Comunidades Quilombolas BrasileirasRegularização Fundiária e Políticas Públicas

Presidência da República

Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVAPresidente da República

EDSON SANTOSMinistro Chefe da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR

EDWARD MADUREIRA BRASILReitor da Universidade Federal de Goiás - UFG

ALEXANDRO REISSubsecretário de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR

IVONETE CARVALHODiretora de Programas da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR

BÁRBARA OLIVEIRAGerente de Projetos da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR

ALECSANDRO JOSÉ PRUDÊNCIO RATTSCoordenador do Laboratório de Estudos de Gênero, Étnico-Raciais e Espacialidades do Instituto de Estudos Sócio-Ambientais da Universidade Federal de Goiás (LaGente/IESA/UFG).

Consultores:

DÉO COSTA RAMOS

DIEGO AMORIM DO AMARAL

ELIANE MARIA PEREIRA

JOSILENE MARIA DOS SANTOS

MARIA ISABEL RODRIGUES

RONALDO JORGE RODRIGUES DE OLIVEIRA

WALISON DE MELO COSTA

3

Sumário

Apresentação - Ministro Edson Santos........................................................................... 4

Prefácio - Subsecretário Alexandro Reis .........................................................................6

I - Introdução.....................................................................................................................8

II - Conceito e histórico da questão quilombola no Brasil...............................................12

III - Legislação.................................................................................................................15

IV - Política de regularização fundiária em comunidades quilombolas..........................23

V - Políticas públicas voltadas às comunidades quilombolas.........................................27

VI - Considerações Finais...............................................................................................39

Anexos

I - Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003..........................................................43

II - Instrução Normativa n° 49 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária......48

III - Portaria da Fundação Cultural Palmares n° 98/2007...............................................62

IV - Informações nº AGU/RA – 03/2004.........................................................................69

V - Parecer nº AGU/MC – 1/2006.................................................................................112

VI - Parecer nº 3.333/CF................................................................................................131

VII - Parecer contrário ao Projeto de Decreto Legislativo nº 44, de 2007, de autoria do

Deputado Valdir Colatto.........................................................................................152

4

5

ApresentaçãoAs comunidades tradicionais, como as comunidades quilombolas, indígenas, ciganas

e de terreiro, puderam perceber um quadro de melhora em sua qualidade de vida no atual

contexto de desenvolvimento econômico e social do país. No entanto, seus indicadores de

desenvolvimento humano ainda são muito desiguais quando comparados aos demais seg-

mentos da população, demonstrando a necessidade de investir ainda mais nos programas

Sob o ponto de vista dos quilombolas, a questão fundamental que se coloca é a garantia

do acesso à terra. A histórica concentração de terras no Brasil atinge diretamente essas co-

munidades, que possuem uma relação com a terra que transcende a mera questão produtiva.

Assim como acontece em relação aos povos indígenas, a terra para os quilombolas é mais

do que um bem econômico. Terra e identidade, para essas comunidades, estão intimamente

relacionadas. A partir da terra se constituem as relações sociais, econômicas, culturais e são

transmitidos bens materiais e imateriais.

Quando privados de sua territorialidade e, assim, alienados de seu modo tradicional de

vida e produção, muitos quilombolas buscam o caminho das periferias das grandes cidades.

eles resta a miséria e o subemprego. Simultaneamente, a contínua mobilidade dos quilombo-

las para os centros urbanos, a longo prazo, resulta na dissolução de suas comunidades e de

sua identidade. Essa é uma situação que, a despeito de todo o esforço do Governo Federal,

ainda persiste em várias regiões do país.

O Governo brasileiro busca garantir um desenvolvimento sustentável para o meio rural.

Nesse contexto, as garantias presentes na Constituição Federal e demais instrumentos le-

gais, visam dar maior equidade no acesso à terra no país. O direito aos territórios das comu-

nidades quilombolas, dos povos indígenas e das demais comunidades tradicionais deve ser

respeitado e implementado.

No entanto, grandes obstáculos ainda estão colocados no caminho. A garantia dos direi-

tos dos quilombolas, assim como as políticas de promoção da igualdade racial de uma forma

mais ampla, estão colocadas no centro de uma disputa ideológica hoje desenhada em nossa

sociedade. As contestações à demarcação de terras quilombolas feitas na justiça, as reações

dos setores mais conservadores através da imprensa e o recrudescimento da violência no

campo são a prova disso.

barreiras que separam as comunidades quilombolas do pleno exercício dos direitos de cida-

dania, que legalmente estão garantidos a todos os brasileiros e brasileiras.

Desde 2003, o Governo Federal busca dar maior objetividade na busca pela superação

dos entraves jurídicos, orçamentários e operacionais para a promoção da melhoria da qua-

6

lidade de vida das comunidades, por meio da efetivação das políticas públicas, articuladas

governamentais, através de articulações transversais, setoriais e interinstitucionais para as

comunidades quilombolas, com ênfase na participação da sociedade civil.

O Programa é coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de Políticas para

Comunidades Tradicionais, e agrega 23 órgãos da administração pública federal. É um pro-

grama que busca garantir o direito à terra, à documentação básica, alimentação, saúde, es-

porte, lazer, moradia adequada, serviços de infraestrutura, previdência social, educação e

cultura, baseado na realidade e nas demandas das comunidades.

priorizadas quando da construção de políticas públicas para as comunidades quilombolas,

com a perspectiva de sustentabilidade ambiental, social, cultural, econômica e política. Com

o PBQ, o objetivo é que homens e mulheres quilombolas tenham sua contribuição histórico-

cultural reconhecida e condições dignas de cidadania. Desse modo, estamos caminhando

para construir uma sociedade mais livre e justa.

Edson SantosMinistro de Estado Chefe da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

Prefácio

abriu-se à possibilidade efetiva de garantir o exercício da cidadania para a população negra, em

especial as comunidades remanescentes de quilombos cujo direito foi reconhecido pelos cons-

tituintes no processo de construção do mais importante instrumento jurídico e político do país.

A nossa Carta Magna de 1988 objetiva fundamentalmente construir uma sociedade jus-

ta, livre e solidária; bem como promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça,

sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Nesse sentido, a Constituição

reconhece a existência de comunidades quilombolas no país, e determina que o Estado deve

emitir o título de suas terras.

Perseguir o objetivo constitucional, sustentado no tripé justiça, liberdade e solidariedade,

compreende a decisão pelo enfretamento do racismo e da discriminação racial enquanto

base estrutural das desigualdades socioeconômicas no Brasil. Decisão construída, dialogada

e que busca efetivamente a unidade e soberania do povo brasileiro.

A terra é o elemento fundamental e que singulariza o modo de viver e produzir das co-

munidades quilombolas. Ancestralidade, resistência, memória, presente e futuro sintetizam o

aos bens naturais como fonte garantidora de sua reprodução física, social e econômica.

Sujeitos e construtores de suas histórias, os quilombolas têm na Constituição Federal o

7

seu mais valioso instrumento de garantia de direitos. Ela reconheceu as comunidades indíge-

nas e quilombolas como segmentos de singular importância da população brasileira merece-

dores de tratamentos especiais dadas as suas trajetórias e discriminação sofrida.

Portanto, terra e quilombo são troncos entrelaçados de uma mesma árvore cujas raízes

encontram-se no âmago da contraditória e complexa formação histórica e social do Brasil. A

concentração fundiária alimenta todas as barreiras levantadas contra a promoção da cida-

dania para as comunidades quilombolas. Barreiras ideológicas, políticas, jurídicas e adminis-

qualquer ação com vistas á regularização fundiárias dos quilombos.

as comunidades quilombolas no Brasil, o tema regularização fundiária para quilombos esbar-

ra em argumentos que invocam o desconhecimento, a insegurança jurídica, a falta de acordo

da propriedade privada, para defender, com algumas variações meramente interpretativas, a

manutenção de uma realidade miserável que se arrasta desde o meado do século XIX, quan-

do foi sancionada a Lei de Terras.

São argumentos que têm como ângulo primaz a defesa incondicional da propriedade pri-

vada sem levar em consideração a função social da terra, muito menos o tempo de ocupação

das comunidades nessas terras. Para tanto, sustentam absurdos antropológicos, sociais e

Ultramarino do rei de Portugal em 1740.

Essa compreensão atravessada e presa ao século XVIII tolerou a publicação do Decreto

nº 3.912/2001, mas condena veementemente o Decreto nº 4.887/2003, que revogou o primei-

ro. Os dois instrumentos têm em comum a autoaplicabilidade do artigo nº 68, do ADCT, mas

diferem enormemente dos conceitos de quilombo, terras ocupadas e procedimentos adminis-

trativos para reconhecer, delimitar, demarcar e titular os territórios quilombolas.

Com efeito, a tentativa de sustar o Decreto nº 4.887/2003, via Congresso Nacional e

modo a estabelecer obstáculos à superação das vulnerabilidades socioeconômicos vividas

pelas comunidades quilombolas.

Portanto, além de fazer um breve histórico da questão fundiária quilombola, os conceitos

-

blicação apresenta as ações empreendidas pelo Governo Federal, de 2003 a 2008, com vista

à promoção da igualdade racial para as comunidades quilombolas do Brasil.

N´guzu!Alexandro Reis

Subsecretário de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR

8

I – Introdução

em decorrência da iniciativa das comunidades quilombolas pelo seu auto-reconhecimento, do

O Programa Brasil Quilombola foi incorporado ao Plano Plurianual (PPA) desde 2004,

administração pública federal para as comunidades quilombolas. Os órgãos federais desen-

volvem ainda um conjunto considerável de ações que não estão incorporados no PPA. A

SEPPIR atua como coordenadora do Programa. Devido à realidade multifacetada das comu-

nidades quilombolas e dos diversos órgãos públicos envolvidos, é fato que, no desenho trans-

versalizado e descentralizado da gestão da política pública, formou-se uma interdependência

entre esses órgãos, o que possibilita a apropriação e a consolidação das políticas.

9

O presente relatório tem como objetivo abarcar aspectos múltiplos da questão quilombola

em nosso país. Está dividido em quatro seções: I – Panorama das comunidades quilombolas

existentes no país a partir de uma perspectiva conceitual e histórica, com aspectos sociológi-

quilombolas; III – Detalhamentos processuais, legais e jurídicos da regularização fundiária

de territórios quilombolas; IV – Histórico de implementação do Programa Brasil Quilombola,

desde sua criação até os dias atuais; V - veicular nos anexos do relatório conteúdo acerca da

constitucionalidade do Artigo 68º do ADCT e do Decreto 4.887/ 2003.

A legislação existente no ordenamento jurídico brasileiro assegura os direitos das co-

munidades quilombolas e os procedimentos administrativos para a regularização fundiária e

acesso às políticas públicas implementados pelos órgãos governamentais. Essa legislação

está balizada no Artigo 68º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e nos artigos

nº 215 e nº 216, ambos da Constituição Federal de 1988, na Convenção nº 169 da Organi-

zação Internacional do Trabalho (OIT), no Decreto nº 4.887/2003, na Instrução Normativa n°

49 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA/ Ministério do Desenvol-

vimento Agrário), nas Portarias nº 127 e nº 342 de 2008, e na Portaria da Fundação Cultural

Palmares n° 98/2007.

