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PROTECçãO SOCIAL PARA O DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO UMA NOVA PERSPECTIVA NA COOPERAçãO DA UE COM ÁFRICA PERSPECTIVA GERAL MOBILIZAçãO DA INVESTIGAçãO EUROPEIA NO DOMÍNIO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO RELATÓRIO EUROPEU DESENVOLVIMENTO SOBRE O

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Protecção Social Para o deSenvolvimento

incluSivoUma nova perspectiva na cooperação da Ue com África

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o relatório eUropeU de 2010 sobre o desenvolvimentoperspectiva geral

Protecção Social Para o deSenvolvimento

incluSivoUma nova perspectiva na cooperação da Ue com África

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PerSPectiva GeralO Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento analisa a necessidade e o potencial de alargamento da protecção social na África subsariana, bem como a sua viabilidade e prováveis impactos em termos de desenvolvimento. Contrariando a opinião segundo a qual a África subsariana não tem capacidade para sustentar a protecção social, os países africanos têm promovido abordagens inovadoras no sentido de desenvolverem regimes e sistemas de protecção social alargados, tendo-as concretizado com êxito em toda a região. A incerteza existente após a crise mundial reforça a necessidade de medidas com vista a proteger a população africana de riscos e choques, reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento humano.

«A protecção social para o desenvolvimento inclusivo» é um assunto actual: o interesse pela protecção social tem vindo a intensificar-se, tanto na África subsariana como nos outros países. O «Consenso de Desenvolvimento de Seul (2010)» do G20 identificou o crescimento resiliente como um aspecto essencial, com especial destaque para mecanismos de protecção social que apoiem o crescimento resiliente e inclusivo. De uma forma mais geral, constata-se o aparecimento de um consenso em torno do facto de a protecção social não ser apenas um direito, mas também um instrumento indispensável para apoiar os progressos com vista a alcançar-se um crescimento inclusivo e os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). Esta dinâmica resulta principalmente do reconhecimento crescente de que a política social é um elemento crucial no puzzle de desenvolvimento, tal como referido no «Quadro Político Social para África (2008)» da União Africana e na «Declaração de Cartum sobre a Acção Política Social para a Inclusão Social (2010)».

Neste contexto, o presente relatório é uma oportunidade para fazer um ponto da situação e para aprender com a experiência, sugerindo prioridades para a União Europeia (UE) e os seus Estados-Membros. A protecção social encontra-se no centro do modelo social europeu e devem tornar-se parte integrante das políticas de desenvolvimento da UE e do seu compromisso para com a dimensão social da globalização.

Caixa 1: Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento – Definição da protecção social

O presente relatório define a protecção social como: “um determinado conjunto de acções destinadas a combater a vulnerabilidade da vida das pessoas através da segurança social, proporcionando protecção contra os riscos e a adversidade ao longo da vida, através da assistência social, disponibilizando pagamentos e transferências em espécie para apoiar e dar oportunidades aos pobres, e através de esforços de inclusão que aumentem a capacidade daqueles a quem o acesso à segurança e assistência sociais é vedado.”

Esta definição destaca funções essenciais: disponibilizar mecanismos que evitem graves dificuldades tanto para os pobres como para os não pobres que enfrentem sérios riscos, disponibilizar meios para ajudar os pobres que tentam sair da pobreza e melhorar o acesso a estes mecanismos e meios para os grupos marginalizados. A protecção social representa mais do que meras «redes de segurança» que podem atenuar os impactos de graves crises: está integrada numa abordagem global destinada a retirar as pessoas da pobreza, permitindo-lhes não só beneficiar do crescimento, como também participar activamente no crescimento.

A nECEssiDADE DA pRotECção soCiAl

A África subsariana é uma região extremamente diversificada que enfrenta enormes desafios. Tem um potencial económico e humano muito elevado e, ao longo da última década, a situação melhorou significativamente em muitos dos países que a compõem. A governação e a gestão macroeconómica melhoraram. O crescimento e o investimento estrangeiro intensificaram-se. Para além disso, a pobreza começa a diminuir, registando-se alguns progressos com vista aos ODM. No entanto, a situação macroeconómica continua a ser vulnerável, sendo a região prejudicada por países em situações de fragilidade afectados por conflitos recorrentes, níveis elevados e persistentes de pobreza, vulnerabilidade às alterações climáticas e catástrofes naturais, e com um desenvolvimento humano geral baixo. Além disso, o progresso abrandou significativamente nos últimos dois anos, principalmente devido ao impacto da crise alimentar, agravada pelas crises petrolífera e financeira. Provavelmente, o aumento dos preços da alimentação e a diminuição das taxas de crescimento (de cerca de 5% durante 2000-2008 para 2,5% em 2009) tiveram como consequência o abrandamento da redução da pobreza em muitos países africanos. Apesar de já se verificar um regresso a um ritmo de crescimento mais elevado, os riscos de novas crises, associados aos riscos persistentes que as famílias enfrentam, exigem políticas sociais activas, a começar por um investimento na protecção social.

Na verdade, muitos africanos vivem em ambientes perigosos que ameaçam constantemente os seus meios de subsistência. As redes de apoio mútuo e as remessas são uma ajuda, embora muitas vezes não sirvam para proteger contra choques provocados por recessões económicas, graves problemas de saúde e alterações climáticas. A falta de protecção social obriga as famílias a vender bens, a reduzir a sua alimentação e a retirar as crianças da escola, agravando assim a sua pobreza. A redução destes riscos e a atenuação do seu impacto

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representam um desafio crítico em termos de desenvolvimento, sendo que as alterações climáticas estarão também na origem de riscos e incertezas adicionais no futuro. A protecção social pode também constituir um caminho para escapar à armadilha da pobreza, caracterizada por uma pobreza persistente, por oportunidades económicas limitadas e por uma fraca saúde e educação.

