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PROGRAMA DE ESTÁGIOS NO SETOR PÚBLICO: UM OLHAR SOBRE A GESTÃO

A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DA FUNDAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO

ADMINISTRATIVO – FUNDAP

Bruno Lopes Correia

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Painel 10/001 Conhecimento, formação e aprendizagem na administração pública.

PROGRAMA DE ESTÁGIOS NO SETOR PÚBLICO: UM OLHAR SOBRE A GESTÃO A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DA FUNDAÇÃO DO

DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO – FUNDAP

Isidro-Filho

Bruno Lopes Correia

RESUMO

O estudo discute a participação do setor público na oferta de vagas de estágios, a

partir do funcionamento de estruturas ou programas estaduais dedicados a esse fim.

Traçando um panorama histórico, reconstrói a trajetória paulista desde as primeiras

regulamentações nas faculdades, no início do século XX, até a criação de um

programa governamental específico que perdura há mais de 35 anos.

Gerenciado pela Fundação do Desenvolvimento Administrativo – Fundap, a

governança do programa demonstra o uso de instrumentos complexos às diversas

etapas de gestão (da seleção à avaliação), frutos de sua experiência acumulada e

relacionamento perene com os órgãos participantes.

Além da investigação sobre o programa paulista, também foram coletados aspectos

quanto ao funcionamento da gestão de estágios em outros 10 estados, cujos dados

apontam para alta disparidade entre os modelos operativos.

As considerações finais ressaltam a importância dos programas de estágio, enquanto

vetores de desenvolvimento de estudantes e da administração pública. Da mesma

forma, apontam para a necessidade de ampliação dos estudos, visando o

aperfeiçoamento de estruturas e instrumentos governamentais voltados a este fim.

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1. INTRODUÇÃO

De acordo com dados organizados pela Associação Brasileira de Estágios –

ABRES (2016), o Brasil possui mais de 1 milhão de estagiários, somando os alunos

de ensino superior, médio e profissionalizante, em um universo de mais 16,1 milhões

de estudantes (6,2%). Esse hiato tem múltiplas explicações que não permitem uma

determinação de causa-efeito, mas entre outras, encontram-se a menor

disponibilidade de vagas para o ensino médio e profissionalizante1, o estado da arte

da demanda e distribuição de cursos pelo território, e as dinâmicas econômicas como

alguns fatores incidentes.

Embora o setor privado concentre a maior parte das vagas disponíveis, o poder

público tem despontado, nos últimos anos, como um importante espaço de

aprendizagem - seja pela retomada de concursos públicos2, pelo crescimento da

quantidade de estudantes no ensino regular3, pela nova legislação que trata sobre

estágio, ou outros fatores. Nessa perspectiva, o aumento de estágios em

organizações públicas vem acompanhado das mais diversas tentativas de balizar seu

funcionamento (normas, criação de programas específicos, centralização

administrativa), que variam de aplicação e contexto de acordo com os níveis de

governo e a respectiva agendado mandatário.

Partindo da diversidade relatada e da ausência de estudos no campo de

públicas sobre o tema, o presente artigo lança questões inicias para o debate: Quais

são os modelos de estágio adotados pelas diferentes estruturas governamentais? Há

ganhos mútuos para os envolvidos? Quais são as lacunas? Qual é o papel dos

governos na gestão dessa política pública? Ainda que sejam necessárias diversas

pesquisas e artigos para respondê-las, o presente estudo dá um primeiro passo nesta

direção.

1 Nessas modalidades apenas 2,8% estagiam, enquanto no ensino superior esse índice é de 10,1% (ABRES, 2016). 2Ver Comunicado IPEA n.110. Ocupação no Setor Público Brasileiro: tendências recentes e questões em aberto. 2011. 3Ver Censo INEP.

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2. OBJETIVOS

O trabalho tem como objetivo principal investigar a gestão da política de estágio

no setor público, à luz do estudo de caso do estado de São Paulo. Como objetivos

adicionais, compreende-se:

a) Mapear, por meio da literatura e da legislação, o histórico da regulamentação

do estágio nos âmbitos nacional e do estado de São Paulo;

b) Identificar o lócus da gestão de estágio em outros estados brasileiros,

comparando aspectos de sua operação;

3. METODOLOGIA

Partindo dos levantamentos bibliográficos e legislações acerca do tema, o

estudo apresenta os alicerces sob os quais foram erguidos os programas de estágios

no setor público, à luz de seu estudo de caso. Dialogando com esse processo histórico

expõe a dimensão do modelo operativo paulista, por meio de documentos regulatórios

e dados gerenciais do programa.

Com a finalidade de diminuir possível viés e ampliar o horizonte da

investigação, também foram realizadas consultas aos sítios eletrônicos dos demais

26 estados brasileiros, ou em notícias regionais, visando mapear programas ou

órgãos com competência análoga. Posteriormente, por meio de sorteio aleatório entre

as 26 unidades federadas, 14 foram convidadas a prestarem informação sobre o modo

de gestão dos estágios nos órgãos do poder executivo. Quando não foram

identificados os órgãos que cuidavam especificamente do tema, as perguntas foram

direcionadas às secretarias correlatas à Secretaria de Planejamento e Gestão do

Estado de São Paulo (ex.: gestão pública, administração, planejamento, governo). Por

meio questionário eletrônico, a coleta foi realizada no período entre 25 de abril e 04

de maio de 2016, sendo as respostas apresentadas em caráter agregado.

Em posse das informações com distintas estratégias foram realizadas a análise

e considerações finais presentes no documento.

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4. BREVE HISTORICO SOBRE ESTÁGIO E ESTADO

Embora não seja estanque, é possível afirmar que o conceito de estágio tem

sido traduzido de maneira semelhante ao longo dos últimos séculos, desde que fora

associado a questões profissionais. Na idade média, por exemplo, ligou-se ao

acompanhamento prático a um mestre de ofício, enquanto na atualidade materializa-

se como atividade curricular da educação formal, também de maneira prática

(COLOMBO; BALLÃO, 2014:172).

