provedor de justiça · lhadas sobre o movimento processual da provedoria de justiça. 6. ......

Provedor de Just ia

Relatrio

Assembleia

da Repblica

2000

L i s b o a

2 0 0 1

Ttulo - Relatrio Assembleia da Repblica - 2000Editor - Provedoria de Justia - Diviso de DocumentaoComposio - Provedoria de Justia Diviso de InformticaImpresso e acabamento Grfica MaiadouroTiragem 300 exemplaresDepsito legal -ISSN 0872 - 9263

____________________Provedoria de Justia, Rua do Pau de Bandeira, 7- 9, 1249-088 Lisboa

Telefone: 21 392 66 00 Telefax: 21 396 12 [email protected]

http://www.provedor-jus.pt

Em cumprimento do disposto no artigo 23., n. 1, do

Estatuto do Provedor de Justia, aprovado pela Lei 9/91,

de 9 de Abril, tenho a honra de apresentar Assembleia

da Repblica o Relatrio Anual de Actividades, relativo

ao ano de 2000.

O Provedor de Justia,

H. Nascimento Rodrigues

u m r i o

I n t r o d u o ........................................................................................9

I - DA ACTIVIDADE PROCESSUAL

1. Dados estatsticos ...........................................................................171.1. Comentrio aos dados estatsticos ........................................37

2. Casos significativos

2.1. Planeamento e administrao do territrio; ambiente erecursos naturais; cultura e lazeres

2.1.1. Recomendaes..................................................................452.1.2. Resumos de processos anotados.......................................128

2.2. Assuntos financeiros e economia2.2.1. Recomendaes................................................................1452.2.2. Resumos de processos anotados.......................................193

2.3. Assuntos sociais: educao, segurana social, sade,menores e desporto

2.3.1. Recomendaes................................................................1992.3.2. Resumos de processos anotados.......................................380

S

2.4. Assuntos de organizao administrativa e funo pblica2.4.1. Recomendaes ............................................................... 401

2.5. Assuntos judicirios; defesa nacional; segurana internae trnsito; registos e notariado; assuntos laborais

2.5.1. Recomendaes ............................................................... 4092.5.2. Resumos de processos anotados...................................... 423

2.6. Assuntos poltico-constitucionais, penitencirios e direitos,liberdades e garantias; estrangeiros e nacionalidade; cinciae comunicao social; arrendamento, expropriaes edireitos dos consumidores

2.6.1. Recomendaes ............................................................... 4272.6.2. Resumos de processos anotados...................................... 4912.6.3. Pedidos de fiscalizao da constitucionalidade............... 505

2.7. Extenso da Provedoria de Justia nos Aores2.7.1. Recomendaes ............................................................... 5432.7.2. Relatrio de actividades .................................................. 665

2.8. Extenso da Provedoria de Justia na Madeira2.8.1. Introduo .......................................................................... 6792.8.2. Actividade processual ........................................................ 6822.8.3. Recomendaes.................................................................. 6832.8.4. Resumos de processos anotados ........................................ 690

3. Acrdos do Tribunal Constitucional publicados neste ano emresposta a iniciativa do Provedor de Justia ........................... 701

II - DA ACTIVIDADE EXTRAPROCESSUAL

1. Linha verde "Recados da Criana" ...........................................707

2. Linha do Cidado Idoso ..............................................................717

III NDICES DE RECOMENDAES

1. ndice sistemtico........................................................................7242. ndice numrico...........................................................................7323. ndice cronolgico de processos/recomendaes........................7354. ndice de entidades visadas .........................................................738

Tomada de posse do Provedor de Justia9 de Junho de 2000

In t r o d u o1. Nos termos constitucionais, compete Assembleia da Repblica eleger

o Provedor de Justia. Fui eleito em 18 de Maio de 2000, com 162 vo-tos a favor, 46 contra, 8 abstenes, 4 votos brancos e 1 nulo.

Sucedi, assim, ao Conselheiro Jos Menres Pimentel, que exerceu du-rante oito anos o cargo com indiscutvel mrito. com muito gosto quelhe renovo publicamente a homenagem devida, a qual simbolizo na fo-tografia de "passagem de testemunho" que antecede estas palavras.

2. No meu acto de posse, que teve lugar em 9 de Junho de 2000, sublinheique no teria cabimento adiantar uma linha de estratgia ou um planode aces para a Provedoria de Justia antes de testar com a minha pr-pria experincia eventuais reorientaes de actuao.

Relatrio Assembleia da Repblica 2000

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Pouco mais de seis meses testa deste rgo do Estado no so de todosuficientes, como se compreender, para firmar alteraes de fundo,porventura, at, no justificveis luz do capital muito positivo de in-terveno que os meus ilustres antecessores emprestaram Instituio.Deste modo, limitar-me-ei a formular breves observaes sobre os da-dos mais significativos do ano a que se refere este relatrio.

3. Em primeiro lugar, deve assinalar-se a criao, em 22 de Fevereiro, daextenso da Provedoria de Justia na Regio Autnoma da Madeira,sita no Funchal, aspirao antiga do meu antecessor, a que ele prprioconseguiu dar corpo aps um prolongado processo iniciado em 1997.As nossas duas Regies Autnomas ficaram, assim, como era necess-rio, dotadas de uma estrutura a que podem aceder com mais facilidadeos seus residentes. minha inteno vir a refor-las, visto que emcada uma delas opera apenas um Assessor, com a responsabilidade decentenas de queixas sobre as mais variadas matrias (211 processos en-trados na Extenso da Madeira e 308 na dos Aores).

4. Em segundo lugar, assinalaria a apresentao ao Governo de um pro-jecto de alteraes (reduzidas) Lei Orgnica da Provedoria de Justia,aprovada pelo Decreto-Lei n 279/93, de 11 de Agosto. Estas alteraesvisam, essencialmente, o mencionado reforo das Extenses nasRegies Autnomas e a possibilidade de alargamento do horrio defuncionamento da Provedoria de Justia, atravs de horrios de trabalhomais alongados para o pessoal administrativo e tcnico-administrativo,por forma a melhor poder servir-se os cidados.

5. Assinalaria, em terceiro lugar, a introduo de procedimentos internosviabilizadores de maior celeridade na instruo dos processos e de maisacentuada eficcia no tratamento das reclamaes.

Como se pode verificar pelos dados estatsticos:

a) foram arquivados 8509 processos contra 7273 no ano anterior;

Introduo____________________

13

b) foram organizados 5283 processos e definitivamente arquiva-dos 3201, o que representa 60,6% dos processos do prprioano, ao passo que no ano anterior se tinham organizado 6687processos e arquivado 2888 (43,34% dos processos desse ano);

c) diminuiu significativamente o estado de pendncia das recla-maes: baixaram de 7135 em 1 de Janeiro de 2000 para 3901no final do ano (diminuio de 45%).

A leitura dos dados estatsticos e dos respectivos comentrios, cons-tantes do captulo seguinte, permitiro ao leitor concluses mais deta-lhadas sobre o movimento processual da Provedoria de Justia.

6. Incluem-se, como habitual, no captulo referente actividade proces-sual, os casos mais significativos do ano de trabalho. Abstenho-me defazer referncia a este ou quele, at porque muitos deles foram aindaanalisados e decididos nos cinco meses finais do mandato do meuantecessor.

Ademais, admito que, para o futuro, seja necessrio reequacionar o mo-delo de apresentao das queixas e reclamaes com desfecho mais sa-liente, de modo a proporcionar viso mais integrada do trabalho daProvedoria de Justia, que faculte aos cidados a percepo mais ntidados vrios eixos de orientao que a pautam: a proteco e a defesa dosdireitos, liberdades e garantias, o controlo da justia e da legalidade doexerccio dos poderes pblicos, a deteco de deficincias ou omisseslegislativas e o favorecimento da melhoria dos servios pblicos.

H. Nascimento Rodrigues

I

Da ActividadeProcessual

1.Dados

Estatsticos

Quadro 1Movimento geral de processos

I Nmero de Processos organizados

Queixas escritas 4859Queixas verbais 411

Total 5270

Iniciativas do Provedor 13

Total geral 5283

dos quais correspondem a processos de inconstitucionalidade 76

II Nmero de processos movimentados e a movimentar

Processos que transitaram de 1976 a 1994 476Processos que transitaram de 1995 230Processos que transitaram de 1996 503Processos que transitaram de 1997 790Processos que transitaram de 1998 1360Processos que transitaram de 1999 3776Processos organizados em 2000 5283

Total 12418


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III Processos arquivados em 2000

transitados de:1976 a 1994 3101995 1251996 3341997 5161998 9471999 3076

Soma dos anteriores a 2000 5308

organizados em 2000 3201

Total geral 8509

IV Totais finais

Processos organizados 5283Processos movimentados 12418Processos arquivados 8509Processos organizados e arquivados em 2000 3201** Representando 60,6% do total de processos organizados

Recomendaes: 95, sendo 23 normativas/genricas e 72 no normativas.Pedidos de Declarao de Inconstitucionalidade: 8.


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Quadro 2Motivos de arquivamento

A Arquivamento liminar 577* 6,8%B Falta de fundamento 2858 33,6%C Encaminhamento 627 7,4%D Com recomendao

(acatada)1571 18,5%

E

Resolvido com intervenoessencial do Provedor

sem recomendao 1059 12,4%F Resolvido sem interveno essencial do Provedor 929 10,9%G Com recomendao

(no acatada)78 0,9%

H Sem recomendao 173 2,0%I

No resolvido

Desistncia da queixa 607 7,1%J Arquivamento por formulao de pedido de DI/VI 8 0,1%K Arquivamento por motivos administrativos 22 0,3%

* Correspondendo a 10,92% dos processos organizados em 2000.

Quadro 3Rcios de eficcia da interveno do Provedor(1)

Taxa de estudo (Total A K)/5283 89%Taxa de resoluo (D+E+F+J)/ [Total (A+B+C+K)] 81%Taxa de sucesso (D+E+J)/ [Total (A+B+C+F+K)] 75%

Evoluo entre 1996 e 2000

1996 1997 1998 1999 2000Taxa de estudo 92,62% 94,16% 93,30% 97,63% 88,70%

Taxa de resoluo 82,69% 89,86% 90,54% 87,60% 80,61%Taxa de sucesso 76,82% 82,89% 85,15% 79,10% 75,46%

1 O mtodo de clculo da taxa de estudo foi reformulado no presente ano, parecendo mais infor-mativo saber-se qual a percentagem de processos arquivados liminarmente face ao total de entra-dos e no de arquivados durante esse perodo. Refizeram-se, assim, os clculos para os anos ante-riores com base no novo critrio. As demais frmulas foram adaptadas nova grelha de motivosde arquivamento, em vigor desde 1 de Janeiro de 2000.