A protecção social não substitui o crescimento económico ou um investimento normal centrado no crescimento, como, por exemplo, a criação de uma infra-estrutura ou a prestação de serviços de saúde e educação. No entanto, pode promover o crescimento ao proteger os bens e ao incentivar as famílias a investir em actividades mais arriscadas, mas mais produtivas e com maior retorno, podendo ainda aumentar os retornos das despesas sociais ao proporcionar às pessoas pobres os meios de utilizar os serviços disponíveis. Os efeitos a longo prazo da protecção e promoção do capital humano podem ser significativos. Permitem proteger as crianças das dificuldades ao melhorar as suas oportunidades de vida através de uma melhoria da saúde, da nutrição e do desenvolvimento cognitivo, estabelecendo assim as bases em termos de capital humano que permitam um crescimento futuro.

Uma protecção social bem concebida pode promover soluções de mercado, como actividades de microfinanciamento que concedam crédito ou seguros, permitindo também chegar aos mais pobres, bem como oferecer protecção quando as soluções de mercado não são bem-sucedidas.

A protecção social pode também estar integrada numa estratégia de fortalecimento dos grupos mais vulneráveis, combatendo as desigualdades para tornar o crescimento mais inclusivo. Pode ter um papel central na criação de sociedades coesas e, a um nível mais global, no reforço do pacto cidadão-estado, com a legitimidade do estado a ser reforçada pela sua capacidade de cumprir a sua parte do contrato social. Pode, assim, contribuir para a sustentabilidade do crescimento em África, ao reforçar a estabilidade social e a responsabilidade política.

Em suma, ao proporcionar prestações directas e indirectas, a protecção social pode transformar círculos viciosos em círculos virtuosos. Constitui também um direito consagrado na “Declaração Universal dos Direitos Humanos”, frequentemente negligenciada na agenda de desenvolvimento e considerada como um luxo reservado apenas aos países com rendimentos médios ou elevados. Os programas de protecção social, concebidos e aplicados adequadamente, podem ser acessíveis em várias condições sociais, demográficas e económicas. Este tipo de programas tem sido bem-sucedido na África subsariana, tanto nos países estáveis com rendimentos médios, como as Maurícias, como nos países frágeis após conflitos e com baixos rendimentos, como o Ruanda.

A DinâmiCA DA pRotECção soCiAl Em ÁfRiCA

No seguimento da “Declaração e Plano de Acção de Ouagadougou” de 2004 e dos “Apelos à Acção de Livingstone e Yaoundé” de 2006, o “Quadro Político Social para África da União Africana” de 2008 e a “Declaração de Cartum dos Ministros dos Assuntos Sociais sobre a Acção Política Social para a Inclusão Social” são marcos assinaláveis com vista à obtenção de um consenso pan-africano sobre a necessidade e o alcance da protecção social. O desenvolvimento de uma agenda de protecção social continental prossegue de forma contínua, complementado por iniciativas e compromissos sub-regionais.

A nível nacional, muitos países subsarianos realizaram progressos consideráveis na institucionalização da protecção social: o Burkina Faso, o Gana, o Quénia, Moçambique, o Ruanda, a Serra Leoa e o Uganda, entre outros, adoptaram ou estão em vias de adoptar estratégias de protecção social para desenvolver sistemas de protecção social abrangentes. O Botsuana, o Lesoto, as Maurícias, a Namíbia, a África do Sul e a Suazilândia já aplicaram sistemas de pensões sociais. Os países como o Benim, o Burkina Faso, a Costa do Marfim, o Gabão, o Mali, o Senegal e a Tanzânia estão a reformar os seus mecanismos de protecção social para implementar uma cobertura de saúde universal, seguindo os passos do Gana e do Ruanda onde estes mecanismos foram coroados de êxito. Muito embora a protecção social já se encontre bem enraizada, pelo menos, em muitos dos seus países, há ainda margem para melhoria.

o quE ApREnDEmos Até hojE?

O presente relatório analisa os programas de protecção social da nova geração, destacando os motivos que conduziram ao êxito e ao fracasso. Se determinados pré-requisitos forem cumpridos, a protecção social é também possível e viável nos países da África subsariana com baixos rendimentos. Os dados disponíveis no relatório mostram que os programas de protecção social podem atenuar os riscos e reduzir substancialmente a pobreza e vulnerabilidade crónicas sem provocar grandes distorções ou desincentivos. O quadro 1 mostra que muitos dos programas enumerados são particularmente eficazes na redução da pobreza severa e profunda, tendo um impacto menos pronunciado nas pessoas moderadamente pobres. São, assim, particularmente eficazes na medida em que chegam aos mais pobres, o que já é um facto assinalável.

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É claro que a implementação exige margem de manobra orçamental e que os programas devem tornar-se sustentáveis através de critérios claros que possam ser cumpridos. Para além disso, a capacidade institucional e administrativa deve ser adequada para a concepção do programa, tirando partido de experiências-piloto e de redes de comunidades e famílias. Os programas de protecção social exigem um desenvolvimento de capacidades e um trabalho de equipa interministeriais e intersectoriais, na medida em que tendem a ter mais êxito quando combinados com outras políticas sociais e económicas. Para além disso, o compromisso político e os incentivos aos líderes têm sido cruciais para quase todos os programas bem-sucedidos.

Os exemplos analisados no presente relatório ilustram o que se pode fazer para se criar sistemas de protecção social mais abrangentes em África. A caixa 2 mostra as abordagens muito diferentes adoptadas nos diversos países, sendo que cada uma delas teve impactos e ensinamentos importantes.

Caixa 2: Cinco histórias de sucesso

O Regime de seguro de saúde nacional do Gana é uma forma intermédia de seguro de saúde que envolve uma segurança social financiada pelas contribuições de empregados do sector formal (e, em menor medida, informal) e pela cobertura do governo para quem não conseguir pagar a sua contribuição. O programa, que agora abrange cerca de 67% da população, integra com êxito trabalhadores informais ao tirar partido de elementos do seguro de saúde comunitário, graças ao forte compromisso do governo em garantir cuidados de saúde para todos.

