1

PROPOSTAS DE MELHORIA PARA APLICAÇÃO NO CÓDIGO DOS CONTRATOS

PÚBLICOS NA FASE DE CONTRATAÇÃO E EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE

CONSTRUÇÃO

P. CHICHORRO RODRIGUES P. GAMEIRO HENRIQUES

Engº Civil Prof. Engª Civil

CENOR, CONSULTORES, S.A. IST

Lisboa; Portugal Lisboa; Portugal

pedro.rodrigues@cenor.pt pedro.henriques@ist.utl.pt

RESUMO

Esta apresentação tem por objectivo mostrar algumas propostas de aplicação mais prática do Código dos Contratos

Públicos. Para tal serão estudados alguns modelos internacionais de contratação e será realizada uma pesquisa

aprofundada das maiores dificuldades sentidas na obtenção de vistos dos contratos de empreitadas de obras públicas

pelo Tribunal de Contas. Esta pesquisa, que culminará numa dissertação para obtenção do grau de doutor tem como

objectivo principal a melhoria do controlo da execução de contratos públicos em Portugal. Este objectivo será alcançado

através da elaboração de um conjunto procedimentos de procura e de formação de contratos de empreitada de obras

públicas que visem a melhoria do procedimento de contratação com reflexos directos na sua gestão na fase de execução.

Numa primeira fase têm sido avaliadas as questões referentes à prática actual e que têm sido alvo de avaliação pelo

Tribunal de Contas. Serão estudadas igualmente metodologias internacionais de contratação e gestão de empreitadas na

óptica do Dono da Obra. Por fim, serão propostas metodologias administrativas aplicáveis a cada processo do actual

regime jurídico de empreitadas de obras públicas e que poderão ser materializadas através de um Caderno de Encargos

tipo, que deverá incluir formulários tipo para as situações menos claras e um conjunto de verificações necessárias à

correcta elaboração de todas as peças do procedimento para a formação de contrato de obra pública.

1. INTRODUÇÃO

Com a aprovação e entrada em vigor do Código de Contratos Públicos, através do Decreto-Lei 18/2008 de 29 de

Janeiro, iniciou-se em Portugal uma nova filosofia de contratação pública, que foi muito para além da desmaterialização

dos procedimentos, como inicialmente se supunha.

Este Código de Contratos Públicos traduz-se na transposição da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu do

Conselho de 31 de Março de 2004, revogada recentemente pela Directiva 2014/24/CE do Parlamento Europeu do

Conselho de 26 de fevereiro de 2014. Esta directiva refere-se à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos

de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços e

enquadra a forma de transposição para cada país membro dos procedimentos a seguir no sector público.

O Decreto-Lei 18/2008 de 29 de Janeiro foi a primeira acção de transposição daquela directiva europeia. Após um ano

sobre a plena vigência do Decreto-Lei 18/2008 de 29 de Janeiro, constatou-se que o mesmo nem sempre se adequava à

natureza da actividade das instituições que o aplicavam, verificando-se, nalgumas situações, constrangimentos à

prossecução dos seus objectivos que importava reduzir ou remover. Assim, houve a necessidade de efectuar a primeira

alteração ao Código de Contratos Públicos, que ocorreu com a sua republicação através do Decreto-Lei 278/2009 de 2

de Outubro.

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

2

As alterações não modificaram profundamente a metodologia e forma de contratação ou gestão dos contratos públicos,

traduzindo-se, em grande parte dos casos, numa formulação de escrita mais ajustada e compatibilizada com o objectivo

dos artigos que foram alterados.

Em 12 de Julho de 2012 foi publicado uma nova alteração através do Decreto-Lei n.º 149/2012 que teve como

principais impactos o aumento das entidades públicas abrangidas pelo regime de contratação, a fixação de valores

uniformes para a contratação por ajuste directo, alteração das garantias bancárias, entre outras.

As grandes linhas orientadoras ainda se mantêm e prevê-se que esta situação perdure por muito mais tempo, pelo que se

manterá por mais algum período a fase de adaptação das entidades que têm como objectivo a gestão de contratos de

empreitadas de obras públicas.