De sua utilização mais remota4 até a mais contemporânea nota-se a presença

de dois pilares: a supervisão e o aprendizado prático de uma profissão. Ao mesmo

tempo, é preciso pontuar que, na contemporaneidade, a forma de organização do

trabalho e a institucionalização da educação tornaram o estágio uma atividade muito

mais complexa do que a exclusiva transmissão de um ofício. Para compreender suas

características atuais é preciso descerrar suas transformações, possibilitando uma

análise como instrumento do desenvolvimento de capacidades diversas, incluindo as

dimensões pessoais e cidadãs.

Neste âmbito está o papel da escola (lócus da educação formal) como pedra

angular na alteração das características do estágio. Segundo Machado (1997:47), a

partir da instalação das ideias de que um bom emprego estava relacionado ao estudo,

aproximou-se também a escola da vida prática – por conseguinte, o próprio mercado

passou a incorporar a necessidade de obter mão-de-obra qualificada. No Brasil, a

chegada da Família Real em 1808 e a implantação dos primeiros cursos superiores

podem ser considerados os primeiros marcos deste processo.

4 De acordo com Estágio (2001 apud COLOMBO; BALLÃO, 2014), o termo aparece pela primeira vez

na literatura em 1080, proveniente do latim medieval stagium – significando“residência ou local para morar”. Posteriormente, em 1630, a expressão stage surge relacionando-se ao período de treinamento de um sacerdote para o exercício de suas funções, em que este passava residindo na igreja. Tal construção demonstra a relação entre os termos residência e estágio, enquanto períodos de prática e aprendizado de funções, como utilizado para profissionalização médica.

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Em São Paulo, a primeira vez que o termo estágio aparece na legislação é em

1912, no regulamento da Escola de Pharmacia e de Odontologia de São Paulo5,

capítulo “Dos exames escolares”.

Art. 42 - Os alumnos do curso de pharmacia são obrigados a fazer um estagio de um anno em uma pharmacia civil ou hospitalar, apresentando um certificado do profissional que o guiou neste estagio.(SÃO PAULO, 1912, grifos nossos).

Portanto, desde as primeiras escolas superiores, verifica-se que o estágio é

atrelado à aplicação do conhecimento teórico, dotado de supervisão, e condição sine

qua non para aquisição do diploma profissional em alguns casos.

Em 1919, constava no regulamento da Escola Agrícola Luiz de Queiroz a

obrigatoriedade de parte dos alunos cumprir estágio em suas dependências,

apresentando ao final um relatório para cômputo na nota de trabalhos práticos.

Embora não tenham sido estabelecidos os critérios que designavam a obrigatoriedade

ou as funções a serem desempenhadas, observa-se o avanço com relação à

incorporação da própria escola, em caráter genérico, como ambiente propício ao

estágio (SÃO PAULO, 1919).

A lógica tradicional de estágios na área da saúde ou inserida no ambiente

escolar foi rompida na década de 1930, período coincidente à modernização do

Estado no período varguista. De acordo com o levantamento das legislações

paulistas, a primeira estrutura governamental a institucionalizar estagiários foi a polícia

em 1933.

Artigo 1º - Ficam creados, na Capital do Estado, tantos cargos de estagiarios de Policia quantos forem as subdelegacias do município.

Artigo 2º - Competem aos estagiarios as funções cabentes aos atuais subdelegados.

Artigo 3º - Compete ao Chefe de Policia nomear e demitir, ad nutum, os estagiarios, os quais serão escolhidos dentre os bachareis e bacharelandos em direito.

§ unico - Ninguem poderá ser estagiario por tempo maior que o de um ano.

Artigo 4º - Os estagiarios de Policia não percebem remuneração, mas gosam das vantagens dos numeros II e III do artigo 20 do Decreto n. 5179, de 1931.(SÃO PAULO, 1933, grifos nossos).

5 A escola foi posteriormente incorporada à Universidade de São Paulo, quando da sua criação em

1934.

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Com a ampliação da demanda e diversificação das áreas de conhecimento6, a

concepção de quem era estagiário também foi modificada: do estudante para o recém-

formado. Nota-se que, embora o artigo 3º do decreto acima já previsse bacharéis em

Direito, ainda continha a noção de dar oportunidade a bacharelandos, além de não

prever remuneração pelo trabalho desempenhado para ambos os casos. Mas, em

1938, a Secretaria da Agricultura caracterizou o período de estágio como aquele

voltado exclusivamente ao egresso das escolas superiores, sendo este incorporado

aos primeiros degraus das carreiras científicas do estado - junto aos Institutos

Agronômico, Biológico, entre outros. Neste modelo, algumas características se

evidenciaram: o estágio era compreendido como uma “especialização”; havia uma

remuneração ofertada em troca do trabalho; possuía um incentivo ao

aperfeiçoamento, como a possibilidade de ser enviado ao exterior para continuação

dos estudos, e uma visão romântica aos que demonstravam “capacidade, inteligência

e amor a ciência” (SÃO PAULO, 1938).

A partir da década de 40, algumas regulamentações do governo federal sobre

o ensino no país retomaram o estágio ao seu uso inicial. O Decreto-Lei n.º4.073/42,

denominado Lei Orgânica do Ensino Industrial, por exemplo, determinou em seu art.º

48: “consistirá o estágio em um período de trabalho, realizado por aluno, sob o controle

da competente autoridade docente, em estabelecimento industrial”. Com esse

‘retorno’ é possível perceber o ajuste de nomenclaturas utilizadas nas legislações de

São Paulo: em 1954, a admissão destinava-se aos “estagiários-universitários” para

execução de serviços técnicos das repartições e autarquias da Secretaria da Viação

e Obras Públicas do Estado de São Paulo7; enquanto em 1934 a contratação foi de

“estagiários engenheiros” (BRASIL, 1942; SÃO PAULO, 1934; 1954).

Todavia, conforme apontam Colombo e Ballão (2014:174), o estágio era

utilizado pela indústria para obtenção de mão-de-obra de baixo custo, já que não havia

nenhuma formalização entre a escola e a empresa. Esse cenário sofre alteração no

6 Em 1934, o recém-criado Departamento de Estradas e Rodagens (DER), subordinado à Secretaria

de Estado dos Negócios da Viação e Obras Públicas, passou a contratar estagiários engenheiros, que percebiam remuneração específica (SÃO PAULO, 1934). 7 Na mesma linha, o Decreto n.º 27.275, de 16 de janeiro de 1957, organizou a admissão de estagiários

universitários aos serviços técnicos da Secretaria de Saúde Pública e da Assistência Social.