A pensão de Velhice do lesoto é um regime universal não contributivo que abrange todos os cidadãos registados com idade superior a 70 anos que não recebam qualquer outro tipo de pensão. O programa mostra que, graças a um forte compromisso político, a criação de uma pensão universal que reduza a vulnerabilidade das famílias e aumente o capital de saúde e humano é viável e acessível se determinados pré-requisitos forem cumpridos, mesmo em países com baixos rendimentos.

O programa Vision 2020 umurenge do Ruanda consiste em três iniciativas centrais de forma a redireccionar os programas de protecção social para as populações vulneráveis: (1) obras públicas; (2) o programa de crédito Ubudehe e (3) apoio directo através de uma transferência de dinheiro incondicional. O programa sublinha a importância de incluir a protecção social nas estratégias de desenvolvimento nacional e mostra que as estruturas administrativas descentralizadas podem melhorar a definição do grupo-alvo, evitar uma má gestão dos recursos e aumentar a apropriação e a responsabilidade local.

O programa Rede de segurança produtiva da Etiópia é uma transferência condicional em dinheiro e/ou em espécie assente em obras públicas. Integra também uma pequena componente de transferências directas incondicionais para quem não pode trabalhar. Trata-se do maior programa de obras públicas de África e de um dos programas de protecção social mais eficazes na África subsariana, reduzindo a pobreza e melhorando a segurança alimentar a curto prazo, além de oferecer um potencial de crescimento dos activos a longo prazo.

O programa home Grown school feeding (Alimentação local na Escola) do quénia é uma transferência de dinheiro condicional destinada a escolas, visando a compra local de alimentação e abrangendo meio milhão de crianças da primária. O programa mostra que uma alimentação local na escola pode alargar as prestações de protecção social às crianças ao mesmo tempo que dinamiza a produtividade agrícola local.

Reunimos os principais ensinamentos em oito pontos que estão todos estreitamente interligados. Cada ponto pode permitir dar mais um passo no sentido de uma agenda de protecção social mais inclusiva para a África subsariana. Os ensinamentos permitem avaliar a possibilidade e a probabilidade de replicar programas em diferentes contextos e de desenvolver os regimes existentes.

enSinamento 1: oS ProGramaS de Protecção Social Podem minimiZar oS riScoS, reduZir a PoBreZa e aS deSiGualdadeS, Bem como acelerar oS ProGreSSoS com viSta aoS oBjectivoS de deSenvolvimento do milénio

Se a protecção social for correctamente desenvolvida e aplicada, pode ter um impacto significativo na redução da vulnerabilidade e miséria das famílias africanas. A protecção social pode complementar as despesas de saúde e educação, sendo dos investimentos mais prolíficos para dinamizar o crescimento, reduzir a pobreza e acelerar os progressos com vista aos ODM. Os exemplos analisados no relatório mostram o impacto significativo na minimização dos riscos e na fuga à armadilha da pobreza. Enquanto a segurança social tradicional abrange principalmente trabalhadores do sector formal, tendo geralmente custos elevados e reduzidos impactos na pobreza, os dados disponíveis mostram que os programas de assistência social (ligeiramente) orientados, como, por exemplo, transferências de dinheiro (em particular se destinadas aos idosos ou às crianças) e obras públicas são especialmente bem-sucedidos. As transferências

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de dinheiro podem ser disponibilizadas a uma grande parte da população e os programas de emprego podem constituir uma boa resposta a vulnerabilidades específicas. Em função da extensão e da definição do grupo-alvo, estes programas podem também reduzir as desigualdades, minimizar os riscos e as incertezas para as famílias pobres e promover o crescimento.

enSinamento 2: a vontade PolÍtica e a aProPriação do ProGrama São eSSenciaiS

A concepção e implementação de programas bem-sucedidos exigem vontade política, apropriação nacional e um consenso social geral. A acessibilidade está intrinsecamente relacionada com uma vontade da sociedade em financiar políticas sociais através de impostos e contribuições, tornando-se, assim, menos dependente de fluxos externos de capital, muitas vezes incertos e instáveis. Os programas locais bem-sucedidos no Brasil, China, Gana, Índia, Ruanda e África do Sul surgiram todos de compromissos políticos muito fortes, por vezes enquadrados numa abordagem assente em direitos. A transmissão destes ensinamentos está assim sujeita a um consenso social e político que apoie este tipo de programas, o que demora tempo a desenvolver e depende do contexto.

enSinamento 3: Garantir a SuStentaBilidade financeira é eSSencial

Todos os programas bem-sucedidos abordaram muito cedo aos custos orçamentais, demonstrando que não necessitam de ser demasiado elevados. O programa Bolsa Família no Brasil custa menos de 0,5% do PIB e abrange 26% da população, enquanto o Progresa-Oportunidades no México custa 0,4% do PIB e abrange 5 milhões de famílias. A capacidade orçamental e administrativa para alargar o alcance da protecção social existe ou pode ser alcançada progressivamente, mesmo nos países subsarianos com baixos rendimentos onde as restrições orçamentais são particularmente severas. Apesar de o relatório mostrar que uma protecção social abrangente poderá ainda não estar ao alcance de muitos países africanos pobres, os programas e projectos individuais são viáveis na maioria dos países, estabelecendo as bases para a criação de um sistema abrangente a longo prazo. Os programas de trabalho rural e de obras públicas, bem como os programas escolares e de alimentação de crianças oferecem benefícios significativos, estando o seu potencial provado em vários cenários. As pensões sociais não contributivas, universais ou, pelo menos, ligeiramente orientadas, são possíveis para muitos países africanos; estes programas devem ser as intervenções prioritárias para construir uma plataforma destinada a abordagens mais abrangentes.

