auditoria preventiva da folha de pagamento do governo federal - siape
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AUDITORIA PREVENTIVA DA FOLHA DE PAGAMENTO DO GOVERNO FEDERAL -
SIAPE
César Marmore Rios Mota
Samuel Farias Milanez
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Painel 01/002 Aprimoramento da Gestão de Pessoas por meio de Auditorias com uso intensivo de TI
AUDITORIA PREVENTIVA DA FOLHA DE PAGAMENTO DO GOVERNO FEDERAL - SIAPE
César Marmore Rios Mota Samuel Farias Milanez
1. INTRODUÇÃO
Inicialmente convém registrar dados que demonstram a dimensão das
despesas de pessoal no âmbito da Administração Pública Federal e permitem
compreender a relevância e impacto das ações desenvolvidas na Conformidade da
Folha de Pagamento acerca dos registros efetuados no Sistema Integrado de
Administração de Recursos Humanos – SIAPE do Governo Federal.
As despesas realizadas com pessoal e encargos sociais representam,
aproximadamente, 9% das despesas constantes do Orçamento Total da União
(aproximadamente R$ 2,36 tri), sendo mais de 70% desse volume de recursos
destinados ao pagamento de despesas com o Poder Executivo federal.
Assim, torna-se clara a necessidade de empreender esforços com vistas ao
aperfeiçoamento dos processos de gestão dos recursos públicos federais,
especialmente no que se refere ao controle das despesas com a folha de pagamento
de pessoal no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional.
Nesse sentido, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vem
buscando o aperfeiçoamento dos processos de geração da folha de pagamento, com
mecanismos de transparência e de controle, assim como de automação e eliminação
de atividades operacionais para as setoriais e seccionais de recursos humanos. A
iniciativa tem como focos principais: 1) a melhoria da qualidade dos gastos da folha
de pagamento; 2) instrumento de gestão para as setoriais e seccionais de recursos
humanos; 3) envolvimento da alta direção com a maior despesa da união.
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Anteriormente a esse processo, os trabalhos realizados com a Folha de
Pagamento do SIAPE eram, em sua maioria, relacionados a atos já concluídos pelas
Unidades de Recursos Humanos. Assim, apesar de obter resultados no sentido de
impedir o sequenciamento da prática de atos irregulares, havia dificuldade em
encontrar meios de se efetivar o ressarcimento de despesas já realizadas.
Além disso, ainda que aqueles pagamentos estivessem manifestadamente sem
amparo legal, a transferência da esfera administrativa para esfera judicial como forma
de sanear as questões inconsistentes, sob o argumento de aplicação do instituto da
Decadência previsto no art. 54 da Lei nº 9.784, de 29/01/99, contribuía para a redução
de eficácia do processo.
Dessa forma, buscou-se um novo modelo de gestão que se antecipasse à
consolidação das inconformidades na folha de pagamento com a eliminação das
inconsistências, em grande parte, pelas próprias UPAGs. Esse modelo tem como
premissa a execução de controles por meio de ações preventivas que minimizam a
ocorrência de prejuízos ao Erário,garantindo maior consistência dos dados financeiros
registrados no SIAPE e que repercutem no montante das despesas com pessoal
realizadas no âmbito da APF.
2. OBJETIVOS
A Etapa de Verificação de Conformidade da Folha consiste, sucintamente, na
realização do monitoramento sistemático de lançamentos efetuados anteriormente à
homologação da folha de pagamento no âmbito do Sistema Integrado de
Administração de Recursos Humanos – SIAPE.
Esse monitoramento é executado por intermédio de ações preventivas de
controle, que permitem identificar e bloquear possíveis pagamentos incorretos ou
indevidos. Mais ainda, o objetivo dessas ações é a modernização e automatização de
processos que permitem o processamento da Folha de Pagamento, com a
incorporação de aspectos de prevenção e inteligência.
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Nesse sentido, essas ações buscam promover a melhoria do controle interno
no tocante às despesas com pessoal, proporcionando maior segurança para as
unidades de gestão de pessoas, e, consequentemente, redução de custos para a
Administração Pública Federal.
Para consecução desses objetivos, é importante destacar que são mantidas
em banco específico todas as informações do processo de verificação da
conformidade da folha realizado a cada mês. Nestes bancos encontram-se os
lançamentos monitorados e as informações financeiras e cadastrais dos servidores
correspondentes aos valores verificados.
A manutenção desses bancos é relevante, uma vez que permite uma análise
sequenciada e integrada de todos os lançamentos auditados, apresentando, por
matrícula, todos os registros de inconsistências já analisados, com as respectivas
informações preliminares e conclusivas de análise técnica, e ainda os esclarecimentos
prestados pelos órgãos.
Mais ainda, a partir desses dados é possível a produção de informações
estratégicas acerca dos resultados obtidos com a Verificação da Conformidade da
Folha.