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Quadro 4Distribuio dos Processos por reas da Assessoria

REA 1Planeamento e administrao do territrio; ambiente erecursos naturais; cultura e lazeres. 594 11,24%

REA 2Assuntos financeiros e economia. 355 6,72%

REA 3Assuntos sociais: educao, segurana social, sade,menores e desporto. 839 15,88%

REA 4Assuntos de organizao administrativa e funo pbli-ca. 991 18,76%

REA 5Assuntos judicirios; defesa nacional; segurana internae trnsito; registos e notariado; assuntos laborais. 577 10,92%

REA 6Assuntos poltico-constitucionais, penitencirios e di-reitos, liberdades e garantias; estrangeiros e nacionali-dade; cincia e comunicao social; arrendamento, ex-propriaes e direitos dos consumidores. 579 10,96%AORES 273 5,17%MADEIRA 94 1,78%GABINETE 2 0,04%RECADOS DA CRIANA 63 1,19%LINHA DO CIDADO IDOSO 15 0,28%SEM REA FUNCIONAL DETERMINADA 901 17,05%


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Quadro 5Entidades visadas nos processos

I Administrao Central Directa

Governo 36Presidncia do Conselho de Ministros* 48Ministrio da Defesa Nacional 190Ministrio dos Negcios Estrangeiros 21Ministrio das Finanas 512Ministrio da Administrao Interna 314**Ministrio do Equipamento Social 32Ministrio da Justia 322Ministrio da Economia 66Ministrio da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas 39Ministrio da Educao 666Ministrio da Sade 295Ministrio do Trabalho e da Solidariedade 366Ministrio do Ambiente 51Ministrio do Planeamento 21Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica 62Ministrio da Cultura 10Ministrio da Cincia e da Tecnologia 1Total 3052

* Na Presidncia do Conselho de Ministros incluem-se as estruturas dependen-tes do Ministro da Presidncia e dos Ministros-Adjuntos.** Das quais 186 contra a PSP e 64 contra a GNR.


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II Administrao Indirecta e Autnoma

Institutos Pblicos* 248Sector empresarial do Estado 125Associaes Pblicas 48Universidades 68Institutos Politcnicos 21Concessionrios 99Outras entidades 5

Total 614* Excluindo escolas e hospitais

II- Administrao Regional

Administrao directa 164AoresAdministrao indirecta 19Administrao directa 61MadeiraAdministrao indirecta 5

Total 249

III Administrao Local

Governos Civis 34Juntas Distritais 0Assembleias Distritais 2Federaes de Municpios 0Municpios 646Empresas municipais e servios municipalizados 29Freguesias 45

Total 756


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IV Entidades independentes e outras

Presidncia da Repblica 1Assembleia da Repblica 59Provedoria de Justia 3Conselhos Superiores da Magistraturas 2Tribunais 512Ministrio Pblico 103Comisso Nacional de Eleies 0Partidos polticos 1Outras entidades independentes 11Outras entidades pblicas 73

Total 765

V- Entidades particulares e estrangeirasSindicatos 2Bancos 64Seguradoras 47Estabelecimentos de ensino 16Estabelecimentos de sade 2Outras sociedades comerciais 76Outras entidades particulares 218Entidades estrangeiras 13

Total 438


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Quadro 6Caractersticas das queixas

A) Caracterizao dos reclamantesPessoas singulares por gnero

Sexo Feminino 1521Sexo Masculino 2936No identificado 67

Total 4524

II Queixas colectivas

Associaes profissionais 17Comisses de residentes 30Comisses de trabalhadores 6Comisses ad-hoc de funcionrios/trabalhadores 240Entidades pblicas 60Partidos polticos 14Sindicatos e Associaes Sindicais 94Sociedades 105Associaes 139Outros 41

Total 746


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B) Origem geogrfica das queixasI- Distritos

Aveiro 169Beja 43Braga 196Bragana 69Castelo Branco 104Coimbra 224vora 78Faro 162Guarda 44Leiria 113Lisboa 1568Portalegre 52Porto 642Santarm 266Setbal 377Viana do Castelo 60Vila Real 95Viseu 103

Total 4365

II Regies Autnomas

Aores 282Madeira 148

Total 430


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III Estrangeiro e origem no identificada

Unio Europeia 69Estados e Territrios lusfonos 13Outros pases Estrangeiros 20

Total com origem no Estrangeiro 102Origem no identificada 386

Total 488

Quadro 7N. de queixas por 10 mil habitantes (1996-2000):

os cinco maiores valores1996 1997 1998 1999 2000

1. Lisboa Lisboa Aores Aores AORES2. Setbal Coimbra Portalegre Lisboa LISBOA3. Coimbra Aores Lisboa Coimbra SANTARM4. Aores Castelo Branco Bragana Setbal MADEIRA5. Leiria Faro Coimbra Faro SETBAL


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1 . 1 . C o me n t r i o a os da d os e s ta t s t i co s

1. O nmero total de processos abertos no ano de 2000 foi de 5283, o quecorrespondeu a uma diminuio de 1331 processos em relao ao anoanterior (decrscimo de 20,7%, contra o acrscimo de 24,3% verificadoem 1999).Note-se que os valores relativos ao ano de 1999, como oportunamentereferido no Relatrio respectivo, mostram-se bastante inflacionadospela existncia de um nmero avultado de processos relacionados coma mesma questo das chamadas de valor acrescentado ocorrido nosAores (1445), os quais foram arquivados no ano em referncia.

2. As queixas apresentadas por escrito foram 4859, as verbais 411 e foramabertos 13 processos por iniciativa do Provedor de Justia.

3. Movimentaram-se ao todo 12418 processos (no ano anterior foram14408), tendo o nmero de processos que transitaram de anos anterioressido de: 476 de 1976 a 1994, 230 de 1995, 503 de 1996, 790 de 1997,1360 de 1998 e 3776 de 1999.

4. Foram arquivados 8509 processos (7273 em 1999), sendo 310 proces-sos de 1976 a 1994, 125 de 1995, 334 de 1996, 516 de 1997, 947 de1998 e 3076 de 1999.

5. Dos processos organizados em 2000, foram definitivamente arquivados3201, o que representa 60,6% do total dos processos organizados, evi-denciando um claro aumento em relao mdia dos anos anteriores(em 1999 essa percentagem foi de 43,3%).

6. Nos processos em que o Provedor tomou posio sobre o mrito, foramformuladas 95 recomendaes (menos 42 que em 1999, ano em que seregistaram 137), das quais 23 so normativas/genricas e 72 nonormativas.


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7. O Provedor apresentou 8 pedidos de declarao deinconstitucionalidade.

8. Em 2000 alcanou-se soluo favorvel aos interessados, em virtude dainterveno do Provedor e durante a instruo do processo, em 1059processos (1314 em 1999), o que corresponde a 12,4% do total dos pro-cessos arquivados. Somando a esses os resolvidos por via de Recomen-dao acatada (1571), a percentagem foi de 30,9% dos arquivamentosno ano em anlise.

9. Entendeu-se prefervel calcular a taxa de estudo face ao total de proces-sos abertos e no, como at agora, face ao total dos processos arquiva-dos. De acordo com este referencial, a taxa de estudo dos processos, foide 88,7% - excluem-se os arquivamentos liminares e os arquivamentospor motivos administrativos. A taxa de resoluo foi de 80,6%, exclu-indo-se as improcedncias, os arquivamentos liminares (incompetnciae manifesta improcedncia), os encaminhamentos e os arquivamentospor motivos administrativos.A taxa de sucesso, isto , a medida dos processos que foram resolvidospor interveno do Provedor foi, assim, de 75,5%.

10. No ano de 2000 o nmero de processos pendentes diminui significati-vamente. Assim, em continuao da tendncia para atenuar o nmerode pendncias, estas baixaram de 7135 para 3901, representando umadiminuio de 45%.

11. A percentagem de processos abertos e arquivados no prprio ano cres-ceu cerca de 50%.

12. De entre as 746 queixas formuladas por entidades colectivas, destacam-se as comisses ad hoc com 240, outras associaes com 139, as socie-dades com 105 queixas, os sindicatos e associaes sindicais com 94 eas comisses de residentes com 30.

13. A repartio geogrfica das queixas, segundo os distritos de origem,mostra algumas alteraes em relao aos valores do ano anterior. As-sim, os Distritos/Regies de que se receberam mais queixas foram: Lis-boa com 1568 (1829 em 1999), Porto com 642 (667), Setbal 377(329), Aores com 282 (1867), Santarm 266, Coimbra com 224 (232)


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e Braga com 196 (213). Em contraposio, os Distritos que deram ori-gem a menos queixas foram: Beja com 43 (43), Guarda 44, Portalegre52 (48) e Viana do Castelo 60. De notar que a Regio Autnoma daMadeira, certamente em virtude da inaugurao da Extenso da Prove-doria de Justia no Funchal, passou de 61 para 148 queixas, assumindoo quarto lugar a nvel nacional por habitantes, como, alis, sucedeu comos Aores na sequncia da inaugurao da Extenso naquela RegioAutnoma.Do estrangeiro foram recebidas 102 queixas, das quais 69 da Unio Eu-ropeia e 13 da Lusofonia.

14. Em termos de queixas por cada dez mil habitantes, a Regio Autnomados Aores, mantm-se com o valor mais elevado, pelo terceiro anoconsecutivo, com o valor de 11,9, seguida de Lisboa com 7,7, Santa-rm com 6,1, Madeira com 5,8 e Setbal com 5,3.Em sentido contrrio assinalam-se os Distritos de Viseu com 2,6, Beja eAveiro com 2,6, Viana do Castelo com 2,4 e Guarda com 2,4.

15. De entre as queixas individuais apresentadas, 2936 provieram do sexomasculino e 1521 do sexo feminino.

16. Como decorre do grfico 8, verifica-se que mais de um tero dos pro-cessos diz respeito a assuntos sociais e da funo pblica.

17. Relativamente s entidades visadas nas queixas, constata-se que 52%das queixas se reportam Administrao Central, 13% AdministraoLocal, 11% Administrao Indirecta e Autnoma e que 8% respeitama entidades particulares e estrangeiros.12% do total de queixas foram dirigidas contra entidades independen-tes, na sua maior parte, tribunais.A Administrao Regional dos Aores foi alvo de 4% das queixas e aAdministrao Regional da Madeira regista o valor de 1%.Dentro das queixas respeitantes Administrao Central do Estado,50% respeitam aos Ministrios da Educao, Finanas e do Trabalho eda Solidariedade, respectivamente 21%, 17% e 12%. Os restantes pro-cessos visam os Ministrios da Justia, Administrao Interna, Sade eDefesa representando 37% do total.Na Administrao Local esmagador o peso das queixas contra muni-cpios (85%), sendo os municpios mais visados: Lisboa (12,2%), Fun-


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chal (4,1%), Cascais (3,4%), Sesimbra (3,2%), Sintra (2,9%), Porto(2,9%), Loures (2,0%), Vila Nova de Gaia (2,0%), Angra do Herosmo(2,8%) e Almada (2,8%), representando 36,3% do total.Sendo significativo o nmero de queixas contra institutos pblicos eempresas participadas pelo Estado, ainda de notar que as queixascontra as magistraturas so mais de 10% do total.De entre as entidades particulares merecem destaque as queixas contrabancos, seguradoras e outras sociedades comerciais.