No entanto, os governos de todo o mundo estão preocupados com as implicações orçamentais e a acessibilidade económica da protecção social. Apesar de a maioria dos países ter margem de manobra orçamental para iniciar intervenções prioritárias, a sustentabilidade a longo prazo deve ser cuidadosamente analisada aquando da definição da extensão e do alcance dos programas. Muitas vezes, a criação e a extensão de programas de protecção social implicam um aumento da mobilização de recursos internos (sendo este um objectivo precioso) ou uma reafectação dentro dos orçamentos: o ponto de partida para qualquer plano sério de introdução de novos programas deve ser uma estratégia realista baseada nestes dois elementos, sendo que os doadores podem desempenhar um papel de apoio.

enSinamento 4: o êxito dePende da caPacidade inStitucional e adminiStrativa

É necessário existir capacidade institucional e administrativa para implementar programas ou esta capacidade deverá ser criada e desenvolvida à medida que os programas são lançados. Os programas de protecção social bem-sucedidos dependem da definição clara das responsabilidades institucionais, da colaboração e coordenação interministerial e de mecanismos de implementação bem concebidos que combinem uma orientação política de elevado nível e mecanismos de distribuição fortemente descentralizados. O envolvimento de diferentes níveis administrativos pode originar preferências e capacidades locais na implementação dos programas: frequentemente, os níveis administrativos mais baixos possíveis estão mais bem equipados para identificar preferências e necessidades e para evitar erros na definição de grupos-alvo.

A África subsariana sofre mais do que as outras regiões da inexistência ou da falta de fiabilidade dos registos, o que torna a definição de grupos-alvo complicada, especialmente em áreas rurais. O reforço dos sistemas de registo civil, bem como a concessão de todos os direitos legais e de propriedade às mulheres e dos direitos de herança a todas as crianças, poderia facilitar o acesso dos cidadãos às prestações de protecção social. A abordagem “Ubudehe” do Ruanda, que garante a eficácia geral das intervenções ao evitar sobreposições e ao aproveitar da melhor forma os recursos, demonstra que sistemas descentralizados podem ser muito úteis para a elaboração de programas bem-sucedidos. Deve evitar-se que os programas de protecção social nos países da África subsariana com rendimentos baixos e com uma capacidade administrativa limitada sejam demasiado complexos, especialmente no que respeita aos seus mecanismos de definição de grupos-alvo, devendo ser fáceis de implementar de forma a limitar os piores erros de inclusão e abusos. A transparência e responsabilidade básicas, em todos os níveis da sociedade, devem ser reforçadas para reduzir a corrupção. A divulgação adequada de informações deve desempenhar um papel fundamental neste processo.

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enSinamento 5: aS exPeriênciaS-Piloto, a monitoriZação e a avaliação oriGinam aPoio e uma concePção PreciSa

Dado que as condições e necessidades diferem consoante o país e que é necessário mostrar o impacto para continuar a receber apoio político, é essencial que os programas sejam implementados de forma transparente, com uma monitorização cuidadosa de todos os aspectos da implementação. As experiências-piloto e os lançamentos escalonados cuidadosamente avaliados através de técnicas de impacto avançadas possibilitam uma aprendizagem, uma adaptação minuciosa e o apoio político. O êxito de algumas experiências da América Latina com programas de transferência de dinheiro condicional dependeu essencialmente de avaliações sólidas e de um impacto comprovado. Existem menos dados disponíveis relativamente ao impacto de muitos dos novos programas da África subsariana, sendo os dados reduzidos até no caso de alguns dos programas descritos mais pormenorizadamente no presente relatório. As avaliações de impacto sólidas e a avaliação cuidadosa de experiências-piloto e outras experiências devem, por isso, constituir uma prioridade na medida em que elas são cruciais para perceber os pontos fortes e fracos, bem como para criar apoio político. O apoio de doadores para estas avaliações pode ser útil.

enSinamento 6: é fundamental minimiZar deSincentivoS, tirar Partido doS SiStemaS informaiS exiStenteS e comPlementar ProGramaS de microfinanciamento de mercado

Os programas de protecção social podem criar efeitos desincentivadores, como, por exemplo, incentivos negativos ao trabalho. No entanto, as questões de incentivo na maioria dos últimos programas de protecção social inovadores são menos graves do que se esperava. Por exemplo, a maioria das pensões de velhice não contributivas, incluindo os programas de pensão da África do Sul ou os programas de obras públicas da Etiópia, tem muito poucos efeitos desincentivadores. A protecção social pode também não incluir os regimes de protecção social contributivos ou informais existentes, mas, neste caso, os dados disponíveis são muito menos conclusivos e exigem trabalho adicional. A separação entre novos programas e regimes (formais ou informais) existentes exige uma monitorização constante e, se necessário, adaptações. Embora seja pouco provável que o aproveitamento de programas existentes seja uma solução para os trabalhadores do sector formal, os dados disponíveis sugerem que é possível tirar partido dos regimes informais existentes, como, por exemplo, o seguro de saúde no Gana, para limitar os incentivos perversos. As iniciativas de microfinanciamento, em especial aquelas que estão associadas aos microsseguros, oferecem também serviços complementares para a protecção social, podendo ser utilizadas como plataformas para criar sistemas de protecção social contributivos. No entanto, é pouco provável que o microfinanciamento e outras soluções de mercado cheguem aos mais pobres, sendo insuficientes para muitos riscos sérios que exigem programas de protecção social bem concebidos e alargados.

enSinamento 7: é imPortante maximiZar aS SinerGiaS entre oS ProGramaS de Protecção Social e outroS inveStimentoS