2. OBJECTIVOS

É possível implementar procedimentos-tipo de contratação com o objectivo de criar um adequado modelo para os

procedimentos de contratação pública, nomeadamente com a elaboração de um conjunto de documentos de procura e de

formação de contratos de empreitada de obras públicas que visem um melhor relacionamento entre as partes e uma

correcta gestão dos contratos.

Um dos objectivos deste trabalho será criar as ferramentas para auxiliar as entidades intervenientes na gestão destes

contratos e na aplicação dos processos do Código de Contratos Públicos que têm sido implementados com menor

eficácia devido a uma interpretação menos atenta ou de métodos aplicados que não estão devidamente enquadrados na

legislação vigente. Este objectivo só será alcançado através da criação e prática de metodologias administrativas

aplicáveis em cada processo menos claro do actual regime jurídico de empreitadas de obras públicas e que poderão ser

materializadas através de um Caderno de Encargos tipo, bem como um conjunto de verificações necessárias à correcta

elaboração de todas as peças do procedimento para a formação de contrato de empreitada de obra pública.

Existem duas fases importantes na gestão contratual de empreitadas de obras públicas. A primeira fase diz respeito a

fase de formação de contratos, em que o programa de procedimento é documento regulador fundamental e a fase de

execução destes mesmos contratos, que é regulada pelo Caderno de Encargos. Nesta segunda fase é fundamental que os

elementos constituintes do Caderno de Encargos sejam suficientemente globais e integradores da gestão desta fase.

3. HISTÓRICO RECENTE DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA DE EMPREITADAS DE OBRAS

No que concerne às adjudicações de empreitadas de obras públicas, no Portal dos Contratos Públicos

(www.base.gov.pt) [7] podem obter-se as variações em quantidade e valor deste tipo de contratos, que sucintamente

apresentam-se nas tabelas seguintes:

Tabela 1 – Variação dos contratos de Empreitada de Obra Publica entre 2011 e 2014 em quantidade

Fonte : Portal dos Contratos Públicos

Ano Total Ajuste direto Concurso

público

Concurso

limitado por

prévia

qualificação

Ao abrigo de

acordo-quadro

(art.º 258.º)

Ao abrigo de

acordo-quadro

(art.º 259.º)

2011 10701 9043 1600 52 6 0

2012 8927 7732 1175 16 4 0

2013 11730 10194 1355 22 154 5

2014 10320 8778 1343 30 169 0

Tabela 2 – Variação dos contratos de Empreitada de Obra Publica entre 2011 e 2014 em valor

Fonte : Portal dos Contratos Públicos

Ano Total

(x1000 €)

Ajuste direto

(x1000 €)

Concurso

público

(x1000 €)

Concurso

limitado por

prévia

qualificação

(x1000 €)

Ao abrigo de

acordo-quadro

(art.º 258.º)

(x1000 €)

Ao abrigo de

acordo-quadro

(art.º 259.º)

(x1000 €)

2011 2.720.611 698.789 1.344.325 677.416 80 0

2012 1.526.872 449.034 1.026.590 50.640 608 0

2013 1.468.907 427.678 911.068 125.356 4.723 80

2014 1.470.457 350.989 1.064.774 50.131 4.562 0

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

3

4. ENTIDADES PÚBLICAS ABRANGIDAS PELO CCP

Desde a publicação em 2008 o Código do Contratos Públicos tem sofrido algumas alterações, umas mais significativas

que outras, no entanto uma alteração importante deveu-se à definição das entidades adjudicantes em que o código

passou a ser de aplicação obrigatória desde a alteração de 2012. Assim, à data actual os procedimentos de contratação

definidos pelo CCP devem ser seguidos pelas seguintes entidades:

a) Estado (ministérios, secretarias de estado, órgãos públicos, etc.)

b) Regiões Autónomas (Órgãos de soberania das regiões autónomas da Madeira e dos Açores).

c) Autarquias locais (câmaras municipais, juntas de freguesia, etc.)

d) Institutos públicos (instituições de ensino e de saúde, de segurança social, etc).

e) As fundações públicas (incluindo as fundações de ensino), com excepção das previstas na Lei n.º 62/2007, de

10 de Setembro.

f) Associações públicas (Associações de administração directa ou indirecta pelo estado).

