocada;

Crise na Administração Pública:

• Tentativa frustrada de reduzir o Estado sem assegurar a legalidade das medidas;

•Desprestigio dos servidores públicos;

• Desorganização da já precária estrutura burocrática existente.

Governo Itamar (1992-1994)

Documento ENAP de 1993: Diagnóstico da administração Pública

“ A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulação, informação, planejamento, implementação e controle de políticas públicas”

• Defende a necessidade de uma administração descontaminada de patrimonialismo;

• Reafirma valores burocráticos clássicos : Profissionalização do serviço público;

• Criação da carreira de Gestores Públicos;

* Não se deu conta da necessidade de uma modernização da administração Pública que só uma perspectiva gerencial poderia proporcionar, segundo Bresser Pereira (1998)

Documento da Associação Nacional dos Especialistas em

Políticas Públicas (1994):

• Identifica o processo de recrutamento e alocação de quadros marcados por falta de critérios e clientelismo como o grande problema da administração;

• Aponta a necessidade de uma Reforma do Estado que reflita paradigmas gerenciais.

Governo FHC (1995-2003) Nova Proposta de Reforma do Estado

• Objetivo a curto prazo: ajuste fiscal

o Definição do teto remuneratório (Estados e Municípios);

o Exoneração de funcionários por excesso de quadro;

o Modificação do sistema de aposentadorias: aumento da idade mínima e do tempo de serviço.

• Objetivo a médio prazo: Modernizar a Administração Pública, voltando-se para o atendimento do cidadão

Necessidade de Mudança Constitucional;

Princípio da Subsidariedade: Só deve ser estatal a atividade que não puder ser controlada

pelo mercado + Crise que retirou do Estado a capacidade de

gerar poupança e investir em empresas estatais

=*Privatização de Empresas Estatais

Proposta de Reforma – Governo FHC

Núcleo Estratégico: Estatal;

Atividades Exclusivas do Estado: Contrato de Gestão – Agências Reguladoras

Setor de bens e Serviços para o Mercado: Privatização

Atividades não exclusivas: Atividade controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado Organizações Sociais

• Programa de Publicização: entidade conserva seu caráter público , mas de direito privado Maior autonomia

*Privatização

Objetivo da Reforma Administrativa: Transitar de uma administração pública burocrática para a gerencial

A administração gerencial constitui um avanço, mas sem romper em definitivo com a Burocracia – Há a combinação de princípios de ambas.

• Segurança e efetividade (princípios burocráticos): Núcleo estratégico;

• Flexibilidade e meritocracia (princípios gerencialistas): demais setores

Tipos de Administração mais adequados

a) Institucional - legal: leis e instituições são modificadas;

b) Cultural: Mudança de valores burocráticos para gerenciais;

C) Co- gestão: colocar na prática os ideais gerenciais, oferecer a população um serviço público mais barato e de qualidade

Dimensões da Reforma Administrativa

O êxito da reforma depende da capacidade de cobrança da sociedade;

No processo de reforma, o apoio da alta burocracia é fundamental;

Princípios da administração patrimonialista devem ser eliminados;

A administração gerencial não nega todos os princípios da burocracia. Na verdade, conserva alguns dos seus preceitos básicos, como a admissão de pessoal segundo critérios rígidos, as avaliações de desempenho, o aperfeiçoamento profissional e um sistema de remuneração estruturado.

Considerações finais sobre a Reforma Administrativa

Na administração pública gerencial, a noção de interesse público é diferente da que existe no modelo burocrático. A burocracia admite o interesse público como o interesse do Estado. Já a administração pública gerencial, identifica este interesse como o dos cidadãos, que são vistos como clientes dos serviços públicos.

A administração pública gerencial apresenta-se como solução para problemas do modelo burocrático. Prioriza-se a eficiência, a qualidade dos serviços e a redução dos custos. Busca-se aumentar a governança do Estado, isto é, sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência.

Qual é o papel do cidadão na perspectiva gerencialista?

Questões para discutir

“A administração gerencial deve estar fortemente voltada para a satisfação do usuário final dos serviços de caráter público, o chamado cliente, na � �abordagem da iniciativa privada. Isto pressupõe a ampla disseminação de mecanismos de aferição da satisfação do cidadão com os serviços públicos e de transparência no acesso a informações”. Fonte: Questões sobre a Reforma Administrativa, p. 20,1997 – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.

Quais seriam os mecanismos de participação e controle popular sobre a administração pública ? Tais mecanismos funcionam no nosso país?