boletim orcamento 10

12
Os números do primeiro mandato de Lula A Lei Orçamentária de 2006 fechou o ano com a execução de 90,1% dos recursos destina- dos para seus programas e ações. Isso significa que foi feita a liquidação de R$ 806,9 bilhões dos R$ 895,6 bilhões autorizados pelo governo federal. O ano de 2006 apresenta o maior índi- ce de execução do governo Lula: em 2003, fo- ram 88%; baixando para pouco mais de 84%, em 2004; e chegando em quase 87% em 2005. Acompanhe os números na tabela 1. O que chama a atenção, inicialmente, é que esse resultado foi alcançado, na sua maioria, no Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano VI • nº 10 • abril de 2007 o analisar a execução orçamentária de 2006 e avaliar os números do primeiro mandato do governo Lula, o Inesc considera imperativo de- nunciar uma prática ilegal que o governo fe- deral tem usado, ao considerar como despesa liquidada toda e qualquer rubrica que esteja empenhada ao final do exercício financeiro. A Lei 4.320/64 é bastante clara: a liquida- ção somente ocorre se há certeza absoluta de que uma obra prevista no orçamento foi con- cluída ou um serviço foi prestado. O simples empenho não dá essa certeza. Ao término do exercício financeiro, o cor- reto seria considerar as rubricas empenhadas e não definitivamente liquidadas apenas na ca- tegoria chamada de restos a pagar. Porém, ao incluir ações como despesas liquidadas, mesmo sem requisitos para tanto, o governo gera dúvi- das quanto ao que de fato foi executado ao fi- nal do exercício orçamentário. A metodologia do Inesc considera a liqui- dação como critério de execução, conforme a previsão legal. Não se pode aceitar que ações orçamentárias não concluídas sejam conside- radas como despesas liquidadas. Essa prática provoca uma distorção absurda nos números; cria uma realidade falseada; compromete a credibilidade do governo; dificulta a análise; e é uma afronta ao princípio da legalidade. Isso nos mostra o quanto é preciso lutar pelo avanço na transparência dos dados e das in- formações orçamentárias. A E D I T O R I A L 10 A verdade das contas www.inesc.org.br

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Boletim Orcamento 10

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Os números do primeiromandato de Lula

A Lei Orçamentária de 2006 fechou o ano

com a execução de 90,1% dos recursos destina-

dos para seus programas e ações. Isso significa

que foi feita a liquidação de R$ 806,9 bilhões

dos R$ 895,6 bilhões autorizados pelo governo

federal. O ano de 2006 apresenta o maior índi-

ce de execução do governo Lula: em 2003, fo-

ram 88%; baixando para pouco mais de 84%,

em 2004; e chegando em quase 87% em 2005.

Acompanhe os números na tabela 1.

O que chama a atenção, inicialmente, é que

esse resultado foi alcançado, na sua maioria, no

Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano VI • nº 10 • abril de 2007

o analisar a execução orçamentária de 2006e avaliar os números do primeiro mandato dogoverno Lula, o Inesc considera imperativo de-nunciar uma prática ilegal que o governo fe-deral tem usado, ao considerar como despesaliquidada toda e qualquer rubrica que estejaempenhada ao final do exercício financeiro.A Lei 4.320/64 é bastante clara: a liquida-ção somente ocorre se há certeza absoluta deque uma obra prevista no orçamento foi con-cluída ou um serviço foi prestado. O simplesempenho não dá essa certeza.

Ao término do exercício financeiro, o cor-reto seria considerar as rubricas empenhadas enão definitivamente liquidadas apenas na ca-tegoria chamada de restos a pagar. Porém, aoincluir ações como despesas liquidadas, mesmosem requisitos para tanto, o governo gera dúvi-das quanto ao que de fato foi executado ao fi-nal do exercício orçamentário.

A metodologia do Inesc considera a liqui-dação como critério de execução, conforme aprevisão legal. Não se pode aceitar que açõesorçamentárias não concluídas sejam conside-radas como despesas liquidadas. Essa práticaprovoca uma distorção absurda nos números;cria uma realidade falseada; compromete acredibilidade do governo; dificulta a análise;e é uma afronta ao princípio da legalidade.Isso nos mostra o quanto é preciso lutar peloavanço na transparência dos dados e das in-formações orçamentárias.

A

E D I T O R I A L

10

A verdade das contas

www.inesc.org.br

2 abril de 2007

Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social) porGrupo Natureza de Despesa (GND) - Série 2003-2006(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 1

% da Execução

GND 2003 2004 2005 2006

Pessoal e Encargos Sociais 99,59% 99,04% 92,51% 99,53%

Juros e Encargos da Dívida 70,13% 63,37% 81,05% 84,03%

Outras Despesas Correntes 97,47% 97,28% 98,13% 96,52%

Investimentos 46,25% 71,27% 74,11% 74,96%

Inversões Financeiras 83,79% 59,42% 63,29% 87,10%

Amortização da Dívida 92,02% 85,80% 71,66% 87,45%

Reserva de Contingência 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

TOTAL 88,01% 84,08% 86,84% 90,09%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.

Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social)por Grupo Natureza de Despesa (GND)*

(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 2

GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução

Pessoal e Encargos Sociais 112.655.115.635,00 115.555.098.583,00 115.011.953.160,82 115.011.918.024,71 99,53%

Juros e Encargos da Dívida 179.525.233.769,00 179.874.209.934,00 151.151.879.811,94 151.151.879.811,90 84,03%

Outras Despesas Correntes 366.665.166.436,00 386.291.956.651,00 372.858.483.203,24 372.858.263.974,07 96,52%

Investimentos 21.240.888.953,00 26.156.019.850,00 19.606.642.743,44 19.606.611.622,03 74,96%

Inversões Financeiras 30.757.598.550,00 31.365.326.043,00 27.320.135.203,22 27.320.135.203,20 87,10%

Amortização da Dívida 89.541.287.763,00 138.282.763.598,00 120.929.458.123,47 120.929.458.123,49 87,45%

Reserva de Contigência 22.846.521.604,00 18.062.821.486,00 0,00 0,00 0,00%

TOTAL 823.231.812.710,00 895.588.196.145,00 806.878.552.246,13 806.878.266.759,40 90,09%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.* Dados atualizados em 21/01/2007

segundo semestre, pois, até 30 de junho do

mesmo ano1, o nível de execução dos mesmos

programas e ações estava em 39,86%. Vale lem-

brar que 2006 foi um ano atípico, com eleições

nos âmbitos federal e estadual, acarretando res-

trições impostas pela lei eleitoral para a libera-

ção de recursos. Era de se esperar que o volume

de gastos fosse maior no primeiro semestre, pois

1 - Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br.

Orçamento & Políticas Públicas: uma publicação do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos - End: SCS – Qd, 08, Bl B-50 - Sala435 Ed. Venâncio 2000 – CEP. 70.333-970 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 – Fax: (61) 3212 0216 – E-mail:[email protected] – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Armando Martinho Bardou Raggio, Caetano Ernesto Pereirade Araújo, Fernando Oliveira Paulino, Guacira César de Oliveira, Jean Pierre René Joseph Leroy, Jurema Pinto Werneck, Luiz Gonzaga deAraújo, Neide Viana Castanha, Pastor Ervino Schmidt. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni.Assessores/as: Alessandra Cardoso, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Ricardo Verdum.Assistentes: Ana Paula Felipe, Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED,Embaixada do Canadá - Fundo Canadá, Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Heinrich Boll, KNH, NorwegianChurch Aid, Novib, Oxfam, Save the Children Fund e Wemos Foundation. Jornalista responsável: Luciana Costa

Orçamento & Políticas Públicas

abril de 2007 3

Orçamento

Execução orçamentária da União (Orçamento Fiscal e da SeguridadeSocial) por função - Série 2003-2006 (exceto refinanciamento da dívida)

T abela 3

% da Execução

Função (Cod/Desc) 2003 2004 2005 2006

01 - LEGISLATIVA 96,85% 97,59% 87,33% 93,27%

02 - JUDICIÁRIA 97,04% 98,91% 86,62% 98,73%

03 - ESSENCIAL À JUSTIÇA 96,67% 97,94% 84,48% 96,05%

04 - ADMINISTRAÇÃO 89,17% 86,64% 83,56% 92,87%

05 - DEFESA NACIONAL 90,45% 97,71% 93,05% 95,12%

06 - SEGURANCA PÚBLICA 85,11% 86,14% 79,98% 89,35%

07 - RELAÇÕES EXTERIORES 95,77% 75,89% 89,50% 93,00%

08 - ASSISTÊNCIA SOCIAL 91,08% 96,69% 98,41% 95,39%

09 - PREVIDÊNCIA SOCIAL 99,86% 99,46% 99,44% 99,76%

10 - SAÚDE 96,95% 95,81% 93,55% 95,95%

11 - TRABALHO 94,40% 94,77% 97,40% 98,85%

12 – EDUCAÇÃO 95,21% 93,67% 87,94% 96,23%

13 - CULTURA 65,47% 74,63% 79,54% 83,97%

14 - DIREITOS DA CIDADANIA 65,25% 83,10% 78,76% 82,04%

15 - URBANISMO 37,45% 71,47% 66,77% 70,32%

16 - HABITAÇÃO 33,00% 62,05% 79,10% 76,82%

17 - SANEAMENTO 26,05% 39,58% 46,15% 36,09%

18 - GESTÃO AMBIENTAL 39,33% 76,38% 73,33% 67,68%

19 - CIÊNCIA E TECNOLOGIA 93,42% 94,50% 83,94% 90,43%

20 - AGRICULTURA 69,45% 61,89% 69,36% 75,88%

21 - ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 88,80% 88,81% 87,39% 90,30%

22 - INDÚSTRIA 76,86% 40,61% 80,16% 86,09%

23 - COMÉRCIO E SERVICOS 72,85% 70,34% 77,33% 76,44%

24 - COMUNICAÇÕES 66,13% 73,71% 48,17% 75,32%

25 - ENERGIA 88,05% 52,31% 57,48% 79,72%

26 - TRANSPORTE 53,07% 65,83% 75,70% 77,18%

27 - DESPORTO E LAZER 44,48% 70,73% 61,75% 72,40%

28 - ENCARGOS ESPECIAIS 86,30% 78,54% 84,13% 89,19%

99 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

TOTAL 88,01% 84,08% 86,84% 90,09%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.

se avizinhava um período de proibição de re-

passes e empenho de recursos para cobrir des-

pesas não-obrigatórias.

A tabela 1 nos mostra ainda que há um cresci-

mento das despesas em alguns Grupos de Natu-

reza de Despesa (GND), principalmente juros e

encargos da dívida, responsáveis pela execução

de 84,03% dos recursos previstos. Já o GND re-

ferente à amortização da dívida, que teve uma

queda na comparação com 2005 (71,66%) e

2004 (85,80%), volta a crescer em 2006, atin-

gindo o patamar dos 87%. O GND relativo aos

investimentos, apesar de ser o Grupo que apre-

senta menor valor absoluto, foi o que apresentou

durante o governo Lula um crescimento constan-

te da sua execução. Saiu de 46,25%, em 2003,

para 74,96% em 2006. O GND de Outras Des-

pesas Correntes apresentou pequena queda com

relação aos anos anteriores.