g) Associações (maioritariamente financiadas directa ou indirectamente pelo estado, estejam sujeitas ao seu

controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos

titulares seja, directa ou indirectamente, designada pela mesma).

h) Quaisquer pessoas colectivas que independentemente da sua natureza pública ou privada:

i. Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter

industrial ou comercial, entendendo-se como tal aquelas cuja actividade económica se não submeta à

lógica do mercado e da livre concorrência (Texto incluído pelo Decreto-Lei 149/2012 de 12 de Julho) e

ii. Sejam maioritariamente financiadas pelas entidades referidas no número anterior, estejam sujeitas ao seu

controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos

titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas entidades;

i) Pessoas colectivas que se encontrem na situação referida na alínea anterior relativamente a uma entidade que

seja, ela própria, uma entidade adjudicante nos termos do disposto na mesma alínea;

j) As associações de que façam parte uma ou várias das pessoas colectivas referidas nas alíneas anteriores, desde

que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um

órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, directa ou

indirectamente, designada pelas mesmas.

De facto o Decreto-Lei 278/2009 de 2 de Outubro excluía algumas entidades contratantes da aplicação da PARTE II do

Código dos Contratos Públicos, exactamente aquela que diz respeito aos procedimentos de contratação pública. Estas

empresas eram principalmente os hospitais, E. P. E., as associações de direito privado com finalidades a título principal

de natureza científica e tecnológica, bem como, exclusivamente no âmbito da actividade científica e tecnológica, pelas

instituições de ensino superior públicas e pelos laboratórios do Estado.

Uma das principais alterações feitas pelo Decreto-Lei 149/2012 de 12 de Julho, foi a revogação do ponto 3 do artigo 5ª

do Decreto-Lei 278/2009 de 2 de Outubro, tornando obrigatória a aplicação integral do Código dos Contratos Públicos

também a estas entidades.

5. TRIBUNAL DE CONTAS

No que se refere ao Tribunal de Contas verifica-se que existem publicações de acórdãos e decisões referentes aos

contratos submetidos a fiscalização prévia para obtenção de vistos, que podem ser consultados e servem para

verificação do padrão existente na contratação pública pelas entidades abrangidas por este regime.

No caso dos vistos de contratos de empreitada de obra pública verifica-se que são indicadas razões para a não aceitação

das condições de contratação pelas entidades públicas e é feita a referência à violação dos artigos correspondentes. Cada

uma destas situações está disponível no portal do Tribunal de Contas, consistindo uma base importante para reflexão e

melhoria dos processos de contratação.

No caso de maior onerosidade dos contratos celebrados verifica-se também a existência de vários acórdãos que

enquadram as causas mais frequentes para a não aceitação das condições de aumento dos valores contratuais.

O Tribunal de Contas tem publicado e disponibilizado acórdãos sobre diversos temas deste e dos regimes anteriores,

que devem servir de referência para corrigir algumas práticas actuais e criar um modelo adequado às boas práticas de

formação e execução dos contratos de empreitada de obra pública.

Uma grande parte das decisões e considerações referidas nos processos avaliados pelo Tribunal de Contas podem ser

enquadrados à legislação actualmente em vigor, nomeadamente ao Código do Contratos Públicos, uma vez que as

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

4

justificações para a não obtenção do visto destes contratos são processos recorrentes e perfeitamente enquadráveis nesta

legislação.

A evolução da quantidade de acórdãos disponíveis de 2009 a Fevereiro de 2015 tem-se mantido estável e pode ser

verificada pela tabela seguinte.