O Programa Brasil Quilombola permeia ações de 23 ministérios, governos estaduais e

municipais, e organizações da sociedade civil. O Programa tem como objetivo melhorar as

Considerando que Pará, Maranhão, Bahia e Minas Gerais são os estados que apresentam

as maiores concentrações destas comunidades.

-

blicas são elementos que incidem para a situação de insegurança alimentar em muitas das 1. De

acordo com levantamento sócio-econômico realizado pela Fundação Cultural Palmares, com o

apoio da Universidade de Brasília (2004), abrangendo cerca de 150 comunidades quilombolas,

constatou-se que a renda mensal da maioria das famílias não ultrapassa R$ 240,00 mensais.

As políticas públicas voltadas para as comunidades, como as atualmente existentes no

Programa Brasil Quilombola2, do Governo Federal, são fundamentais para reverter a situação

de vulnerabilidade dessas comunidades, historicamente invisibilizadas e excluídas do acesso

a seus direitos.

1 A Chamada Nutricional Quilombola é uma pesquisa antropométrica e socioeconômica de abrangência nacional, estruturada a partir de uma mostra de 60 comunidades quilombolas. É resultado de uma parceria do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, SEPPIR, UNICEF e CONAQ. Os dados foram divulgados em maio de 2008.2 O Programa Brasil Quilombola foi criado em 2004 e agrupa ações voltadas às comunidades quilombolas em várias áreas: acesso à terra,

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II – Conceito e Histórico da Questão Quilombola no Brasil

As comunidades quilombolas são grupos sociais cuja identidade étnica os distingue do

-

lombolas como “grupos que desenvolveram práticas de resistência na manutenção e repro-

dução de seus modos de vida característicos num determinado lugar”.

São comunidades que se constituíram a partir de uma grande diversidade de processos,

tanto durante a vigência do sistema escravocrata, que por mais de 300 anos subjugou negros

trazidos da África para o Brasil, quanto após sua abolição no século XIX, enfrentando as de-

sigualdades que se arrastam até o presente século.

11

trajetória comum e da continuidade enquanto grupo. Trata-se, portanto, de uma referência

histórica comum, construída a partir de vivências e valores partilhados”.

As comunidades quilombolas se caracterizam pela prática do sistema de uso comum

de suas terras, concebidos por elas como um espaço coletivo e indivisível que é ocupado e

explorado por meio de regras consensuais aos diversos grupos familiares que compõem as

comunidades, cujas relações são orientadas pela solidariedade e ajuda mútua.

3,

-

creto, os grupo étnico-raciais, segundo os critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica

relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida”.

O conceito de remanescentes das comunidades de quilombo, à luz do Art. 68º do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição Federal, refere-se “aos indivíduos,

agrupados em maior ou menor número, que pertençam ou pertenciam a comunidades, que,

portanto, viveram, vivam ou pretendam ter vivido na condição de integrantes delas como

repositório das suas tradições, cultura, língua e valores, historicamente relacionados ou cul-

turamente ligados ao fenômeno sócio-cultural quilombola”4.

escravizados. Foi o país que mais importou escravizados e aquele que por último aboliu legal-

mente a escravidão. Cerca de 40% dos africanos escravizados tiveram como destino o Brasil.

Desde o início do sistema escravista, foram formados quilombos, em todas as regiões

do país. Cabe ressaltar que essa experiência não é apenas brasileira. A organização de qui-

lombos se fez presente nas diversas regiões das Américas, nas quais o regime escravista se

estruturou. O primeiro deles é datado de 1522, na ilha de Hispaniola. As Comunidades Qui-

lombolas receberam vários nomes nas diversas regiões do Novo Mundo: Quilombos, mocam-

beiros ou Mocambos no Brasil; Palenques na Colômbia e em Cuba; Cumbes na Venezuela;

Maroons no Haiti, Jamaica e nas demais ilhas do Caribe francês.

A repressão às comunidades quilombolas se fez presente durante todo o período colonial

e imperial no Brasil. Os quilombos foram violentamente oprimidos por representarem uma

ruptura da ordem jurídica, econômica e social vigente nos períodos coloniais e imperiais. Com

-

des quilombolas fez-se mais presente. Essa Lei, que proibia a aquisição das terras a não ser

3 Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003.4 Castilho, Manoel Lauro Volkmer de. Parecer nº AGU/MC

12

pela via da compra, em seu artigo 1º, determinava: “Ficam proibidas as aquisições de terras

devolutas por título que não seja o da compra”.

Nas várias regiões, a partir de suas roças e economias próprias, os quilombolas for-

maram um campesinato negro ainda durante a escravidão. Os territórios das comunidades

negras têm uma gama de origens, tais como doações de terras realizadas a partir da desa-

gregação da lavoura de monoculturas, como a cana-de-açúcar e o algodão; compra de terras

pelos próprios sujeitos, possibilitada pela desestruturação do sistema escravista; bem como

de terras que foram conquistadas pelos negros por meio da prestação de serviço de guerra,

Há também as chamadas terras de preto, terras de santo ou terras de santíssima,

que indicam uma territorialidade derivada da propriedade detida em mãos de ordens reli-

giosas, da doação de terras para santos e do recebimento de terras em troca de serviços

religiosos prestados a senhores de escravos por negros(as) sacerdotes de cultos religio-

sos afro-brasileiros.

A luta contemporânea dos quilombolas pela implementação de seus direitos territoriais representa o reconhecimento do fracasso da realidade jurídica estabelecida pela “Lei das Terras”, que pretendeu moldar a sociedade brasileira na perspectiva da propriedade privada de terras. A noção de terra coletiva, tal qual são pensadas as terras de comunidades qui-lombolas, desestabiliza o modelo de sociedade baseado na propriedade privada como única forma de acesso e uso da terra. A incorporação no Estado da perspectiva privada da terra exclui vários outros usos e relações com o território, tal como o dos povos indígenas e das comunidades quilombolas.

em todas as regiões do país.

Além dos quilombos constituídos no período da escravidão, muitos foram formados após

a abolição formal da escravatura, pois continuaram a ser, para muitos, a única possibilidade

de viver em liberdade. Constituir um quilombo tornou-se um imperativo de sobrevivência,

posto que a Lei Áurea deixou os negros e negras abandonados à própria sorte.

13

III - Legislação

No período republicano, iniciado em 1889, o termo “quilombo” desaparece da base legal

brasileira. Reaparece na Constituição de 1988, como categoria de acesso a direitos, numa

perspectiva de sobrevivência, dando aos quilombos o caráter de “remanescentes”. São, por-

tanto, cerca de cem anos transcorridos entre a abolição até a aprovação do Artigo 68º do Ato

das Disposições Constitucionais Transitórias, cujo conteúdo reconhece os direitos territoriais

das comunidades quilombolas.

A Constituição Brasileira de 1988 opera uma inversão de valores no que se refere aos

quilombos em comparação com a legislação colonial, uma vez que a categoria legal por meio

No Artigo 68º5 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição Fe-

-

lombolas que estivessem ocupando suas terras e se caracteriza como norma de direito fun-

damental, uma vez que não apresenta marco temporal quanto à antiguidade da ocupação,

5

devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.

14

nem determina que haja uma coincidência entre a ocupação originária e atual. Este artigo,

bem como o Artigo 231º6 referente aos povos indígenas, atribui um status especial na legisla-

ção para terras que se constituem em outra perspectiva, uma vez que o uso da terra no Brasil

é bastante heterogêneo.

Há outros artigos constitucionais que fundamentam a aplicação dos direitos quilombolas,

como é o caso dos Artigos 215º e 216º, Seção II7, que tratam da dimensão cultural das co-

munidades quilombolas e do direito à preservação de sua própria cultura. Aos artigos consti-

tucionais se soma o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, a Instrução Normativa nº

6 Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.§ 1º - São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.§ 2º - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das rique-zas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.§ 3º - O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras

participação nos resultados da lavra, na forma da lei.§ 4º - As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.§ 5º - É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do país, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco.§ 6º - São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé.§ 7º - Não se aplica às terras indígenas o disposto no Art. 174, §§ 3º e 4º.7 Art. 215 - O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.§ 1º - O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.

§ 3º A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do país e à integração das ações do poder público que conduzem à: (Acrescentado pela EC-000.048-2005)I - defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro;II - produção, promoção e difusão de bens culturais; IIIIV - democratização do acesso aos bens de cultura;V - valorização da diversidade étnica e regional.Art. 216 - Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:I - as formas de expressão;II - os modos de criar, fazer e viver;

§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.§ 3º - A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais.§ 4º - Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.§ 5º - Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos.§ 6º É facultado aos estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita

Alteradopela EC-000.042-2003)I - despesas com pessoal e encargos sociais;II - serviço da dívida;III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

15

a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho8 (Genebra, 27 de junho de

1989) e a Convenção da UNESCO sobre Diversidade Cultural (2007).

O Artigo 68º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é um marco importan-

te para a atuação do Estado junto às comunidades quilombolas. Para além do mencionado

Artigo, algumas constituições estaduais possuem artigos que tratam do dever do Estado em

emitir os títulos territoriais para as comunidades quilombolas. Os estados que possuem em

suas constituições artigos sobre os direitos territoriais quilombolas são Maranhão, Bahia,

Goiás, Pará e Mato Grosso:“O Estado reconhecerá e legalizará, na forma da lei, as terras ocupadas por remanescentes das

comunidades dos quilombos” (Constituição do Estado do Maranhão, Art. 229).

discriminação e titulação das suas terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos

quilombos” (Constituição do Estado da Bahia, Art. 51 ADCT).

“Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, é reco-

ano, após promulgada esta Constituição” (Constituição do Estado do Pará, Art. 322).

“O Estado emitirá, no prazo de um ano, independentemente de estar amparado em legislação

complementar, os títulos de terra aos remanescentes de quilombos que ocupem as terras há mais

de 50 anos” (Constituição Estadual do Mato Grosso, Art. 33 ADCT).

“Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, é reco-

Estadual de Goiás, Art. 16 ADCT).