A protecção social alargada pode apoiar investimentos complementares na saúde, educação, agricultura e noutros sectores produtivos. Trata-se de uma forma rápida e flexível de melhorar o impacto da pobreza, sendo pertinente em situações de crise ou quando as reformas nos outros sectores se materializam de forma demasiado lenta. Pode disponibilizar os meios financeiros necessários para o recurso aos serviços de saúde e educação e para o investimento na agricultura ou noutras actividades produtivas. Pode proporcionar protecção para que as famílias possam correr os riscos decorrentes de novas actividades ou migrar para aproveitarem oportunidades económicas. Pode também proteger os investimentos em termos de capital humano ao assegurar a nutrição e as oportunidades educativas das crianças durante as crises. Disponibiliza um meio directo para incluir os grupos de pobres e marginalizados nos esforços de desenvolvimento, contribuindo para a coesão e a confiança social. Pode assim ser um elemento crucial na política de desenvolvimento geral, reforçando as suas inúmeras sinergias. Este é o motivo pelo qual a protecção social não deve ser considerada apenas como uma preocupação do sector social, mas sim como estando integrada numa estratégia de desenvolvimento global que tira explicitamente partido destas complementaridades. Por exemplo, o programa Progresa-Oportunidades, no México, realça a importância da transição para uma abordagem integrada, garantindo a disponibilização simultânea de um pacote básico de saúde, educação e nutrição, aproveitando, assim, as suas complementaridades.

enSinamento 8: a Protecção Social Promove a iGualdade de GéneroS, concede autonomia àS mulhereS e reduZ a excluSão Social

Os dados disponíveis mostram que os programas de protecção social bem elaborados podem ir ao encontro das preocupações relacionadas com o género e a exclusão social. Podem contribuir para reduzir as disparidades sociais e étnicas, podendo dar resposta às necessidades específicas das mulheres. Os programas sensíveis às questões do género podem ter efeitos multiplicadores positivos em termos de saúde, educação das raparigas, rastreio pré-natal maternal, podendo reforçar os efeitos externos positivos para as famílias ao transferir dinheiro para as mulheres, ao mesmo tempo que garantem que as dificuldades das mulheres não aumentam e que os estereótipos não se intensificam.

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Dos EnsinAmEntos às pRioRiDADEs

Estes ensinamentos são gerais, pois o relatório reconhece que o continente africano é muito heterogéneo e que as características de cada país exigem abordagens específicas. Por exemplo, nos países em situações de fragilidade, as condições prévias necessárias para o êxito dos programas podem não durar. Com uma capacidade administrativa extremamente reduzida ou uma governação muito fraca, é mais difícil conceber e implementar regimes de protecção social bem-sucedidos. Os instrumentos de protecção social têm de ser adaptados às vulnerabilidades e necessidades específicas, como, por exemplo, a (re)inserção na sociedade dos jovens e ex-combatentes.

Em resumo, é possível introduzir a protecção social em contextos de elevada pobreza. O tipo de programa dependerá da forma como algumas pré-condições são satisfeitas, sabendo que as dinâmicas nacionais e internacionais evoluem e podem criar espaço de manobra. Os programas bem-sucedidos baseiam-se e ajudam a criar as estruturas governamentais e a capacidade de implementação necessárias. Os ensinamentos mostram a importância das complementaridades e da coordenação entre os sectores e agências, bem como a importância da monitorização e da avaliação. No entanto, as especificidades dos ensinamentos são muito relevantes e as condições para o êxito são essenciais para a obtenção de impactos positivos. A capacidade de transferência dos ensinamentos da América Latina, Ásia, África do Sul ou, até, dos países vizinhos na África subsariana dependerá da capacidade do país em gerir os desafios da implementação.

Apesar de reconhecer estas heterogeneidades, o presente relatório sugere que, em muitos países da África subsariana com baixos rendimentos, alguns programas simples – como pensões sociais não contributivas ou abonos de família – são normalmente viáveis em termos administrativos, em especial, com sistemas de distribuição de dinheiro tecnologicamente inovadores que permitam evitar erros na definição de grupos-alvo, reduzam os custos e acelerem os processos de distribuição. Podem também ser financeiramente sustentáveis, com poucos efeitos negativos em termos de incentivos, podendo ainda receber um amplo apoio político. No entanto, é essencial que qualquer programa, depois de lançado, possa sobreviver a eventuais mudanças no governo local e possa ser prosseguido em caso de alternância política. Ao longo do tempo, mecanismos administrativos mais complexos, incluindo pacotes coordenados, podem tornar-se viáveis à medida que os países acumulam experiência e criam recursos internos. A longo prazo, os países da África subsariana podem tirar partido destes programas para criar uma plataforma para a protecção social que consista em vários programas coordenados, em função de necessidades específicas, das realidades orçamentais e dos impactos demonstrados. Este tipo de plataforma de regimes de protecção social baseada na assistência social deve coadunar-se com uma estratégia de evolução progressiva para um sistema assente principalmente em financiamento interno, através do sistema fiscal, de alguma forma de segurança social contributiva ou ainda através de sistemas que combinem ambos estes aspectos. Em todo o caso, não basta replicar os programas ou sistemas de outros países e continentes, devem sim ser adaptados às circunstâncias locais.

DA DoAção à pARCERiA

Tendo em conta os desafios que têm pela frente, os parceiros africanos podem necessitar do apoio da comunidade internacional durante uma fase de transição. O início do aparecimento de um consenso global sobre protecção social entre as partes interessadas no desenvolvimento, incorporado, nomeadamente, na iniciativa Piso de Protecção Social das Nações Unidas (UN Social Protection Floor), reforça e complementa o crescente impulso em África. Na sequência das crises, vários doadores (bilaterais e multilaterais, tradicionais e emergentes) comprometeram-se em apoiar os países em desenvolvimento no percurso que leva aos sistemas de protecção social. No entanto, os parceiros internacionais devem apenas desempenhar uma função de apoio: os princípios da apropriação, alinhamento e responsabilidade mútua consagrados na “Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda” de 2005 e a “Agenda de Acra para a Acção” de 2008 colocam os parceiros em desenvolvimento no papel de impulsionadores; os dados que temos à disposição mostram que não há outra forma de criar e manter programas bem-sucedidos.