3. METODOLOGIA
A folha de pagamento do Governo Federal processada no SIAPE apresenta
quatro etapas principais: atualização dos dados cadastrais e financeiros pelas
Unidades Pagadoras, homologação da folha de pagamento pelos respectivos
dirigentes de recursos, conformidade da folha de pagamento pelo MP e
processamento da folha sob a responsabilidade do SERPRO.
O período de atualização da folha de pagamento de abril/2016, por exemplo,
iniciou no dia 21/03/2016, sendo encerrado no dia 15/04/2016. Nessa etapa, os órgãos
integrantes do SIAPE realizaram lançamentos manuais correspondentes a 122.695
registros financeiros, com impacto na folha de R$ 108 milhões.
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O período de homologação da folha de pagamento é reservado aos gestores
de recursos humanos para garantir a análise e validação dos lançamentos realizados
no período que antecede o fechamento do SIAPE. No caso específico da folha de
abril/2016, a etapa em referência ocorreu nos dias 18 e 19/04/2016.
Por oportuno, cabe apresentar a distribuição do quantitativo de lançamentos
manuais efetuados na folha de pagamento de abril/2016, como forma de se registrar
que as ações dos órgãos são concentradas no período que antecede à etapa de
homologação da folha. Tal procedimento tem impactado sobremaneira a verificação
da conformidade da folha de pagamento, diante do tempo exíguo para análise dos
lançamentos manuais registrados nesse período e realização de notificação e de
exame das justificativas apresentadas pelos órgãos.
Data dos lançamentos
Quantidade % Qtde Valor % Valor Média – dia
valor de lançamento
Período reservado para realização dos
lançamentos manuais
21/03/2016 483 0,39% 285.665,82 0,26% 591,44
22/03/2016 1.816 1,48% 1.323.651,43 1,22% 728,88
23/03/2016 1.555 1,26% 1.517.338,03 1,40% 975,78
24/03/2016 2.703 2,20% 1.830.451,71 1,69% 677,19
28/03/2016 4.959 4,03% 3.743.278,21 3,45% 754,85
29/03/2016 4.160 3,38% 2.799.323,06 2,58% 672,91
30/03/2016 4.344 3,53% 2.821.694,23 2,60% 649,56
31/03/2016 4.797 3,90% 3.136.256,57 2,89% 653,80
01/04/2016 3.632 2,95% 2.463.852,02 2,27% 678,37
04/04/2016 5.424 4,41% 3.986.238,18 3,67% 734,93
05/04/2016 6.188 5,03% 6.670.681,96 6,14% 1.078,00
06/04/2016 5.761 4,68% 7.950.803,53 7,32% 1.380,11
07/04/2016 6.711 5,45% 6.992.342,86 6,44% 1.041,92
08/04/2016 3.009 2,45% 2.884.939,53 2,66% 958,77
11/04/2016 6.993 5,68% 6.361.429,97 5,86% 909,69
12/04/2016 9.013 7,32% 7.249.931,96 6,68% 804,39
13/04/2016 10.154 8,25% 8.937.088,98 8,23% 880,15
14/04/2016 11.858 9,64% 9.403.176,04 8,66% 792,98
15/04/2016 14.341 11,65% 12.461.387,46 11,47% 868,93
18/04/2016 8.778 7,13% 8.902.417,82 8,20% 1.014,17
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Observa-se do comportamento da distribuição dos lançamentos ao longo do
período, que o volume médio de lançamentos realizados no período de homologação
da folha (15.165 lançamentos) é superior à média diária daqueles efetuados até a
semana que antecede o fechamento do Siape para realização do 1º processamento
– pré-cálculo, nesse caso específico, 15/04/2016. Após essa etapa, ou seja, no dia
18/04/2016 foi disponibilizada prévia do contracheque da folha de abril/2016 para os
servidores, aposentados e pensionistas civis terem acesso aos dados lançados nas
respectivas fichas financeiras. Nesse momento, as UPAGs também verificam a
efetividade dos lançamentos manuais registrados durante a atualização da folha de
pagamento – ação que faz parte da etapa de homologação da folha.
A conformidade da folha consiste na análise técnica quanto à regularidade dos
lançamentos e ocorre em dois momentos. Primeiramente, é realizada análise de cada
lançamento selecionado, com base na legislação em vigor que rege a matéria das
rubricas sob monitoramento. Posteriormente, de posse das justificativas apresentadas
pelos órgãos, é realizada nova análise, considerando os esclarecimentos
apresentados.
As ações de verificação da consistência dos registros manuais realizados na
folha de pagamento de abril/2016 ocorreram no período de 22/03 a 20/04/2016.
Durante a análise técnica é realizado, ainda, o acompanhamento da regularização das
inconsistências pelas próprias UPAGs.
As atividades dessa etapa são fundamentais para o resultado do processo de
verificação de conformidade da folha, uma vez que possibilitam a tomada de decisão
quanto à exclusão dos lançamentos sob monitoramento.