-

mente aprovadas em outros estados, como no Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernam-

buco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo. Ao todo, onze estados possuem

8 Entendimentos jurisprudenciais acerca da aplicação da Convenção nº 169 da OIT às comunidades quilombolas:“Ocorre que o Decreto questionado foi expedido em 20-11-2003, quando já estava em vigor, no âmbito normativo interno, a Convenção

de parâmetro para avaliar o decreto n.º 4887/2003, em termos constitucionais, para a disciplina do art. 68 do ADCT. A Convenção, por sua vez, plenamente aplicável aos quilombolas, porque incluídos estes na disposição do art. 1.1.a como ‘povos tribais’, no sentido de serem aqueles que, ‘em todos os países independentes, cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que sejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou legislação especial’. (...) Ademais, a Convenção previu que: a) os governos deverão ‘adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse’ (art. 14, 2); b) deverão ser ‘instituídos procedimentos adequados no âmbito do sistema jurídico nacional para solucionar as reivindicações de terras formuladas pelos povos interessados’ (art. 14, 3 c/art. 1.3, no tocante ao entendimento de ‘povos’ da Convenção). Daí porque o regulamento poderia disciplinar tais situações.” (Decisão da Relatora Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, no âmbito do AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2008.04.00.010160-5/PR2. “De efeito, não pode o Estado negligenciar a proteção constitucionalmente eleita como um dos objetivos fundamentais da República Fe-derativa do Brasil, qual seja, “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,raça, sexo, idade e quaisquer formas de discriminação” (CF/88, art. 3º, IV), incluindo, assim, as comunidades remanescentes de quilombos,

entendimento em estabelecer políticas públicas voltadas ao combate à discriminação dos modos de vida tradicionais dos povos indíge-

que “deverão ser reconhecidos os direitos de propriedade e posse dos povos em questão sobre as terras que tradicionalmente ocupam”. Destarte, não obstante a implantação do Centro de Lançamento de Alcântara e o desenvolvimento regular de suas atividades, não podem os Impetrantes ver-se vitimados por este fato da administração, quando o próprio modo de vida tradicional das comunidades quilombolas determinou formas de produção, que foram estabelecidas historicamente visando à sua subsistência. (Decisão do Juiz Jose Carlos do Vale Madeira, da 5a. Vara Federal do Maranhão, o dia 27 de setembro, em São Luís (Maranhão),no âmbito da Ação Civil Pública (ACP), número 2003.37.00.008868-2, que tramita na 5a Vara da Justiça Federal do Maranhão, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundação 2, que tramita na 5a Vara da Justiça Federal do Maranhão, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundação Cultural Palmares, União Federal e o Centro de Lançamento de Alcântara (CLA)

16

fundiária das terras quilombolas.

Do ponto de vista regional, outros países latino-americanos também possuem legisla-

ções que visam à efetivação dos direitos territoriais das comunidades negras rurais. A Nica-

rágua, por exemplo, efetiva os direitos das comunidades negras rurais de seu território por

meio da Lei nº 445/2002, voltada ao que nesse país se denominam as comunidades étnicas.

Na Colômbia, o direito das comunidades negras consta da Constituição Política de 1991, no

Artigo 55º. No Equador, por meio do Artigo 83º da Constituição Política de 1998, são assegu-

rados os direitos ao que se denomina “pueblos negros o afroecuatorianos”.

Na legislação infraconstitucional brasileira foi editado o Decreto nº 3.912/2001, que legiti-

ma as comunidades também a partir de reminiscências arqueológicas. O mesmo foi revogado

pela entrada em vigor do Decreto nº 4.887, de 2003, em razão das várias críticas acerca de

sua inconstitucionalidade. Dentre os vários pontos presentes em seu texto considerados in-

remanescentes de quilombos e a não existência de indenização aos ocupantes não quilom-

bolas das áreas.

No parágrafo único de seu Artigo 1º, o Decreto 3.912/2001 aponta que somente poderia

ser reconhecida a propriedade sobre terras das comunidades que eram ocupadas por qui-

lombos em 1888 e aquelas ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos

em 5 de outubro de 19889.

De acordo com parecer do procurador da República Walter Claudius Rothemburg, “o

equívoco do decreto aqui [no art. 1.º, parágrafo único, incs. I e II] é evidente e não consegue

salvar-se nem com a melhor das boas vontades. Do ponto de vista histórico, sustenta-se à for-

mação de quilombolas ainda após a abolição formal da escravatura, por (agora) ex-escravos

(e talvez não apenas por estes) que não tinham para onde ir ou não desejavam ir para outro

lugar. Então, as terras em questão podem ter sido ocupadas por quilombolas depois de 1888.

Ademais, várias razões poderiam levar a que as terras de quilombos se encontrassem, em

1888, ocasionalmente desocupadas. Imagine-se um quilombo anterior a 1888 que, por violên-

cia dos latifundiários da região, houvesse sido desocupado temporariamente em 1888, mas

voltasse a ser ocupado logo em seguida (digamos, em 1889), quando a violência cessasse”.

“Então, as terras em questão podem não ter estado ocupadas por quilombolas em 1888.

amplos, haja vista que a Lei Áurea é datada de 13 de maio: fevereiro de 1888 não seria mais

defensável do que dezembro de 1887. Não fosse por outro motivo, essa incursão no passado

comunidades dos quilombos (ou qualquer outro interessado) de demonstrar que a ocupação

remonta a tanto tempo” (In: Sundfeld, 2002: 72).9 Vide íntegra dos Decretos 3.912/2001 e o 4.887/2003 nos Anexos.

17

Assim sendo, o Decreto nº 4.887, editado em 20 de novembro de 2003, veicula normas

procedimentais necessárias à implementação dos atos instrutórios do processo administra-

tivo ajuizado pelas comunidades quilombolas ou outros interessados junto ao INCRA, tais

de 20 de Novembro de 2003, aponta que:“Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos étnico-raciais, se-

gundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais

histórica sofrida”10.

dispõe que:“São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a

garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural”11.

O Decreto concebe as comunidades quilombolas como núcleos de resistência cultural dos

relacionada com a luta contra a opressão histórica sofrida, esses grupos se auto-determinam

comunidades de quilombos, dados os costumes, as tradições e as condições sociais, cultu-

O Decreto apresenta, portanto, uma dimensão de existência atual dessas comunidades.

-

nômica se faz presente também na Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos

Povos e Comunidades Tradicionais, instituída pelo Decreto nº 6.040 de 07 de fevereiro de

2007, que prevê, em seu art. 3º:“Os territórios tradicionais são espaços necessários à reprodução cultural, social e econômica dos

povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, ob-

servado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que dispõem

os arts. 231 da Constituição e 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e demais

regulamentações”.

Outro instrumento normativo importante na construção do conceito de comunidades qui-

lombolas é Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho12 -

gresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 143, de 20 de junho de 2002. Foi promul-

gada pelo presidente da República, por meio do Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004. O

25 de julho de 2002. A Convenção entrou em vigor no âmbito internacional em 5 de setembro

10 Decreto nº 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2o.11 Decreto nº 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2o., § 2o .12 Genebra, 27 de junho de 1989.

18

de 1991 e, no Brasil, em 25 de julho de 2003. Foi recepcionada pelo ordenamento jurídico

brasileiro como lei ordinária, de acordo com o art. 5º, § 2º, da Constituição Federal de 1988.

Em seu conteúdo, um de seus pontos centrais, também incorporado pelo Decreto nº 4887/

2003, é a dimensão da autodeterminação: “A consciência de sua identidade indígena ou tribal

deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se apli-

cam as disposições da presente Convenção” (Artigo 1º, Convenção nº 169 da OIT).

De acordo com o

da seguinte maneira:-

bos será atestada mediante da própria comunidade”.

Para regulamentar aquele instrumento normativo foi publicada a Instrução Normativa nº

49, de 2008, em substituição à Instrução Normativa nº 20, de 2005, com vistas a propiciar

aos interessados maior segurança jurídica na garantia de seus direitos. Seu processo de

confecção ocorreu de forma democrática, com a participação de órgãos governamentais e

sociedade civil a partir de reuniões internas e, também, com a realização de consulta pública

a mais de 400 quilombolas reunidos em Brasília para discussão do conteúdo.

Com a compilação dos dados referentes às titulações de comunidades quilombolas no

-

ção Cultural Palmares em conformidade com a Portaria nº 98, de 26 de novembro de 2007,

os artigos 68º do ADCT, 215º e 216º da Constituição Federal, a Convenção nº 169 da OIT,

Neste contexto, foram expedidos 102 títulos para territórios quilombolas, de 1995 até

2008. Esse quantitativo de títulos refere-se à 157 comunidades. No entanto, o Partido Demo-

cratas (DEM) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 3.239-9/600 no Su-

premo Tribunal Federal, na qual contesta, principalmente, o direito à terra das comunidades

que, uma vez tituladas, se tornam inalienáveis e coletivas. Por outro lado, o Ministério Público

Federal, representado pelo Dr. Cláudio Fonteles13, procurador-geral da República à época do

ajuizamento da ADIN, manifestou-se pela sua improcedência, bem como, a Advocacia Geral

da União, representada pelo Dr. Rafaelo Abritta, advogado da União, apresenta defesa subs-

tancial a favor da constitucionalidade do Decreto ora em comento como ato normativo apto a

regulamentar o art. 68º do ADCT. Senão vejamos:“Percebe-se, da simples leitura do art. 68º do ADCT, que o direito tutelado está inserido numa nor-

para sua aplicabilidade”.

“Deve-se atentar para o fato de que o art. 68º do ADCT é uma regra com efeitos jurídicos plenos,

na medida que ele impõe ao Estado o dever de desenvolver atividades destinadas à titulação das

13 Parecer nº. 3.333/CF exarado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239/600-DF

19

-

dos um direito subjetivo de reconhecimento e titulação de imóveis certos e determinados, sendo

necessário, portanto, que o Estado organize sua estrutura e delineie o trâmite administrativo ne-

cessário a concretizar o direito assegurado. Assim, o Poder Executivo pode, como assim o fez,

editar atos in concreto para instrumentalizar e viabilizar a consecução do direito tutelado constitu-

cionalmente no art. 68º do ADCT”.

“Aliás, o art. 25º do Decreto nº 4.887, de 2003, revogou o Decreto nº 3.912, de 10 de setembro de

2001, que, da mesma forma, disciplinava o procedimento administrativo para a titulação das terras

quilombolas”.

“Pelo exposto, não restam dúvidas de que o dispositivo indubitavelmente gera um dever ao Esta-

do. Dever, este, de criar procedimentos de regularização fundiária, bem como para preservação

das comunidades e cultura quilombolas. Procedimentos que competem única e exclusivamente

ao Poder Executivo, por meio de edição de decretos. Desta forma, o ato normativo editado pelo

presidente da República, ao revés do aduzido pelo Requerente, não invade esfera reservada à lei,

não podendo se falar em qualquer inconstitucionalidade”.

Em 17 de maio de 2007, o deputado Valdir Collato (PMDB - SC) apresentou o Projeto

de Decreto Legislativo nº 44 de 2007 com vistas a sustar a aplicação do Decreto nº 4.887,

de 2003 e anular todos os atos administrativos expedidos com base no referido Decreto sob

o argumento de ter havido exorbitância no uso do poder regulamentar conferido à espécie

normativa dos decretos.

Por outro lado, o procurador regional da república, Dr. Walter Claudius Rothenburg, apre-

sentou parecer14 contrário ao PL nº 44/2007, considerando que o mesmo “é descabido, impro-

cedente e contrário à Constituição. Aduz, ainda, na conclusão do mencionado documento”:

“Ainda que não se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legisla-

tivo, ele não merece aprovação no mérito. Cabe ao Congresso Nacional, isto sim,

-

mitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das

comunidades dos quilombos”;

“b) permite a concretização do art. 68º do ADCT e assegura, assim, um direito

reconhecido pela Constituição de 1988, mas que mal tem sido implementado”;

Convenção nº 169 da OIT”.