Dado que a protecção social está a subir na agenda de desenvolvimento, devem também tirar-se ensinamentos das experiências prévias dos doadores. O envolvimento tradicional dos doadores – muitas vezes mal coordenado, caprichoso, assente em projectos e com falta de fiabilidade financeira – está mal adaptado para que a agenda de protecção social vá mais longe. Por exemplo, as experiências-piloto de transferência social conduzidas pelos doadores dependeram muito de financiamentos externos, tendo raramente gerado apoio político por parte dos governos nacionais, o que põe em risco a apropriação e a sustentabilidade.

À semelhança do que acontece cada vez mais em África, os doadores podem apoiar a expansão de programas de protecção social totalmente integrados numa estratégia de desenvolvimento nacional global, passando da doação para a parceria. Esta nova abordagem exige que os parceiros internacionais se alinhem de forma coordenada com os esforços e as prioridades do país parceiro, de forma a disponibilizarem um financiamento sem surpresas com vista à sustentabilidade, e que invistam no reforço das capacidades e na facilitação da aprendizagem.

Perante esta mudança no panorama de desenvolvimento, a cooperação Sul-Sul pode desempenhar um papel cada vez mais importante. Os doadores emergentes, como o Brasil, o Chile, a Índia e o México, eles próprios líderes no desenvolvimento de soluções de protecção social inovadoras, estão cada vez mais interessados, e de forma explícita, em apoiar outros países em desenvolvimento

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neste domínio; as suas abordagens, modelos e experiências podem ser considerados como muito relevantes pelos outros países em desenvolvimento, em especial na África subsariana. Estes novos intervenientes estão na origem da mudança, tornando necessária a redefinição das vantagens comparativas e dos papéis da UE.

os pApéis DA união EuRopEiA: EmpEnho, DEsAfios E REComEnDAçõEs polítiCAs

Dada a sua rica experiência e o compromisso assumido em prol do desenvolvimento e da dimensão social da globalização e do trabalho digno, a UE (Comissão e Estados-Membros) é ideal para apoiar a protecção social no mundo em desenvolvimento. O modelo social europeu caracteriza-se por uma unidade no que respeita aos valores fundamentais e por um compromisso em prol da protecção social, com diversas experiências nacionais em termos de evolução, funcionamento e abordagens da protecção social. A Parceria Estratégica África-UE oferece uma plataforma para os países parceiros se empenharem nestas experiências e nas suas próprias experiências, bem como no apoio a uma agenda de protecção social através do diálogo político e da aprendizagem mútua, ao mesmo tempo que evita uma perspectiva demasiado eurocêntrica.

Vários doadores da UE, incluindo a Comissão, já apoiam iniciativas de protecção social conduzidas pelos próprios países. No entanto, a UE tem ainda muito a fazer para ultrapassar os desafios persistentes e para aproveitar ao máximo as suas vantagens comparativas e a sua massa crítica colectiva. Em primeiro lugar, é necessário um maior empenho, tirando-se partido dos ensinamentos e exemplos de boas práticas.

Em consequência, o Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento recomenda que a UE reforce e melhore o seu apoio à protecção social na África subsariana e noutros países em desenvolvimento. Para isso, identifica sete prioridades para a UE e os seus Estados-Membros:

Prioridade 1: tornar a Protecção Social Parte inteGrante da PolÍtica de deSenvolvimento da união euroPeia

A UE deve adoptar um quadro político abrangente para a protecção social, associado a compromissos concretos e com calendários precisos e a recursos especializados. Este passo indispensável deve aumentar a visibilidade da protecção social e criar oportunidades de debate sobre o valor colectivo acrescentado pela UE. Poderá também reforçar os recursos e o apoio da UE (Comissão e Estados-Membros) que são muito necessários.

Para este efeito, as oportunidades previstas – como os Livros Verdes sobre “A política de desenvolvimento da UE ao serviço do crescimento inclusivo e do desenvolvimento sustentável – Melhoria do impacto da cooperação para o desenvolvimento da UE” e sobre “O futuro do apoio orçamental da UE”, a implementação do Plano de Acção Estratégico Conjunto África-UE 2011-2013, a criação do Serviço de Acção Externa Europeu e da nova Direcção-Geral da Comissão encarregue da política de desenvolvimento e da implementação (DEVCO), bem como as negociações sobre os futuros instrumentos financeiros para as relações externas – devem ser aproveitadas para garantir que o vasto conjunto de abordagens e instrumentos da UE seja direccionado para a prestação de um apoio a longo prazo, sem surpresas e adequado à protecção social.

Prioridade 2: Promover e aPoiar oS ProceSSoS internoS

Para garantir a apropriação e estabelecer as bases da sustentabilidade a longo prazo, a UE deve promover a implementação de uma agenda de protecção social africana a nível continental, sub-regional e nacional, a começar pelo “Quadro Político Social” da União Africana (UA). Sempre que possível, a UE deve apoiar sistemas de protecção social abrangentes integrados num quadro assente em direitos. No mínimo, os parceiros da UE devem garantir que as suas intervenções se coadunem com as prioridades e necessidades internas, minimizando a micro-gestão e a intrusão política dos doadores.

Os papéis adequados dos doadores podem incluir a prestação de assistência técnica e financeira para desenvolver capacidades a todos os níveis (nacional, provincial e local; governamental e não governamental) e para apoiar os elevados custos de arranque iniciais e fixos (como o estabelecimento de sistemas de identificação, registo, definição de grupos-alvo, distribuição, bem como de monitorização e avaliação).

O fortalecimento dos círculos eleitorais nacionais é também essencial para criar apropriação. A UE deve promover as abordagens participativas de várias partes interessadas, bem como apoiar os defensores da protecção social internos (funcionários do governo, parlamentares e agentes não estatais).