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final da década de 60, com a Portaria n.º 1.067 do Ministério do Trabalho e Previdência

Social, que estabeleceu a obrigatoriedade de a relação ser mantida por contrato,

referenciando duração, carga horária, valor da bolsa e seguro contra acidentes

pessoais para cada estagiário.

A década de 1970 foi marcada pelos primeiros passos do estágio no setor

público, em âmbito federal. Diante de um contexto econômico expansivo, o Decreto

n.º 66.546 instituiu o Projeto Integração, que organizava um programa de estágios

práticos em órgãos públicos e privados para estudantes do ensino superior de áreas

consideradas prioritárias (engenharia, tecnologia, economia e administração) –

dialogando com a visão do governo militar. No mesmo contexto expansivo, em 1975,

o governo regulamentou8 o estágio no serviço público federal para estudantes do

ensino superior e profissionalizante de 2º grau de quaisquer áreas, até que em 1977,

a primeira lei tratando especificamente sobre estágio foi promulgada: Lei n.º 6.494, de

7 de dezembro de 1977. Regulamentada pelo Decreto n.º 87.497 em 18 de agosto de

1982, a lei vigorou sem nenhuma alteração por mais de uma década, quando em

1994, incluiu mecanismos garantidores a pessoas com deficiência nos estágios

(BRASIL 1970; 1977; 1982).

Como apresentado, embora o Estado de São Paulo já proporcionasse estágios

na administração pública9, anteriormente às leis federais10, as novas legislações

proporcionaram alguns avanços com relação ao modelo funcional adotado. Em 1979,

por exemplo, o governador Paulo Maluf instituiu o Programa de Bolsas para o

Aprimoramento Profissional (PAP), destinado a recém-graduados de cursos

superiores da área da saúde, distinguindo o programa de qualquer relação com

estágio. Para a gestão da política escalou a Fundação do Desenvolvimento

Administrativo – Fundap, que, criada em 1974, possuía a missão de

8BRASIL, 1975. 9Quanto à oferta de estágios anteriormente à regulação federal, compreendida como ação isolada, é

importante esclarecer que não se ignora a possível ocorrência em outras estruturas estatais, a exemplo do verificado em São Paulo, seja em outro estado ou governo central. 10Experiências já mencionadas: Departamento de Polícia (1933), Secretaria da Viação e Obras Públicas

(1954) e Secretaria da Saúde Pública e da Assistência Social (1957). Além destas, destacam-se o Departamento Estadual de Administração (1961), Ministério Público (1968), Procuradoria Geral do Estado (1970) e a Secretaria de Educação (1976) (SÃO PAULO, 1961; 1968; 1970; 1976).

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contribuir para a elevação dos níveis de eficiência e eficácia da administração pública estadual, desenvolvendo projetos de consultoria organizacional, formação e recursos humanos, desenvolvimento de novas tecnologias de gestão administrativa e pesquisa aplicada (FUNDAP, 2016b, grifos nossos).

Assim, na mesma vertente, criou o programa de bolsas para aprimoramento de

estudantes de cursos regulares de níveis técnico e superior, 1980, que ficou

conhecido posteriormente como Programa de Estágios do Governo do Estado de São

Paulo (PEGESP). Como aponta a exposição de motivos do decreto instituidor do

programa de estágios, a experiência da Fundap na gestão do aprimoramento

profissional, bem como nas atividades de formação de recursos humanos, contribuiu

para que assumisse a competência sobre os estágios em âmbito estadual.

Para administrar o Programa, selecionar os candidatos e conceder as Bolsas, a escolha recaiu na Fundação do Desenvolvimento Administrativo, por se tratar de órgão a quem cabe legalmente, entre outras atividades, dar treinamento ao pessoal dos vários níveis da administração estadual e contribuir para elevação de sua eficiência. Essa Fundação que, em cumprimento ao decreto baixado por Vossa Excelência, já administra de forma eficiente o Programa de Bolsas para aprimoramento de médicos e outros profissionais de nível superior que atuam na área da saúde, está em condições de administrar com êxito o Programa ora proposto e a custos operacionais bem mais baixos dos que atualmente oneram os cofres públicos (SÃO PAULO, 1980).

O Decreto n.º 15.438 de 28 de julho de 1980organizou a gestão das vagas de

estágio em toda a administração centralizada11 e autarquias, deixando apenas para

as empresas públicas a opção de caminhos alternativos à contratação de estagiários.

Além da influência do arcabouço legal do governo federal (item “c” abaixo), a

exposição de motivos para a instalação do programa pelo estado, centrou-se em:

a) dar oportunidade de aprendizado prático a todos os estudantes que se interessam pelos trabalhos da administração pública;

b) o aproveitamento futuro desses estudantes, implantando-se, no Estado, uma política única de formação profissionalizante;

c) dar uniformidade na contratação de estagiários para o serviço público, tendo-se em vista a disparidade de critérios hoje existentes;

d) reduzir o custo dessas contratações, haja vista que, pelos contratos atuais, cada Bolsa concedida - com valores diversificados - é acrescida de 13.7 a 19.6%, referente a despesas de administração(SÃO PAULO, 1980, grifos nossos).

Interessante notar que, como o instrumento do concurso foi equacionado

apenas após a Constituição Federal de 1988, o estágio era visto nessa época como

11 Considerando as características da estrutura governamental à época, depreende-se pelo termo

“administração centralizada e autarquias” a administração direta (Secretaria) e parte da indireta (Autarquias e Fundações). Do mesmo modo, as empresas públicas hoje devem ser compreendidas como sociedades de economia mista.

10

uma possibilidade de início de carreira na administração pública. Nesse sentido,

fundamental destacar as ideias contidas de “interesse pelas funções governamentais”

e “aproveitamento” que hoje se esvaíram.