O início da execução desse trabalho ocorre com a definição de ciclos periódicos
de monitoramento de conformidade dos lançamentos – os Ciclos de Ações
Preventivas que, mais detalhadamente, se subdividem nas seguintes etapas:
Recebimento diário de relatório pelo SERPRO, contendo os lançamentos de
Período de homologação da
folha 19/04/2016 6.387 5,19% 6.876.064,07 6,33% 1.076,57
Total 123.066 100,00% 108.598.013,44 100,00%
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valores efetuados no SIAPE pelas Unidades Pagadoras – UPAG’s;
Definição e disponibilização de dados para análise, mediante a seleção de amostras;
Análise técnica prévia quanto à regularidade dos lançamentos;
Notificação aos órgãos das situações que possam gerar inconsistências no pagamento dos servidores;
Consolidação e análise definitiva dos dados, após avaliação das respostas encaminhadas pelos órgãos, bem como acompanhamento da regularização das inconsistências pelas próprias UPAGs;
Indicação da relação de valores a serem excluídos no SIAPE, em função de falta de justificativa e/ou amparo legal.
Cumpre esclarecer que a periodicidade e a quantidade de Ciclos de Ações
Preventivas em cada mês são determinadas em função da quantidade de dados a
serem analisados e da quantidade de técnicos destacados para realização da análise
das informações selecionadas
As situações, em que as justificativas não foram acatadas e não há justificativa
ou amparo legal para o pagamento, como forma de se prevenirem pagamentos
incorretos ou indevidos, e eventuais prejuízos ao Erário, são efetivadas as exclusões
desses valores no SIAPE.
O processo é concluído por meio de produção de Nota Técnica apresentando
o sumário de informações acerca dos resultados obtidos naquele mês, e
apontamentos de possíveis fragilidades para correções sistêmicas. Vale enfatizar que,
sob o aspecto preventivo, tais apontamentos são relevantes no desencadear do
processo, uma vez que possibilitam a eliminação no próprio SIAPE de riscos de novas
ocorrências de situações com lançamentos ou registros incorretos ou indevidos.
Como forma de ilustrar o resultado do trabalho relativo à auditoria preventiva
da folha de pagamento – SIAPE, realizado no mês de abril/2016, estão apresentados
a seguir os dados associados ao bloqueio dos valores considerados incorretos ou
indevidos mediante as justificativas apresentadas pelos órgãos/unidades integrantes
do SIPEC, cujos lançamentos de inclusões ou de alterações de valores foram objeto
de notificação durante o período correspondente à homologação da folha pelas
respectivas UPAGs.
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Assim, considerando-se o cronograma para geração da folha de pagamento
relativa ao mês de abril/2016, bem como as ações relativas à verificação dos
lançamentos efetuados, ao encaminhamento das respectivas notificações e à análise
das justificativas apresentadas, foram considerados os seguintes períodos de
lançamentos pelas UPAGs para realização desse trabalho.
Tabela 1. Quantitativo de lançamentos analisados por faixa de valor
CICLO DATA INÍCIO DATA FIM FAIXA DE VALOR
TOTAL 0-1.000 1.001-5.000 5001-10.000 >10.000
1º 21/03/2016 24/03/2016 2.915 777 63 20 3.775
2º 28/03/2016 01/04/2016 2.588 2.285 260 69 5.202
3º 04/04/2016 06/04/2016 820 2.057 232 67 3.176
4º 07/04/2016 11/04/2016 829 2.194 197 64 3.284
5º 12/04/2016 14/04/2016 420 2.420 282 92 3.214
6º 15/04/2016 15/04/2016 80 640 143 38 901
7º 18/04/2016 18/04/2016 76 325 382 20 803
8º 19/04/2016 19/04/2016 54 380 119 49 602
TOTAL 20.957
Dessa forma, levando-se em conta o elevado quantitativo de lançamentos
efetuados nos citados intervalos de tempo, e a necessidade de uma análise com alto
grau de confiabilidade, foi selecionada para exames a amostra acima especificada,
conforme detalhado na análise desta Nota Técnica.
Primeiramente, cabe apresentar o número de lançamentos efetuados pelas
UPAGs nos supracitados ciclos e os correspondentes valores extraídos das rubricas
de rendimento constantes do SIAPE. Mais ainda, os quadros abaixo demonstram os
respectivos números para os casos selecionados para exame (analisados) e para as
situações de notificação em decorrência desse trabalho.
Tabela 2. Quantitativo de lançamentos referentes as inclusões/alterações na folha
ITEM CICLO 1 CICLO 2 CICLO 3 CICLO 4 CICLO 5 CICLO 6 CICLO 7 CICLO 8 TOTAL
Inclusões/ Alterações
6.557 21.892 16.974 16.713 31.053 14.341 8.778 6.387 122.695
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Analisados 3.775 5.202 3.176 3.284 3.214 901 803 602 20.957
Notificados 47 93 104 65 132 41 14 0 496
Tabela 3. Valores (em R$ mil) dos lançamentos referentes às inclusões/alterações na folha.