Prioridade 3: aPoiar a aBordaGem da aceSSiBilidade económica

Dado que a mobilização de recursos internos é essencial para a sustentabilidade dos programas de protecção social, a UE deve apoiar os parceiros na África subsariana no seu trajecto para a reforma fiscal e a cobrança de receitas. O diálogo político sobre os aspectos financeiros e orçamentais da protecção social (reforma fiscal, atribuições orçamentais, estratégias de saída dos doadores), bem como as questões relativas a uma gestão financeira pública mais alargada são fundamentais.

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A ajuda ao desenvolvimento pode também actuar como um elemento catalisador para a protecção social e o crescimento inclusivo ao aliviar a limitação da acessibilidade económica numa fase de transição. Em primeiro lugar, os doadores da UE precisam de honrar os seus compromissos oficiais de assistência ao desenvolvimento (0,7% do PIB até 2015), apesar da crise financeira global e das consequentes restrições orçamentais. Devem também explorar opções de financiamento inovadoras, como a criação de um Fundo de Protecção Social para África.

Os compromissos dos doadores devem ser credíveis e o seu financiamento, sem surpresas e fiável, em especial se os doadores optarem por apoiar despesas correntes. Os compromissos a longo prazo, como na Zâmbia, proporcionam exemplos positivos relativamente a este aspecto. Deve dar-se uma atenção especial à sustentabilidade orçamental interna. Deve idealizar-se e acordar-se uma estratégia de saída desde o início para evitar criar zonas isoladas de bem-estar vulneráveis aos caprichos e vicissitudes dos doadores.

Prioridade 4: adaPtar aS modalidadeS de intervenção a contextoS e neceSSidadeS eSPecÍficoS

Não há uma “medida certa para todos” no que respeita ao apoio à protecção social na África subsariana. As abordagens devem assentar numa compreensão profundamente enraizada dos contextos locais e das políticas subjacentes, de forma a avaliar o que é mais adequado e viável.

O presente relatório sugere que um pacote que inclua apoio orçamental, diálogo político e desenvolvimento de capacidades poderá ser o mais adequado para promover a apropriação e para apoiar sistemas de protecção social totalmente integrados numa estratégia de desenvolvimento nacional global. No entanto, a viabilidade do apoio orçamental depende das condições locais, sendo que a gestão das finanças públicas e a governação são questões fundamentais. O apoio orçamental deve ser sustentado por um contrato de ajuda credível entre parceiros mutuamente responsáveis, centrado nos resultados. Para melhorar a qualidade do diálogo, pode ser preferível um apoio orçamental que abranja todos os sectores. Devem também explorar-se soluções inovadoras, como contratos de «contra-reembolso».

As experiências-piloto realizadas por doadores devem ser limitadas porque raramente ou nunca se revelam sustentáveis. No entanto, as experiências-piloto são úteis para experimentar e avaliar opções ou programas de lançamento de futuros desenvolvimentos, devendo ser integradas nos processos internos e ser preferencialmente conduzidas pelo Estado, pois deve privilegiar-se o trabalho com o Estado para reforçar o contrato social. No entanto, deve também disponibilizar-se apoio a regimes informais comunitários (como as mutuelles de santé na África Ocidental), dado que estes podem ser aproveitados no âmbito de um sistema mais alargado (como no Ruanda).

Nos países em situações de fragilidade, é essencial dar atenção às percepções locais de legitimidade (com quem trabalhar) e ampliar a protecção social (do humanitário para a segurança). A comunidade internacional deve acordar a sequência das intervenções: uma agenda centrada na assistência às emergências e nas transferências, nas obras públicas, na prestação de informações e na saúde básica pode ser uma primeira prioridade antes de se abordar o desafio a mais longo prazo que consiste em desenvolver a capacidade do Estado com vista à aplicação de regimes de protecção social.

Em geral, a monitorização e a avaliação são essenciais para garantir a responsabilidade e para facilitar a aprendizagem. A avaliação do impacto é crucial para permitir um desenvolvimento ou uma replicação, bem como a identificação das melhores práticas e dos obstáculos nos regimes existentes. Os doadores da UE devem apoiar as inovações realizadas nas técnicas de avaliação do impacto (como a avaliação e selecção aleatória sólida do impacto) e atribuir os recursos apropriados para a monitorização e avaliação.

De forma a melhorar a tomada de decisões e adaptar melhor a concepção do programa, a UE deve também explorar soluções para melhorar o rigor e a actualidade dos dados sobre a pobreza e a vulnerabilidade, incluindo o apoio à iniciativa “Global Pulse” das Nações Unidas.

Prioridade 5: aPoiar o deSenvolvimento de conhecimentoS e a Partilha de enSinamentoS

Os doadores da UE devem encomendar e apoiar uma investigação dos vários impactos e benefícios da protecção social para o desenvolvimento para alimentar o processo de aprendizagem e permitir investimentos e tomadas de decisões assentes em dados concretos. São necessários estudos adicionais para ilustrar o impacto da protecção social no crescimento e nas vulnerabilidades a médio prazo (nomeadamente, a capacidade dos pobres em criar activos e em sair da pobreza de forma sustentada), bem como na estabilidade política, na coesão social e no contrato social. O âmbito da investigação deve ser alargado a uma grande diversidade de experiências, através de uma abordagem multidisciplinar. Os resultados devem ser divulgados junto dos decisores políticos.

Mas mais importante ainda é o facto de os doadores da UE deverem apoiar a capacidade de África em desenvolver a sua própria análise e pensamento sobre a protecção social. O financiamento da investigação local aumentaria a legitimidade e a relevância dos conhecimentos produzidos, facilitando a sua divulgação.

A integração da protecção social no diálogo político África-UE a todos os níveis é essencial para facilitar a partilha de ensinamentos e melhorar a vontade política de ambas das partes.

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Os Estados-Membros da UE devem também partilhar os ensinamentos que retiraram das suas experiências de protecção social, reunindo informações facilmente acessíveis e organizando visitas de estudo, conferências, workshops e acções de formação para responder às exigências do país parceiro.