18. Retirando do total de queixas aquelas que diziam respeito a matrias doregime da funo pblica, nota-se que o peso da Administrao Centraldesce cerca de sete pontos percentuais, isto considerando o universo dasentidades pblicas. Pelo contrrio, nota-se uma subida mais acentuadano grupo das entidades independentes e da Administrao Local.Esta ocorrncia facilmente justificada pela concentrao notria dequeixas sobre matrias do funcionalismo na Administrao Central(86% do total de queixas sobre estes assuntos).Numa anlise por Ministrio, a sua ordenao relativa no grande-mente afectada, sendo de notar apenas a troca de posies entre o Mi-nistrio das Finanas e o da Educao, este frente daquele, se conside-rarmos o total de reclamaes, verificando-se situao inversa, caso seanalisem apenas as queixas sobre matrias que no relevem do regimeda funo pblica.O nmero de funcionrios do Ministrio da Educao, designadamenteda carreira docente, explicar esta observao.

2.Casos

significativos

2.1.

Planeamento e

administrao do territrio;

ambiente e

recursos naturais;

cultura e lazeres.

2 . 1 .1 . R e co me n d a es

AoExmo. Senhor

Presidente da Cmara Municipalda Figueira da Foz

R-2173/95Rec. n. 9/A/00

2000.02.02

IExposio de Motivos

1. Foi requerida a minha interveno relativamente ao embargo de umaconstruo em alvenaria, edificada por A. C. em terreno sito na Costa de Lavos,freguesia de Lavos, concelho da Figueira da Foz.

1.1. Nos termos do pedido que me foi dirigido e dos demais elementoscoligidos no mbito da instruo do processo, observo que o mencionado terre-no foi cedido pelo municpio da Figueira da Foz, a ttulo de alinhamento, em 20de Fevereiro de 1990, possuindo a rea de 287 m2, e integrando prdio descritona Conservatria do Registo Predial sob o n ......., a fls. ... verso, do Livro B-(cfr. alvar de arrematao n..../90, de 29/8/1990(2)).O imvel foi alienado 2 Em esclarecimento prestado a coberto de comunicao de 25/3/1996, informa a Cmara Muni-cipal de Figueira da Foz integrar a parcela vendida, data da alienao, o domnio privado daautarquia, desde 31/12/1965, data da outorga da escritura de justificao do mencionado prdio.Em escritura de justificao relativa a terrenos baldios, de 31/12/1965, lavrada na prpria CmaraMunicipal da Figueira da Foz pelo Chefe de Secretaria como seu notrio privativo, o Presidenteda Cmara declara ser esta dona e legtima possuidora de diversos prdios conhecidos por "baldi-os municipais os quais se encontram seguidamente descritos. Na parte final do documento re-ferido "que todos estes prdios so situados no concelho da Figueira da Foz, esto inscritos nasrespectivas matrizes, sob os indicados artigos, em nome da Cmara justificante e no se encon-tram descritos na Conservatria do Registo Predial deste concelho, conforme consta da certidol passada, na data de sete do corrente do ms de Dezembro. Que estes prdios os adquiriu a C-mara Municipal da Figueira da Foz por doao que deles lhe foi feita pelo Estado, em data e por


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pelo preo de Esc. 172.000$00(3) e a referida obra iniciada aps aprovao mu-nicipal de um projecto de "construo de casa de arrumos" (alvar de licenan. .../1992, de 7.4.1992), destinando-se recolha de embarcao e apetrechosde pesca.

1.2. Em 25.01.1993 seria a obra embargada por deciso do Senhor Ca-pito do Porto da Figueira da Foz, em razo de a mesma ocupar terreno integra-do em rea do domnio pblico martimo.

Foi o embargo determinado no exerccio dos poderes previstos no art.10, n. 1, al. jj) do Decreto-Lei n. 265/72, de 31 de Julho, que atribuu aos ca-pites dos portos, incumbidos da fiscalizao do regime do domnio pblicomartimo, competncia para assegurar "por todos os meios sua disposio quese inicie, prossiga ou mantenha qualquer construo ou utilizao da rea de ju-risdio da capitania sem a competente licena".

1.3. Com efeito, no possua, nem to pouco requerer o Sr. A.C., ple-namente convicto que o terreno constitua sua propriedade, o licenciamento dequalquer uso privativo, nos termos previstos nos arts. 17 e 18 do Decreto-Lein. 468/71, de 5 de Novembro.

2. Ora, em concluso do processo de delimitao na zona do domniopblico martimo da Praia da Costa de Lavos, iniciado a rogo da Cmara Muni-cipal da Figueira da Foz em data anterior do embargo administrativo, foi re-conhecida a dominialidade do terreno.

2.1. O processo de delimitao foi iniciado a rogo da Cmara Municipalda Figueira da Foz por requerimento de 21/7/1971, no qual solicita "a delimita-o da zona do domnio pblico martimo, na Costa de Lavos, confinante comterrenos municipais".

documento que no possvel identificar, pelo que no pode a mesma Cmara comprovar pelosmeios normais a sua aquisio."3 Em acta de reunio de Cmara de 20/2/1990, consta:Em reunio de 28/1/1986 a Cmara deliberou vender a A. C. e irmos uma parcela de terrenocom duzentos e oitenta e sete metros quadrados (287m2) no valor de Esc.143.500$00, sita imedi-atamente antes do prdio urbano que possuem neste local, parcelas onde iro implantar os arru-mos. (...) Como apenas h uma deliberao de venda ainda no possuem documento de posse do terrenoh que desencadear de novo o processo, isto devendo ser passadas as guias da Sisa, devero pa-gar o terreno e passar-se o respectivo alvar.A Cmara, encontrando-se ausente o Presidente, deliberou, por unanimidade, rectificar a delibe-rao de vinte e oito de Janeiro de mil novecentos e oitenta e seis, que deliberou vender a ttulode alinhamento a parcela de terreno (rea de 287m2) , uma vez que o parecer tcnico de treze deDezembro de mil novecentos e oitenta e nove, acima transcrito, aponta para uma importnciaagora corrigida para 172.200$00 (cento e setenta e dois mil e duzentos escudos).


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2.2. Em 2/8/1971, manifestou-se a Capitania do Porto da Figueira daFoz, em comunicao dirigida Direco Hidrulica do Mondego, consideran-do o pedido de delimitao oportuno e urgente, tendo em conta o ritmo deconstrues na praia da Costa de Lavos.

2.3. No logrou a Cmara Municipal apresentar documentao com-provativa da posse dos terrenos cuja delimitao com o domnio pblico mar-timo requerera.

Na verdade, no parecer emitido em 26 de Janeiro de 1984, a Comissodo Domnio Pblico Martimo conclua:

"No est efectuado o reconhecimento da propriedade privada nascondies do art.8 do Decreto-Lei n.468/71, de 5 de Novembro, dos terrenosna Praia da Costa de Lavos cuja delimitao com o domnio pblico martimopretende a Cmara Municipal da Figueira da Foz(4).

Na escritura mencionada (...) o Presidente da Cmara declara no serpossvel obter quaisquer outros documentos comprovativos da aquisio dosterrenos que se pretende delimitar.

Onde assim ocorrer, a delimitao ter-sede processar considerandoo art.3 do Decreto-Lei n. 468/71.

H que investigar localmente a correspondncia entre os terrenos quese pretende delimitar e os constantes da escritura citada(5).

Concluiria a Comisso do Domnio Pblico Martimo dever ser nomea-da uma comisso de delimitao, a constituir por um representante da Marinha,servindo de presidente, por um representante da Direco-Geral de Portos e porum representante da Cmara Municipal da Figueira da Foz.

2.4. O auto de delimitao com o domnio pblico martimo na praia daCosta de Lavos veio a ser lavrado em 15/11/1993 (6)

3. Por despacho do Senhor Director Regional do Ambiente do Centrode 28/06/1997, foi determinada a notificao de A.C. C. para se pronunciar so- 4 Dispe-se no art. 8 do citado diploma que os interessados no reconhecimento da sua proprieda-de sobre parcelas de leitos ou margens das guas do mar devem provar documentalmente consti-tuirem tais terrenos propriedade particular ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864, ou, tra-tando-se de arribas alcantiladas, antes de 22 de Maro de 1868. Na falta de documentos probat-rios a lei presume serem particulares os terrenos relativamente aos quais se seja provado encon-trarem-se, naquelas datas, em nome prprio de particulares ou na fruio conjunta de indivduoscompreendidos em certa circunscrio administrativa5 parecer homologado pelo almirante Chefe do Estado-Maior da Armada.6 (publicado in D.R. n185, III srie, de 11/8/1995, aps homologao do parecer n 5627 daComisso do Domnio Pblico Martimo por despachos de 23/8/1994, do almirante Chefe doEstado-Maior da Armada, por delegao do Ministro da Defesa Nacional, e de 20/09/1994,do Ministro da Justia).


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bre a inteno dos servios regionais de o intimar demolio da construo,por no ser susceptvel de legalizao. Invocou o reclamante que tal terreno lhefoi alienado pela Cmara Municipal da Figueira da Foz, circunstncia que terdeterminado a suspenso do procedimento(7).

IIApreciao

4.Como se observou, o processo de delimitao da zona do domniopblico martimo na praia da Costa de Lavos foi desencadeado a pedido daCmara Municipal da Figueira da Foz, vindo a merecer parecer favorvel daComisso do Domnio Pblico Martimo, e dando lugar nomeao, por despa-cho governamental de 4 de Maio de 1984, de uma Comisso (D.R. III srie, n.59, de 12 de Maro de 1985).

Verifica-se, pois que as deliberaes camarrias que decidiram sobre aalienao do terreno ao reclamante e o licenciamento da construo, foram to-madas na pendncia do processo de delimitao, para definio dos limites deleitos, margens e zonas adjacentes, e dissipao de dvidas suscitadas quanto condio jurdica destes.

5. A dominialidade dos leitos e margens das guas do mar, e das praiasfoi declarada por Decreto de 31 de Dezembro de 1864, enquanto que as arribasalcantiladas foram declaradas como bens do domnio pblico pelo Cdigo Civilde Seabra que iniciou vigncia em 22 de Maro de 1868.

Todavia, para salvaguarda dos direitos adquiridos anteriormente vi-gncia destes preceitos, sempre foi reconhecida a propriedade privada sobreparcelas de leitos ou margens pblicos, quando constituda anteriormente a1864 ou 1868.

Tal princpio veio a merecer acolhimento na disposio contida no art.8 do Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro. Compete aos interessados onus da prova de que a propriedade dos bens includos na faixa dominial re-monta a data anterior a 31 de Dezembro de 1864 ou a 22 de Maro de 1868. Nafalta de prova documental, presume-se a propriedade privada quando demons-trada a posse em nome prprio de particulares ou na fruio conjunta de indiv-duos compreendidos na mesma circunscrio administrativa.