Ao examinar a execução orçamentária sob a

ótica da classificação das despesas por função

(tabela 3), pode-se ter um quadro mais detalha-

4 abril de 2007

A funçãoSaneamento é a queapresenta, ao longodos quatro anos do

governo Lula, omenor índice de

execução, apesar daimportância que tem

essa questão para amaioria da

população brasileirano que diz respeito

ao combate àsdesigualdades

do do comportamento das diferentes políticas e

saber onde houve expansão ou redução do gas-

to. Ao tomar como referência o patamar de 70%

dos recursos liquidados, como um nível de exe-

cução razoável, observa-se que em 2006 duas

funções ficaram abaixo (Saneamento com

36,09% e Gestão Ambiental com 67,68%). Já

em anos anteriores esse

número é maior. Em

2005 foram 5 funções

que ficaram abaixo de

70%, em 2004 chega-

ram a 6 e em 2003 so-

maram 9 funções.

A função Saneamen-

to é a que apresenta, ao

longo dos quatro anos

do governo Lula, o me-

nor índice de execução,

apesar da importância

que tem essa questão para a maioria da popula-

ção brasileira no que diz respeito ao combate às

desigualdades. Ressalta-se a importância que tem

o saneamento básico no controle de doenças

causadas principalmente pelo uso de água con-

taminada. Um bom investimento em saneamen-

to repercute positivamente nos gastos com saú-

de. No entanto, não podemos esquecer dos re-

cursos que a União investe, a partir de suas em-

presas (Caixa Econômica Federal, principalmen-

te), no financiamento de obras de saneamento.

Só que esses são recursos fora do orçamento fis-

cal e da seguridade, chamados de parafiscais,

sobre os quais a sociedade civil não tem acesso

às informações. Também não há transparência

sobre o montante aplicado pelas estatais como

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômi-

co e Social (BNDES) e Banco do Brasil.

No caso da função Gestão Ambiental, há con-

dições para entender com mais detalhes como

se deu a execução de programas e ações que

compôem a política socioambiental do governo

Lula. O fato de o Instituto de Estudos

Socioeconômicos (INESC) acompanhar mais

detidamente essa política permite que seja to-

mada como exemplo. O nível de execução de

programas e ações a cargo do Ministério do

Meio Ambiente esteve em torno de 55% dos

recursos autorizados. Ou seja, em 2006, dos

R$2,39 bilhões autorizados foram gastos somen-

te R$1,32 bilhões.

No caso dos programas e ações referentes à

Biodiversidade e Florestas, temos um quadro que

explica por que a execução total da função fi-

cou tão abaixo do que se poderia esperar, dada

a importância do tema. O Programa Amazônia

Sustentável deixou de investir, em 2006, R$

35,30 milhões, o equivalente a 83.54% do to-

tal autorizado. O Programa Proteção de Terras

Indígenas deixou de investir R$ 3,60 milhões,

o equivalente a 69.30% do autorizado. O Pro-

grama Áreas Protegidas do Brasil deixou de in-

vestir R$ 13,70 milhões, o equivalente a 24.19%

do valor autorizado. O Programa Conservação,

Uso Sustentável e Recuperação da

Biodiversidade deixou de investir R$ 14,58 mi-

lhões, o equivalente a 26.26% do autorizado

para 2006. Por fim, destacamos o Programa

Proambiente, que deixou de investir R$ 1 mi-

lhão, o equivalente a 26.53% do autorizado.

Ainda no âmbito da função Gestão Ambiental

encontram-se programas e ações a cargo dos

abril de 2007 5

Orçamento

5

Execução Orçamentária da União (Orçamento Fiscale da Seguridade Social) por Função - somente investimento (GND 4)(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 4

GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução

(Subelemento) (Liq./Aut.)

Legislativa 267.230.958,00 262.580.958,00 76.295.135,80 76.295.135,80 29,06%

Judiciária 591.768.333,00 640.565.916,00 559.824.498,51 559.824.498,51 87,40%

Essencial à justica 112.252.794,00 148.359.559,00 117.967.891,58 117.967.891,58 79,51%

Administração 567.313.118,00 727.308.125,00 584.465.773,40 584.465.773,40 80,36%

Defesa nacional 1.937.955.470,00 2.348.318.957,00 1.815.323.557,87 1.815.323.557,61 77,30%

Seguranca pública 570.703.073,00 854.637.138,00 609.380.851,82 609.380.851,82 71,30%

Relações exteriores 39.506.376,00 39.506.376,00 28.472.549,00 28.472.548,97 72,07%

Assistência social 216.590.284,00 203.600.940,00 168.272.154,84 168.272.154,84 82,65%

Previdência social 198.986.183,00 208.164.288,00 114.911.261,80 114.911.261,80 55,20%

Saúde 3.234.312.761,00 3.316.729.809,00 2.159.420.388,72 2.159.420.388,72 65,11%

Trabalho 45.922.717,00 54.494.109,00 44.315.403,67 44.315.403,67 81,32%

Educação 1.120.494.654,00 1.349.736.722,00 1.038.899.564,61 1.038.899.564,61 76,97%

Cultura 130.643.311,00 148.146.603,00 115.610.362,79 115.610.362,79 78,04%

Direitos da cidadania 197.797.475,00 365.529.830,00 314.600.415,42 314.600.415,42 86,07%