Tabela 3 - Evolução dos últimos 6 anos dos acórdãos de visto prévio

Fonte: portal oficial do Tribunal de Contas – actualizado em Fev-2015 [5]

Ano

Total de

acórdãos

1ª. Secção

em

Plenário

1ª. Secção

em

Subsecção

3ª. Secção Plenário

Geral

2009 98 41 46 10 1

2010 82 36 36 10 0

2011 100 38 54 8 0

2012 70 23 27 20 0

2013 77 17 37 23 0

2014 83 25 41 16 1

As razões pelas quais estes contratos não mereceram aprovação prévia do Tribunal de Contas podem ser classificadas

com base na seguinte estrutura:

1. Procedimentos de contratação:

1.1. Escolha dos procedimentos;

1.2. Regras dos procedimentos;

1.3. Lançamento dos procedimentos;

1.4. Tramitação dos procedimentos;

2. Requisitos de contratação;

3. Contratos.

As ilegalidades detectadas nos processos de fiscalização prévia que conduziram à recusa do visto do Tribunal de

Contas, e classificadas em conformidade com as categorias e subcategorias acima identificadas são as seguintes:

Procedimentos de contratação - Escolha dos procedimentos

Adjudicações com base em procedimentos por ajuste directo ou com invocação do regime da “contratação

excluída”, que violam os limites de contratação por ajuste directo. Estas contratações seriam superiores ao

limite estabelecido por lei para ajustes directos por valor, que neste momento para empreitadas de obras

públicas é de 150.000Euros.

Adjudicação, por ajuste directo ou convites, com violação dos princípios da igualdade e concorrência;

“Aquisição directa” sem observância da tramitação específica de um qualquer procedimento pré-contratual

tipificado no CCP, designadamente do próprio ajuste directo.

Celebração de contrato programa entre município e sua empresa local sem que se verifiquem os pressupostos

da contratação excluída;

Adopção de concurso público urgente para contratação de empreitadas de obras públicas sem que se

mostrasse fundamentada a respectiva urgência e/ou com fixação de prazos inadequados para apresentação de

propostas.

Desrespeito, por institutos politécnicos, do regime a que obrigatoriamente se encontram vinculados;

Alterações do objecto e de aspectos essenciais do contrato.

Procedimentos de contratação - Regras dos Procedimentos

Não definição nos documentos concursais de elementos fundamentais relativos à aplicação do critério de

adjudicação

Definição de critério de adjudicação que não atende apenas aos atributos das propostas e de um modelo de

avaliação que condiciona uma efectiva concorrência e desrespeita os princípios da igualdade e concorrência

Definição de modelo de avaliação das propostas que desconsidera as diferenças de preços das propostas e que

favorece as de preço mais elevado, desincentivando o funcionamento da concorrência na apresentação de

melhores preços

Consagração nos documentos concursais de que o limiar do preço anormalmente baixo corresponde também a

critério de exclusão das propostas, assim se violando o regime do preço anormalmente baixo consagrado no

CCP

Consagração nos documentos concursais de regras relativas à adjudicação conjunta de vários lotes a um

mesmo concorrente, o que inviabilizaria a aplicação do critério de adjudicação definido.

Omissão, nos anúncios as peças do procedimento, de aspectos essenciais do contrato, inviabilizando um

procedimento equitativo, transparente e concorrencial.

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

5

Exigência indevida de habilitações técnicas.

Especificações indevidas de marcas comerciais no mapa de quantidades.

Exigências de certificação (certificados relativos ao cumprimento de normas de garantia de qualidade,

segurança e gestão ambiental).

Exigência de requisitos de capacidade técnica e financeira em concurso público.

Exigência de apresentação de alvará a todos os concorrentes e não apenas ao adjudicatário.

Caderno de encargos de empreitada de obras públicas que não integra o projecto de execução.

Procedimentos de contratação - Tramitação dos Procedimentos

Admissão de propostas apresentadas após o termo do prazo fixado para o efeito.

Não exclusão da proposta adjudicatária, quando a mesma desrespeitava exigências do programa do concurso e

do caderno de encargos, ao não apresentar de forma clara, inequívoca e discriminada todos os preços unitários

necessários à fixação da respectiva remuneração.

Não exclusão de proposta a que faltavam atributos e com atributos violadores do Caderno de Encargos com a

consequente alteração do resultado financeiro do contrato.

Exclusões ilegais de concorrentes na fase de análise das propostas, com repercussão no resultado financeiro do

procedimento.

Não exclusão de propostas apresentadas por diferentes concorrentes mas assinadas pelo mesmo representante,

o que é susceptível de falsear a concorrência.

Alteração de propostas antes da adjudicação, na sequência de negociações não permitidas por lei ou efetuadas

em momento não permitido pela lei, em procedimentos pré-contratuais relativos à constituição de parcerias

público-privadas.