7 Em comunicao de 5/1/1999, refere o Senhor Director Regional data, o ento titular do car-go de Director Regional do Ambiente do Centro determinou que o assunto ficaria pendente do re-sultado de contacto que o mesmo promoveria com a Cmara Municipal. Desconhece a actual di-reco se tal diligncia foi efectuada e qual o seu resultado.


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O acto de delimitao visa dissipar as dvidas existentes a respeito doslimites da propriedade pblica, em ordem sua defesa e administrao. Aindaque assuma uma funo meramente declarativa, o acto administrativo de deli-mitao estabelece uma presuno juris tantum da dominialidade dos terrenosdeclarados dominiais, presuno que habilita a Administrao Pblica a con-serv-los na sua posse e fruio. Os interessados que no se conformem com adelimitao efectuada podem impugn-la nos tribunais comuns ao abrigo dodisposto no art.11, n.1 do Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro(8).

Os bens que integram o domnio pblico martimo no so apropriveispelo que no podem ser alienados, nem constituir objecto de qualquer contratode direito privado. A primacial utilidade colectiva de tais bens postula a suasubtraco ao comrcio jurdico privado(9).

Como tal, nulo o acto administrativo que determine a venda de terre-no sob o domnio pblico.

6. Eis porque entendo que a deliberao de 28/11/1986 da Cmara Mu-nicipal da Figueira da Foz nula: o seu objecto juridicamente impossvel.

De resto, no se enquadra tal deliberao nas atribuies municipais,pelo que, tambm por esse motivo, o acto enferma de nulidade (cfr. art. 88, n.1, al. a) do Decreto-Lei n. 100/84 de 29 de Maro)(10), podendo esta ser decla-rada a todo o tempo pela Cmara Municipal.

No produzindo o acto nulo qualquer efeito, no constitui, no modificanem extingue situaes jurdicas, sendo o acto nulo ab initio.

E verificada a nulidade, est a Administrao vinculada a declar-la. Anulidade da deliberao camarria acarreta a nulidade, ipso jure, dos actos con-sequentes ou seja dos actos de que a mesma constitua pressuposto essencial.

7. A actuao camarria que consistiu na alienao de terreno de natu-reza controvertida, e no posterior licenciamento de construo no local, causouao Sr. A. A. C. danos de ordem patrimonial.

Declarada a nulidade da aquisio do terreno e restitudo o preo pago,subsistem, ainda, prejuzos na esfera patrimonial do reclamante, associados

8 cfr.Manual de Direito Administrativo, Marcello Caetano, Vol.III, Almedina, Coimbra, 10edio, 3 reimpresso, p.p.925 e 926.9 O Domnio Pblico pode definir-se como conjunto das coisas que, pertencendo a uma pessoacolectiva de direito pblico de populao e territrio, so submetidas por lei, dado o fim de utili-dade pblica a que se encontram afectas, a um regime jurdico especial caracterizado fundamen-talmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produo dessa utilidade pblica(Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Vol.IV, Lisboa, 1991, p.160).10 Lei das Autarquias Locais, ao tempo em vigor; actualmente revogada pelo Decreto-Lei n166/99.


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construo com aprovao municipal, embargada em fase adiantada de constru-o, antes de ser instalada a cobertura.

O reclamante contraiu um emprstimo junto da Caixa Geral de Dep-sitos, no valor de Esc. 2.000.000$00 para concretizao do seu projecto relativoao exerccio de actividade piscatria artesanal.

8. A falta de informao ao reclamante relativamente s dvidas susci-tadas acerca da condio jurdica da parcela de terreno objecto da alienao re-vela um incumprimento dos deveres de lealdade e informao que o municpioda Figueira da Foz se encontra adstrito em nome do princpio da boa f na for-mao dos negcios jurdicos.

Dispe-se no art. 227 do Cdigo Civil que quem negoceia com ou-trem para concluso de um contrato deve, tanto nos preliminares como na for-mao dele, proceder segundo as regras da boa f, sob pena de responder pelosdanos que culposamente causar outra parte.

O instituto da culpa in contrahendo visa tutelar a confiana que, na faseque antecede a celebrao do contrato, as partes depositam na sua celebrao eas expectativas legtimas criadas no desenrolar de tais negociaes.

inquestionvel que as regras da boa f postulam que as partes condu-zam as negociaes com seriedade, actuando com lealdade e probidade. E fun-dam a existncia de deveres recprocos dos negociadores, nomeadamente deve-res de esclarecimento e de informao, cuja violao susceptvel de gerar res-ponsabilidade civil.

9. O dever de informao que impende sobre os rgos e agentes admi-nistrativos, corolrio do princpio da colaborao da Administrao com osparticulares, encontra consignao expressa no art. 7, n.1, al.a), do Cdigo doProcedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15 deNovembro.

No art. 2, n. 5 do citado Cdigo, com a redaco introduzida pelo De-creto-Lei n. 6/96, de 31 de Janeiro, determina-se a aplicao dos princpios ge-rais da actividade administrativa a toda a actuao da Administrao Pblica,ainda que desenvolvida sob a gide do direito privado. Por outro lado, a normacontida no art. 7 representa a consagrao de um direito dos particulares, dota-do de garantia constitucional, sendo, tambm, nessa medida, aplicvel (art. 268,n.1 da Constituio).

A vinculao da Administrao prestao de informaes no nascecom a formulao, pelo particular, de pedido correspectivo. Constitui um deverautnomo de eventual solicitao, encontrando-se a Administrao obrigada adar conhecimento ao particular, por forma adequada, de todo e qualquer acto ouconduta que pratique ou adopte, no exerccio das suas competncias, suscept-


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vel de afectar a esfera jurdica do particular.10. Confiou o particular, ora reclamante, na presuno de propriedade

retirada da inscrio do prdio rstico na Conservatria do Registo Predial,como propriedade municipal.

Ora, da boa f decorre, ainda, o dever de no adoptar uma posio dereticncia perante o erro em que outra parte lavre.

esta a base das motivaes que invoco para sustentar a existncia deum dever de informao relativo ao objecto da delimitao desencadeada, peseembora a publicidade conferida ao processo de delimitao (v. supra, ponto 1).

11. Julgo merecer especial censura o comportamento assumido pelaCmara Municipal luz do princpio da boa f, ao ter frustrado a confiana doparticular na validade do acto de alienao e na validade do acto do licencia-mento, aos quais ajustou a sua conduta, e, do, mesmo passo, defraudado os ob-jectivos que aquele se propunha atingir com a aquisio do terreno e a edifica-o de construo no local (vd.art. 6-A do Cdigo do Procedimento Adminis-trativo).

12. Por fim, cumpre-me, ainda, tornar presente o princpio subjacente norma contida no art.7, n. 2, do Cdigo do Procedimento Administrativo, se-gundo o qual, a Administrao deve ser responsabilizada pelos seus prpriosactos. O no acatamento ou o deficiente cumprimento do dever de informaoconstitui fonte de responsabilidade civil pelos danos eventualmente causados,em termos que hoje se mostram indiscutidos.

O particular invoca o princpio da boa f, em seu favor, quando possuaum motivo srio para confiar na validade do acto a que tenha ajustado umaconduta e desde que haja sido levado a tomar medidas com prejuzo dos seusinteresses.

13. Ao determinar a alienao do terreno como propriedade municipal,e o licenciamento municipal da construo requerido pelo Sr. A. C., criou omunicpio srias expectativas fundadas quanto legitimidade da aquisio deri-vada e das operaes materiais de construo, assumindo uma conduta determi-nantemente motivadora do incio dos trabalhos de edificao do armazm paraarrumos, com os custos inerentes.

O incumprimento dos deveres de esclarecimento contribuiu decisiva-mente para a consolidao da confiana depositada na validade dos actos dealienao e licenciamento, em termos que me levam a divisar uma relao decausalidade adequada entre a conduta da Administrao e a execuo dos tra-balhos de construo.

Verificado tal incumprimento deve presumir-se a culpa, por aplicaodo art. 799 do Cdigo Civil. De todo o modo, os dados de facto permitem con-


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cluir que o municpio da Figueira da Foz actuou de forma grosseiramente ne-gligente.

14. Encontram-se reunidos os pressupostos e os requisitos da obrigaode indemnizao, a qual impe o ressarcimento dos danos emergentes e dos lu-cros cessantes. No seu objecto contm-se, pois, todos os prejuzos sofridos,adequadamente ligados, por nexo causal, omisso de deveres de esclareci-mento, ou de outro modo, todos os benefcios que decorreriam da execuo doprojecto licenciado.

Face ao exposto,

Recomendoa V.Exa. que promova :1 a declarao de nulidade da deliberao tomada em reunio camarria de 28de Janeiro de 1986, a qual determinou a venda a A.C. de parcela de terreno comduzentos e oitenta e sete metros quadrados, sito na Costa de Lavos, freguesia deLavos, concelho da Figueira da Foz, a confrontar do Norte e Poente com Arru-amento, Nascente com L. F. e do Sul com Areias, e, consequentemente a resti-tuio do valor por este entregue a ttulo de preo, acrescida da quantia a cal-cular como juros de mora;2 a atribuio de justa compensao pecuniria a A. C. pelos prejuzos rema-nescentes, adequadamente ligados, por nexo causal, omisso de deveres deesclarecimento, nomeadamente no que concerne definio da condio jurdi-ca do prdio rstico objecto de alienao, quer tais perdas configurem danosemergentes, quer configurem lucros cessantes.

Recomendao no acatada

AoExmo. Senhor

Presidente da Cmara Municipal de Loures

R-2681/99Rec. n. 11/A/00

2000.02.15

IExposio dos motivos

1Descrio dos factos


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Em diversas queixas a este rgo do Estado foi contestada a operaode demolio, pela Cmara Municipal de Loures, de instalaes pertencentes Igreja ..., sitas na rua ..., Santo Anto do Tojal, municpio de Loures, e solicita-da a minha interveno.

Alegaram os reclamantes que a actuao desse municpio foi descon-forme s normas urbansticas vigentes e que a demolio das mencionadas ins-talaes representou um acto de perseguio quela Igreja, bem como umaofensa liberdade de religio e de culto dos seus fiis.

Em resposta ao meu ofcio n. 12840, de 21 de Julho de 1999, solicitan-do esclarecimentos a V. Exa. acerca da situao denunciada, foi remetida cpiado processo administrativo, no mbito do qual se determinou a demolio con-testada, e dos antecedentes que levaram prtica daquele acto e da posteriorinterveno. Foi igualmente facultada cpia da petio atravs da qual a Igreja... veio interpor recurso contencioso de anulao do acto que determinou a de-molio contestada.

Apreciados os elementos trazidos instruo do presente processo, trsquestes essenciais se colocam relativamente apreciao da conduta da Cma-ra Municipal de Loures.