Dada a crescente relevância da aprendizagem Sul-Sul, a UE deve disponibilizar apoio sempre que os parceiros do Sul o solicitarem, tirando partido dos exemplos de boas práticas. Poderia idealizar-se uma ambiciosa parceria triangular de aprendizagem sobre protecção social, sob a forma de intercâmbios regulares entre as partes interessadas relevantes nos vários diálogos políticos e parcerias estratégicas da UE. A UE deve ainda contribuir para a elaboração de guias de boas práticas baseados na aplicação de mecanismos de protecção social nos países em desenvolvimento, conforme acordado pelo G20 em Seul.

Prioridade 6: melhorar a coordenação, comPlementaridade e coerência da acção da união euroPeia

O apoio da UE à protecção social deve cumprir integralmente a agenda relativa à eficácia da ajuda, bem como as obrigações emergentes do Tratado da UE.

Deve criar-se uma rede de peritos da UE para a “protecção social e o desenvolvimento” (oriundos de ministérios e agências de desenvolvimento, de ministérios do trabalho e dos assuntos sociais, da sociedade civil). A primeira tarefa importante desta rede deve ser a realização de um estudo sobre o apoio da UE à protecção social; uma iniciativa deste tipo permitiria uma melhor repartição do trabalho ao realçar as disparidades e as sobreposições e ao facilitar a identificação de vantagens comparativas.

Um acordo sobre a abordagem à protecção social enquanto sector é essencial para este esforço. O presente relatório sugere que a integração da protecção social como uma questão transversal pode ser mais adequado, mas a posição da UE deve também ser sustentada por debates tanto nesta nova rede, como na rede OCDE-POVNET e com países parceiros.

A implementação do “Código de Conduta da UE” deve oferecer uma oportunidade de racionalizar o desenvolvimento de programas e o apoio a nível de país. A UE deve assumir um lugar de destaque na coordenação com a comunidade de doadores global, no âmbito e para além do Comité de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE, e na cooperação com os países parceiros.

A repartição do trabalho entre os países da UE deve ser melhorada, dando especial atenção aos «órfãos» (em especial, nos países em situações de fragilidade). Relativamente a esta questão, dada a sua presença global, a Comissão tem um papel crucial a desempenhar, bem como os doadores da UE com ligações a países “esquecidos”.

É igualmente essencial melhorar a coerência política para a protecção social. Em complemento à implementação do “Programa de trabalho 2010-2013 sobre a coerência das políticas numa perspectiva de desenvolvimento”, a UE deve encomendar uma investigação para avaliar o impacto das políticas não relacionadas com o desenvolvimento, como, por exemplo, as políticas relativas ao comércio, à migração e à agricultura, sobre a protecção social nos países em desenvolvimento. É necessária uma maior vontade política para aplicar à prática o compromisso da UE em prol da Coerência das Políticas numa perspectiva de Desenvolvimento e para o promover de forma credível na comunidade de desenvolvimento global (p. ex., quarta Cimeira de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, G20, quarta Conferência da ONU sobre os Países Menos Avançados – LDC-IV).

Prioridade 7: reforçar aS ParceriaS da união euroPeia Para uma aGenda de Protecção Social ProGreSSiva

O apoio à protecção social tem sido limitado na acção externa da UE, em especial no âmbito do seu compromisso em prol da dimensão social da globalização e do trabalho digno. A UE deve trabalhar em estreita colaboração com parceiros estratégicos para promover uma agenda internacional progressiva para a protecção social e uma globalização mais justa, nomeadamente, com a Organização Mundial do Trabalho e outras agências das Nações Unidas envolvidas na protecção social, dada a experiência e legitimidade destas últimas neste domínio.

A UE deve também continuar a apoiar e cooperar com o Departamento de Assuntos Sociais da UA e com o Departamento de Desenvolvimento Social e Humano do Banco Africano de Desenvolvimento, dado que estes são essenciais para alimentar e sustentar a dinâmica “social” africana.

À luz da sua experiência e dada a sua ênfase na integração regional na política de desenvolvimento, a UE deve procurar promover a cooperação regional no desenvolvimento social e na protecção social, aproveitando a dinâmica e os instrumentos existentes.

As parcerias com o sector privado devem também promover a agenda de protecção social. Com uma coordenação adequada e uma concepção apropriada de políticas, a UE pode dinamizar as acções privadas. Poderiam explorar-se parcerias público-privadas (PPP) novas e inovadoras.

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concluSãoEm síntese, é chegado o momento de se desenvolver uma nova agenda de protecção social África-UE. Existe um consenso cada vez maior em torno dos benefícios da protecção social, e o ambiente de pós-crise, bem como os riscos prováveis associados às alterações climáticas, exigem uma parceria renovada e reforçada.

Os programas de protecção social existem e, se algumas condições prévias se mantiverem, poderão ter um impacto positivo sobre o crescimento inclusivo e a redução da pobreza, chegando a grande parte da população e originando um apoio político alargado. Para além disso, se forem bem concebidos, poderão ser um complemento a sistemas informais comunitários e a soluções de mercado. As avaliações regulares, independentes e sólidas são essenciais para a produção de informações credíveis e provas empíricas sobre os resultados conseguidos com os programas, sendo isto crucial para garantir o apoio e, portanto, a sustentabilidade política e o êxito.

Os resultados conseguidos até à data demonstram que, com compromisso, visão e apoio, é viável criar-se protecção social na África subsariana, mesmo nos países com baixos rendimentos. No entanto, a escolha entre a criação de novos programas específicos e o desenvolvimento de regimes existentes realiza-se em função do país e depende dos contextos demográficos, geográficos e económicos, bem como dos compromissos políticos e das prioridades.

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Protecção Social Para o deSenvolvimento

incluSivoUma nova perspectiva na cooperação da Ue com África

moBiliZação da inveStiGação euroPeia no domÍnio daS PolÍticaS de deSenvolvimento

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