Incorrecta aplicação do modelo de avaliação das propostas.

Desrespeito pelas peças do procedimento da parceria público privada institucionalizada, com alteração da

matriz de risco definida, em violação das regras da concorrência.

Falta de fundamentação da decisão de adjudicação, por a mesma não constar dos relatórios de avaliação das

propostas.

Adjudicação de proposta que excedia o preço base unitário fixado.

Adjudicação do mesmo tipo de bens a mais do que um concorrente sem respeito pelo critério de adjudicação

definido no âmbito do procedimento pré-contratual.

Requisitos de contratação

Não apresentação pelo adjudicatário do alvará com as habilitações necessárias à execução da obra.

Prestação da caução em modalidade diferente das previstas no artigo 90.º, n.º 2, do CCP.

Desrespeito das regras que impedem a contratação com entidades que não tenham a sua situação tributária

regularizada.

Contratos

Consagração de efeitos retroactivos dos contratos, reportando os seus efeitos a uma data anterior à da

adjudicação, por impedir a concorrência relativamente à formação do contrato.

Com se verifica pela listagem das ilegalidades apontadas pelo Tribunal de Contas na fiscalização prévia dos processos

de empreitadas de obras públicas, há uma necessidade de adoptar metodologias que garantam que os procedimentos de

contratação e a própria gestão destes contratos sejam feitos respeitando a legislação em vigor.

6. METODOLOGIAS E PROPOSTAS DE MELHORIA PARA O PROCEDIMENTO E GESTÃO DE

CONTRATOS DE EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS

Com base na investigação em legislação nacional e internacional, boas práticas de contratação definidas por instituições

privadas e públicas, bem como decisões de organismos com relevância na análise e actuação na área de contratação e

gestão de contratos públicos pretende-se elaborar metodologias para a formação de um contrato de empreitadas de obras

públicas, com a sua correspondente ligação à fase de execução do contrato.

Estes procedimentos deverão estar sintetizados num Caderno de Encargos devidamente estruturado, que sirva de

orientação e manual de boas práticas para o contratante público.

Verifica-se que as metodologias que estão em aplicação actualmente em Portugal pelas instituições contratantes,

nomeadamente Donos de Obra Públicos, carecem de uma maior definição quer na fase de elaboração dos

procedimentos de formação de contratos, quer na sua gestão na fase de execução.

A metodologia a seguir para o desenvolvimento e criação de boas práticas de gestão de empreitadas de obras públicas

em Portugal será dividida em duas partes fundamentais.

A primeira parte estará relacionada com a fase do procedimento de contratação, onde serão abordadas as

questões de formação dos contratos, nomeadamente as enquadradas na PARTE II Contratação pública do

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

6

Código dos Contratos Públicos, e as ferramentas necessárias à criação de procedimentos que garantam o

cumprimento da legislação em vigor, de modo a que não seja alvo de dificuldades de vistos contratuais pelo

Tribunal de Contas.

Numa segunda parte do desenvolvimento deste trabalho será dada maior ênfase à componente de execução do

contrato, mais propriamente à PARTE III – Regime substantivo dos contratos administrativos do Código dos

Contratos Públicos e a criação de processos administrativos e de gestão dos contratos, com recurso a melhorias

dos próprios Cadernos de Encargos e enquadramento dado a definições específicas de aplicação do definido no

Código dos Contratos Públicos.

6.1. Procedimentos de contratação

Assim, e mais especificamente na fase de procedimento de contratação prevista no Código dos Contratos Públicos,

verifica-se que as principais causas de um menos bem conseguido procedimento de contratação estão relacionadas:

a. Deficientes escolhas do procedimento de contratação por parte da Entidade Contratante

Como se verificou o Tribunal de Contas tem emitido pareceres e decisões no âmbito do Código dos Contratos

Públicos que evidenciam a forma desadequada como algumas entidades têm realizado os procedimentos de

contratação. Esta desadequação está relacionada, na maior parte das vezes, com a escolha incorrecta do tipo de

procedimento seguido, com consequentes anulações das decisões de adjudicação.

b. Elaboração de Projectos de Execução, que não seguem todos os requisitos mínimos definidos na Portaria

701H/2008 de 29 de Julho.