Para o programa foi desenhado um órgão superior12para fixar as diretrizes

gerais (quantidade de bolsas para cada entidade, valor da bolsa a ser ofertada, entre

outros regramentos), enquanto a operacionalização ficaria a cargo da Fundap

(seleção de candidatos, a concessão das bolsas e a administração geral) – que

receberia 10% do valor das bolsas a título de remuneração pelo serviço. Considerando

que os pagamentos aos estagiários sairiam do próprio orçamento da Fundação, a

partir de 1981, sua dotação passou a incorporar os valores das bolsas a serem

repassadas13.

Em um contexto de ajuste fiscal14, o governador Mário Covas revogou em 1996

o programa de bolsas de estágio custeado pelo tesouro estadual, mas facultou aos

órgãos realizarem diretamente administração e custeio das bolsas. Entretanto, após

dois meses, reeditou o decreto original reinstituindo o programa nos moldes

estabelecidos em 1980. Cabe ressaltar que, nos anos 2000, a Medida Provisória nº

1.952-24 do governo federal permitiu o estágio para estudantes matriculados no

ensino médio não profissionalizante, mas a mudança foi absorvida apenas em 2003,

pela Deliberação CEE n.º 31(SÃO PAULO, 1996; 1997; 2003).

Então, em fevereiro de 2008, o governador José Serra reorganizou o

funcionamento dos estágios na administração pública estadual, que entre as principais

medidas: instituiu a obrigatoriedade de processos seletivos para vagas que

ofertassem remuneração; redirecionou o custo das bolsas às respectivas dotações

12 A comissão continha um representante de cada um dos órgãos: Fundação do Desenvolvimento

Administrativo, Casa Civil, Secretaria da Administração, Secretaria de Economia e Planejamento, Secretaria da Fazenda (SÃO PAULO, 1980). 13A incorporação desses valores levou a equívocos interpretativos quanto ao real gasto e faturamento da instituição. De acordo com notícia do site G1 (2016), de novembro de 2015, “por ano, R$ 80 milhões eram repassados à fundação.” Todavia, conforme o orçamento executado em 2015, o valor efetivamente enviado a fundação foi de R$ 29,1 milhões. A título de comparação em 2014 foram R$ 22,5 milhões (SEFAZ, 2016). 14 Sugere-se a leitura do sitio da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, disponível em:

http://www.fazenda.sp.gov.br/ajustes/.

11

orçamentárias de cada órgão; concentrou o comando do Programa na Secretaria de

Gestão Pública (atual Secretaria de Planejamento e Gestão) (SÃO PAULO, 2008).

Ainda que algumas motivações do novo decreto se assemelhem àquelas

utilizadas na implantação em 1980, como a caracterização do estágio enquanto lócus

para o aprendizado prático e celeiro de novos talentos, destacam-se novos conceitos

que dialogam com uma visão do devir estatal de uma determinada época: primeiro,

de que o estágio em órgão público propicia ao estudante uma experiência de

cidadania; segundo, de que os estagiários são veículos de conhecimento acadêmico,

capazes de transmitir ideias e abordagens inovadoras (SÃO PAULO, 2008).

A incorporação desses elementos agrega ao estágio uma característica própria

de política pública, ampliando seu conceito para além de instrumento educacional ou

de recursos humanos, como desenhado ao longo do século XX. O tópico da

governança do PEGESP e o comparativo com outros estados, apresentados a seguir,

corroboram essa análise histórica.

5. O PROGRAMA DE ESTÁGIOS DO GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO

5.1. GOVERNANÇA

A governança do PEGESP reflete a opção de assentar na Fundap o papel de

agente de integração. Por ser uma fundação governamental, sua operação segue a

legislação e os controles convencionais à administração pública, da mesma forma que

sua cultura organizacional se assemelha aos demais órgãos. Se por um lado, pode-

se ter uma visão do engessamento em determinados processos, por outros, há

perenidade de sua equipe com décadas de experiências acumuladas.

De acordo com a Resolução SGP – 20 de agosto de 2009, que regulamenta o

Decreto 52.756/2008, coube à Fundap a administração dos estágios, incluídos os

processos de seleção e contratação – mesma função executada ao longo de sua

história. À Secretaria de Planejamento e Gestão, foi conjugado ao Secretário e seu

gabinete, executar as funções gerenciais do programa, como:

12

a) coordenação, acompanhamento, orientação, execução e avaliação, em

nível central, no âmbito da administração direta e autárquica;

b) definição de procedimentos para admissão de estagiários e apuração da

demanda dos órgãos e entidades;

c) estabelecimento da quantidade de estagiários por órgão, prazos de duração

do estágio e valores das bolsas - de acordo com a carga horária e o

enquadramento do curso frequentado;

d) articulação com as demais estruturas governamentais (empresas e demais

entidades controladas) visando a ampliação da oferta de estágios e

aprimoramento da sua gestão.

Diferentemente daquele estabelecido em 1980, o atual modelo não prevê um

órgão superior misto, mas uma Comissão Consultiva, presidida pela Secretaria de

Planejamento e Gestão, secretariada pela Fundap e composta por outras Secretarias,

Autarquias e Fundações15. Entre suas competências foram determinadas a aprovação

dos editais de seleção, a proposição do reajuste de bolsas e a indicação de melhorias

na política de estágios, dado o acompanhamento permanente. Quanto à comissão,

ainda cabe destacar o peso incidente ao caráter público e representativo na sua

composição, que

“poderá ter sua composição alterada periodicamente pelo Secretário de Gestão Pública, porém deverá, obrigatoriamente, ser composta por membros de órgãos e entidades da Administração Pública Estadual direta, indireta e fundacional” (SÃO PAULO, 2009).

Além das instâncias diretivas - Secretaria, Fundap e Comissão – a operação

do programa depende da triangulação entre outros três atores diretos: órgãos

demandantes, instituições de ensino e estagiários.

15 Embora a Resolução SGP-20/2009, não tenha atualizado a composição das Secretarias extintas,

caracterizamos a comissão a partir da observância do órgão que absorveu as inoperantes. Demais órgãos participantes: Secretaria do Meio Ambiente; Secretaria do Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação; Secretaria da Agricultura e Abastecimento; Instituto de Pesos e Medidas (IPEM); Centro Educacional Paula Souza; Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU); Companhia do Metropolitano de São Paulo (METRO); Companhia do Desenvolvimento Habitacional (CDHU); Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo (ITESP); Fundação para o Remédio Popular (FURP).