De todo o exposto, há que se consignar a necessidade da consolidação desses instru-

mentos legais no ordenamento jurídico com vistas a sedimentar e garantir os direitos das

comunidades quilombolas à suas terras e às políticas públicas iniciadas a seu favor.

14 Parecer contrário ao projeto de Decreto Legislativo nº 44, de 2007, de autoria do Deputado Federal Valdir Colatto. Em 17 de setembro de 2007.Grupo de Trabalho sobre Quilombos, Povos e Comunidades Tradicionais. 6ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal.

20

21

IV - Política de regularização fundiária em comunidades quilombolas

A regularização fundiária das áreas remanescentes de quilombo é executada pelo Ins-

tituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA/ Ministério do Desenvolvimento

Agrário), em parceria com os Institutos de Terras Estaduais, em diálogo com a Fundação

Cultural Palmares e o Ministério Público.

Após a Instrução Normativa nº 49, do INCRA, os processos de regularização fundiária só

-

certidões expedidas, por ano.

255

332

390

141

127

97

200420052006200720082009

Comunidades Certificadas por ano

O processo administrativo de regularização fundiária pressupõe várias etapas. O princí-pio relaciona-se à abertura do processo no âmbito do INCRA, devidamente autuado, protoco-

-cias Regionais, a exceção de Roraima, Marabá e Acre.

e Delimitação – RTID. É um relatório técnico produzido por uma equipe multidisciplinar do -

dicadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.

-

públicas e privadas, sendo composto pelas seguintes peças: relatório antropológico; levan-tamento fundiário; planta e memorial descritivo do perímetro da área reivindicada pelas co-

22

munidades remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicação dos imóveis e ocupações lindeiros de todo o seu entorno; cadastramento das famílias remanescentes de

áreas pleiteadas estejam sobrepostas a unidades de conservação constituídas, a áreas de segurança nacional, a áreas de faixa de fronteira, terras indígenas ou situadas em terrenos

da União e em terras dos estados e municípios; parecer conclusivo. Após a sua conclusão, o

-

Posteriormente, é publicada a Portaria de Reconhecimento do território. Após o período de contestação, o CDR fará o julgamento do RTID. Caso haja contestações, estas serão analisadas e julgadas pelo mesmo, ouvindo os setores técnicos e a procuradoria regional. Da decisão contrária, cabe recurso ao Conselho Diretor do INCRA. Se forem procedentes,

A partir daí, o presidente do INCRA publica portaria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola. A Portaria de Reconhecimento do Território Quilombola é publicada no

Na atualidade, existem 44 portarias publicadas, totalizando 223.384,7336 hectares re-

conhecidos em benefício de 3.929 famílias. Após a publicação da portaria, os trabalhos do

INCRA podem sofrer a incidência de contestações judiciais, um dos entraves para avançar os

processos de regularização fundiária.

Quantidades de titulações entre os anos de 1995 e 2008

Segue, abaixo, quadro comparativo dos títulos nos diferentes anos:

23

A última etapa do processo de regularização ocorre após os procedimentos de desintru-

são do território. O título é coletivo, pró-indiviso e em nome das associações que legalmente

obriga-se a inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilida-

de no título, o qual deverá ser registrado no Serviço Registral da comarca de localização do

território. Devido às diferenças de normatização, alguns títulos emitidos antes de 2004, pela

Fundação Cultural Palmares, ainda se encontram na fase de desintrusão.

Antes da vigência do Decreto nº 4.887/ 2003, de 1995 a 2004, o INCRA expediu 54 títu-

los, regularizando 50 territórios quilombolas. Esses títulos foram expedidos por: INCRA (8),

ITERPA (20), FCP (14), FCP/INTERBA/CDA-BA (2), ITESP (5), ITERMA (4), SEHAF-RJ (1).

A partir de 2004, quando a competência passou ao INCRA, pelo Decreto 4887/2003, foram

expedidos 48 títulos regularizando 45 territórios quilombolas.

A partir de 2004, quando a competência passou ao INCRA pelo Decreto nº 4.887/ 2003,

foram expedidos 36 títulos por: INCRA (2), SPU (2), ITERMA (16), ITERPA (12), INTERPI (3)

e ITESP (1), estes últimos, os institutos de terra estaduais conveniados com o INCRA15.

Na atualidade, existem 102 títulos emitido, regularizando 955.333,2321 hectares em be-

nefício de 95 territórios, 171 comunidades e 10.974 famílias quilombolas16.

Em 2008, houve um relativo aumento dos títulos emitidos, em comparação com o exer-

cício anterior. Entretanto, é fundamental haver uma ampliação e fortalecimento dos procedi-

a serem superados para uma implementação mais efetiva desse direito fundamental às co-

munidades quilombolas brasileiras.

15 Incra. DFQ.16 Incra. DFQ.

24

25

V - Políticas Públicas voltadas às Comunidades Quilombolas

A) Programa Brasil Quilombola

Desde 2003, com a criação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualda-

de Racial (SEPPIR/ PR), o Governo Federal fundamenta os princípios da política que orien-

tam a sua ação para as comunidades quilombolas, dando-lhe maior objetividade na busca

de superação dos entraves jurídicos, orçamentários e operacionais, que impediam a plena

realização dos seus objetivos.

coordenação das ações governamentais – articulações transversais, setoriais e interinstitu-

cionais – para as comunidades remanescentes de quilombos, com ênfase na participação da

sociedade civil. O Programa é coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de Polí-

ticas para Comunidades Tradicionais (SubCom), e tem suas ações executadas por 23 órgãos

da administração pública federal, além de empresas e organizações sociais.

O Programa também estabelece interlocução permanente com os entes federativos e as

representações dos órgãos federais nos estados, a exemplo do INCRA, IBAMA, Delegacias

Regionais do Trabalho, FUNASA, entre outros, no intuito de descentralizar e agilizar as res-

postas do Governo para as comunidades remanescentes de quilombos. Os governos munici-

pais têm, neste contexto, uma função singular por se responsabilizarem, em última instância,

pela execução da política em cada localidade.

O conjunto de ações inseridas no Programa é proveniente dos órgãos governamentais

e são compatíveis com os respectivos recursos, constantes na Lei Orçamentária do Plano

Plurianual, na qual estão previstas ainda as responsabilidades de cada órgão e prazos de

em consideração as demandas presentes nas comunidades. As ações para o PPA 2008-2011

do Programa Brasil Quilombola estão balizadas nos mesmos princípios, e apresentam uma

ampliação do seu escopo em grande parte proveniente da Agenda Social Quilombola.

As considerações sobre a territorialidade das comunidades tradicionais, o seu reco-

nhecimento pela ordem jurídico-institucional vigente e sua inserção nos planos públicos

de ordenação e fomento do desenvolvimento regional, além da forma peculiar como es-

quatro eixos para o delineamento das ações junto às comunidades remanescentes de

quilombos, no PBQ:

– resolução dos problemas relativos à emissão do

título de posse das terras. É a base para a implantação de alternativas de de-

26

senvolvimento, além de garantir a reprodução físicas, sociais e culturais de cada

comunidade;

– consolidação de mecanismos efetivos para desti-

nação de obras de infra-estrutura e construção de equipamentos sociais destina-

dos a atender as demandas;

– modelo de desenvolvimento local,

baseado nas características territoriais e na identidade coletiva, visando a sus-

tentabilidade ambiental, social, cultural, econômica e política;

– estímulo à participação ativa dos representan-

tes quilombolas nos fóruns locais e nacionais de políticas públicas, promovendo o

monitoramento daquelas que são implementadas em cada município brasileiro.

O Programa Brasil Quilombola está ancorado no Artigo 68º do ADCT, que garante o direito

à propriedade de suas terras, nos artigos 215º e 216º da Constituição Federal, que garantem o

direito à preservação de sua própria cultura, na Convenção nº 169 da OIT que dentre os seus

-

des do INCRA/ MDA, SEPPIR e FCP/ Minc, e na Instrução Normativa nº 49 do INCRA.

Outro instrumento importante para o Programa Brasil Quilombola é a Portaria nº 127, do

de infra-estrutura, presentes no Programa Brasil Quilombola, só podem ser implementadas

Palmares. Ambos os procedimentos estão regulamentados pelo Decreto nº 4.887/ 2003.

As principais ações do Programa Brasil Quilombola abarcam as seguintes dimensões:

a) Capacitação de agentes representativos das comunidades remanescentes de quilombos;

b) Fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos;

c) Atenção à saúde das populações quilombolas, a cargo do Ministério da Saúde;

d) Apoio ao desenvolvimento sustentável das comunidades quilombolas, sob responsa-

bilidade do Ministério do Desenvolvimento Agrário;

e) Pagamento das indenizações aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos

remanescentes de quilombos;

f) Reconhecimento, demarcação e titulação de áreas remanescentes de quilombos, am-

bas a cargo do INCRA;

g) Apoio à distribuição de material didático e paradidático para o ensino fundamental em

escolas situadas nas comunidades remanescentes de quilombos;

h) Apoio à capacitação de professores do ensino fundamental para atuação nas comuni-

dades remanescentes de quilombos;

27

i) Apoio à ampliação e melhoria da rede física escolar nas comunidades remanescentes

de quilombos, todas as três a cargo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educa-

ção (FNDE) e do Ministério da Educação.

De acordo com a Lei de Orçamento Anual do Programa Brasil Quilombola, é possível

houve dotação orçamentária; em 2005, os recursos disponíveis somaram R$ 7.029.000,00;

em 2006, o valor foi ampliado para R$ 13.397.968,00; para 2007, o orçamento previsto foi de

R$ 13.999.000,00; em 2008, o orçamento foi de R$ 53.403.042,00. Os valores, ao longo dos

anos, denotam crescimento orçamentário do Programa, em resposta às demandas e neces-

sidades das comunidades, também crescentes.

Para além do previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA), o PBQ possui execução de

ações de outros órgãos, que, somadas, ampliam o panorama de execução do Programa. No

exercício de 2007, ao somarmos os investimentos nas ações de saneamento do PAC FUNA-

SA Quilombola, do Programa Luz para Todos, do Programa Saúde da Família, dos projetos

de desenvolvimento local e inclusão de renda, dentre outros, chega-se a um montante de R$

198.720.206,56.

Em 2008, esse investimento amplo (LOA acrescida das demais ações do PBQ) foi de

R$ 256.592.588,68 em valores empenhados e de R$ 211.400.246,98 em valores pagos. Es-

sas ações representam o somatório de programas como o Luz para Todos, o PAC FUNASA

Quilombola, as ações de educação quilombola, de assistência e desenvolvimento social, de

inclusão produtiva e desenvolvimento local, dentre outras17.

Há, portanto, um notório crescimento orçamentário do Programa Brasil Quilombola18.

Apresenta-se, contudo, a necessidade de ampliar seu modelo de gestão, por meio do forta-

lecimento do Comitê Interministerial e dos Comitês Estaduais do PBQ; de haver maior orça-

mento para ações de infra-estrutura, de desenvolvimento social, cidadania e fortalecimento

institucional, dadas às demandas das comunidades quilombolas; de haver maior envolvimen-

to dos entes federados na pactuação de ações para as comunidades, tais como as de saúde

e educação, cuja implementação é realizada de modo federativo. É uma ação complexa, que

exige esforços do Poder Público, nas três esferas, bem como das instâncias da sociedade

civil, para sua consolidação efetiva.