Esta situação é a principal origem dos conflitos entre Dono da Obra e Empreiteiro em fase de execução do

contrato. Diz respeito essencialmente aos erros e omissões dos Cadernos de Encargos dos procedimentos de

contratação de obras públicas que evidenciam que os técnicos responsáveis pela elaboração da solução da obra

ainda não se adaptaram ao novo enquadramento dado pela legislação.

São igualmente identificadas ilegalidades pelo Tribunal de Contas no que se refere a situações de referências a

produtos e marcas que são claramente contrárias às orientações definidas na legislação, inviabilizando o visto

dos contratos por aquela entidade.

c. Criação de Júris e comissões de acompanhamento

Em alguns casos verifica-se que as comissões de acompanhamento dos concursos, júris, são designadas de

forma permanente para um determinado período, o que contraria o definido na legislação. Esta situação deve

ser alterada, de modo a que cada processo de procedimento de contratação seja único, completo e fechado. Esta

situação é por diversas vezes referida nos acórdãos do Tribunal de Contas, sendo a causa de aplicação de

sanções às entidades contratantes.

d. Critérios e relatórios de análise de propostas

Existem também diversos acórdãos de inviabilização de contratos de empreitadas de obras públicas por parte

do Tribunal de Contas que estão associados à falta de fundamentação para a escolha de um fornecedor. Esta

situação tem origem, entre outras, numa deficiente ou inexistente matriz de valorização de critérios materiais

para avaliação dos atributos das propostas apresentadas. O Programa do Procedimento, que regula esta fase,

deverá ser explícito na forma e critérios de avaliação das propostas devendo, na fase de elaboração dos

relatórios de análise de propostas, ser seguido para haver uma justificação clara e adequada à priorização dos

concorrentes melhor classificados e a selecção fundamentada do fornecedor.

e. Cadernos de Encargos elaborados com base no enquadramento legal anterior e/ou indefinições de

enquadramento de algumas fases fundamentais de consignação, planeamento e gestão dos contratos na fase de

execução.

O Caderno de Encargos deverá estipular as normas de gestão do contrato na fase de execução, que no

enquadramento dado pelo Código dos Contratos Públicos, ainda não atingiu a maturidade necessária para que o

entendimento entre os intervenientes seja o mais adequado ao normal desenvolvimento dos trabalhos da

empreitada. Este é a peça chave da gestão destes contratos, uma vez que o que se pretende é que a obra seja

efectivamente executada com base nos requisitos desses mesmos Cadernos de Encargos.

6.2. Gestão e execução dos contratos

Por outro lado, podem identificar-se outros exemplos frequentes das dificuldades de gestão e implementação do Código

dos Contratos Públicos que estão relacionados, quer com a fase de formação de contratos, quer com a fase de execução,

que seriam os seguintes:

a. A elaboração do planeamento da Consignação é previamente feita pelo Dono da Obra e constitui um

elemento do Caderno de Encargos do Procedimento. É uma metodologia que não está estabelecida no Código

dos Contratos Públicos, uma vez que no início dos procedimentos de contratação deverá estar já definido um

plano de Consignação, sem serem especificadas as suas características e forma. Em fases posteriores, como por

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

7

exemplo na fase de assinatura do contrato, poderá haver um plano de consignação definitivo e que o plano de

trabalhos poderá ser ajustado ao mesmo, antes da realização da Consignação.

Este processo deverá ser melhor definido através de propostas de escalonamento temporal de cada fase até à

Consignação efectiva, uma vez que na fase de elaboração do Caderno de Encargos do Procedimento deve-se

escalonar cada fase de contratação para estimar o período previsível onde ocorrerá a Consignação. O próprio

Caderno de Encargos deve estabelecer regras para a fase de assinatura do contrato até à elaboração do plano de

consignação final e o respectivo ajuste realizado ao plano de trabalhos da empreitada.

b. O plano de trabalhos passou a ter as designações de “ajustado” e “modificado” em substituição do termo

“definitivo” já muito utilizado no anterior regime jurídico de empreitadas de obras públicas.