ITEM CICLO 1 CICLO 2 CICLO 3 CICLO 4 CICLO 5 CICLO 6 CICLO 7 CICLO 8 TOTAL
Inclusões/ Alterações
4.957,11 14.964,40 18.052,45 16.238,71 25.607,45 12.461,39 8.902,42 6.876,06 108.059,99
Analisados 3.775,43 9.570,28 7.627,93 7.240,44 8.922,93 3.394,07 4.323,93 2.834,98 47.690,00
Notificados 201,04 229,15 232,39 137,66 426,11 165,02 67,69 - 1.459,08
Tabela 4. Valores médios (em R$) dos lançamentos referentes às inclusões/alterações na folha.
ITEM CICLO 1 CICLO 2 CICLO 3 CICLO 4 CICLO 5 CICLO 6 CICLO 7 CICLO 8 MÉDIA
Inclusões/ Alterações
756,00 683,56 1.063,54 971,62 824,64 868,93 1.014,17 1.076,57 880,72
Analisados 1.000,12 1.839,73 2.401,74 2.204,76 2.776,27 3.767,00 5.384,72 4.709,27 2.275,61
Notificados 4.277,52 2.463,97 2.234,55 2.117,87 3.228,14 4.024,89 4.835,30 0,00 2.941,69
A seguir, estão demonstrados os resultados obtidos nos ciclos especificados
acima, detalhando-se os valores envolvidos nas situações resultantes da análise dos
lançamentos, bem como dos casos que implicaram em economia na folha de
pagamento.
Tabela 5. Consolidação dos resultados obtidos
ITEM RESUMO DOS CICLOS
QTDE LANÇADO DEVIDO ECONOMIA
1. Inclusões/ alterações 122.695 108.059.993,32 0,00 0,00
2. Analisados 20.957 47.690.001,48 47.139.863,97 550.137,51
2.1. Regulares 20.438 46.128.194,56 46.128.194,56 0,00
2.2. Excluídos pelos órgãos 10 28.754,53 0,00 28.754,53
2.3. Notificados 496 1.459.076,87 1.011.669,41 447.407,46
2.3.1. Justificativas acatadas 239 643.717,28 643.717,28 0,00
2.3.2. Regularizados pelos órgãos 206 688.934,94 367.952,13 320.982,81
2.3.2.1 Correções cadastrais 81 191.896,01 191.896,01 0,00
2.3.2.2 Correções financeiras 125 497.038,93 176.056,12 320.982,81
2.3.3. Excluídos CGAUD 51 126.424,65 0,00 126.424,65
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2.4. Excluídos CGAUD na conformidade 13 73.975,52 0,00 73.975,52
3. Economia gerada 270 889.335,11 367.952,13 521.382,98
Nos gráficos a seguir representam-se o quantitativo e os valores consolidados
por ciclo das situações resultantes da análise dos lançamentos e dos casos que
implicaram em economia na folha de pagamento.
QUANTIDADE
VALORES
3.1. O SISTEMA SIGA
Vale registrar que a análise dos lançamentos manuais efetivados pelas UPAGs
no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE é realizada
utilizando-se o Sistema de Inteligência e Gestão da Auditoria – SIGA. O SIGA
contempla os dados cadastrais e financeiros da base de dados do SIAPE dos últimos
04 (quatro) anos, como forma de subsidiar a pesquisa dos dados funcionais
associados às matrículas que foram selecionadas para exames.
Além disso, são disponibilizados os contracheques dos últimos 12 (doze)
meses para que seja possível a verificação completa dos dados financeiros referentes
às matrículas que foram objeto de análise relativamente às rubricas selecionadas por
amostragem.
Conforme já informado, após essa análise, os registros considerados
preliminarmente como inconsistentes - falta de justificativas dos órgãos capazes de
esclarecerem os valores lançados manualmente ou incorreções de valores - são
notificados para apresentação dos respectivos esclarecimentos. Essa notificação é
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realizada utilizando-se o SIGA e os correspondentes arquivos disponibilizados para
download no SIAPEnet.
As respostas apresentadas pelas UPAGs são carregadas diretamente no SIGA
e disponibilizadas para a realização das análises conclusivas. Encerrada a etapa de
verificação da regularidade dos lançamentos manuais é realizada a etapa final da
conformidade da folha, com as exclusões dos registros considerados irregulares
diretamente no SIAPE.
No intuito de se aprimorar a verificação da conformidade da folha de
pagamento, está sendo proposta a utilização das evidências associadas aos casos
considerados irregulares como forma de subsidiar a elaboração de parâmetros que
deverão ser usados para realização de amostragens dos lançamentos manuais a
serem analisados na verificação da conformidade da folha de pagamento.