Em primeiro lugar, fundando-se o acto administrativo que determinou ademolio na falta de licena municipal, importa esclarecer se, atendendo s ca-ractersticas das instalaes demolidas, estariam as mesmas sujeitas a licencia-mento administrativo prvio, nos termos do Regime Jurdico do LicenciamentoMunicipal de Obras Particulares, aprovado pelo Decreto-Lei n. 445/91, de 20de Novembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 250/94, de15 de Outubro (adiante o RJLMOP).

Esclarecida a questo antecedente, e caso as instalaes em causa seconsiderem obras de construo civil, sujeitas ao RJLMOP, dever apurar-se sea sua demolio poderia ser evitada, em nome do princpio da proporcionalida-de, concretizado no artigo 167 do Regulamento Geral das Edificaes Urbanas,aprovado pelo Decreto-Lei n. 38.382, de 7 de Agosto de 1951.

Por ltimo, importa apreciar da legalidade tanto do acto atravs do qualfoi determinada a demolio, como do procedimento de execuo coerciva pe-los servios da Cmara Municipal de Loures.

2Do mbito de aplicao do Regime Jurdico

do Licenciamento Municipal de Obras Particulares


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Em termos urbansticos, cabe aos municpios a prossecuo dos interes-ses pblicos relativos esttica, segurana, salubridade e ordenamento do ter-ritrio, garantindo que a eles seja conforme a realizao de obras ou de traba-lhos de construo civil.

De acordo com o estabelecido no artigo 1, n 1, alnea a), do RJLMOP,a actividade humana de realizao de obras ou trabalhos que representem umaproveitamento urbanstico dos solos encontra-se sujeita a licenciamento prviopelos municpios. No mesmo sentido se dispe no artigo 64, n 5, alnea a), doRegime Jurdico do Funcionamento e Competncia dos rgos Autrquicos,aprovado pela Lei n 169/99, de 18 de Setembro, que mantm a exigncia de li-cenciamento municipal prvio, j decorrente da anterior Lei das Autarquias Lo-cais (Decreto-Lei n 100/84, de 29 de Maro).

s cmaras municipais encontra-se atribudo o poder de conceder li-cenas para a realizao de obras de construo civil de novos edifcios e a re-construo, ampliao, alterao, reparao ou demolio de edifcios j exis-tentes, e ainda para os trabalhos que impliquem alterao da topografia local,desde que destinados a fins urbansticos, ou seja, fins que excedam um apro-veitamento ou explorao conforme sua prpria natureza (agrcola, florestal,pecuria ou cinegtica).

A exigncia de licenciamento municipal prvio est, assim, dependenteda natureza da obra a realizar e da respectiva classificao como obra de cons-truo civil ou trabalho susceptvel de alterar a topografia do lugar deimplantao.

A doutrina e a jurisprudncia tm definido como caractersticas funda-mentais das obras de construo civil a inamovibilidade e a permanncia. Ape-nas os trabalhos de construo civil que se mostrassem efectivamente ligadosao solo, ou a edifcio pr-existente, e afectos a um fim no transitrio, suscitari-am questes de salubridade, segurana, esttica paisagstica e ordenamento ur-banstico, constituindo motivo justificativo de controlo autrquico e sujeio aprocedimento administrativo prvio.

A este respeito, Antnio Pereira da Costa define obra de construocivil como o conjunto erigido pelo homem, com quaisquer materiais, reuni-dos e ligados artificialmente ao solo ou a imvel com carcter de permanncia,com individualidade prpria e distinta dos seus elementos (Regime Jurdico deLicenciamento de Obras Particulares anotado, Coimbra Editora, 1993, pp. 24 eseguintes).

Tambm a jurisprudncia tem entendido no se encontrarem sujeitas alicenciamento municipal as obras de carcter transitrio, desmontveis ou amo-vveis, mostrando-se, a contrario, a inamovibilidade e a permanncia pressu-


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postos da exigibilidade do licenciamento.As instalaes objecto da operao de demolio levada a cabo pela

Cmara Municipal de Loures consistiam numa estrutura metlica, sobre a qualassentava um pavimento de madeira. Este pavimento representava o cho deum pavilho insuflvel, utilizado como local de culto da Igreja ... .

Dos documentos recolhidos pela instruo, nomeadamente da petiode recurso contencioso de anulao do acto que determinou a demolio recla-mada, parece decorrer que a recorrente considera no poderem as instalaesdemolidas integrar o conceito de obra de construo civil, motivo pelo qual es-tariam dispensadas do procedimento de licenciamento municipal.

Alega-se que a instalao revestia natureza amovvel, sem integraorelevante no solo, destinando-se a utilizao transitria at construo de umaigreja definitiva.

Atentas, porm, as caractersticas das instalaes demolidas que decor-rem dos documentos e elementos fotogrficos juntos a este processo, parece-meincorrecta a concluso de que as mesmas no seriam obras de construo civil.

Na verdade, as estruturas metlicas, objecto da operao de demolio,apresentavam uma ligao efectiva ao solo, ainda que, na petio de recurso, arecorrente considere essa integrao como pouco relevante. Assim o revelam asfotografias da operao e dos seus resultados, comprovando significativa inter-veno no local da demolio, bem como alterao das caractersticas fsicas dosolo.

Fazendo apelo ao conceito supra transcrito de obra de construo civil,resulta que as estruturas metlicas demolidas, acrescidas dos restantes compo-nentes do equipamento utilizado como local de culto, constituam um todo ca-racterizado por individualidade prpria, merecendo, alis, o conjunto a designa-o de Bolha. Caso fosse dotada de carcter amovvel, a instalao seria sus-ceptvel de deslocao, sem perda da sua individualidade construtiva. Observa-das as fotografias, mostra-se invivel que as estruturas em causa pudessem serreorganizadas em diferente local, por forma a constituir, novamente, o anteriorconjunto.

Mais, julgo no ser procedente o argumento de acordo com o qual asinstalaes seriam dotadas de carcter no permanente, uma vez que a Bolhaexistia h cerca de oito anos, continuando, segundo a Igreja ..., a ser utilizadaat que fosse possvel erigir uma igreja definitiva (cfr. petio de recurso). Apermanncia da construo ter de ser apreciada em funo do fim a que se en-contra afecta e segundo critrios de razoabilidade. Assim, fazendo apelo aos re-feridos critrios de razoabilidade, no poder deixar de se concluir que a utili-zao pelo perodo de tempo decorrido, bem como a ausncia de qualquer pre-


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viso acerca da construo de novo local de culto, revelam a natureza no tran-sitria daquelas instalaes.

Por ltimo, ainda que se questionem as concluses sobre a subsunodas estruturas demolidas ao conceito de obra de construo civil, no restarqualquer dvida acerca do facto de aquelas constiturem alteraes topografiado local. E, de acordo com o regime legal anteriormente referido, encontram-setambm sujeitas a licenciamento municipal prvio as obras que importem umaalterao da topografia local e se destinem a fins de natureza no exclusiva-mente agrcola. Destinando-se as instalaes demolidas, acrescidas de outroselementos, a servir de local de culto religioso, excedem qualquer fim urbansti-co decorrente da natureza do solo, pelo que no estariam dispensadas de prviolicenciamento municipal.

3Dos pressupostos materiais da demolio

Tendo concludo pela sujeio das instalaes a prvio licenciamentomunicipal, importa agora apurar se a sua demolio poderia ter sido evitada.

Em face de obras de construo civil efectuadas revelia do necessrioprocedimento administrativo, e considerando os interesses pblicos cuja reali-zao cumpre assegurar no domnio urbanstico, aos rgos municipais encon-tram-se conferidos poderes que visam garantir a reposio da legalidadeurbanstica.

Deste modo, em conformidade com o estipulado nos artigos 57 e 58do RJLMOP, so cometidos ao presidente da cmara poderes para ordenar oembargo, decretar a demolio de obras ilegais ou determinar intimao comvista reposio de terrenos na situao anterior realizao dos trabalhos ir-regulares.

De acordo com a redaco do citado artigo 58, parece que o poder paradecretar a demolio de exerccio discricionrio. Todavia, da articulao destanorma com a contida no corpo do artigo 167 do RGEU, resulta que a demoli-o de uma obra ilegal poder ser evitada desde que se considere que a mesmaseja susceptvel de vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares deurbanizao, de esttica, de segurana e de salubridade. Mostrando-se a obrairregular insusceptvel de legalizao, em face dos requisitos enunciados, o po-der de ordenar a demolio vinculado. Neste sentido tem entendido, maiorita-riamente, a jurisprudncia (Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo, 1Seco, de 11-6-1987, BMJ, n 368, pg. 387; Ac. STA, 1 Seco, de 6-11-1990, AD, ns 13-14, pg. 35; Ac. STA, de 18-2-1982, na Rev. Dir. Adm., ano


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3, n 11, pg. 79).Os ofcios trocados entre a Direco Regional de Lisboa do Instituto

Portugus do Patrimnio Arquitectnico e esse municpio, cujas cpias inte-gram a instruo do processo, demonstram que as instalaes demolidas foramimplantadas em zona de proteco do Palcio da Mitra, imvel classificadocomo monumento nacional (cfr. Decreto n 30.762, de 26-09-1940 e Decreto n32.973, de 18-08-1943). De acordo com o disposto no Regime de Proteco doPatrimnio Cultural, aprovado pela Lei n 13/85, de 6 de Julho, as zonas deproteco de imveis classificados constituem servides administrativas, en-contrado-se o licenciamento municipal de obras de construo civil naquelasreas sujeitas a prvia autorizao do Ministro da Cultura (artigo 23). Na faltadaquela autorizao, as instalaes construdas pela Igreja ... no poderiam serobjecto de licenciamento prvio ou de procedimento de legalizao pela Cma-ra Municipal de Loures.

Mais se verifica que as instalaes em causa foram construdas em so-los de uso exclusivamente agrcola, nos termos e para os efeitos do disposto naPortaria n 1040/92, de 6 de Novembro, que aprova a carta da Reserva AgrcolaNacional para o municpio de Loures. Ora, naqueles terrenos nunca seriampermitidas as instalaes demolidas, uma vez que, conforme o regime da RAN,aprovado pelo Decreto-Lei n 196/89, de 14 de Junho, apenas se admitem, ge-nericamente, construes destinadas ao apoio da actividade agrcola e habita-o de agricultores.

Na petio de recurso contencioso, alega a Igreja ... ter obtido autoriza-o da Comisso Regional da Reserva Agrcola do Ribatejo e Oeste para a ins-talao da Bolha em solos de uso agrcola. Todavia, tal autorizao conse-quncia da classificao da Bolha como equipamento amovvel, dispensadode licenciamento municipal, ao invs de obra de construo civil. Alega-se quea autorizao da CRRARO foi concedida ao abrigo do artigo 10 do Decreto-Lein 196/89, de 14 de Junho, no qual se disciplina a autorizao para utilizaesno agrcolas de solos integrados na RAN que ... no dependam de licena,concesso, aprovao ou autorizao de entidades pblicas.. Constituindo asinstalaes demolidas obras de construo civil, sempre estariam dependentesde licena da Cmara Municipal de Loures, e, consequentemente, fora do m-bito de aplicao do artigo 10 do Decreto-Lei n 196/89.