Urbanismo 2.132.722.658,00 2.287.020.927,00 1.583.714.780,66 1.583.714.780,66 69,25%

Habitação 181.869.271,00 1.066.161.771,00 1.022.034.883,60 1.022.034.883,60 95,86%

Saneamento 116.062.383,00 116.062.383,00 39.732.401,87 39.732.401,87 34,23%

Gestão ambiental 1.208.716.749,00 1.168.997.625,00 558.961.082,16 558.961.082,16 47,82%

Ciência e tecnologia 600.114.817,00 1.058.330.657,00 932.608.351,11 932.608.351,10 88,12%

Agricultura 709.959.981,00 747.807.532,00 495.027.177,56 494.996.056,46 66,19%

Organização agrária 597.289.371,00 638.743.899,00 511.999.591,65 511.999.591,65 80,16%

Indústria 93.857.450,00 101.564.996,00 62.190.779,86 62.190.779,86 61,23%

Comércio e serviços 907.727.030,00 1.337.867.030,00 1.125.930.241,65 1.125.930.241,65 84,16%

Comunicações 110.035.594,00 120.311.424,00 40.745.051,94 40.745.051,94 33,87%

Energia 21.802.675,00 26.715.278,00 17.176.614,62 17.176.614,62 64,30%

Transporte 4.737.311.735,00 6.198.310.066,00 4.992.965.013,77 4.992.965.013,77 80,55%

Desporto e lazer 464.938.296,00 572.903.496,00 436.163.548,76 436.163.548,75 76,13%

Encargos especiais 127.003.436,00 47.543.436,00 39.633.414,40 39.633.414,40 83,36%

TOTAL 21.240.888.953,00 26.156.019.850,00 19.606.642.743,44 19.606.611.622,03 74,96%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.**Os valores são os mesmos do dia 21/01/2007, data em que o SIAFI fechou o Orçamento de 2006.

Ministérios de Minas e Energia e de Integração

Nacional. O primeiro, encarregado de um úni-

co programa de zoneamento ecológico-econô-

mico, só liquidou 5,26% do montante de recur-

sos autorizados. Já os programas a cargo do Mi-

nistério de Integração Nacional fecharam o ano

com uma execução em torno de 45,07%.

No entanto, há que registrar vários avanços

obtidos no desenvolvimento da polít ica

socioambiental: alguns independem da aplica-

ção de recursos orçamentários e outros poderi-

am ter avançado mais, caso os recursos autori-

zados tivessem sido aplicados. A título de exem-

plo, tivemos a aprovação de duas leis: uma que

consolida os limites da Mata Atlântica e outra

que cria a Gestão de Florestas Públicas.

Também foi registrada uma diminuição da taxa

de desmatamento na região Amazônia da ordem de

30%, um pouco abaixo dos 31% registrados em

2004/2005, o que indica uma certa estagnação no

combate à destruição da floresta amazônica. Ressal-

ta-se, ainda, a aprovação, pela Comissão Nacional

6 abril de 2007

de Biodiversidade, de um conjunto de metas para

que o Brasil reduza a perda de sua biodiversidade

até o ano de 2010. Espera-se que essa medida

tenha impacto na elaboração do próximo Plano

Plurianual (2008-2011).

O discurso que dominou os debates, principal-

mente do segundo turno das eleições presidenci-

ais de 2006, ressaltou a necessidade de investimen-

to para promoção do crescimento do país. No iní-

cio do seu segundo mandato, em 2007, o presi-

Execução Orçamentária da União(Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) por Função**

(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 5

GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução

Função Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução

Legislativa 4.707.766.082,00 5.103.597.310,00 4.759.880.270,28 4.759.880.270,28 93,27%

Judiciaria 13.879.244.732,00 14.714.420.927,00 14.526.955.110,05 14.526.955.110,05 98,73%

Essencial a justica 3.161.614.403,00 3.198.671.593,00 3.072.330.872,22 3.072.330.872,22 96,05%

Administracao 16.588.132.069,00 11.927.156.092,00 11.076.242.278,57 11.076.242.278,59 92,87%

Defesa nacional 16.021.404.619,00 17.712.361.711,00 16.848.086.084,26 16.848.086.083,66 95,12%

Seguranca publica 3.439.681.065,00 4.378.220.541,00 3.911.897.956,84 3.911.897.956,84 89,35%

Relacoes exteriores 1.455.132.148,00 1.502.008.846,00 1.396.888.122,91 1.396.888.122,55 93,00%

Assistencia social 21.282.618.149,00 22.597.133.735,00 21.554.576.956,23 21.554.576.207,71 95,39%

Previdencia social 202.455.072.353,00 213.477.195.426,00 212.965.455.189,65 212.965.455.189,65 99,76%

Saude 40.497.699.395,00 42.291.360.385,00 40.577.223.418,99 40.577.223.418,98 95,95%

Trabalho 13.473.273.860,00 16.746.608.990,00 16.553.771.315,86 16.553.771.315,86 98,85%

Educacao 17.648.843.815,00 20.437.664.406,00 19.666.989.873,97 19.666.989.724,31 96,23%

Cultura 641.950.605,00 691.905.449,00 581.010.676,67 581.010.676,66 83,97%

Direitos da cidadania 961.983.848,00 1.198.251.802,00 983.057.589,84 983.057.589,84 82,04%

Urbanismo 2.699.243.972,00 3.059.220.745,00 2.151.107.768,93 2.151.107.768,93 70,32%