Para tanto, propõe-se o desenvolvimento de algoritmos capazes de
identificarem indícios de desconformidades de valores registrados manualmente pelos
órgãos integrantes do SIAPE. Além disso, pretende-se utilizar o barramento do SIAPE
– acesso em tempo real dos dados cadastrais e financeiros lançados naquele Sistema
– com vistas ao monitoramento contínuo de novos ingressos, cadastramento de
aposentadorias e pensões no intuito de subsidiar a análise de registros de passivos
financeiros no SIAPE, um dos principais objetos que compõem o conjunto de
lançamentos manuais com impactos consideráveis na folha de pagamento.
Finalmente, intenta-se usar o arquivo espelho da folha de pagamento
associado aos dados financeiros do barramento e das informações geradas utilizando-
se a ferramenta ACL – Audit Command Language – com vistas à produção de
relatórios comparativos dos gastos mensais com a folha de pagamento, alterações
cadastrais com repercussões financeiras e outras situações que necessitarem de
tratamentos específicos.
3.2. BATIMENTO SISOBI
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Outra ação que integra a verificação da conformidade da folha diz respeito ao
batimento mensal entre o SIAPE e a base de dados do Sistema de Óbitos da
Previdência Social (SISOBI). Esse batimento vem sendo realizado desde o ano de
2002, sendo excluídos os pagamentos associados a servidores ativos, aposentados
e pensionistas civis que faleceram e não possuíam dependentes que fizessem jus a
benefícios pensionais. Para tanto, são utilizados os dados como CPF, data de
nascimento, nome da mãe para confirmação da correspondência entre os dados
registrados no SIAPE e aqueles disponibilizados pelo INSS (SISOBI).
Em cumprimento ao Ofício-Circular nº 64/SRH/MP, de 04.09.2002, que trata do
cruzamento de dados entre as bases do SIAPE e do Cadastro de Óbitos e que
estabeleceu rotina para esse processamento, mensalmente é disponibilizado arquivo
mensal contendo o resultado do referido cruzamento para que os órgãos adotem as
providências necessárias à validação dos vínculos identificados e promovam a
suspensão dos correspondentes pagamentos. Os casos não tratados pelos órgãos
são objeto de registro de ocorrência de exclusão por óbito de forma sistêmica.
No caso específico da folha de abril/2016, foi gerada economia de R$ 3,6
milhões, decorrente da exclusão do pagamento de remunerações, proventos ou
benefícios pensionais de servidores ativos, aposentados e pensionistas com
ocorrência de óbito sem indicação de existência de possíveis beneficiários de pensão,
conforme se segue:
3.3. ABSORÇÃO DE VPNIS
Outra ação desenvolvida no âmbito da verificação da conformidade da folha de
pagamento diz respeito ao monitoramento do processo de absorção automática de
SITUAÇÃO QTDE ECONOMIA
ATIVOS 39 218.264,28
APOSENTADOS 344 1.879.180,59
PENSIONISTAS 323 1.574.323,17
TOTAL 706 3.671.768,04
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Vantagens Pessoais Nominalmente Identificadas – VPNIsregistradas nos
contracheques de servidores ativos, aposentados ou instituidores de pensão. Ditas
vantagens pessoais estão previstas nas diversas leis que tratam de reestruturação de
carreiras e de estrutura remuneratória dos cargos, planos de cargos ou carreiras
vinculadas ao Poder Executivo federal têm sua natureza jurídica estabelecida nos
termos do artigo 103 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, nos seguintes
termos:
Art. 103. Todo servidor que estiver percebendo vencimento, salário ou provento superior ao fixado para o cargo nos planos de classificação e remuneração, terá a diferença caracterizada como vantagem pessoal, nominalmente identificável, a qual em nenhuma hipótese será aumentada, sendo absorvida progressivamente pelos aumentos que vierem a ser realizados no vencimento, salário ou provento fixado para o cargo nos mencionados planos. (grifo nosso)
Nesse contexto, considerando que este MP vem buscando o aperfeiçoamento
dos processos de geração da folha de pagamento, com mecanismos de transparência
e de controle, assim como de automação e eliminação de atividades operacionais para
as Setoriais e Seccionais de Recursos Humanos e considerando que há
apontamentos do Tribunal de Contas da União - TCU recomendando a automação e
controle sistêmico da absorção da VPNI, foi implementada rotina sistêmica com vistas
à absorção de VPNIs a partir da folha de pagamento do mês de fevereiro/2014,
considerando-se os valores lançados a título de reajustes ou de vantagens concedidas
na folha de janeiro/2014.
Em termos numéricos, foi constatada a absorção automática do valor de R$
68.290,96 e redução de 68 lançamentos ao serem comparados os valores pagos na
folha de abril de 2016 com aqueles registrados na folha de março/2016.