Apreciados os condicionalismos urbansticos aplicveis ao local, nopoderei deixar de concluir que as instalaes da Igreja Crist Man eram insus-ceptveis de legalizao, motivo pelo qual, atenta a natureza vinculada do poderde ordenar a demolio, no poderia aquela operao ser evitada.


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4Da ordem de demolio

Determinada a inevitabilidade da demolio, interessa agora apurar dalegalidade da ordem de demolio e da sua conformidade com o procedimentode execuo coerciva, disciplinado no Decreto-Lei n 92/95, de 9 de Maio, ondese procuram acautelar, essencialmente, os direitos dos administrados e prevenircontra sacrifcios excessivamente impostos com a adopo de medidas de pol-cia urbanstica.

Conforme se estabelece no artigo 58, n 3, do RJLMOP, dever ser fa-cultada a audincia prvia dos interessados, sendo-lhes concedido um prazo deoito dias para pronncia sobre a inteno de ser efectuada a demolio. Apre-sentada a contestao, ou terminado o prazo para a mesma, ser ordenada a de-molio, no caso de se confirmarem os respectivos pressupostos de facto e dedireito.

Atravs do ofcio 65804, de 26-11-1998, foi a Igreja ... notificada parase pronunciar, em conformidade com o previsto no artigo 58, n 3, doRJLMOP, tendo apresentado contestao Cmara Municipal de Loures em10-12-1998. Dos documentos obtidos pela instruo retira-se que, com esta no-tificao, no foi enviado projecto de deciso ou outra fundamentao paraalm da constante naquele ofcio. Acresce que a notificao fez referncia aeventual ordem de reposio, ao invs de se referir a demolio.

Analisado o teor daquela notificao, considero que a ausncia de ou-tros fundamentos para alm do que nela vem referido ( ... obras executadas, nolocal supra indicado, sem licena municipal, ...) no constitui vcio adequadoa questionar a validade da posterior ordem de demolio, como invoca a Igreja... no mbito do recurso contencioso. Em observncia ao princpio da participa-o dos particulares nas decises que lhes respeitam, foi assegurada a audioda Igreja ..., que se pronunciou sobre o objecto da notificao, demonstrandoassim ter apreendido o seu contedo. E, por maioria de razo, sublinhe-se que ajurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo tem admitido que nemsempre a omisso de audincia prvia atinge a validade de posterior deciso,em termos que impliquem a sua anulabilidade (por todos, o Acrdo do Plenoda Seco do STA de 17-12-1997, Proc. 36001).

Quanto designao da operao pretendida como de reposio do solona situao anterior, verifico no ter esse municpio utilizado adequadamente aterminologia legal:

A demolio da obra e a reposio do terreno podem ser ordenadasconjunta ou separadamente, consoante a natureza das obras ou trabalhos reali-


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zados, no sendo esta ltima, necessariamente, um mais em relao primeira.A reposio do terreno , por exemplo, uma medida adequada aos casos

em que apenas tenham sido realizadas obras de terraplanagem ou de escavao,no podendo, naturalmente, ser ordenada nos casos em que se trate de obras dealterao de uma edificao j existente.

Tratando-se de uma obra de raiz em solos que no eram anteriormenteobjecto de qualquer aproveitamento urbanstico, a reintegrao da realidade f-sica ilegalmente alterada pressupor, normalmente, quer a demolio da obrarealizada, quer a reposio do terreno nas condies em que se encontrava antesda data do incio daquela.. (in Legislao Fundamental do Direito do Urba-nismo Anotada e Comentada, Volume II, pg. 949, Lex Edies Jurdicas, Lis-boa 1994, Antnio Duarte de Almeida e outros).

Constituindo as instalaes demolidas obras de construo civil, sujei-tas a prvio licenciamento municipal (e sendo esse, alis, o fundamento para aactuao da Cmara Municipal de Loures), a reposio do terreno no estadoanterior realizao da obra foi, erradamente, considerada a operao adequada reposio da legalidade urbanstica e no normal consequncia da demolioda obra irregular. Parece-me este aspecto constituir mera irregularidade, semconsequncias na dimenso da validade do acto, pois a disciplina estabelecidano artigo 58 do RJLMOP aplica-se tanto reposio do terreno na situaoanterior aos trabalhos irregulares, como demolio da obra ilegal.

Tendo esse municpio estimado improcedentes os argumentos invoca-dos pela Igreja ..., foi determinada a demolio das instalaes em causa, pordeciso do Exmo. Vereador com o Pelouro da Administrao Urbanstica, atra-vs da qual se concordou com a informao do seguinte teor:

Notificado a pronunciar-se no prazo de 8 dias, nos termos do n 3 doartigo 58 do Decreto-Lei n 445/91, de 20 de Novembro, veio o infractor pro-nunciar-se, conforme (fls. 10), no tendo apresentado qualquer elemento novoque, no plano jurdico, altere a perspectiva de reposio da legalidade por via dareposio do terreno no estado anterior execuo da obra.

Face ao exposto solicita-se despacho que determine a reposio situa-o inicial, nos termos do n 1 do artigo 58 do Decreto-Lei n 445/91, de 20 deNovembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n 250/94, de 15 deOutubro.

No artigo 124 do Cdigo do Procedimento Administrativo consagra-selegalmente a garantia constitucional de fundamentao dos actos administrati-vos, formulada no artigo 268, n 3, da Constituio da Repblica Portuguesa.De acordo com o disposto no n 1, alnea c), daquela norma, os actos que deci-dam em contrrio de pretenso ou oposio apresentada pelo interessado devem


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ser devidamente fundamentados. A invocao dos fundamentos, de facto e dedireito, para a prtica de certo acto administrativo, dever, ainda que sucinta-mente, mostrar-se apta a revelar as razes determinantes da deciso e o seusentido. Poder consistir na declarao de concordncia com parecer, informa-o ou outro elemento que permita reconhecer as razes da prtica do acto eque, assim, far parte integrante daquele (artigo 125 do CPA).

O despacho que determinou a operao contestada, decidindo de formacontrria posio assumida pela Igreja ... em sede de audincia prvia, careciade fundamentao factual e normativa expondo os motivos da sua prtica. A in-formao acima transcrita, qual aderiu o acto administrativo, limita-se a no-mear os artigos do RJLMOP nos quais se prev a demolio de obras irregula-res, no procedendo a qualquer tipo de descrio do ocorrido, nem nomeandoas normas s quais se pretendem subsumir os factos que justificam a demolio.

O acto administrativo em questo encontra-se, assim, afectado de vciode forma por inexistncia de fundamentao, o que implica a sua anulabilidade.

E de novo a operao para reintegrao da legalidade urbanstica vemclassificada como de reposio do solo na situao inicial, circunstncia queno assume especial relevncia, como atrs se referiu.

ainda estabelecido no artigo 58, n 1, do RJLMOP, que a ordem dedemolio da obra (ou de reposio do terreno nas condies anteriores) fixaro prazo dentro do qual dever a mencionada interveno ocorrer. No mesmosentido se dispe no artigo 6 do Decreto-Lei n 92/95, de 9 de Maio, mais seimpondo que a ordem de demolio proceda fixao dos trabalhos a efectuar.

Em confronto com o teor do acto reproduzido no ponto 37, verifico quea ordem de demolio no respeitou o regime determinado nas normas acimaindicadas, mostrando-se omissa quanto identificao das obras a demolir e aoprazo para a respectiva concretizao. Nem se poder argumentar que as notifi-caes do acto Igreja ..., em 25-01-1999 e em 17-03-1999, referindo-se no seutexto s estruturas metlicas como objecto da operao e estipulando um prazode trinta dias para realizao dos trabalhos de demolio, se mostram adequa-das a suprir esta invalidade, em face da sua natureza meramente declarativa.Novamente se verifica a invalidade do acto por desconformidade do seu conte-do com as regras jurdicas aplicveis.

5Da execuo coerciva da ordem de demolio

Incumprida a ordem de demolio, e uma vez que a Igreja ... no reque-reu judicialmente a suspenso provisria da eficcia daquele acto (artigos 75 e


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seguintes do Decreto-Lei n 267/85, de 16 de Julho - Lei de Processo dos Tri-bunais Administrativos), a Cmara Municipal de Loures determinou a posseadministrativa do terreno, por meio de acto com data de 18-06-1999.

A execuo coerciva da demolio vem regulada no artigo 7 do De-creto-Lei n 92/95, de 9 de Maio, de acordo com o qual, o dono da obra e os ti-tulares de direitos reais sobre o terreno sero notificados do acto que tiver de-terminado a posse administrativa, mediante carta registada com aviso de recep-o. A posse administrativa ter lugar atravs da elaborao do respectivo auto,no qual, para alm de meno data do acto que determinou a posse adminis-trativa, se identificaro os titulares de direitos reais sobre o imvel e se proce-der descrio do estado do terreno antes da posse, indicando outras constru-es eventualmente existentes e equipamentos que no tenham sido selados(artigo 7, n 3).

Compulsados os elementos instrutrios, conclui-se que o acto determi-nante da posse administrativa no ter sido notificado por carta registada comaviso de recepo, s tendo a Igreja ... conhecimento do mesmo quando da ela-borao do auto de posse administrativa em 28-07-1999, data do comeo dainterveno coerciva. Daqui resulta a preterio da formalidade prevista no ar-tigo 7, n 2, do Decreto-Lei n 92/95, de 9 de Maio, o que, no afectando a va-lidade do acto de posse administrativa, tem como resultado a sua ineficcia re-lativamente Igreja ....

Em resumo, para alm do acto que determinou a demolio se encon-trar afectado dos vcios mencionados no pargrafo anterior, tambm a eficciado acto de posse administrativa se revela prejudicada por inobservncia dasformalidades previstas para o momento posterior sua prtica.

6Da liberdade de religio e de culto

Por ltimo, uma referncia ao facto de a quase totalidade das queixasque me foram dirigidas afirmar que a operao de demolio representou umacto de perseguio religiosa por parte da Cmara Municipal de Loures, lesivodos direitos fundamentais de liberdade de religio e de culto, consagrados noartigo 41 da Constituio da Repblica Portuguesa.

A este respeito, entendo que o acto que determinou a demolio (e, domesmo modo, o procedimento para a execuo coerciva) no constitui umaoposio ao exerccio da liberdade de culto dos membros da Igreja ..., mas ape-nas a proibio de actividades religiosas em instalaes irregulares, desconfor-mes legalidade urbanstica e insusceptveis de regularizao.