13

Com relação aos primeiros, à medida que cada órgão passou a prover as

bolsas da sua própria dotação orçamentária, tornou-se necessária sua

contratualização com a Fundap. Diante do caráter público da fundação e da

temporalidade da prestação do serviço, anterior à Lei n.º 8.666/1993, foi possível

enquadrá-lo nas condições de dispensa de licitação, de acordo com o artigo 24, VIII,

após manifestação favorável da Procuradoria Geral do Estado16 (SÃO PAULO, 2009).

Com base na minuta constante da Resolução SGP-20/2009, a relação

contratual expõe as seguintes obrigações para a Fundap, na condição de agente de

integração:

a) elaborar os convênios com as instituições de ensino;

b) recrutar e selecionar os estudantes por meio de seleção pública;

c) orientar os órgãos demandantes na elaboração dos planos de estágio e

realizar sua aprovação;

d) disponibilizar sistema gerenciador sobre os planos, candidatos e

estagiários;

e) efetuar a convocação e encaminhamento dos estagiários para os

respectivos órgãos;

f) proceder à contratação do estudante, por meio do Termo de Compromisso

de Estágio (TCE), respeitando os devidos prazos legais;

g) administrar as bolsas de estágio, realizando o pagamento da bolsa e do

auxílio transporte, conforme o repasse dos recursos pelos órgãos;

h) incluir os estudantes em apólice coletiva de seguro de acidentes pessoais;

i) emitir o certificado de realização de estágio;

j) auxiliar os órgãos contratantes na elaboração e aperfeiçoamento do

Programa de Estágios.

Já aos órgãos demandantes de estágios competem as obrigações de: elaborar

o plano de estágio e comunicar sobre qualquer alteração que esse venha a sofrer;

assegurar aos candidatos encaminhados a devida oportunidade; repassar à Fundap

os valores pactuados; proporcionar as condições para que o estágio cumpra seus

16 Parecer GPG/Cons. nº 047/2009, de 23/6/2009.

14

objetivos de complementação educacional, com atividades compatíveis à área de

formação do estudante e contendo supervisão adequada; além de assinar os TCEs e

fornecer informações necessárias ao funcionamento do PEGESP.

Em complemento ao contrato e ao atendimento rotineiro, a Divisão de Estágios

da Fundap convida anualmente os coordenadores e supervisores dos órgãos para

encontros avaliativos, com intuito de dar feedbacks dos estagiários que deixaram o

programa, dirimir dúvidas e reorientar práticas.

Diante das limitações dos setores de estágio das instituições de ensino, a

relação da fundação com as mesmas baseia-se em aspectos meramente formais.

Salvo os motivos de divulgação de processo seletivo, convites à realização de

exposição em feiras estudantis ou raras exceções - relacionadas a assuntos mais

graves como desvios ao plano de estágio - constata-se a inexistência de um fórum

permanente para o PEGESP e as escolas. Nesse sentido, perde-se oportunidade de

avaliações conjuntas quanto à complementariedade do estágio ao processo de

aprendizagem dos cursos – o que poderia assegurar um ganho em sua qualidade.

Apesar do contato com o estudante ter sido intensificado nos últimos anos,

como consequência do aumento do uso da tecnologia e da sua ligação com as atuais

gerações, a comunicação ainda está restrita à natureza administrativa das atribuições

da fundação.

O início desse processo é o convite à seleção pública. As principais ferramentas

utilizadas são cartazes em escolas e órgãos públicos, como também notícias

divulgadas amplamente na mídia (televisão, rádios, jornais e sites) e em redes sociais.

A inscrição ocorre totalmente em meio eletrônico e o candidato tem à sua disposição

uma central de atendimento na Fundap para esclarecer dúvidas e solicitar apoio, por

e-mail e telefone – que também permanece disponível aos estagiários, cursistas e

qualquer outro cidadão.

Durante todo processo seletivo e após este, a comunicação da fundação com

o participante ocorre ativamente por dois instrumentos: SMS (seleção) e e-mails

(todas as etapas). Da mesma forma, há um canal de comunicação passivo, por meio

do Sistema de Administração de Bolsas de Estágio (SABE), pelo qual o candidato

15

realiza a inscrição, acompanha sua posição nas seleções, realiza o aceite/declínio aos

planos de estágio aos quais foi convidado, gera o TCE para colher assinaturas e

responde a uma avaliação ao final do estágio.

Já para a comunicação reativa, em adição à central de atendimento, há

recepção pelos canais da Ouvidoria, do Serviço de Informações ao Cidadão – SIC.SP,

redes sociais e plataformas de interação cliente-consumidor.

Além das tratativas administrativas – sendo as maiores a seleção, convocação,

pagamento e o encerramento do estágio – a Fundap procura estabelecer o contato

com o estagiário mediante a oferta de palestras temáticas. Ofertadas de 4 a 6 vezes

por ano, comumente aos estudantes dos diferentes níveis, versam sobre conteúdos

advindos, por vezes, de sugestões do próprio público – inserção no mercado de

trabalho, preparação de currículo, educação financeira, políticas públicas, etc.

Embora não haja um fórum permanente com os estudantes, a diversificação

dos canais de atendimento, acrescidos da avaliação ao final, demonstram uma boa

interpenetração e sensibilidade da Fundap enquanto agente integrador - inclusive

cumprindo papel superior àquele determinado pela legislação. De acordo com a Lei

11.788/2008, cabe aos agentes de integração, enquanto auxiliares do processo de

aperfeiçoamento do estágio: cadastrar estudantes, identificar as oportunidades,

ajustar as condições de realização, fazer o acompanhamento administrativo e

encaminhar negociação de seguros contra acidentes pessoais (BRASIL, 2008).