3.4. RECADASTRAMENTO DE APOSENTADOS, PENSIONISTAS E ANISTIADOS POLÍTICOS CIVIS
A nova sistemática de recadastramento dos aposentados, pensionistas e
anistiados políticos civis da União foi implantada em 2013. O recadastramento diz
respeito à prova de vida, mediante comparecimento do beneficiário a qualquer
agência de um banco credenciado para realização do pagamento dos respectivos
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proventos, benefícios pensionais e indenizações.A prova de vida é realizada no mês
de aniversário do beneficiário, sendo possível o comparecimento a uma agência
bancária até o prazo máximo de 03 meses. Após esse prazo, é promovida a
suspensão do respectivo benefício até que seja confirmada a realização de prova de
vida pelo beneficiário. Essa atividade é realizada complementarmente ao batimento
com o SISOBI, no intuito de garantir maior amplitude nas ações de verificação da
conformidade da folha.
A atual sistemática do processo de atualização cadastral de aposentados,
pensionistas e anistiados políticos civis, implementada em março de 2013, tem suas
normas e procedimentos estabelecidos pela Portaria/SEGEP/MP n° 8, de 07/11/2013,
e pela Orientação Normativa/SEGEP n° 1, de 10/11/2013, em cumprimento ao
disposto na Lei n° 9.527, de 10/12/1997, e no Decreto n° 7.862, de 8/12/2012.
A atualização cadastral é realizada anualmente e é condição para a
continuidade do recebimento do provento, reparação econômica mensal ou pensão,
competindo a esta Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no
Serviço Público, como órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração
Federal- SIPEC, a gestão e a coordenação do processo.
Em síntese, o ato de atualização cadastral exigia o comparecimento pessoal do
beneficiário, no mês do aniversário, a qualquer agência do Banco do Brasil, Caixa
Econômica Federal ou do Banco de Brasília, conforme Acordo de Cooperação
Técnica firmado com este Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Na
hipótese de moléstia grave ou de impossibilidade de locomoção a comprovação de
vida é atestada por visita técnica, de competência das citadas instituições bancárias
(visitas domiciliares), e das Unidades de Recursos Humanos dos órgãos de
vinculação (visitas hospitalares e de reclusos).
No período de março de 2013 a dezembro de 2015, o total de recadastramentos
realizados atingiu 97,46% dos beneficiários convocados. No mesmo período foram
agendadas 55.423 visitas técnicas, conforme detalhamento abaixo:
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ANO CONVOCADOS VISITAS
SOLICITADAS
TOTALDE
RECADASTRADOS
PAGAMENTOS
SUSPENSOS
PERCENTUAL
RECADASTRADOS
MAR-DEZ
2013 573.747 18.633 572.183 1.564 99,73%
JAN-DEZ
2014 691.492 20.122 690.315 1.177 99,83%
JAN-
DEZ2015* 692.354 16.668 645.289 4.578 93,20%
TOTAL 1.957.593 55.423 1.907.787 7.319 97,46%
*O mês de dezembro/2015encontram-seemcursoderecadastramento.
Todavia, tanto a rede bancária como as Unidades de Recursos Humanos dos
órgãos de vinculação reportaram dificuldades na realização das visitas técnicas,
dentre elas o difícil acesso às localidades de risco, o que ocorre principalmente no
Estado do Rio de Janeiro ou ainda em localidades atingidas por catástrofes naturais,
tal como ocorrido nos Estados do Acre e São Paulo, e as restrições de força de
trabalho e de recursos orçamentárias necessários para cobrir os custos de
deslocamento dos agentes de visitação.
Consoante ao exposto, decorrido o prazo de implantação da nova sistemática
de atualização cadastral, verificou-se, na prática, a necessidade de ajustes do atual
modelo. Registra-se, ainda, que recentemente foi celebrado contrato de
credenciamento de instituições bancárias e a União, por intermédio deste Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão, com vistas à prestação de serviços de
pagamento da folha salarial do Poder Executivo Federal e de realização do
recadastramento anual, que, contudo, não prevê a realização de visitas técnicas na
hipótese de moléstia grave ou de impossibilidade de locomoção do titular do benefício.
Diante do cenário apresentado e mantido o propósito preeminente de verificar
a legitimidade do pagamento dos proventos, pensões e reparações econômicas, dos
aposentados, pensionistas e anistiados políticos civis, que recebam à conta do
Tesouro Nacional, faz-se necessário o ajuste dos mecanismos de comprovação
devida por meio de visita técnica e a consequente alteração dos respectivos
dispositivos normativos que regem a matéria.
Vale destacar que a alteração pretendida mantém a premissa básica do modelo
atual mediante o comparecimento pessoal do beneficiário em agências das
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Instituições Bancárias Credenciadas, em procedimento de visita técnica realizada pela
Unidade de Recursos Humanos dos órgãos de vinculação do beneficiário, ou na
impossibilidade de realização da visita técnica, mediante a apresentação de
documentos complementares conforme definidos pelo Órgão Central do SIPEC.