B) Agenda Social Quilombola

A Agenda Social Quilombola (ASQ) tem como objetivo articular as ações existentes no

âmbito do Governo Federal, por meio do Programa Brasil Quilombola. Os eixos de atuação

17 O relatório de gestão do Programa Brasil Quilombola, de 2008, está disponível no site: www.presidencia.gov.br/seppir18 O orçamento apresentado para os anos de 2007 e 2008 não incorpora a totalidade das ações implementadas nas comunidades quilom-

28

da ASQ são acesso à terra, infra-estrutura e qualidade de vida, inclusão produtiva e desen-

volvimento local e direitos de cidadania.

Esta ação garante a inserção das comunidades quilombolas em outro grande esforço

de inclusão do Governo Federal, o Programa Territórios da Cidadania, que prevê inúmeras

ações e investimentos nas regiões com os mais baixos índices de desenvolvimento huma-

no. Constitui-se como uma articulação focada para a melhoria das condições de vida dos

brasileiros que historicamente se encontram à margem do acesso à terra, educação, saúde,

emprego, saúde e cultura. Serão atendidas 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em

330 municípios de 22 estados brasileiros.

A gestão da ASQ é estruturada a partir do Comitê Gestor Interministerial, de caráter de-

liberativo e executivo, e dos comitês estaduais, de caráter consultivo e propositivo. O Comitê

Gestor Interministerial é composto por todos os ministérios e secretarias especiais (Decreto

nº 6.261) e coordenado pela SEPPIR. Os comitês estaduais são compostos pelos governos

Federal, estaduais, municipais e comunidades quilombolas. O investimento total da ASQ, no

período de 2008-2011, é de R$ 2.003.296.542,00.

B.1) Eixos de Ação da Agenda Social Quilombola

Acesso à Terra

O eixo Acesso à Terra soma um montante de R$ 300.282.234,00, para as ações voltadas

à regularização fundiária. Esse valor será investido nas seguintes ações:

INCRA/MDA2008 – 2011

Ação: Reconhecimento, demarcação e titulação da terra

Metas 713 relatórios

Orçamento 35.600.000,00

Metas

Orçamento (R$) 264.682.234,00

INCRA/MDA

Para as comunidades iniciarem o processo de regularização fundiária devem remeter à

Superintendência Estadual do INCRA solicitação formal, das associações representativas da

comunidade, informando que desejam dar início ao processo.

Portaria nº 98, de 26 de novembro de 2007. As solicitações das comunidades quilombolas

deverão ser remetidas à Fundação Cultural Palmares, juntamente com os documentos solici-

tados na portaria supracitada.

29

19 Disponível no site www.palmares.gov.br, nos links: Institucional e Legislação.

Infra-estrutura e Qualidade de Vida

Promoção da Saúde

Cobrir a totalidade dos 47 municípios destacados na Agenda Social Quilombola é a meta

na área da saúde. Através de convênios com as prefeituras, o Governo Federal vai possibi-

litar o atendimento da população pelos programas de Saúde da Família e de Saúde Bucal19.

confere respeito aos saberes e hábitos tradicionais.

Ministério da Saúde

2008 – 2011

Metas 47 Municípios

Orçamento (R$) 193.116.032,00

Ação: Atenção à Saúde das Populações Quilombolas

Orçamento (R$) 4.587.426,00

Na área de saneamento básico, 548 comunidades serão contempladas com obras e ins-

talações para abastecimento de água potável encanada e melhorias sanitárias domiciliares a

serem implementadas pela FUNASA.

2008 – 2011

Metas 548 comunidades

Orçamento (R$) 172.000.000,00

Educação Quilombola

O fortalecimento do ensino e aprendizagem de crianças, jovens e adultos quilombolas é

a principal meta de educação. Serão distribuídos 280 mil exemplares de materiais didáticos

com conteúdos relacionados à história e à cultura africana e afro-brasileira, como determina

a Lei nº 10.639/ 2003. Ainda como estratégia de implementação deste instrumento legal, ha-

verá a capacitação de 5.400 professores da rede pública de ensino fundamental.

A melhoria das instalações escolares é outra meta da Agenda Social Quilombola para a

educação. Serão construídas, a partir da elaboração de propostas de convênios com gover-

nos municipais e estaduais, cerca de 950 salas de aula para suprir a demanda dos estudan-

tes quilombolas.

30

Ministério da Educação2008 – 2011

Metas280.000 exemplares para 105 municípios

5.400 professores de 183 municípios capacitados

Orçamento (R$) 19.166.640,00

Ação: Construção de salas de aula em comunidades

Metas 948 salas de aula

Orçamento (R$) 69.415.868,00

Os recursos das ações de elaboração e distribuição de material didático, capacitação de

professores em relação à Lei nº 10.639/ 2003 e de construção de escolas nas comunidades

podem ser acessados através da apresentação de propostas de convênios20 elaboradas pe-

los governos municipais e Estaduais e remetidos à Coordenação de Diversidade da SECAD/

Ministério da Educação.

A universalização do acesso à alfabetização, dentre elas o projeto Quilombola Venha Ler

e Escrever21 e o Brasil Alfabetizado22, do MEC, proporcionarão a inserção de jovens e adultos

quilombolas ao mundo do conhecimento e da informação.

2008 – 2011

Metas 120.000 alfabetizandos

Orçamento (R$) 109.510.992,00

Levar energia elétrica para toda a área rural, incluindo as comunidades remanescentes

existente até 2008, expandindo para todos os brasileiros o serviço de energia elétrica.

Ministério de Minas e EnergiaAté 2010

Metas 19.846 domicílios

Orçamento (R$) 43.740.000,00

20 No Anexo deste documento, consta o formulário padrão para celebração de convênios.21 Ação integrada do MEC, SEPPIR, Eletronorte e Petrobrás, em parceria com organizações não governamentais e associações quilombolas.z22 As parcerias para execução do Programa poderão ser feitos mediante convênio de governos municipais e estaduais. Os projetos de con-vênio poderão ser enviados à coordenação de educação de jovens e adultos do MEC.

31

Meio Ambiente

A relação harmônica com a natureza é inata à história das comunidades quilombolas,

pois os recursos naturais garantem, por séculos, a sobrevivência alimentar dessas popula-

ções. Na Agenda Social Quilombola haverá investimento para a recuperação ambiental das

comunidades, cujos bens naturais foram reduzidos por ações externas.

2008 – 2011

Ação: Recuperação ambiental nas comunidades

Metas 55 comunidades

Orçamento (R$) 15.853.150,00

O aproveitamento da água para o consumo e a produção local será possibilitado pela

construção de cisternas23 -

cassez de chuvas.

2008 – 2011

Ação: Cisternas em Comunidades Quilombolas

Metas 4.888 cisternas

Orçamento (R$) 7.332.000,00

Fazer bom uso das oportunidades existentes nas comunidades é um objetivo das ações

-

Serão atendidas mais de 2.800 comunidades quilombolas com iniciativas de incentivo ao

desenvolvimento sustentável.

As ações de fomento ao desenvolvimento local24 têm como objetivo fortalecer as orga-

nizações sociais das comunidades quilombolas em suas várias características, sejam elas

organizativas ou produtivas.

2008 – 2011

Metas 2.820 comunidades

O Programa de Aquisição de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar é um im-

portante estímulo à produção agrícola de agricultores familiares, bem como de comunidades

23 As Ações de Cisternas, no Ministério do Desenvolvimento Social de Combate à Fome (MDS), podem ser acessadas por meio de Edital Público. O Edital visa selecionar propostas das prefeituras prioritárias. É importante ressaltar que os municípios com comunidades quilom-bolas estão entre os priorizados pelo MDS. O Edital é divulgado no site do MDS.24 As ações de fomento ao desenvolvimento local para comunidades quilombolas podem ser efetivadas por meio de convênios com socie-dade civil e Poder Público. Os detalhamentos de como enviar os projetos de convênio poderão ser feitos com os órgãos.

32

pequenos produtores para escoarem sua produção.

2008 – 2011

Orçamento (R$) 32.000.000,00

As ações de fomento ao desenvolvimento em comunidades quilombolas, que no âmbito

do Ministério do Trabalho e Emprego são empreendidas pelo Programa Brasil Local, tem

como objetivo estimular práticas produtivas sustentáveis a partir da lógica de produção já

existente nas comunidades.

Ministério do Trabalho e Emprego2008 – 2011

Metas

Orçamento (R$) 45.547.200,00

Cidadania

A participação ativa dos representantes dos quilombolas em esferas de formulação, nego-

ciação e proposição política também receberá investimento dos governos Federal, estaduais,

do Distrito Federal, iniciativa privada e sociedade civil. A proposta é fomentar a participação

e o controle social dos quilombolas, visando a aplicação dos direitos sociais e de cidadania.

SEPPIR2008 – 2011

A universalização do Programa Bolsa Família25 entre os quilombolas é outra meta da

Agenda Social Quilombola. Serão milhares de famílias com incentivo do Governo Federal

para cobrir as despesas com educação, saúde, alimentação e do orçamento doméstico em

cobertura para mais 33.500 famílias quilombolas, ano a ano, até 2010.

2008 – 2011

Metas 1.160 municípios

Orçamento (R$) 165.200.000,00

25A gestão municipal é responsável pela transmissão das informações cadastrais do Cadastro Único – CADÚNICO, ao MDS para que sejam priorizadas as famílias quilombolas. É fundamental, para isso, informar no cadastro que as famílias são quilombolas. O Cadastro Único é o princípio para acesso ao PBF, e também a outros, como a Tarifa Social da Energia Elétrica.

33

A distribuição de cestas alimentares26 constitui uma ação emergencial para famílias e

comunidades em situação de vulnerabilidade do ponto de vista nutricional.

2008 – 2011

Ação: Distribuição de cestas de alimentos

Metas

Orçamento (R$) 57.120.000,00

Prestar assistência social às famílias quilombolas é a missão dos Centros de Referência

em Assistência Social27. Até 2010, o Governo Federal construirá unidades em mais de 850

municípios com comunidades quilombolas.

2008 – 2011

Metas 856 Municípios

Orçamento (R$) 23.000.000,00

O Benefício de Prestação Continuada é uma ação do MDS, em parceria com o Ministério

da Previdência Social28.

2008 – 2011

Metas

Orçamento (R$) 706.800.000,00

-

las, a Chamada Nutricional Quilombola tem revelado quadros de extrema pobreza e compro-

metimento do desenvolvimento físico dessa população. Novas pesquisas serão realizadas, a

garanta as condições básicas de nutrição dos quilombolas.

2008 – 2011

Ação: Chamada Nutricional Quilombola

Metas

Orçamento (R$) 800.000,00

26 As ações de distribuições de cestas poderão ser acessadas por meio de diagnóstico realizado pela SEPPIR e/ou FCP sobre a situação nutricional das comunidades quilombolas e posterior envio à SESAN/MDS, que encaminha as cestas. 27 -grama. Para a implantação do CRAS, a contrapartida do governo municipal é disponibilizar espaço físico público e mobiliário para funcio-

do município com o MDS.28

municípios.