5.2. REGRAS DE SELEÇÃO E CONVOCAÇÃO

Regida por um edital, as seleções regulares acontecem semestralmente, e em

casos excepcionais, ocorrem abertura de editais extras. Semelhante aos chamados

“vestibulinhos”, o processo seletivo está centrado na realização de uma prova objetiva,

contendo 30 questões de múltipla escolha, com os conteúdos de língua portuguesa

(12), conhecimentos matemáticos (9) e conhecimentos gerais (9). Para a elaboração

da prova, aos candidatos do ensino médio e profissional é utilizada como referência a

matriz de competências e habilidades do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem),

16

enquanto aos candidatos do ensino superior são as diretrizes do Exame Nacional de

Desempenho de Estudantes (Enade) comum a todos os cursos. Como forma de

classificação são considerados aptos os candidatos que obtiveram uma nota mínima

de 40% da média de sua respectiva prova (FUNDAP, 2016).

Com o auxílio de empresa terceirizada, a prova acontece em mais de 40

cidades17 escolhidas conforme a demanda existente por vagas. Contratada mediante

processo licitatório, a empresa é a responsável pela elaboração do banco de

questões, escolha e montagem da prova, impressão, aplicação e processamento do

certame. Por sua vez, a Fundap executa uma validação prévia de questões similares

a serem utilizadas e fiscaliza quanto à aplicação, que ocorre sob sigilo absoluto.

Apesar da seleção ser classificatória, a convocação dos candidatos acontece

pela combinação dos parâmetros para atender ao perfil de cada vaga, conforme o

esquema abaixo.

Esquema 1. Organização do banco de candidatos do Programa de Estágio do Governo do Estado de São Paulo.

Fonte: Elaboração própria.

Essas características somadas às demandas efetivas dos órgãos públicos, ou

oferta excessiva de candidatos, por vezes, acarretam em um lapso temporal entre a

realização do certame e o chamamento do estagiário para determinadas vagas. Nesse

17Considerando a média (Edital 002/2015: 49 cidades; Edital 003/2015: 47 cidades; Edital 001/2016:

37 cidades).

17

sentido, há um esforço da Divisão de Estágios em sempre esclarecer que o programa

trabalha com uma expectativa de vagas e não sua garantia de preenchimento.

Outros fatores que também podem alterar a sequência classificatória são a

suspensão ou exclusão de candidatos. Como o processo é meritocrático e os órgãos

não podem fazer outras seleções adicionais à prova realizada, o estagiário é o único

que pode se recusar a assumir a uma vaga para qual foi convocado. Conquanto não

haja limites para a recusa, o candidato precisa sempre responder às convocações

realizadas, pois caso seja convocado três vezes e não se manifeste é suspenso de

novas convocações (2ª etapa). Para retornar ao banco ativo basta demonstrar

interesse em receber convocações novamente.

Por outro lado, a exclusão acontece caso, por três vezes, o candidato manifeste

interesse em uma determinada vaga, mas não aceite o encaminhamento final a esta

(5ª etapa) ou deixe de apontar sua decisão. Da mesma forma, àqueles que foram

encaminhados e emitiram o Termo de Compromisso deixam o banco de classificados

do respectivo edital – já que cada candidato poderá realizar apenas um estágio por

certame.

Quadro 1. Resumo do processo de convocação às vagas de estágio

1ª etapa - atualização de

currículo

Todos os candidatos devem atualizar suas informações, especialmente o período, semestre e curso.

2ª etapa - convocação

A Fundap organiza em lotes a convocação para o preenchimento de diversas vagas. A partir de parâmetros específicos (curso, cidade, entre outros), notifica todos os candidatos com perfil relativo às vagas ofertadas.

3ª etapa - escolha de

planos

Os candidatos convocados acessam o plano de estágio ofertado pelo sistema e manifestam interesse ou declinam da proposta.

4ª etapa - visita

De acordo com as manifestações positivas, o sistema verifica os mais bem colocados e seleciona um candidato para cada um dos planos de estágio. Na ocasião, ao escolhido recomenda-se uma visita ao órgão para obtenção de informações adicionais (não obrigatória).¹

5ª etapa - encaminhamento

Após o período de visitas, o estudante deve confirmar o encaminhamento para o preenchimento efetivo da vaga ou declinar deste.

¹ Os não selecionados retornam ao banco ativo para novas convocações.


18

5.3. REMUNERAÇÃO E BENEFÍCIOS

Considerando a diversidade da política de recursos humanos e a

disponibilidade orçamentária entre as entidades concedentes, o PEGESP foi

constituído em um modelo flexível em torno de bandas remuneratórias, crescentes de

acordo com o nível instrucional e a quantidade de horas do estágio.

Quadro2. Faixas de remuneração do Programa de Estágios do Governo do Estado de São Paulo.

Carga horária

Faixa Ensino Superior Educação

Profissional de Nível Médio

Ensino Médio

4 h

/dia

ou

80h

/mê

s

1 R$ 420,00 R$ 340,00 R$ 300,00

2 R$ 460,00 R$ 380,00 R$ 340,00

3 R$ 500,00 R$ 420,00 R$ 380,00

6 h

/dia

ou

120

h/m

ês

1 R$ 630,00 R$ 510,00 R$ 450,00

2 R$ 690,00 R$ 570,00 R$ 510,00

3 R$ 750,00 R$ 630,00 R$ 570,00

Fonte: Elaboração própria com base na Resolução SGP-20.

Embora a legislação não estabeleça obrigatoriedade quanto ao pagamento de

auxílio-transporte e auxílio-alimentação, já que os estágios do PEGESP são

remunerados e de caráter não obrigatório, os auxílios variam para cada instituição

concedente – sendo entre R$94,00 e R$ 350,00 para cidades do interior, e; entre R$

108,00 e R$ 1.000,00 para cidades da Região Metropolitana de São Paulo(FUNDAP,

2016).

Ainda no tocante a este tema, cabe apontar a mudança quanto ao modelo de

remuneração da Fundap: do percentual de 10% sobre o valor das bolsas para uma

taxa fixa de R$ 53,90 por bolsa administrada. Ambos os reajustes (bolsa e

remuneração) dependem de autorização da Secretaria de Planejamento e Gestão.