Quanto à suspensão por falta de recadastramento, não foi autorizado o
pagamento para 1.248 aposentados e 1.090 beneficiários de pensão civil referente à
folha de abril/2016, resultando o montante de R$ 13.290.849,82.
3.5. VERIFICAÇÃO DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS
Convém, ainda, acrescentar que este Ministério, no âmbito do Projeto Melhoria
da Qualidade dos Gastos com as Despesas de Pessoal e no intuito de aperfeiçoar os
mecanismos de controle e de transparência relacionados ao custeio das
remunerações, proventos e pensões dos seus servidores, inativos e beneficiários de
pensão civil, realizou ações específicas a fim de garantir a aplicação da rotina de
abate-teto nos casos de remuneração extra-SIAPE.
Mediante a Portaria Normativa/SRH nº 2, de 8 de novembro de 2011 (DOU de
09/11/2011), foram estabelecidos procedimentos para a aplicação do limite
remuneratório de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal sobre a
remuneração, provento ou pensão percebidos fora do Sistema Integrado de
Administração de Recursos Humanos (extra SIAPE).
Para fins de cumprimento do disposto na citada Portaria Normativa, conforme
previsto em seu art. 8º, os servidores ativos e aposentados, incluídos os agentes
políticos, os empregados públicos e os beneficiários de pensão deverão fornecer
comprovante de rendimentos recebidos de outros entes da Federação.
Posteriormente, foi editada a Portaria Normativa/SEGEP nº 2, de 12 de março
de 2012 (DOU de 13/03/2012), dispondo sobre os procedimentos a serem adotados
no âmbito do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal - SIPEC para
fins de controle de dados sobre acumulação de cargos. Nesse sentido,
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periodicamente vem sendo realizadas verificações dos dados cadastrais e financeiros
dos servidores públicos, em obediência às disposições contidas nas supracitadas
Portarias Normativas.
Em termos sistêmicos, foram desenvolvidas transações no SIAPE com vistas a
permitir o preenchimento dos dados cadastrais e financeiros dos vínculos mantidos
por servidores públicos federais ativos, aposentados e pensionistas civis com outras
esferas de governo (Municipal ou Estadual) ou outros poderes (Legislativo ou
Judiciário), automatizando a incidência do abate teto constitucional nos casos em que
ocorre a acumulação lícita de cargos, empregos públicos, aposentadorias ou pensões
civis.
Tais atos administrativos e funcionalidades sistêmicas visam garantir a
observância do teto remuneratório constitucional e a licitude de acumulações de
cargos/empregos públicos, proventos e pensões. Contudo, somente com a publicação
de Decreto regulamentando o Art. 3o da Lei nº 10.887, de 18/06/2004,
que estabeleceu "para os fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição
Federal, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão sistema
integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos
respectivos servidores e militares, ativos e inativos, e pensionistas, na forma do
regulamento", é que será possível o registro permanente dos dados cadastrais,
previdenciários, financeiros e funcionais de todos os servidores públicos pelos entes
federativos, viabilizando a verificação do cumprimento ao artigo 37 da Constituição
Federal/88.
4. CONCLUSÕES
O modelo de conformidade da folha promove a melhoria nos processos de
controle de despesas de pessoal no âmbito do SIAPE, cuja extensão é bastante
representativa no conjunto de despesas da União.
Além do volume de recursos envolvidos mensalmente – cerca de R$ 10 bilhões,
destaca-se a complexidade do trabalho de execução dessas despesas, que
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representa um universo com aproximadamente 1,4 milhão de servidores ativos,
aposentados e pensionistas, associados a 219 órgãos e entidades,e que são
realizadas por atos de 1.126 unidades pagadoras, com 18.982 usuários do SIAPE.
Infere-se, portanto, perante a grandeza dos números demonstrados, que deve
ser peculiar ao processamento da folha de pagamento do SIAPE um controle rígido e
eficaz, que evite gastos desnecessários e prejuízos ao erário.
Em relação aos critérios que tornam relevante a Conformidade da Folha, são
proeminentes, e até mesmo intrínsecos às ações que a compõem, aqueles que tratam
sobre Prevenção, Risco, Custo-Benefício, Aplicabilidade, Simplicidade e
Monitoramento, conforme respectivamente detalhado a seguir.
Os mecanismos de controle ora implementados preveniram a realização de
pagamentos incorretos ou indevidos na ordem de R$ 274 milhões de abril/2014 a
abril/2016, evitando-se futuros esforços para obtenção de ressarcimentos de valores
pagos, e a judicialização de matérias associadas a montantes recebidos de forma
ilícita por servidores ativos, aposentados e pensionistas do Poder Executivo Federal.
Mais ainda, induz a transferência da efetiva regularização das inconsistências para as
próprias UPAGs.