34

35

VI – Considerações Finais

O desenvolvimento de ações conjuntas entre os vários órgãos de governo para a promo-

ção da igualdade racial, com ênfase para a melhoria das condições de vida das comunidades

quilombolas do país, foi fundamental para dar visibilidade a esse segmento historicamente

excluído e invisibilizado da população.

Desde a criação do Programa Brasil Quilombola, no que concerne à regularização

órgãos responsáveis pela sua implementação, como a realização de concursos para

funções voltadas à regularização de territórios quilombolas. Todavia, para a demanda

resultados positivos, mas necessita de ampliação, é a articulação com os entes estaduais

responsáveis pela regularização de territórios estaduais. Destaca-se, também, a ainda

anteriormente.

Outro aspecto fundamental a ser ressaltado é a ampliação da dotação orçamentária do

Programa Brasil Quilombola, desde que foi criado, em 2004, até os dias atuais. Essa amplia-

ção, observada durante todos os anos, foi expressiva após o lançamento da Agenda Social

Quilombola, que traz recursos previstos para o período 2008-2011. Essa ampliação é decor-

rente das demandas das comunidades, que estão expressas em distintos eixos, tais como

políticas de infra-estrutura, sociais, de cidadania e de acesso à terra. Apresenta-se, ainda,

alto grau de vulnerabilidade sócio-econômica das comunidades, o que demanda uma ação

mais articulada no sentido de efetivar a melhoria das condições de vida quilombolas.

Esse notório crescimento orçamentário do Programa Brasil Quilombola29 demonstra,

também, a necessidade de ampliar seu modelo de gestão, por meio do fortalecimento das

suas instâncias de gestão nacionais e estaduais, de haver maior envolvimento dos entes

federados na pactuação de ações para as comunidades, e de um orçamento que contemple

de Promoção da Igualdade Racial, e aqui mais detidamente do Programa Brasil Quilombola,

passa pelo fortalecimento do controle social, pela efetivação de sua gestão federativa e pela

incorporação, por parte do Estado brasileiro, de que a superação do racismo é necessária à

consolidação da democracia.

29 O orçamento apresentado para os anos de 2007 e 2008 não incorpora a totalidade das ações implementadas nas comunidades quilom-

36

Programa Brasil Quilombola

Contatos

SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racialwww.planalto.gov.br/seppir

SUBCOM - Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais

Tel: (61) 3411-3628

DPU – Defensoria Pública da Uniãowww.defensoriapublica.gov.br Tel: (61) 2025-3718

INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agráriawww.incra.gov.br

Coordenação Nacional de Quilombos

Tel: (61) 3411- 7474/7135

INSS – Instituto Nacional de Seguridade Socialwww.previdenciasocial.gov.br

Coordenação de Educação PrevidenciáriaEducação.previdenciária@previdenciária.gov.br

DIRBEN – Diretoria de Benefícios

Tel: (61) 3313-4368/4974

Tel: (61) 3313-4430

MC – Ministério das Cidades www

Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos e Prevenção de Riscos

Tel: (61) 2108-1347

MC – Ministério das Comunicações

www.mc.gov.brTel.: (61) 3311-6000

MCT – Ministério de Ciência

e Tecnologia

www.mct.gov.br

Tel.: (61) 3317-7500

MDA – Ministério do Desenvolvimento Agráriowww.mda.gov.br/aegre

Assessoria Especial do Ministro

PPIGRE – Programa de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia

Tel: (61) 2191-9641

Tel: (61) 2191-9845

37

MDS – Ministério do Desenvolvimento Socialwww.mds.gov.br

SESAN – Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e NutricionalSNAS – Secretaria Nacional de Assistência Social

(61) 3433-1180

ME – Ministério do Esporte

www.esporte.gov.br

Tel.: (61) 3217-1800

MEC – Ministério da Educaçãowww.mec.gov.br

SECAD – Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e DiversidadeEducação de Jovens e Adultos

(61) 2104-6140

(61) 2104-6095

MI – Ministério da Integração Nacionalwww.mi.gov.br

CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba

(61) 3312-4611

MinC – Ministério da Culturawww.cultura.gov.br

FCP - Fundação Cultural Palmares

Tel: (61) 3424-0158/0143

MD - Ministério da Defesa

www.defesa.gov.br

Tel.: 3312-4000

MMA – Ministério do Meio Ambientewww.mma.gov.br

Departamento de ExtrativismoComissão de Povos e Comunidades Tradicionais

Tel: (61) 3317-1090/1666/1742

MME – Ministério de Minas e Energiawww.mme.gov.br

LPT – Programa Luz para Todos (Coordenação Nacional)

Tel: (61) 3319-5214/ 5798

MPS – Ministério da Previdência Socialwww.mps.gov.br

Secretaria Executiva – Assessoria de Cadastros

Tel: (61) 2021-5028

MS – Ministério da Saúdewww.saude.gov.br

DAB - Departamento de Atenção Básica

FUNASA – Fundação Nacional da Saúde

(61) 3315-2898

(61) 3314-6586

38

MTE Ministério do Trabalho e Empregowww.mte.gov.br

Secretaria Nacional de Economia Solidária

Tel: (61) 3317-6533/6534

MTur – Ministério do Turismo

www.turismo.gov.br

Tel.: (61) 3321-7014

SEAP – Secretaria Especial

de Aqüicultura e Pesca

www.presidencia.gov.br/seap

Tel.: (61) 3218-3838

SEDH – Secretaria Especial de Direitos Humanoswww.presidencia.gov.br/sedh

Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos

Tel: (61) 2025-3128

SEPM – Secretaria Especial de

Políticas para Mulheres

www.presidencia.gov.br/sepm

Subsecretaria de

Articulação Institucional

Assessoria

Subsecretaria de Execução

de Programas e Ações

Temáticas

Assessoria

Subsecretaria de

Planejamento, Monitoração

e Avaliação

Tel.: (61) 3411-4279

39

40

DECRETO Nº 4.887, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2003.

-

to, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por

remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o

art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, incisos

IV e VI, alínea “a”, da Constituição e de acordo com o disposto no art. 68 do Ato das Disposi-

ções Constitucionais Transitórias,

DECRETA:

-

-

manescentes das comunidades dos quilombos, de que trata o art. 68 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias, serão procedidos de acordo com o estabelecido neste Decreto.

deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória

-

de negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida.

§ 2o São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utili-

zadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural.

§ 3o Para a medição e demarcação das terras, serão levados em consideração critérios

de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo fa-

cultado à comunidade interessada apresentar as peças técnicas para a instrução procedimental.

Art. 3o Compete ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio do Instituto Na-

-

tação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades

dos quilombos, sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municípios.

reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescen-

tes das comunidades dos quilombos, dentro de sessenta dias da publicação deste Decreto.

acordos e instrumentos similares com órgãos da administração pública federal, estadual,

municipal, do Distrito Federal, organizações não-governamentais e entidades privadas, ob-

servada a legislação pertinente.

41

§ 3o O procedimento administrativo será iniciado de ofício pelo INCRA ou por requeri-

mento de qualquer interessado.

-

tro Geral junto à Fundação Cultural Palmares, que expedirá certidão respectiva na forma do

regulamento.

Art. 4o Compete à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial,

da Presidência da República, assistir e acompanhar o Ministério do Desenvolvimento Agrá-

rio e o INCRA nas ações de regularização fundiária, para garantir os direitos étnicos e territo-

riais dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos de sua competência

Art. 5o Compete ao Ministério da Cultura, por meio da Fundação Cultural Palmares, as-

sistir e acompanhar o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o INCRA nas ações de regula-

rização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das

comunidades dos quilombos, bem como para subsidiar os trabalhos técnicos quando houver

Art. 6o Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a partici-

pação em todas as fases do procedimento administrativo, diretamente ou por meio de repre-

sentantes por eles indicados.

Art. 7o

levantamento ocupacional e cartorial, publicará edital por duas vezes consecutivas no Diário

contendo as seguintes informações:

I - denominação do imóvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos;

II - circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel;

III - limites, confrontações e dimensão constantes do memorial descritivo das terras a

serem tituladas; e

IV - títulos, registros e matrículas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas

suscetíveis de reconhecimento e demarcação.

§ 1o -

ado o imóvel.

§ 2o

Art. 8o

técnico aos órgãos e entidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de trinta dias,

opinar sobre as matérias de suas respectivas competências:

I - Instituto do Patrimônio Histórico e Nacional - IPHAN;

II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;

III - Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

IV - Fundação Nacional do Índio - FUNAI;

V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional;

VI - Fundação Cultural Palmares.

42

Parágrafo único. Expirado o prazo e não havendo manifestação dos órgãos e entidades,

dar-se-á como tácita a concordância com o conteúdo do relatório técnico.

Art. 9o Todos os interessados terão o prazo de noventa dias, após a publicação e o, para oferecer contestações ao relatório, juntando as

provas pertinentes.

Parágrafo único. Não havendo impugnações ou sendo elas rejeitadas, o INCRA concluirá

o trabalho de titulação da terra ocupada pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.

Art. 10. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilom-

bos incidirem em terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, o INCRA e a Secreta-

ria do Patrimônio da União tomarão as medidas cabíveis para a expedição do título.

Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilom-

bos estiverem sobrepostas às unidades de conservação constituídas, às áreas de seguran-

ça nacional, à faixa de fronteira e às terras indígenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Exe-

cutiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundação Cultural Palmares tomarão

as medidas cabíveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando

o interesse do Estado.

Art. 12. Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comuni-

dades dos quilombos incidem sobre terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal

ou dos Municípios, o INCRA encaminhará os autos para os entes responsáveis pela titulação.

Art. 13. Incidindo nos territórios ocupados por remanescentes das comunidades dos

quilombos título de domínio particular não invalidado por nulidade, prescrição ou comisso, e

objetivando a adoção dos atos necessários à sua desapropriação, quando couber.

§ 1o -

priedade particular, operando as publicações editalícias do art. 7o efeitos de comunicação prévia.

§ 2o O INCRA regulamentará as hipóteses suscetíveis de desapropriação, com obrigató-

ria disposição de prévio estudo sobre a autenticidade e legitimidade do título de propriedade,

mediante levantamento da cadeia dominial do imóvel até a sua origem.

-

nidades dos quilombos, o INCRA acionará os dispositivos administrativos e legais para o

reassentamento das famílias de agricultores pertencentes à clientela da reforma agrária ou a

indenização das benfeitorias de boa-fé, quando couber.

Art. 15. Durante o processo de titulação, o INCRA garantirá a defesa dos interesses dos

remanescentes das comunidades dos quilombos nas questões surgidas em decorrência da

titulação das suas terras.

Art. 16. Após a expedição do título de reconhecimento de domínio, a Fundação Cultural

Palmares garantirá assistência jurídica, em todos os graus, aos remanescentes das comuni-

dades dos quilombos para defesa da posse contra esbulhos e turbações, para a proteção da

-

nios com outras entidades ou órgãos que prestem esta assistência.