Habitacao 635.155.521,00 1.519.137.220,00 1.166.966.883,60 1.166.966.883,60 76,82%

Saneamento 153.822.898,00 155.972.268,00 56.282.718,46 56.282.718,46 36,09%

Gestao ambiental 2.248.901.699,00 2.377.919.682,00 1.609.486.885,70 1.609.486.585,70 67,68%

Ciencia e tecnologia 3.598.639.573,00 4.222.284.572,00 3.818.015.379,31 3.818.015.379,23 90,43%

Agricultura 10.411.277.145,00 13.375.511.897,00 10.149.205.768,88 10.148.921.481,41 75,88%

Organizacao agraria 4.012.082.643,00 4.705.359.331,00 4.249.062.773,66 4.249.062.773,66 90,30%

Industria 2.300.809.260,00 2.400.932.679,00 2.066.868.254,56 2.066.868.254,55 86,09%

Comercio e servicos 3.411.848.207,00 3.652.421.879,00 2.791.825.066,61 2.791.825.066,63 76,44%

Comunicacoes 621.472.613,00 635.319.319,00 478.531.725,87 478.531.725,87 75,32%

Energia 730.479.719,00 563.637.917,00 449.316.661,75 449.316.661,75 79,72%

Transporte 7.638.171.715,00 9.023.579.207,00 6.964.821.736,49 6.964.821.736,49 77,18%

Desporto e lazer 885.977.751,00 1.018.997.605,00 737.740.827,10 737.740.827,09 72,40%

Encargos especiais 399.857.991.247,00 450.423.523.125,00 401.714.954.078,87 401.714.954.078,83 89,19%

Reserva de contingencia 27.811.521.604,00 22.477.821.486,00 0,00 0,00 0,00%

TOTAL 823.231.812.710,00 895.588.196.145,00 806.878.552.246,13 806.878.266.759,40 90,09%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.**Dados atualizados em 21/01/2007

dente Lula lançou o Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), mostrando o esforço de in-

vestimento do Governo para os próximos anos,

associado à presença da iniciativa privada. A tabe-

la 4 mostra como os recursos de investimento fo-

ram alocados segundo as funções no ano de 2006.

A julgar por esse desempenho, muito esforço terá

que ser feito nos anos seguintes.

Como já foi dito, esse é o GND com a menor

alocação de recursos - R$ 26 bilhões -, e com o

abril de 2007 7

Orçamento

A realidade daexecução dos

programas em 2006segue essa lógica de

concentração dosgastos no final do

ano. Até meados denovembro, somente

cinco programasalcançaram a marcade mais de 90% dosrecursos liquidados

menor índice de execução dentre todos os Gru-

pos de Natureza de Despesa. Além de serem as

funções que apresentam menor nível de liqui-

dação, Saneamento e Gestão Ambiental conti-

nuam ganhando em

baixa execução quando

se trata de recursos es-

pecíficos para investi-

mento. Só que agora,

ganharam a companhia

das funções Legislativa

e de Comunicações.

No caso da função

Legislativa, nada a ad-

mirar, pois suas despe-

sas são tipicamente de

manutenção ou custeio das duas Casas

Legislativas. Mas, no caso das outras três – Sa-

neamento, Gestão Ambiental e Comunicações

-, era de se esperar um maior nível de execução,

na medida em que, por características próprias

de cada uma dessas funções, a capacidade de in-

vestimento do governo é fundamental para o

bom desempenho dessas políticas. Vale lembrar

que, até junho de 2006, essa mesma tabela mos-

trava um baixíssimo nível de execução geral:

2,93%2, o que demonstra que os investimentos

foram maciçamente realizados no segundo se-

mestre.

Os dados contidos na tabela 6 reforçam essa

antiga questão da execução dos programas e

ações se concentrarem no final do ano. Além de

ocasionar um sério problema de gestão, essa

política de contingenciar recursos no início do

ano tem o claro objetivo de garantir a realiza-

ção de superávit primário, reserva que assegura

o pagamento de parcela dos serviços da dívida

pública e que sinaliza aos credores as boas in-

tenções do governo de economizar.

A realidade da execução dos programas em

2006 segue essa lógica de concentração dos gas-

tos no final do ano. Até meados de novembro,

somente cinco programas alcançaram a marca

de mais de 90% dos recursos liquidados. Em

2 Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br

Número de programas de acordocom o percentual de execução orçamentária da União de 2006(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 6

` em 14/11/2006 em 21/01/2007

% de execução Nº de Nûmero de programas Nº de Nûmero de % de

dos programas programas sobre o total programas sobre o total

mais de 90% 5 1,47% 127 37,46%

75% a < 90% 34 10,03% 99 29,20%

60% a < 75% 49 14,45% 50 14,75%

45% a < 60% 56 16,52% 30 8,85%

30% a < 45% 76 22,42% 14 4,13%

15% a < 30% 54 15,93% 9 2,65%

0% a < 15% 65 19,17% 10 2,95%

TOTAL 339 100,00% 339 100,00%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC

8 abril de 2007

janeiro de 2007, passados 67 dias desde 14 de

novembro (tabela 6), verifica-se que existem 127

programas nessa mesma faixa de execução. O

mesmo acontece na faixa de menor nível de li-

quidação. Nesse mesmo período de tempo, os

65 programas que apresentavam até 15% de

execução foram reduzidos para 10 programas.

É foi um período de tempo bastante curto para

se pensar que tais obras ou serviços foram liqui-

dados dentro dos melhores padrões de gestão

pública. Sabe-se que esses processos incluem, na

maioria das vezes, mecanismos complexos de li-

citação - e portanto, demorados -, para que se-

jam aceitos pela administração pública.