Na sequência, vale esclarecer que, nesse caso, ponderando-se a questão de
que lançamentos manuais e não sistêmicos são mais suscetíveis a erros, e uma vez
que a prática foi motivada com a intenção de responder aos riscos de prejuízo ao
erário associados a despesas com pessoal, os controles aplicados ensejam a
mitigação ou a eliminação dos pagamentos incorretos e indevidos, quando
considerados os dados selecionados para análise. Isso se torna possível na medida
em que, como resultado das ações preventivas, são excluídos todos os lançamentos
apontados com quaisquer indícios de irregularidade, que não foram justificados, ou
que não possuem amparo legal.
Sob o aspecto Custo-Benefício, convém acrescentar à economia de R$ 274
milhões supracitada, as melhorias proporcionadas pela execução desse trabalho.
Maior segurança é garantida nas ações promovidas pelos gestores de pessoas, posto
que possibilita análise crítica periódica dos lançamentos realizados por seus técnicos,
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melhores condições para a homologação da folha, bem como a identificação de
fragilidades que podem delinear áreas de treinamento de suas equipes. Em
consequência disso, a sociedade e a Administração Pública Federal são beneficiadas
com uma folha de pagamento produzida de forma mais segura, e ainda, com redução
qualitativa do gasto de despesa com pessoal e maior efetividade na gestão dos
recursos públicos.
Isso supera, em grande proporção, o valor da implementação das ações
preventivas, que, na prática, equivale ao custeio e manutenção da equipe, formada
por 13 técnicos cujas ações são realizadas de forma sistematizada, e simplificam o
monitoramento dos lançamentos efetuados no período que antecede a homologação
da folha, desburocratizando seus processos.
Essas melhorias demonstram o impacto positivo que a implementação dessas
ações promove no processo de gestão da folha de pagamento, tornando a prática
relevante no que se refere à sua aplicabilidade.
No que concerne à obtenção de resultados anteriormente a implementação da
Conformidade no processo de gestão da Folha de Pagamento do SIAPE, cabe
registrar não apenas a alteração qualitativa no foco dos trabalhos, que implica em
substituir a correção de irregularidades por sua eliminação, mas também a
necessidade de desenvolvimento de um monitoramento sistemático dos lançamentos
realizados, para melhoria dos resultados. Nesse sentido, esse critério, além de
agregar maior relevância às ações sob comento, é a essência de toda a prática dos
processos de trabalho.
Sobre os demais critérios, não tão evidentes, mas também assinalados nas
ações exercidas, percebe-se que a forma preventiva de atuar não só inova a gestão
da folha de pagamento, mas é original do sentido de permitir a previsão de problemas
e a antecipação na criação de soluções sistêmicas ou manuais que impeçam
pagamentos indevidos.
Assim, restam demonstrados a relevância da verificação da Conformidade da
Folha de Pagamento e, por conseguinte, permeado nos aspectos que compõem os
outros critérios, o valor agregado ao processo de Gestão da Folha, que se torna mais
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consistente com o fortalecimento dos controles aplicados e garante maior segurança
em todo o processo de geração da folha de pagamento.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília, DF: Senado, 1998.
BRASIL. Lei n. 9.527, de 10 de dezembro de 1997. Altera dispositivos das Leis nºs
8.112, de 11 de dezembro de 1990, 8.460, de 17 de setembro de 1992, e 2.180, de
5 de fevereiro de 1954, e dá outras providências. Presidência da República,
Brasília, 1997.
BRASIL. Decreto n. 7.862, de 08 de dezembro de 2012. Delega competência aos
Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Defesa para
disciplinar o recadastramento dos aposentados e dos pensionistas da União
que recebem recursos à conta do Tesouro Nacional constantes do Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE, dos militares
inativos e pensionistas das Forças Armadas, e dos anistiados políticos, civis e
militares, e seus dependentes, de que trata a Lei no 10.559, de 13 de novembro
de 2002.Presidência da República, Brasília, 2012.
BRASIL. Orientação Normativa n. 01, de 10 de novembro de 2013. Orienta os órgãos
e entidades integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública
Federal - SIPEC, quanto aos procedimentos relativos à atualização cadastral dos
aposentados e pensionistas da União, bem como dos anistiados políticos civis
e seus pensionistas. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Secretaria de Gestão Pública, Brasília, 2013.
BRASIL. Portaria Normativa n. 02, de 08 de novembro de 2011. Dispõe sobre os
procedimentos para a aplicação do limite remuneratório de que trata o inciso XI,
do art. 37, da Constituição Federal sobre a remuneração, provento ou pensão
percebidos fora do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
(extraSIAPE). Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de
Gestão Pública, Brasília, 2011.
BRASIL. Portaria Normativa n. 02, de 12 de março de 2012. Dispõe sobre os
procedimentos a serem adotados no âmbito do Sistema de Pessoal Civil da
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Administração Pública Federal - SIPEC para fins de controle de dados sobre
acumulação de cargos. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria
de Gestão Pública, Brasília, 2012.
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AUTORIA
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