5.4. DIMENSÃO

19

Além de órgãos do poder executivo estadual, outros órgãos se associaram ao

PEGESP para organizar seus estágios, como a Assembleia Legislativa do Estado de

São Paulo18, a Prefeitura Municipal de Registro19 e o Tribunal Regional Federal da 3ª

Região20. Contudo, diante da recessão econômica que vem se agravando nos últimos

meses, assim como pelo processo de extinção vivenciado pela Fundação do

Desenvolvimento Administrativo – Fundap 21 , tanto o número de vagas, órgãos

ofertantes, quanto de candidatos tem diminuído significativamente22.

Tabela 1. Dados do PEGESP entre 2014 e 2016.

Ano Candidatos inscritos Vagas ofertadas¹ Órgãos¹

2014 130.009 22.899 151

2015 58.590 19.262 136

2016 15.192 4.486 128

Total 203.791 46.647 415

Fonte: Elaboração própria, com base em dados fornecidos pela gestão do programa.

5.5. AVALIAÇÕES COM EGRESSOS

Nos últimos anos, tornou-se prática a realização regular de pesquisa com os

estagiários egressos do programa, para além das informações coletadas no momento

de seu desligamento. A ferramenta tem demonstrado ser útil tanto para os gestores

(órgãos e Fundap), que conseguem fazer uma reflexão agregada, quanto para os

próprios ex-estagiários, dado que o interstício e a aplicação simultânea podem

promover uma posição mais confortável e fidedigna à experiência obtida.

Observando os dados dos últimos 3 anos (2013 a 2015), a média anual23 de

egressos foi de 8,9 mil estagiários e de2,6 mil respondentes à pesquisa, que inclui os

18Participou do programa entre 2012 e 2014. 19 Ligado ao PEGESP desde 2013. 20Participa desde 2013, mas estipulou bolsa-auxílio e benefícios diferenciados. 21 Lei n.16.019, de 27 de novembro de 2015. 22 Ainda que não seja objeto deste artigo, a título de ilustração cabe destacar o cancelamento recente

de outros dois programas de estágio da Secretaria Estadual da Educação, gerenciados pela Fundap: Programa Acessa Escola e Programa Residência Educacional – que, juntos, em 2013 ofertaram10.048 vagas (FUNDAP, 2016). 23 O período da pesquisa não coincide com o ano fiscal.

20

estagiários de todas as modalidades de ensino em questionário único. Por se tratar

de amostra acidental, a relação entre o universo e amostra é observada e balanceada,

caso seja necessário, permitindo uma análise conjunta dos dados.

Um dos principais pontos, normalmente lamentado por supervisores, é o turn-

over dos estagiários. Os dados do programa demonstram que, aproximadamente,

20% permanecem até 4 meses no estágio e 40% saem por iniciativa própria – que

podem ser motivados por um novo estágio/emprego, insatisfação, entre outros.

Simultaneamente é possível constatar que cerca de50% são desligados devido ao

próprio encerramento do curso ou término da vigência do TCE, e 30% renovam o

estágio ficando em período superior a 12 meses. Cabe ressaltar que, no ano de 2015,

houve um alto crescimento de desligamentos por parte dos órgãos públicos.

Normalmente na casa dos 5%, o índice saltou para aproximadamente 20% devido à

forte retração econômica já mencionada.

Em uma avaliação dos pontos fortes do programa estão: crescimento

profissional, novos conhecimentos e experiências (cerca de 80% dos respondentes

concorda); a oportunidade de atuar no setor público e compreender seu

funcionamento (mais de 75% concorda); e a expansão do relacionamento interpessoal

(mais de 65% de concorda).Por outro lado, aspectos que tiveram baixa adesão,

transformando-se em pontos fracos: melhoria no desempenho escolar (por volta de

35% concorda); oportunidade de conciliar teoria e prática (cerca 50% concorda); ter

uma supervisão adequada por profissionais da área de estudo (cerca 53%concorda).

O programa atinge um bom índice de satisfação quanto aos serviços prestados

pela Fundap (seleção, convocação, etc.), acima de 90% de avaliação satisfatória;

como também em relação ao aproveitamento dos conhecimentos prévios do

estagiário, supervisão, compatibilidade das atividades com o plano ofertado e

pertinência das atividades com o curso – todos acima de 84% de avaliação positiva.

O item pior avaliado, mas que ainda assim alcança 80% de satisfação, refere-se às

condições gerais do estágio (carga horária e bolsa-auxílio).

Por fim, as avaliações (2013 a 2015) também demonstram que, na média, para

maisde 26% dos respondentes a experiência supera as expectativas iniciais epara

21

42% atinge o almejado; enquanto para 7% não atinge as expectativas e para outros

22% atinge apenas parcialmente.

6. REFERÊNCIAS COMPARATIVAS

Com o intuito de aprofundar o tema do presente estudo, os autores contataram

alguns governos estaduais, conforme detalhado na metodologia, com vistas a

conhecer estruturas e/ou programas semelhantes ao PEGESP. Os convites enviados

a 14 estados resultaram em 10 devolutivas, conforme demonstra o quadro abaixo.

Ainda que o estudo seja exploratório, sem presunção amostral, nota-se dispersão

entre as regiões geográficas e portes dos estados, dialogando com elementos

mínimos de representatividade.

Quadro 3. Estados que responderam ao estudo sobre estágios.

REGIÃO UF

Norte AC

Nordeste

BA

PE

RN

Centro-oeste DF

GO

Sudeste ES

MG

Sul PR

RS


No primeiro subtema da pesquisa, referente aos instrumentos legais, todos

apontaram a existência de legislações específicas para regulamentar os estágios na

máquina estadual. Com exceção de um estado, que institucionalizou via Portaria, os

demais apontaram decretos promulgados entre os anos de 2008 e 201524.

24 A menção aos instrumentos mais recentes não rejeita a existência de instrumentos anteriores para

regulaçãoda matéria.

22

No bloco com questões relacionadas à governança, um primeiro aspecto

pesquisado foi o modelo para a gestão dos estágios, se estava ou não inseridona

estrutura governamental. Nesse tema, metade dos respondentes afirmou que uma

instituição governamental é a responsável por centralizar as vagas de estágio a serem

ofertadas. Três estados apontaram que não há um órgão responsável pela

centralização - cada órgão organiza a contratação de uma forma - e em dois pode-se

dizer que há centralização relativa.