43

Parágrafo único. A Fundação Cultural Palmares prestará assessoramento aos órgãos

da Defensoria Pública quando estes órgãos representarem em juízo os interesses dos rema-

nescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do ART. 134 DA CONSTITUIÇÃO.

Art. 17. A titulação prevista neste Decreto será reconhecida e registrada mediante outor-

ga de título coletivo e pró-indiviso às comunidades a que se refere o art. 2o, caput, com obri-

gatória inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade.

Parágrafo único. As comunidades serão representadas por suas associações legal-

mente constituídas.

Art. 18. Os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos

-

dos ao IPHAN.

-

gistro ou tombamento e zelar pelo acautelamento e preservação do patrimônio cultural brasileiro.

Art. 19. Fica instituído o Comitê Gestor para elaborar, no prazo de noventa dias, plano

de etnodesenvolvimento, destinado aos remanescentes das comunidades dos quilombos,

integrado por um representante de cada órgão a seguir indicado:

I - Casa Civil da Presidência da República;

II - Ministérios:

a) da Justiça;

b) da Educação;

c) do Trabalho e Emprego;

d) da Saúde;

e) do Planejamento, Orçamento e Gestão;

f) das Comunicações;

g) da Defesa;

h) da Integração Nacional;

i) da Cultura;

j) do Meio Ambiente;

k) do Desenvolvimento Agrário;

l) da Assistência Social;

m) do Esporte;

n) da Previdência Social;

o) do Turismo;

p) das Cidades;

III - do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate

à Fome;

IV - Secretarias Especiais da Presidência da República:

a) de Políticas de Promoção da Igualdade Racial;

b) de Aqüicultura e Pesca; e

c) dos Direitos Humanos.

44

§ 1o O Comitê Gestor será coordenado pelo representante da Secretaria Especial de

Políticas de Promoção da Igualdade Racial.

§ 2o Os representantes do Comitê Gestor serão indicados pelos titulares dos órgãos

referidos nos incisos I a IV e designados pelo Secretário Especial de Políticas de Promoção

da Igualdade Racial.

§ 3o A participação no Comitê Gestor será considerada prestação de serviço público

relevante, não remunerada.

-

des dos quilombos receberão dos órgãos competentes tratamento preferencial, assistência

produtivas e de infra-estrutura.

Art. 21. As disposições contidas neste Decreto incidem sobre os procedimentos adminis-

trativos de reconhecimento em andamento, em qualquer fase em que se encontrem.

Parágrafo único. A Fundação Cultural Palmares e o INCRA estabelecerão regras de

transição para a transferência dos processos administrativos e judiciais anteriores à publica-

ção deste Decreto.

Art. 22. A expedição do título e o registro cadastral a ser procedido pelo INCRA far-se-ão

sem ônus de qualquer espécie, independentemente do tamanho da área.

Parágrafo único. O INCRA realizará o registro cadastral dos imóveis titulados em favor

-

tem suas características econômicas e culturais.

Art. 23. As despesas decorrentes da aplicação das disposições contidas neste Decreto

correrão à conta das dotações orçamentárias consignadas na lei orçamentária anual para tal

Art. 24. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 25. Revoga-se o Decreto no 3.912, de 10 de setembro de 2001.

Brasília, 20 de novembro de 2003; 182o da Independência e 115o da República.

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

Gilberto Gil

Miguel Soldatelli Rossetto

José Dirceu de Oliveira e Silva

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 21.11.2003

45

-

to, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das

terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos qui-

lombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposições Constitu-

cionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e o Decreto

nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

RIA, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 20, inciso VII, do Anexo I, do Decreto

nº 5.735, de 27 de março de 2006, e art. 110, inciso IX, do Regimento Interno da Autarquia,

aprovado pela Portaria nº 69, de 19 de outubro de 2006, do Ministro de Estado do Desenvolvi-

mento Agrário, e tendo em vista o disposto no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias e no Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, resolve:

OBJETIVO

-

nhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas

pelos remanescentes de comunidades dos quilombos.

Art. 2º. As ações objeto da presente Instrução Normativa têm como fundamento legal:

I - art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal;

II - arts. 215 e 216 da Constituição Federal;

III - Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962;

IV - Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999;

V - Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964;

VI - Decreto nº 59.428, de 27 de outubro de 1966;

VII - Decreto nº 433, de 24 de janeiro de 1992;

VIII- Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993;

IX - Medida Provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001;

X - Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001;

XI - Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003;

XII - Convenção Internacional nº 169, da Organização Internacional do Trabalho sobre

povos indígenas e tribais, promulgada pelo Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004;

XIII - Lei nº 10.678, de 23 de maio de 2003;

XIV - Decreto nº 6.040, de 7 de fevereiro de 2007;

XV - Convenção sobre Biodiversidade Biológica, promulgada pelo Decreto nº 2.519, de

16 de março de 1998;

46

CONCEITUAÇÕES

Art. 3º. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos ét-

resistência à opressão histórica sofrida.

Art. 4º. Consideram-se terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilom-

bos toda a terra utilizada para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural.

COMPETÊNCIA

Art. 5º. Compete ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA a

registro imobiliário das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilom-

bos, sem prejuízo da competência comum e concorrente dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios.

Art. 6º. A caracterização dos remanescentes das comunidades de quilombos será ates-

Palmares, mediante Certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comu-

nidades de Quilombos do referido órgão, nos termos do § 4º, do art. 3º, do Decreto nº 4.887,

de 20 de novembro de 2003.

PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA ABERTURA DO PROCESSO

Art. 7º. O processo administrativo terá inicio por requerimento de qualquer interessado,

das entidades ou associações representativas de quilombolas ou de ofício pelo INCRA, sen-

do entendido como simples manifestação da vontade da parte, apresentada por escrito ou

reduzida a termo por representante do INCRA, quando o pedido for verbal.

§ 1º. A comunidade ou interessado deverá apresentar informações sobre a localização

§ 2º. Compete às Superintendências Regionais manter atualizadas as informações con-

cernentes aos pedidos de regularização das áreas remanescentes das comunidades de qui-

lombos e dos processos em curso nos Sistemas do INCRA.

§ 3º. Os procedimentos de que tratam os arts. 8º e seguintes somente terão início após

a apresentação da certidão prevista no parágrafo único do art. 6º.

-

dente Regional do INCRA, imediatamente após a instauração do procedimento administrativo

de que trata o caput, com o objetivo de apresentarem, se assim entenderem necessário, infor-

mações que possam contribuir com os estudos previstos nos arts. 8º e seguintes.

47

comunidade e Grupo Técnico interdisciplinar, nomeado pela Superintendência Regional do

INCRA, para apresentação dos procedimentos que serão adotados.

-

bos a que se refere o art. 4º, a ser feita a partir de indicações da própria comunidade, bem

na caracterização espacial, econômica, ambiental e sociocultural da terra ocupada pela co-

a cargo da Superintendência Regional do INCRA, que o remeterá, após concluído, ao Comitê

de Decisão Regional, para decisão e encaminhamentos subseqüentes.

Art. 10. O RTID, devidamente fundamentado em elementos objetivos, abordando infor-

privadas, abrangerá, necessariamente, além de outras informações consideradas relevantes

I - Relatório antropológico de caracterização histórica, econômica, ambiental e sócio-

informações:

a) introdução, abordando os seguintes elementos:

1. apresentação dos conceitos e concepções empregados no Relatório (referencial teó-

rico), que observem os critérios de autoatribuição, que permita caracterizar a trajetória

negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida;

2. apresentação da metodologia e dos condicionantes dos trabalhos, contendo, dentre

outras informações, as relativas à organização e caracterização da equipe técnica en-

volvida, ao cronograma de trabalho, ao processo de levantamento de dados qualitativos

utilizados e ao contexto das condições de trabalho de campo e elaboração do relatório;

b) dados gerais, contendo:

1. informações gerais sobre o grupo auto-atribuído como remanescente das comunida-

des dos quilombos, tais como, denominação, localização e formas de acesso, disposi-

48

2. a caracterização do(s) município(s) e região com sua denominação, localização e

entre outros;

3. dados, quando disponíveis, sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comuni-

fatores de desequilíbrio de tais taxas, e projeção relativa ao crescimento populacional

do grupo;

c) histórico da ocupação, contendo:

1. descrição do histórico da ocupação da área com base na memória do grupo envolvido

história do grupo e da sua terra;

3. contextualização do histórico regional e sua relação com a história da comunidade;

4. indicação, caso haja, dos sítios que contenham reminiscências históricas dos antigos

quilombos, assim como de outros sítios considerados relevantes pelo grupo;

5. levantamento do patrimônio cultural da comunidade a partir do percurso histórico vi-

vido pelas gerações anteriores, constituído de seus bens materiais e imateriais, com

relevância na construção de suas identidade e memória e na sua reprodução física,

social e cultural;

6. levantamento e análise dos processos de expropriação, bem como de comunidade;

7. caracterização da ocupação atual indicando as terras utilizadas para moradia, ativida-

de econômica, caminhos e percursos, uso dos recursos naturais, realização dos cultos

religiosos e festividades, entre outras manifestações culturais;

8. análise da atual situação de ocupação territorial do grupo, tendo em vista os impactos

sofridos pela comunidade e as transformações ocorridas ao longo de sua história.

49

-

teiras sociais do grupo;

-

to do Grupo;

4. descrição da representação genealógica do grupo;

5. mapeamento e análise das redes de reciprocidade intra e extra-territoriais e societá-

rios dos membros do grupo em questão;

6. levantamento, a partir do percurso histórico vivido pelas gerações anteriores, das ma-

nifestações de caráter cosmológico, religioso e festivo, atividades lúdico-recreativas

em sua relação com a terra utilizada, os recursos naturais, as atividades produtivas e

o seu calendário;

7. levantamento das práticas tradicionais de caráter coletivo e sua relação com a ocupação

-

tinados às manifestações culturais, atividades de caráter social, político e econômico,

demonstrando as razões pelas quais são importantes para a manutenção da memória e

identidade do grupo e de outros aspectos coletivos próprios da comunidade;

8. descrição das formas de representação política do grupo;

e) ambiente e produção, contendo:

1. levantamento e análise das categorias êmicas relacionadas às terras e ao ambiente

de seus limites;

2. análise da lógica de apropriação das áreas nas quais vive o grupo, considerando as

informações agronômicas e ecológicas da área reivindicada pelas comunidades rema-

nescentes de quilombo;

-

denciando as unidades de paisagem disponíveis no presente e no plano da memória do

grupo, bem como seus usos, necessários à reprodução física, social, econômica e cultural;

4. descrição das práticas produtivas, considerando as dimensões cosmológicas, de so-

ciabilidade, reciprocidade e divisão social do trabalho;

50

-

-

sários ao bem estar econômico e cultural da comunidade e explicitação de suas razões;

7. avaliação das dimensões da sustentabilidade referentes a ações e projetos e seus

possíveis impactos junto ao grupo em questão;

8. indicação de obras e empreendimentos existentes ou apontados como planejados,

9. descrição das relações sócio-econômico-culturais com outras comunidades e com a

sociedade envolvente e descrição das alterações eventualmente ocorridas na econo-

mia tradicional a partir do contato com a sociedade envolvente e do modo como se

processam tais alterações;

tais como áreas de preservação permanente, reserva legal e zonas de amortecimen-

to das unidades de conservação.