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Como decorre de jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo... o direito fundamental de liberdade religiosa no exime do cumprimento deoutros deveres legais, designadamente resultantes de normas de direito urbans-tico (...) desde que tais deveres no constituam restries quele direito que ul-trapassem de forma inadmissvel e inadequada os princpios da necessidade eproporcionalidade. (Acrdo da 1 Seco do STA, de 28-05-1998).


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IIConcluses

Consumada a demolio das instalaes da Igreja ..., embora de formailegal, e mostrando-se invivel a reconstituio da situao material anterior operao contestada, porque ilegal seria tambm, no vejo interesse til em re-comendar a revogao do acto que determinou a demolio ou a repetio doprocedimento de execuo coerciva.

Do mesmo modo, no me cabe recomendar a reparao de danos cujoressarcimento possa resultar de sentena proferida no mbito do recurso deanulao interposto pela Igreja Crist Man.

Assim,

Recomendo1 Que a Cmara Municipal de Loures reconhea publicamente a irregularidadena fundamentao e execuo da demolio efectuada, uma vez que, apesar demunida de razes substantivas para proceder demolio, agiu de modo poucodiligente no cumprimento das formalidades determinadas pela lei relativamentea esse tipo de actos ablativos.2 Que o municpio de Loures se disponha a indemnizar os eventuais prejuzosque a Igreja ... prove terem causa directa e adequada naquelas irregularidades,ou seja, apenas os danos que no se verificariam no caso de terem sido escru-pulosamente cumpridas as formalidades prprias do acto que determinou a de-molio e da operao material reclamada.

Recomendao no acatada


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AoExm. Senhor

Presidente do Instituto para a Conservaoe Explorao da Rede Rodoviria

R-4899/98Rec. n 12/A/00

2000.02.15

IExposio de motivos

Da queixa

Foi-me dirigida uma queixa, pelo Senhor A. S., relativamente omis-so de sinalizao da Rua ..., no entroncamento desta via com a Estrada Nacio-nal n 209, ao 25,6 quilmetro, na freguesia do Lordelo, concelho de Paredes.

Na argumentao expendida na queixa foi alegado que na Estrada Na-cional n 209, est colocado um sinal de trnsito B9b (entroncamento de estradasem prioridade), sem que a via que entronca com a primeira a Rua ... estejadevidamente sinalizada com os sinais B1 (aproximao de estrada com priori-dade) ou B2 (paragem obrigatria na interseco).

Pretende o reclamante que ter sido esta deficiente sinalizao que ori-ginou o acidente de viao ocorrido, no dia 12 de Fevereiro de 1998, no entron-camento da Estrada Nacional n 209 com a Rua ..., e no qual foi interveniente oveculo de que proprietrio, com a matrcula A.

Por entender que a responsabilidade pelos danos decorrentes do aci-dente de viao imputvel entidade pblica com competncia para proceder sinalizao do trnsito, nas vias supra indicadas, o reclamante dirigiu-se ex-tinta Junta Autnoma de Estradas, Cmara Municipal de Paredes e Junta deFreguesia do Lordelo, sem, contudo, lograr obter a satisfao da sua pretenso.

Do acidente de viao

O referido acidente de viao, conforme resulta da respectiva participa-o, elaborada pela Guarda Nacional Republicana, traduziu-se na coliso dosveculos com as matrculas ns B e A respectivamente, propriedade da Coope-rativa de A.S.T., CRL e de A.S..

O veculo B circulava na Rua ... e foi embater, ao entrar na Estrada Na-cional n 209, com o veculo do Senhor A. S., que circulava nesta ltima via, nosentido Paos de Ferreira/Valongo, e se apresentava pela esquerda do primeiro.


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O referido acidente de viao determinou danos materiais nos dois ve-culos intervenientes.

Da deficiente sinalizao do entroncamento

Resulta, ainda, da referida participao de acidente de viao que, data do acidente, a Estrada Nacional n 209 estava, efectivamente, sinalizadacom um sinal de trnsito B9b entroncamento com estrada sem prioridade -,sem que na Rua ... estivesse colocada qualquer sinalizao vertical.

Uma vez que no existia qualquer sinalizao na Rua ... que determi-nasse a perda de prioridade no entroncamento desta via com a Estrada Nacionaln 209, o condutor do veculo B foi levado a supor que lhe assistia prioridadeface ao veculo em que veio a embater.

Com efeito, de acordo com a regra prevista no art. 30 do Cdigo daEstrada, aprovado pelo Decreto-Lei n 114/94, de 3 de Maio, revisto e republi-cado pelo Decreto-Lei n 2/98, de 3 de Janeiro, os condutores s esto obriga-dos a ceder passagem, nos entroncamentos, aos veculos que se lhes apresentempela direita, com ressalva das situaes previstas nos artigos 31 e 32 do mes-mo diploma, as quais no se verificavam no caso concreto.

Considerando o disposto no citado art. 30 do Cdigo da Estrada, ocondutor do veculo B tinha razes para crer que lhe assistia prioridade em rela-o ao veculo que circulava na Estrada Nacional n 209, porquanto este circu-lava no sentido Paos de Ferreira/Valongo e se apresentava, assim, pela sua es-querda.

O condutor do veculo A, por seu turno, foi levado a supor que lhe as-sistia prioridade na interseco da Estrada Nacional n 209 (na qual circulava)com a Rua ..., em virtude do sinal de aproximao de estrada sem prioridadeque precedia o entroncamento em causa.

Os factos descritos manifestam que a sinalizao existente , efectiva-mente, causa de perigo, porquanto atribui, em concreto, a prioridade quelesque a no teriam por fora da normas gerais do Cdigo da Estrada, no tendosido acautelada a sinalizao que determinaria a perda de prioridade aos con-dutores que se apresentam pela direita no entroncamento.

Alis, o art. 3-A, n 2, aditado ao Regulamento do Cdigo da Estrada,aprovado pelo Decreto n 39987, de 22 de Dezembro de 1954, pelo n 2 daPortaria n 46-A/94, de 17 de Janeiro, estabelece, expressamente, que o sinalB9b s deve ser utilizado quando a via que vai entroncar seja sinalizada com ossinais B1 (aproximao de estrada com prioridade) ou B2 (paragem obrigatriana interseco).


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Desta forma, a sinalizao vertical colocada na Estrada Nacional n 209e a falta de sinalizao da Rua ... com os sinais de trnsito B1 ou B2, constituicausa adequada do acidente supra descrito.

Razo pela qual, a responsabilidade pelos danos decorrentes deste aci-dente poder assacar-se entidade responsvel pela deficiente sinalizao doentroncamento da Estrada Nacional n 209 com a Rua ....

Da omisso ilcita

Sobre a situao reclamada foram solicitados esclarecimentos extintaJunta Autnoma de Estradas, Cmara Municipal de Paredes e Junta de Fre-guesia de Lordelo.

Foi possvel apurar, em face das informaes prestadas pela CmaraMunicipal de Paredes e pela Junta de Freguesia de Lordelo, que a Rua ... cons-titui uma via pblica, concretamente, um caminho vicinal, sob jurisdio daJunta de Freguesia do Lordelo.

Foi, ainda, esclarecido pela extinta Junta Autnoma de Estradas, queesta entidade havia colocado o sinal B9b (entroncamento de estrada sem priori-dade) na Estrada Nacional n 209, com a finalidade de pr-sinalizar a intersec-o desta via com a Rua ..., situada no aglomerado urbano Vila de Lordelo, eno com a finalidade de pr-sinalizar a via que antecede esta ltima - a Rua .....

Entendeu a extinta Junta Autnoma de Estradas que, tratando-se a Rua... de uma viela entre muros de habitaes, com a largura aproximada de 2,5metros, no apresentava aquela via caractersticas e trfego que justificassem apr-sinalizao da sua interseco com a Estrada Nacional n 209.

Alis, a extinta Junta de Autnoma de Estradas ter assumido a renova-o de todos os equipamentos de sinalizao nos entroncamentos com a EstradaNacional n 209, salvo excepo dos arruamentos com caractersticas pouco de-finidas quanto sua natureza de domnio pblico, designadamente, os becos evielas de pequena largura, em zonas de aglomerado urbano.

Considerando que a inteno da colocao do sinal B9b na Estrada Na-cional n 209 seria a de pr-sinalizar a interseco desta via com a Rua ... e queesta fora devidamente sinalizada com o sinal B2 (Stop), a extinta Junta Aut-noma de Estradas tambm no informou a Cmara Municipal de Paredes dacolocao do referido sinal B9b.

Contudo, porque o acidente de viao se ficou a dever a uma omissode sinalizao de uma via cujo trfego est sob gesto municipal, a extintaJunta Autnoma de Estradas considerou que no lhe era imputvel a responsa-bilidade pelos danos decorrentes daquele acidente.


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Ora, no h dvida que a sinalizao da Rua ..., na medida em queconstitui um caminho vicinal sob jurisdio da Junta de Freguesia, no compe-tia extinta Junta Autnoma de Estradas, mas Cmara Municipal de Paredes,por fora do art. 8, n 1, do Decreto-Lei n 2/98, de 3 de Janeiro, e art. 1 doDecreto-Lei n 48890, de 4 de Maro de 1969.

No entanto, a Junta Autnoma de Estradas s poderia ter colocado o si-nal de trnsito B9b, na Estrada Nacional n 209, antecedendo a intersecodesta via com a Rua ..., se houvesse providenciado no sentido de ser colocadonesta ltima via, um sinal B1 (aproximao de estrada com prioridade) ou B2(paragem obrigatria na interseco), nos termos do art. 3-A, n 2, do Cdigoda Estrada.

Na verdade, a necessidade de sinalizao da Rua ... surgiu apenas, e s,da sinalizao instalada pela extinta Junta Autnoma de Estradas na EstradaNacional n 209.

Saliente-se, alis, que por estar em causa a interseco de vias pblicassob a jurisdio de diferentes entidades, devia a sua sinalizao resultar deacordo entre as mesmas, sob pena de, na falta de acordo, ser realizada pela Di-reco-Geral de Viao, conforme dispe o art. 9, n 2, do Decreto-Lei n 2/98,de 3 de Janeiro.

Como tal, no poderia a extinta Junta Autnoma de Estradas proceder,motu proprio, sinalizao da Rua ..., como parece ter feito em outras vias queno estavam sob sua jurisdio. Cumprir-lhe-ia, apenas, informar a CmaraMunicipal de Paredes da inteno de colocar o sinal B9b na Estrada Nacional n209 e acordar com a autarquia a sinalizao que, por esse motivo, se tornavanecessria, na Rua ....

Ao omitir as diligncias necessrias instalao da necessria sinaliza-o vertical na Rua ..., na sequncia da colocao do sinal B9b na Estrada Na-cional n 209, a extinta Junta Autnoma de Estradas violou o disposto no art.3-A, n 2, do Cdigo da Estrada, incorrendo numa omisso ilcita.