Mas, por que será que a execução dá um “sal-

to” em tão pouco tempo? De repente (no final

do ano), a administração pública se torna

supereficiente? Tinham ficado de fora despesas

finalizadas, mas não contabilizadas? Ou está acon-

tecendo algo fora do que nossa legislação prevê?

Vejamos. Uma coisa são as despesas executa-

das (liquidadas), nos casos em que só faltou con-

cluir o pagamento. Essa é uma parte das rubri-

cas, obras, serviços e equipamentos que são ins-

critos em restos a pagar: estão concluídos no ano

em que foram previstos pela lei orçamentária,

mas o seu pagamento só acontece no exercício

seguinte, por isso passam a fazer parte dos “res-

tos a pagar processados”.

Já quando às rubricas, às obras, aos serviços e

equipamentos que não foram concluídos, a Lei

4.320/64 prevê que eles sejam incluídos em “res-

tos a pagar não-processados”. No entanto, mes-

mo sem a conclusão, as obras e serviços são inclu-

ídos também na categoria “liquidados”, ainda que

sem sustentação legal. Quando restos a pagar não-

processados são inseridos na categoria “liquida-

dos”, há um falseamento da realidade do que re-

almente foi executado pelo governo, pois não se

sabe se realmente serão liquidados, se a despesa

Execução da LOA 2006* e Restos a Pagar até 21/02/2007(exceto refinanciamento da dívida pública)

T abela 7

2006 2007

Etapas da execução da LOA 2006 Autorizado 895.588.196.145,00 -

Empenhado 806.878.552.246,13 -

Liquidado (subelemento) 806.878.266.759,40 -

Pago 767.724.198.376,98 -

Restos a Pagar** RP Inscrito (não-proc + proc) 36.790.693.020,13 41.501.009.802,57

RP Não-Processado Inscrito 31.944.186.793,54 36.258.607.512,68

RP Processado Inscrito 4.846.506.226,59 5.242.402.289,89

RP Pago (não-proc + proc) 21.110.585.674,88 7.686.386.760,34

RP Não-Processado Pago 18.028.387.398,39 5.667.575.458,62

RP Processado Pagoi 3.082.198.276,49 2.018.811.301,72

RP Não-Proc Insc. Outros Exercícios 2.189.567.456,42 2.483.337.566,54

RP Rocessado Cancelado 896.120.610,00 66.504.486,09

RP Não-Processado Cancelado 12.133.979.295,43 807.308.105,26Fonte: Senado/Siga Brasil; Elaboração: INESC* Execução relativa ao “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social”. Não inclui a execução do orçamento de investimentos das Estatais, já que não há banco de dado do governo sobre tal informaçãoaberto para consulta.** Os “restos a pagar” no exercício financeiro de 2006 advêm de exercícios anteriores. Já as rubricas “liquidadas e não pagas” da LOA 2006, de acordo com a Lei 4.320/67, são pagas a partir doexercício 2007, na modalidade de “restos a pagar processados”. Já aqueles empenhos da LOA 2006 em que a liquidação não foi finalizada nesse exercício, se não cancelados e inscritos em “restos apagar”, podem ser executados sob a classificação “restos a pagar não-processados”.

abril de 2007 9

Orçamento

O ano eleitoralinfluenciou também

o comportamento dogoverno com relação

aos recursoscontingenciados.

Ainda no primeirosemestre, observou-

se uma alta quantiade recursos

liberados

será executada. Mostra-se um dado de execução

que não corresponde à realidade. Esse fato pode

explicar, em boa medida, a aparente agilidade na

execução das ações go-

vernamentais no final

do ano.

O sistema Siga Bra-

sil mostra que, dos re-

cursos alocados na Lei

Orçamentária Anual

(LOA) 2006, foram ins-

critos em restos a pagar

não-processados R$

36,2 bilhões, ou seja,

esse montante de recursos consta do total de des-

pesas liquidadas. Porém, não se tem nenhuma

certeza de que serão realmente liquidados e pa-

gos em 2007. E trata-se de uma quantia nada

desprezível, pois é muito maior do que o volu-

me alocado somente no GND Investimentos.

Até fevereiro de 2007, já tinham sido cancela-

dos R$ 807,3 milhões dos recursos inscritos em

restos a pagar não-processados.

Durante o ano de 2006, o Jornal O Estado de

São Paulo publicou uma série de matérias3, nas quais

destaca que os números apresentados pelo governo

sobre os gastos com investimentos estão inflados.

Passaram por um processo de maquiagem que tem

o ano eleitoral como justificativa. E ainda são apre-

sentados os avanços nos gastos com investimentos

como uma prova de que o país tem tudo para cres-

cer com mais intensidade num futuro próximo. A

reportagem do citado jornal encontrou exatamen-

te o cerne da questão no que chamam de “liquida-

ção forçada”, ou seja, liquida artificialmente todos

os empenhos realizados no período anterior. É uma

ilegalidade que precisa ser sanada.