Em complementação a esse ponto, tentou-se observar a autonomia dos órgãos

estaduais em algumas etapas da contratação de seus estagiários em relação aos

níveis centrais de governo. Conforme demonstra o gráfico abaixo, as administrações

centralizam principalmente os valores de remuneração e benefícios concedidos, bem

como a determinação da quantidade de vagas –normalmente ancoradas em tetos pré-

definidos.

Gráfico 1. Autonomia dos órgãos estaduais na gestão de estágios em relação às instituições centralizadoras

Resposta única, N=10.Fonte: Elaboração própria.

23

Ainda no tocante à governança, verificaram-se para quais tipos de ensino as

administrações públicas direcionam vagas. Todos os respondentes afirmaram atender

ao ensino superior e grande parte ao ensino médio – sendo interessante notar que a

educação profissional ficou atrás dessa modalidade.

Gráfico 2. Tipos de ensino atendidos pelas vagas de estágio estaduais

Resposta múltipla, N=10. Fonte: Elaboração própria.

Os últimos dados coletados, ainda neste tópico, foram as quantidades

aproximadas de órgãos ofertantes e vagas disponibilizadas. Em apontamentos gerais,

a média de órgãos ficou em 50 (mínimo de 12 e máximo de 80) e 2.400 vagas anuais,

na média, disponibilizadas por cada unidade da federação (mínimo de 20 e máximo

de 7 mil vagas)25.

Tendo em vista o peso dado ao processo seletivo para o ingresso na

administração pública, dedicou-se um tópico exclusivo ao tema. Durante a consulta,

foi possível perceber que os processos seletivos são muitas vezes realizados em

conjunto - com etapas de triagem pelas instituições centrais, ou por agentes de

integração, e mecanismos locais em cada órgão. Entre os processos mais apontados

estão as entrevistas com o gestor da vaga e o departamento de recursos humanos,

seguido da análise de currículo.

25 A razão de vagas versus órgãos variou entre 2 e 96.

24

Gráfico 3. Mecanismos de seleção utilizados

Resposta múltipla. N=10. Fonte: Elaboração própria.

Embora sejam utilizadas em larga escala pelo setor privado, apenas quatro

estados afirmaram que alguma etapa da seleção acontece online. Ainda nesta

temática, quanto ao ingresso, somente três unidades federadas apontaram contar

com uma formação básica e unificada a todos os estagiários, após sua contratação.

Por fim, o último bloco da pesquisa visou conhecer a percepção dos

respondentes quanto à “eficácia” do estágio no setor público para ambos os lados,

contratante e contratado. Em uma escala de importância, a maioria (8 estados)

classificou como “importante ou muito importante” a contribuição do trabalho

desenvolvido por estagiários para a administração pública. Do mesmo modo, quase a

totalidade (9 estados) afirmou que a administração pública é capaz de contribuir no

desenvolvimento profissional destes.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

As políticas voltadas à institucionalização de estágios profissionais, em

complemento a formação estudantil, não são novidades para o Estado moderno. No

Brasil, houve ciclos em que a política para o estágio estivesse mais ligada ao ambiente

escolar, bem como àqueles em que, pela ausência ou baixa regulamentação, foi

25

sinônima à precariedade de trabalho. Em São Paulo, por suas características

históricas quanto à educação e estrutura governamental, já na década de

30proporcionou a primeira experiência regulamentar de estágio no setor público. Mas

foi, sem dúvidas, a instalação do programa de estágios, em 1980, que transformou os

casos isolados em política específica.

Partindo-se do funcionamento atual do programa, incluindo seus últimos anos,

alguns pontos merecem destaques. Em primeiro lugar, sua dimensão, já que

apresenta o maior número 26 de vagas e órgãos participantes. Em segundo, seu

modelo de seleção, que se assemelha a um concurso público de larga escala e

congrega dinâmicas inteligentes de manifestação de interesse dos estagiários. Assim,

o estudante torna-se o protagonista com base em sua meritocracia, podendo escolher

um plano de estágio entre muitos órgãos que lhe agrada, não restando qualquer

discricionariedade para administração pública. Devido a esse ponto característico,

diversos mecanismos de acompanhamento precisaram ser desenvolvidos, o que hoje

permite alto grau de feedback para a gestão do programa e para os próprios

supervisores, incidindo em sua qualidade.

Entre os pontos negativos, por sua vez, encontram-se a inexistência de uma

formação unificada entre os estudantes - que ficam na dependência do conteúdo

perpassado pelo supervisor e pelas equipes de trabalho – pois, ainda que existam os

ciclos de palestras, seu conteúdo e abrangência são ínfimos perante a latitude do

programa. Também fraca aparece a ligação entre a gestão do programa, órgãos

públicos e as escolas que, formalmente estabelecida, não possui instrumentos

adequados para mensurar a aplicação do efetivo aprendizado e vice-versa. Focado

no modelo tentativa-erro, provavelmente apenas no futuro é que se percebamos

desvios deste descolamento.

Embora seja preciso aprofundar o levantamento quanto aos demais estados, já

é possível notar grandes diferenças entre os modelos – que vão desde a existência

de um órgão centralizador, passando pela autonomia das diversas entidades nas

etapas de gestão dos estágios, até os modelos de processo seletivos utilizados. Ao

26 Considerando a média dos 3 últimos anos.

26

mesmo tempo, nota-se ampla convergência quanto à importância da participação do

estagiário no setor público e, por sua vez, da capacidade que este ambiente tem para

desenvolver estes estudantes. Nesse sentido, chama-se a atenção que além de

aspectos pessoais e profissionais, o estágio na administração pública tem alto

potencial para desenvolver a dimensão cidadã. Como lócus próprio da gestão das

políticas públicas, o estudante tem condições de desmistificar a engrenagem

governamental, bem como conviver e debater os valores societais estabelecidos (seja

para sua garantia ou mutação).

Com todo o exposto, o estudo ratifica a necessidade de valorização do papel

do estágio no setor público, bem como, do aprofundamento dos modelos para sua

gestão, já que estes podem interferir diretamente no sentido da política pública.

27

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_____________________________________________________________

AUTORIA

Bruno Lopes Correia – Fundação do Desenvolvimento Administrativo

programa de estÁgios no setor pÚblico: um olhar...

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