Neste caso é importante definir linhas gerais de orientação para a elaboração pelos concorrentes de um plano

de trabalhos na fase de procedimento de contratação que seja o mais realista possível com a fase de execução

do contrato, onde esta ferramenta contratual tem grande impacto na determinação das prorrogações de prazo e

consequentes custos associados.

O Código dos Contratos Públicos estabelece que o plano de trabalhos ajustado deverá ser o plano de trabalhos

da proposta adjudicada e ajustado à data de Consignação. Como tal, e uma vez que este plano de trabalhos não

é muitas vezes elaborado pela produção da obra, mas por um departamento comercial, é fundamental que seja

tecnicamente válido e minimamente coerente com o tipo de construção que se pretende executar.

Assim, é fundamental, na fase de procedimento de contratação, o Caderno de Encargos exigir o cumprimento

de determinadas regras de elaboração deste plano de trabalhos e inclusivamente pontuar positivamente na fase

de análise de propostas os elementos correctamente elaborados.

c. A classificação de Erros e Omissões do Caderno de Encargos, Trabalhos a mais e Trabalhos a menos,

consiste na maior dificuldade sentida pelos intervenientes ao longo destes últimos anos de aplicação do Código

do Contratos Públicos e tem conduzido aos maiores problemas de gestão de contratos.

Esta classificação depende do cariz do próprio trabalho e se está ou não definido no contrato o mesmo tipo de

trabalho e/ou em condições de execução semelhantes. Assim, e de um modo geral, a classificação dependerá,

por exemplo, a existência da definição contratual do trabalho, da sua imprevisibilidade, de ser possível detectá-

lo em fases anteriores, de ter sido detectado anteriormente, da sua imprescindibilidade para a execução da obra,

da sua forma de medição e pagamento e co-responsabilidades.

Apesar da complexidade do tema, propõem-se estabelecer uma metodologia que aponte para a melhor forma

de classificação. Pretende-se através da utilização de ferramentas de escolha e selecção, estabelecer critérios

para a melhor classificação possível e que probabilisticamente seja a mais aproximada da classificação mais

correcta.

d. A notificação de incumprimento por violação dos prazos contratuais e auto de multas é também um processo

que deixou de ser claramente definido administrativamente no Código dos Contratos Públicos. Neste caso, é

importante referir que a metodologia a implementar passa pela adaptação das definições já estipuladas e

usualmente aceites no anterior Regime Jurídico de Empreitadas de Obras Públicas.

Neste âmbito será proposta uma metodologia semelhante à prática já existente com as necessárias adaptações

para enquadramento com o Código dos Contratos Públicos.

e. A metodologia de recepção provisória da obra e auto de recepção provisória estava definida no anterior

regime jurídico de empreitadas de obras públicas. A metodologia e acções administrativas, bem como a sua

sequência estavam enquadradas e implementadas.

A configuração dada pelo Código dos Contratos Públicos, para além de não ser perfeitamente clara na

sequência dos actos administrativos, não apresenta também formas de materialização do processo de vistorias e

aceitação da obra. É referido que deverá ser realizada uma vistoria prévia, que dessa vistoria deverá ser lavrado

um auto de recepção provisória, que deverá referir expressamente pelo Dono da Obra que a obra não é

recebida se não estiver em condições para tal.

Pretende-se então estabelecer uma metodologia que, garantindo os procedimentos sequenciais estabelecidos no

Código de Contratos Públicos, seja aplicável de forma simples e permita a elaboração de modelos de aplicação

prática.

f. O processo de aprovação de trabalhos a mais também não está perfeitamente definido em termos

administrativos. Os trabalhos a mais deverão ser ordenados após a sua definição completa pelo Dono da Obra.

No entanto, também é referido no Código dos Contratos Públicos, que a proposta de trabalhos a mais, para

trabalhos a preços novos e/ou realizados em condições diferentes dos previstos no contrato, deve ser

apresentada após a sua corresponde ordem de execução.

Como se verifica, o procedimento administrativo para a ordenação dos trabalhos a mais não está

suficientemente claro, pelo que será proposta uma metodologia para que se garantam os requisitos legais

definidos no Código de Contratos Públicos, bem como uma metodologia de aplicação prática que garanta a

implementação do definido na legislação.