O ano eleitoral influenciou também o compor-

tamento do governo com relação aos recursos

contingenciados. Ainda no primeiro semestre,

observou-se uma alta quantia de recursos libera-

dos, o que superou em muito na comparação com

3 Ver matérias: Planalto ajeita números e infla investimento ( publicada em 23/01/2006); Governo investe menos do que divulga ( publicada em 5/07/2006) eContas de faz de contas (publicada em 9/07/2006)

4 Ver Nota Técnica nº 101, de setembro de 2005, disponível no sítio do Inesc: www.inesc.org.br

Fonte: Banco Central

Resultado Nominal Resultado Primãrio

Dez00 Dez01 Dez02 Dez03 Dez04 Dez05 Dez06

-3,61 -3,57

-4,58-5,08

-2,67

-3,28 -3,35

-3,46 -3,64

-3,89-4,25 -4,59 -4,83

-4,32

6,00

4,00

2,00

0,00

-2,00

-4,00

-6,00

%d

oP

IB

Resultados nominal e primáriodo Setor Público Consolidado

ráfico 1G

Fonte: Banco Central

Dívida Pública do Setor

Público Consolidadeo

Dívida Bruta

do Governo Federal

Dez00 Dez01 Dez02 Dez03 Dez04 Dez05 Dez06

%d

oP

IB

90,00

80,00

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00

64,6070,55 71,36

76,94

71,91 74,66 72,87

48,78 52,0355,50 57,18

51,67 51,49 49,97

Dívida líquida doSetor Público Consolidado

ráfico 2G

10 abril de 2007

A taxa SELIC, apesarde ter sido reduzida

durante o ano de2006, continuou como troféu da mais alta

taxa de jurospraticada no mundo.

Como o perfil dadívida ainda apresentaforte vinculação à taxa

SELIC, e o seu ritmode redução é muito

lento, verifica-se umaumento do estoque

da dívida pública

10

anos anteriores.4. Da quantia total contingenciada

em maio, R$ 14,2 bilhões, o governo só liberou

algo em torno de R$ 7 bilhões. Nos decretos de

contingenciamento, fica evidente a vinculação que

existe entre a retenção de recursos e o alcance da

meta de superávit primário. A não-liberação total

dos recursos também reforça o caixa para o cum-

primento dessa meta.

Com relação ao supe-

rávit primário para o

setor público consolida-

do, o resultado em 2006

foi diferente com rela-

ção aos outros anos do

governo Lula. Desde o

primeiro ano, 2003, a

taxa prevista em relação

ao Produto Interno

Bruto (PIB) foi aumen-

tada dos 3,75% previs-

tos pelo governo

Fernando Henrique para 4,25%. Na seqüência,

as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs)

mantiveram a previsão nesse mesmo patamar. Na

prática, esse patamar foi sempre superado ao lon-

go dos anos. Em 2003, ficou nos 4,25% previs-

tos; em 2004, foi de 4,59%; em 2005, ficou em

4,83%; e em 2006, baixou para 4,32%. Como

se vê no gráfico 1, houve uma queda na econo-

mia que o país fez para pagar sua divida públi-

ca. Mas a meta prevista na LDO continuou sen-

do superada.

O resultado, em termos de redução da rela-

ção dívida/PIB, foi de 51,49% em 2005; para

49,97%, em 2006, conforme se pode ver no grá-

fico 2. Nos quatro anos de governo Lula, essa re-

lação saiu de 57,18% para 49,97%. Parte da re-

dução da relação dívida/PIB se deve ao cresci-

mento, ainda que baixo, do Produto Interno Bru-

to. Aliás, dados publicados pelo IBGE, no início

de 2007, mostram que o crescimento do PIB fi-

cou em 2,9% em 2006, acima apenas do Haiti,

mas muito aquém de alguns países latino-ameri-

canos e abaixo da média mundial.

No entanto, o estoque da dívida líquida au-

mentou de R$ 913 bilhões, em 2003, para R$

1,06 trilhão em 2006. Esse crescimento se ex-

plica, em parte, porque a taxa SELIC (taxa bá-

sica de juros), apesar de ter sido reduzida du-

rante o ano de 2006, continuou com o troféu

da mais alta taxa de juros praticada no mundo.

Como o perfil da dívida ainda apresenta forte

vinculação à taxa SELIC, e o seu ritmo de redu-

ção é muito lento, verifica-se um aumento do

estoque da dívida pública.

Como já citada, a tabela 1, que trata dos

Grupos de Natureza de Despesa (GND), nos

mostra que, no primeiro ano do governo Lula,

o percentual de liquidação de recursos para a

amortização da dívida foi o maior do período

(92%). Em 2004, ficou em 85,80%; em 2005,

caiu para 71,66%; e em 2006, voltou a subir

para 87,45%.

Já o GND de pagamento de juros e encargos

da dívida teve, em 2006, o seu maior percentual

de execução, ou seja, em torno de 84%. Nos

anos anteriores, o índice foi de 70%, em 2003;

no ano seguinte baixou para 63%; e em 2005

ficou em pouco mais de 81%.

Em 2006, o GND de pagamento dos juros e

encargos da dívida foi o segundo maior consu-

midor de recursos, perdendo somente para o

abril de 2007 11

Orçamento

Como último ano doprimeiro mandato

do presidente Lula,2006 apresentou o

maior índice deexecução global do

orçamento da União

Grupo de Outras Despesas Correntes, que in-

clui a Previdência Social, função esta que rece-

be e executa o maior volume de recursos do or-

çamento da União.

Considerações finaisA reflexão sobre os números da execução or-

çamentária de 2006 re-

vela que o segundo se-

mestre concentrou boa

parte da liberação de

recursos para a execu-

ção de programas e

ações governamentais.

Esse fato implicou na necessidade de que boa

parte dos recursos previstos fosse inscrita em

restos a pagar, sendo que o maior volume desses

recursos, ainda que não estivessem liquidados,

fossem considerados como tal. A confiabilidade

dos dados e informações divulgados é precária

e o cumprimento da lei e a transparência se fa-

zem mais do que necessárias.