Importa que se tenha em considerao que o facto de uma via pblicaser de pequena dimenso ou apresentar pouco trfego no permite dispensar asua sinalizao, nos termos prescritos no Cdigo da Estrada ou no seu Regula-mento. Quanto mais no fosse, exigi-lo-iam os deveres de prudncia e dilign-cia com que deve ser desempenhada a actividade administrativa.

Note-se, a este propsito, que a regra geral de prioridade, prevista noart. 30 do Cdigo da Estrada, apenas cede quando estejam em causa sadas deprdios ou caminhos particulares, aplicando-se genericamente a todas as viaspblicas, quaisquer que sejam as suas caractersticas.

Bem se percebe que, perante vias com pouco trfego ou de pequena


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dimenso, se podero suscitar dvidas quanto sua dominialidade, mas estassempre podero e devero ser esclarecidas junto das entidades pblicas a quempossa caber a jurisdio sobre as vias em causa.

Assim, a extinta Junta Autnoma de Estradas se possua dvidas quantoao facto de a Rua ... (ou outra qualquer via) constituir, ou no, uma via pblicadeveria ter pedido informaes sobre o assunto Cmara Municipal de Paredesou Junta de Freguesia do Lordelo, em lugar de se conformar com a sua pr-pria representao do local.

E nem se objecte que o sinal B9b deveria ser entendido como relativo sinalizao do entroncamento da Estrada Nacional n 209 com a Rua ..., umavez que est colocado distncia regulamentar desta interseco, nos termosprevistos no art. 3-A, n 3, do Regulamento do Cdigo da Estrada, o que pode-r j no acontecer em relao Rua ....

Em primeiro lugar, as normas concernentes colocao dos sinais detrnsito dirigem-se entidade gestora da via, com vista a salvaguardar a segu-rana do trnsito, no parecendo exigvel que os condutores tomem em conside-rao a distncia a que esto colocados os sinais para determinar, afinal, a via aque se referem.

Por outro lado, o citado art. 3, n 3, estabelece que as distncias regu-lamentares mximas e mnimas s devem ser observadas quando as condiesdo local o permitam.

Parece-me evidente que na situao de a colocao do sinal de aproxi-mao de estrada sem prioridade, para observar a distncia mnima do ponto aque se refere, acabar por anteceder uma outra via, no existem condies no lo-cal para observar a distncia regulamentar.

Ou, pelo menos, haver que optar, nessa hiptese, por uma soluo queno gere quaisquer dvidas aos condutores e no ponha em causa, a final, o es-copo da norma, ou seja, a segurana do trnsito.

Nesse sentido, deveria ter sido acautelada sinalizao idntica da via(Rua ...) que antecedida pelo sinal de aproximao de estrada sem prioridade,colocado com vista a pr-sinalizar o entroncamento com a Rua ....

Face ao exposto, tenho de concluir que foi a actuao da extinta JuntaAutnoma de Estradas, designadamente, a omisso das diligncias necessrias adequada sinalizao da Rua ... que originou o acidente de viao em anlise.Na verdade, a referida omisso constituiu causa adequada da coliso, a ex-JuntaAutnoma de Estradas actuou de modo ilcito e usou de um grau de prudnciainferior ao que deve pautar a sua actividade.

No posso, pois, deixar de recomendar que o Instituto para a Conserva-o e Explorao da Rede Rodoviria, enquanto sucessor nas competncias da


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extinta Junta Autnoma de Estradas, em matria de segurana rodoviria e decomunicao com o utente atravs de sinalizao horizontal e vertical (cfr. art.4, n 2, dos respectivos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n 237/99, de 25de Junho), assuma a responsabilidade civil pelos danos decorrentes do acidentede viao ocorrido, no dia 12 de Fevereiro de 1998, no entroncamento da Estra-da Nacional n 209 com a Rua ..., ao abrigo do art. 3 do Decreto-Lei n 48051,de 21 de Novembro de 1967.

Tenho, ainda, que chamar a ateno para a necessidade de o Institutopara a Conservao e Explorao da Rede Rodoviria acordar a sinalizao ainstalar, sempre que as vias pblicas que gere entronquem com vias sob jurisdi-o de outras entidades, o que determina, no apenas, a necessidade de verificaro carcter pblico de todas as vias interceptadas, como impe que se informemas respectivas entidades gestoras da sinalizao pretendida para o local.

De acordo com o que ficou exposto,

Recomendo1 Que o Instituto para a Conservao e Explorao da Rede Rodoviria assumaa responsabilidade civil pelos danos decorrentes do acidente de viao ocorrido,no dia 12 de Fevereiro de 1998, no entroncamento da Estrada Nacional n 209com a Rua ..., no qual foram intervenientes os veculos com as matrculas ns Ae B, providenciando pelo cumprimento do dever de indemnizar em termos aacertar com os lesados.2 Tenho, ainda, que recomendar que o Instituto para a Conservao e Explora-o da Rede Rodoviria estabelea acordos quanto sinalizao a instalar,sempre que as vias pblicas que gere entronquem com vias sob jurisdio deoutras entidades, verificando o carcter pblico de todas as vias interceptadas einformando as respectivas entidades gestoras da sinalizao pretendida para olocal.

Recomendao acatada

ASua Excelncia

o Ministro da Administrao Interna

R-1449/96Rec. n 13/A/00

2000.02.15

I


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Exposio de motivos

Tm sido dirigidos ao Provedor de Justia vrios pedidos de interven-o relativamente a situaes em que os jornalistas so impedidos de exercer asua actividade profissional, em virtude de lhes ser proibido o acesso a instala-es desportivas.

Com efeito, foram apresentadas vrias queixas a este rgo do Estadoalegando que alguns clubes desportivos haviam interditado a entrada, nas suasinstalaes, a jornalistas de diferentes rgos de comunicao social.

Designadamente, foi apresentada uma reclamao dando conhecimentoque, no dia 10 de Abril de 1996, jornalistas da SIC, devidamente credenciados,haviam sido impedidos de aceder s instalaes do Futebol Clube do Porto,quando pretendiam fazer a cobertura noticiosa de uma conferncia de imprensa.

Tratou-se de uma conferncia de imprensa, realizada no recinto des-portivo do Futebol Clube do Porto, na qual o futebolista X declarou que haviasido injectado, algum tempo antes, com substncias dopantes.

Foi, ainda, objecto de reclamao o facto de a Direco do Sport Lisboae Benfica ter declarado, em carta dirigida ao director do jornal O Jogo, queno permitiria o acesso de jornalistas daquele rgo de comunicao social aquaisquer instalaes do clube.

Por ltimo, foi apresentada queixa relativa proibio de acesso de jor-nalistas dos trs rgos de informao da Empresa Grfica do Jornal O Co-mrcio Guimares, Lda. - Rdio Santiago, O Comrcio de Guimares e o Des-portivo de Guimares - ao estdio D. Afonso Henriques, recinto desportivo doVitria Sport Clube.

Cumpre salientar que as situaes reclamadas ocorreram na presena deagentes das foras de segurana, os quais, no obstante se encontrarem em fun-es, nos referidos recintos desportivos, no evitaram que tivesse sido vedada aentrada aos jornalistas em causa.

Relativamente s situaes reclamadas, em especial, no que se reportas instrues transmitidas aos comandos da PSP e da GNR, foi ouvido o entoMinistro da Administrao Interna, nos termos do art. 34 da Lei n 9/91, de 9de Abril.

Em resposta, informou o Ministro da Administrao Interna do anteriorGoverno que era reduzido o nmero de situaes desta natureza, de que haviaconhecimento, mas que poderiam vir a ser emitidas instrues especiais s for-as de segurana, se tanto se afigurasse necessrio.

No posso deixar de considerar que a interdio da entrada de jornalis-tas, no exerccio das suas funes, a recintos desportivos, se traduz numa grave


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violao de direitos fundamentais do nosso Estado de Direito, na medida emque a referida actuao pe em causa a liberdade de imprensa e o direito in-formao, os quais constituem, na sociedade moderna, pressupostos essenciaisdo funcionamento da vida democrtica.

Na verdade, o direito informao, que compreende o direito a infor-mar e o de ser informado, assim como a liberdade de imprensa, so direitosfundamentais no nosso ordenamento jurdico constitucional, encontrando-seconsagrados nos artigos 37 e 38 da Constituio.

E porque tm assento entre os direitos, liberdades e garantias, benefici-am de fora jurdica especial por via do disposto no artigo 18 do texto funda-mental, devendo ser observados, quer pelas entidades pblicas, quer pelosprivados.

Os direitos em causa, conforme resulta expressamente do disposto noartigo 2 da Constituio, constituem, em si mesmos, um suporte essencial doEstado de direito democrtico.

No h dvida que hoje a liberdade de imprensa, sem deixar de serum direito de defesa perante os poderes pblicos, passou tambm a garantiaconstitucional da livre formao da opinio pblica num Estado constitucio-nalmente democrtico - CANOTILHO, GOMES, MOREIRA, VITAL, Constitui-o da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Edio revista, Coimbra Editora, p-gina 230.

Ora, no art. 38, n 2, alnea b), da Constituio estabelece-se que a li-berdade de imprensa e, indissociavelmente, o direito informao, implicam odireito dos jornalistas de acesso s fontes de informao.

Em conformidade com o ordenamento jurdico constitucional, e parasua concretizao, a actual Lei de Imprensa, aprovada pela Lei n 2/99, de 13 deJaneiro, confere aos jornalistas a liberdade de acesso s fontes de informao,incluindo o direito de acesso a locais pblicos e respectiva proteco (cfr. Art.22, alnea b)).

De igual modo, o art. 6 do Estatuto do Jornalista, aprovado pela Lei n1/99, de 13 de Janeiro, atribui aos jornalistas, como direito fundamental, a li-berdade de acesso s fontes de informao, a qual, nos termos do art. 9 domesmo diploma, envolve o direito de acesso a locais abertos ao pblico ou generalidade da comunicao social, para fins de cobertura informativa.

Alis, o direito de acesso s fontes oficiais de informao j era reco-nhecido pela Lei de Imprensa em vigor data dos factos reclamados, aprovadapelo Decreto-Lei n 85-C/75, de 26 de Fevereiro (cfr. art. 1, n 3, destediploma).

Assim, a interdio do acesso de jornalistas, no exerccio das suas fun-


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es, a recintos desportivos, constitui violao do direito de acesso s fontes deinformao e compromete, de forma grave, o exerccio do direito informaoe a liberdade de imprensa.

No sentido de evitar que se repitam situaes como as reclamadas, temparticular relevo a actuao das foras policiais, at porque as mesmas esto,em geral, presentes nas instalaes desportivas, sendo chamadas a garantir a se-gurana e o cumprimento da lei, no decurso dos acontecimentos pblicos que atm lugar.

Importa, pois, que as foras de segurana, quer a Guarda Nacional Re-publicana, quer a Polcia de Segurana Pblica, sejam instrudas no sentido dega

provedor de justiça · lhadas sobre o movimento processual da provedoria de justiça. 6. ......

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