Chichorro Rodrigues, Pedro e Gameiro Henriques, Pedro, Propostas de melhoria para aplicação no código dos

contratos públicos na fase de contratação e execução dos contratos de construção

8

g. As modificações objectivas do contrato são comuns na fase de execução de empreitadas de obras públicas,

uma vez que podem ter origem em propostas do Empreiteiro ou do Dono da Obra.

Estas modificações objectivas do contrato podem alterar significativamente a forma como parte dos contratos

serão executados, como tal deverão ser claramente definidas as bases dessas modificações, sob pena de

desequilibrar o normal relacionamento entre as partes e dar origem a desequilíbrios financeiros significativos

para uma das partes.

Pretendem-se, através de exemplos de situações concretas, estabelecer metodologias de clarificação das

modificações objectivas dos contratos, como forma de garantir os direitos de cada parte.

Este processo deverá ser sempre conduzido pelo Dono da Obra ou pelo seu representante, de modo a ficarem

definidas as condições de execução da modificação antes da mesma ser iniciada.

7. CONCLUSÕES

Do que foi referido anteriormente, pode verificar-se que existe uma necessidade real de criar ferramentas para aplicação

mais correcta do Código dos Contratos Públicos e a implementação de metodologias que garantam o cumprimento dos

requisitos da legislação.

Por outro lado, a aplicação destas ferramentas e metodologias deverá ser de fácil enquadramento prático, de modo a

tornar mais eficiente a gestão da construção, reduzindo os conflitos desnecessários e que vêm sendo recorrentes na

implementação do Código dos Contratos Públicos. Estes conflitos têm origem em interpretações díspares do Código dos

Contratos Públicos e muitas vezes, sem o correspondente procedimento administrativo que seja coerente com os

processos de controlo que estão em causa.

Este trabalho tem por objectivo a criação destas ferramentas através de uma dissertação de doutoramento em

Engenharia Civil para a melhoria da aplicação do Código dos Contratos Públicos na execução do contrato, apresentando

metodologias para aplicação na fase de contratação com consequências na fase de execução, bem como metodologias

administrativas para actos realizáveis na fase de execução.

Serão criadas, desenvolvidas, adaptadas e apresentadas metodologias de aplicação dos processos administrativos

obrigatórios para a implementação de alguns requisitos legais fundamentais ao bom funcionamento e relacionamento

entre todas as partes na fase de execução do contrato.

Como solução integrada para os assuntos e metodologias abordados pretende-se criar um Caderno de Encargos Tipo,

que terá por base na Portaria n.º 959/2009 de 21 de Agosto, que aprovou o formulário de caderno de encargos relativo

aos contratos e empreitada de obras públicas, complementada e comentada em cada caso, com as melhores práticas

identificadas em metodologias consagradas, devidamente enquadradas com toda a legislação referente ao regime

jurídico de empreitadas de obras públicas vigente em Portugal.

8. REFERÊNCIAS

[1] Rocha, Manuel Lopes; Macara, Jorge Cruz; Lousa, Filipe Viana; “A contratação pública electrónica e o guia do

código dos contratos públicos – DL nº 18/2008 de 29 de Janeiro”; Academia Vortal; Diário Económico;

Semanário Económico; ST&SF – Sociedade de publicações, Lda., Lisboa, 2008.

[2] “apresentacao_roadshow_total_20080318” - “O Novo Regime da Contratação Pública no Código dos Contratos

Públicos – Grupo de Trabalho – Março/Abril, 2008”

[3] Silva, Jorge Andrade da; “Código dos Contratos Públicos – Comentado e Anotado”; Edições Almedina, S. A.;

Coimbra; Novembro de 2008.

[4] Código dos Contratos Públicos- DL nº18/2008 de 29 de janeiro - jurisprudência e pareceres", edição INCM, S.A.,

Lisboa, Outubro de 2013

[5] Diretiva 2014/24/UE do parlamento europeu e do conselho de 26 de fevereiro de 2014

SITIOS DA INTERNET

[6] www.tcontas.pt

[7] www.fidic.org

[8] www.base.gov.pt

[9] www.neccontract.com

[10] www.ogc.org.uk