Como último ano do primeiro mandato do

presidente Lula, 2006 apresentou o maior ín-

dice de execução global do orçamento da União.

Foi o ano em que os gastos com benefícios vin-

culados ao salário mínimo tiveram um aumento

considerável. Foi também o ano em que os re-

cursos alocados na função Previdência Social su-

plantaram os recursos destinados ao pagamento

de juros e encargos da dívida.

Por outro lado, o cumprimento da meta de supe-

rávit primário guiou a liberação de recursos, orien-

tando o maior contingenciamento do período. Ou

seja, observa-se a mesma política fiscal adotada des-

de o inicio do governo. A discussão ocorrida tanto

no primeiro semestre quanto no período eleitoral,

principalmente, no segundo turno das eleições pre-

sidenciais, de que era urgente diminuir os gastos

públicos para que o país pudesse crescer, carece de

maior aprofundamento. O receio das elites conser-

vadoras era de que, com o aumento dos gastos soci-

ais, poderia não sobrar recursos para sustentar o

modelo que aí está. No entanto, o que os números

mostram é que as metas fiscais foram cumpridas e

que o aumento real do salário mínimo não colocou

em risco a continuidade do modelo que vem sendo

seguido há décadas. A percepção, por parte da eli-

te, é a de que a continuidade desse modelo que

superalimenta a valorização financeira só poderá ter

continuidade se, cada vez mais, o Estado for capaz

de cortar gastos, inclusive sociais.

A disputa no segundo turno apontava para

dois projetos de país, com perspectivas diferen-

ciadas. O crescimento era visto ou como um

problema de gestão com forte redução dos gas-

tos, ou como desenvolvimento com justiça soci-

al. Agora, já no início do segundo mandato do

presidente Lula, com o lançamento do Progra-

ma de Aceleração do Crescimento (PAC), pelo

menos uma questão fica evidente: permanece a

divisão entre crescimento econômico e desen-

volvimento social. O PAC não trata, em nenhum

momento, das questões sociais: somente prevê

recursos para investimentos em obras, principal-

mente de infra-estrutura.

A mídia começa a noticiar que será ainda lan-

çado o PAC Social. Essa situação já começa er-

rada, pois separa o social do econômico, privile-

giando o último. A história do país tem mostra-

do que não basta crescer economicamente: há

que se incluir nas propostas de desenvolvimen-

12 abril de 2007

to as questões do combate às desigualdades so-

ciais e a garantia de direitos. Senão, continua-

remos a sofrer as mazelas de uma das sociedades

mais desiguais do mundo.

Além disso, constam ameaças a direitos que

têm merecido atenção dos movimentos sociais

organizados. A criação, no âmbito do PAC, do

Fórum Nacional de Previdência Social; a restri-

ção ao aumento dos gastos com pessoal e encar-

gos no orçamento da União; a flexibilização das

exigências para as licenças ambientais para a cons-

trução de obras; dentre outras. A criação do

Fórum nos leva a ficar atentos com relação a uma

possível segunda reforma da previdência, que

equacione o tão propalado e questionado déficit

previdenciário. Enfim, apesar de que um deter-

minado projeto político tenha ganho as eleições,

a disputa continua, o que exige de nós, movimen-

tos sociais, mais vigilância e disposição para lutar

pela garantia e implementação de direitos.

Os setores ligados aos interesses do mercado

continuam na batalha pelos recursos do Esta-

do, ou seja, pelos recursos que este arrecada

dos cidadãos e cidadãs. Não é por outro moti-

vo que metade do orçamento é gasta com o

refinanciamento da dívida pública e outro tan-

to com juros e encargos dessa mesma dívida. E

a dív ida cont inua crescendo graças à s

exorbitantes taxas de juros que diminuem em

ritmo de tartaruga.

Nada melhor para esses setores do que uma se-

gunda reforma da previdência, com o prolonga-

mento do prazo ou até o aumento da

Desvinculação das Receitas da União (DRU). A

ameaça do déficit nominal zero permanece nas

discussões sobre redução de gastos e esses dois te-

mas são vistos como importantíssimos para se al-

cançar o objetivo de ter as receitas batendo exata-

mente com as despesas. Fica o desafio de enfren-

tar mais esse ataque aos direitos de cidadania.

Não se pode deixar-se enganar e achar que o

segundo mandato do presidente Lula trouxe al-

guma tranqüilidade àqueles que lutam pela de-

mocracia, pelos direitos e pelo fim das desigual-

dades. A disputa se acirra a cada momento e os

desafios crescem. Não se pode deixar na mão dos

nossos representantes o destino da maioria da po-

pulação e do projeto de desenvolvimento que a

ela interessa. A reforma política do sistema de

poder no país precisa acontecer para que se te-

nha maior participação da sociedade nas decisões

políticas e econômicas. Essa é a pauta do momen-

to: fortalecer os mecanismos da democracia dire-

ta e participativa, como forma de questionar o

poder secular das elites conservadoras do país. Já

estão em discussão, no Congresso Nacional, pro-

postas para tornar mais efetivo o preceito consti-

tucional do exercício de poder diretamente pelo

povo, por meio de plebiscitos, referendos e pro-

jetos de iniciativa popular. Aperfeiçoar esses me-

canismos significa uma repartição mais democrá-

tica do poder no país.

Participaram desta edição:os/as assessores/as

Eliana Graça,Ricardo Verdum;

o assistenteLucídio Bicalho;

e as estagiáriasLuiza Helena,

Maria Paz Josetti