1. proposta de delimitação da terra, tendo como base os estudos previstos neste inciso I;

-

ção dos elementos anteriormente referidos;

-

rios, espaços e paisagens, usos, percursos, caminhos e recursos naturais existentes,

tendo em vista a reprodução física, social e cultural do grupo, segundo seus usos,

costumes e tradições;

4. indicação, com base nos estudos realizados, de potencialidades da comunidade e da

área, que possam ser, oportunamente, aproveitadas;

II - levantamento fundiário, devendo conter a seguinte descrição e informações:

áreas por eles ocupadas, com a respectiva extensão, as datas dessas ocupações e a

descrição das benfeitorias existentes;

51

b) descrição das áreas pertencentes a quilombolas, que têm título de propriedade;

dos títulos de posse ou domínio eventualmente existentes;

d) informações, na hipótese de algum ocupante dispor de documento oriundo de órgão

público, sobre a forma e fundamentos relativos à expedição do documento que deve-

rão ser obtidas junto ao órgão expedidor;

III - planta e memorial descritivo do perímetro da área reivindicada pelas comunidades

remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicação dos imóveis e

ocupações lindeiros de todo o seu entorno e, se possível, a indicação da área ser

averbada como reserva legal, no momento da titulação;

IV - cadastramento das famílias remanescentes de comunidades de quilombos, utilizan-

estejam sobrepostas a unidades de conservação constituídas, a áreas de segurança

nacional, a áreas de faixa de fronteira, terras indígenas ou situadas em terrenos de

marinha, em outras terras públicas arrecadadas pelo INCRA ou Secretaria do Patri-

mônio da União e em terras dos estados e municípios; e

VI -parecer conclusivo da área técnica e jurídica sobre a proposta de área, considerando

os estudos e documentos apresentados.

§ 1º O início dos trabalhos de campo deverá ser precedido de comunicação prévia a

eventuais proprietários ou ocupantes de terras localizadas na área pleiteada, com ante-

cedência mínima de 3 (três) dias úteis.

§ 2º. O Relatório de que trata o inciso I deste artigo será elaborado por especialista

que mantenha vínculo funcional com o INCRA, salvo em hipótese devidamente reco-

nhecida de impossibilidade material, quando poderá haver contratação, obedecida a

legislação pertinente.

-

lista que, no interesse de qualquer legitimado no processo, mantenha ou tenha mantido

vínculo jurídico relacionado ao objeto do inciso I.

-

52

put, qualquer questão de competência dos órgãos e entidades enumerados no art. 12, o

Superintendente Regional do INCRA deverá comunicá-los, para acompanhamento, sem

prejuízo de prosseguimento dos trabalhos.

§ 5º. Fica facultado à comunidade interessada apresentar peças técnicas necessárias à

instrução do RTID, as quais poderão ser valoradas e utilizadas pelo INCRA.

§ 6º.Fica assegurada à comunidade interessada a participação em todas as fases do

procedimento administrativo de elaboração do RTID, diretamente ou por meio de repre-

sentantes por ela indicados.

§ 7º. No processo de elaboração do RTID deverão ser respeitados os direitos da co-

munidade de:

I - ser informada sobre a natureza do trabalho;

II - preservação de sua intimidade, de acordo com seus padrões culturais;

III - autorizar que as informações obtidas no âmbito do RTID sejam utilizadas para

IV - acesso aos resultados do levantamento realizado.

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Art. 11. Estando em termos, o RTID será submetido à análise preliminar do Comitê de

-

belecidos para sua elaboração, o remeterá ao Superintendente Regional, para

estudo, contendo as seguintes informações:

I - denominação do imóvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos;

II - circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel;

III - limites, confrontações e dimensão constantes do memorial descritivo das terras a

serem tituladas; e

IV - títulos, registros e matrículas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas

suscetíveis de reconhecimento e demarcação.

53

-

vel, acompanhada de memorial descritivo e mapa da área estudada.

-

para apresentação de contestações.

do RTID, o Comitê de Decisão Regional do INCRA o devolverá ao Coordenador do Gru-

po Técnico Interdisciplinar para sua revisão ou complementação, que, uma vez efetiva-

da, obedecerá ao rito estabelecido neste artigo.

§ 4º. Na hipótese de o RTID concluir pela impossibilidade do reconhecimento da área

estudada como terra ocupada por remanescente de comunidade de quilombo, o Comitê

de Decisão Regional do INCRA, após ouvidos os setores técnicos e a Procuradoria Re-

gional, poderá determinar diligências complementares ou, anuindo com a conclusão do

Relatório, determinar o arquivamento do processo administrativo.

decisão pelo arquivamento do processo administrativo e esta será publicada, no Diário

do Relatório, que contenha os seus fundamentos.

§ 6º. Da decisão de arquivamento do processo administrativo, de que trata o § 4º, caberá

§ 7º. A Superintendência Regional do INCRA encaminhará cópia do edital para os rema-

nescentes das comunidades dos quilombos.

Art. 12. Concomitantemente a sua publicação, o RTID será remetido aos órgãos e en-

tidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de 30 (trinta) dias, apresentarem

manifestação sobre as matérias de suas respectivas competências:

I - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN;

II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,

e seu correspondente na Administração Estadual;

54

III - Secretaria do Patrimônio da União - SPU, do Ministério do Planejamento, Orça-

mento e Gestão;

IV - Fundação Nacional do Índio - FUNAI;

V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional - CDN;

VI - Fundação Cultural Palmares;

VII - Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, e seu corres-

pondente na Administração Estadual; e

VIII - Serviço Florestal Brasileiro - SFB.

§ 1º. O Presidente do INCRA encaminhará o RTID a outros órgãos e entidades da Ad-

observado o procedimento previsto neste artigo.

Executiva do Conselho de Defesa Nacional, para inclusão em sistema georreferenciado,

de amplo acesso a todos os órgãos e entidades.

§ 3º. Expirado o prazo de 30 (trinta) dias consecutivos, contados do recebimento da có-

pia do RTID, e não havendo manifestação dos órgãos e entidades, dar-se-á como tácita

a concordância com o seu conteúdo.

§ 4º. O INCRA terá um prazo de 30 (trinta) dias para adotar as medidas cabíveis diante

de eventuais manifestações dos órgãos e entidades.

§ 5º. Fica assegurado à comunidade interessada o acesso imediato à cópia das mani-

festações dos órgãos e entidades referidos neste artigo, bem como o acompanhamento

das medidas decorrentes das respectivas manifestações.

CONTESTAÇÕES

-

ções, para contestarem o RTID junto à Superintendência Regional do INCRA, juntando

as provas pertinentes.

Parágrafo único. As contestações oferecidas pelos interessados serão recebidas nos

efeitos devolutivo e suspensivo.

55

Art. 14. As contestações dos interessados indicados no art. 12 serão analisadas e julga-

das pelo Comitê de Decisão Regional do INCRA, após ouvidos os setores técnicos e a

Procuradoria Regional em prazo comum de até 180 (cento e oitenta) dias, a contar do

protocolo da contestação.

§ 1º. Se o julgamento das contestações implicar a alteração das informações con-

dos interessados.

§ 2º. Se o julgamento das contestações não implicar a alteração das informações conti-

Art. 15. Do julgamento das contestações caberá recurso único, com efeito apenas devo-

União e da unidade federativa onde se localiza a área, as eventuais alterações das infor-

-

servação constituídas, áreas de segurança nacional, áreas de faixa de fronteira e terras

indígenas, a Superintendência Regional do INCRA deverá, em conjunto, respectivamen-

te, com o Instituto Chico Mendes, a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Na-

cional ou a FUNAI, adotar as medidas cabíveis, visando a garantir a sustentabilidade

dessas comunidades, conciliando os interesses do Estado.

§ 1º. A Secretaria do Patrimônio da União e a Fundação Cultural Palmares serão ouvi-

das, em todos os casos.

ao âmbito de cada competência institucional.

-

so administrativo será encaminhado:

I - em se tratando do mérito, à Casa Civil da Presidência da República, para o exercício

56

de sua competência de coordenação e integração das ações do Governo, prevista no art.

2º da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003;

II - sobre questão jurídica, ao Advogado-Geral da União, para o exercício de sua com-

petência, prevista no art. 4º, inciso XI, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de

1993 e o art. 8ºC, da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995.

§ 4º. Aplica-se, no que couber, aos órgãos e entidades citados no caput e no § 1º do art.

12 o disposto neste artigo.

apropriado a garantir a permanência e os usos conferidos à terra pela comunidade qui-

lombola enquanto persistir a sobreposição de interesses.

Art. 17. Concluídas as fases a que se referem os arts. 14, 15 e 16, o Presidente do INCRA

-

ria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola, no prazo de 30 (trinta) dias.

Art. 18. Se as terras reconhecidas e declaradas incidirem sobre terrenos de marinha,

marginais de rios, ilhas e lagos, a Superintendência Regional do INCRA encaminhará o

processo a SPU, para a emissão de título em benefício das comunidades quilombolas.

Art. 19. Constatada a incidência nas terras reconhecidas e declaradas de posse parti-

cular sobre áreas de domínio da União, a Superintendência Regional deverá adotar as

medidas cabíveis visando à retomada da área.

Art. 20. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas sobre áreas de propriedade dos

Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, a Superintendência Regional do INCRA

encaminhará os autos para os órgãos responsáveis pela titulação no âmbito de tais en-

tes federados.

Parágrafo único. A Superintendência Regional do INCRA poderá propor a celebração de

convênio com aquelas unidades da Federação, visando à execução dos procedimentos

de titulação nos termos do Decreto e desta Instrução.

Art. 21 Incidindo as terras reconhecidas e declaradas em imóvel com título de domínio

por outros fundamentos, a Superintendência Regional do INCRA adotará as medidas

cabíveis visando à obtenção dos imóveis, mediante a instauração do procedimento de

desapropriação.

57

-

centes das comunidades dos quilombos, a Superintendência Regional do INCRA provi-

denciará o reassentamento em outras áreas das famílias de agricultores que preenche-

rem os requisitos da legislação agrária.

DEMARCAÇÃO

Art. 23. A demarcação da terra reconhecida será realizada observando- se os procedi-

mentos contidos na Norma Técnica para Georreferenciamento de imóveis rurais apro-

vada pela Portaria nº 1.101, de 19 de novembro de 2003, do Presidente do INCRA e

demais atos regulamentares expedidos pela Autarquia, em atendimento à Lei nº 10.267,

de 28 de agosto de 2001.

TITULAÇÃO

Art. 24. O Presidente do INCRA realizará a titulação mediante a outorga de título cole-

tivo e pró-indiviso à comunidade, em nome de sua associação legalmente constituída,

imprescritibilidade e de impenhorabilidade, devidamente registrada no Serviço Registral

da Comarca de localização das áreas.

§ 1º. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas nas áreas previstas nos arts. 19 e

emissão de Título de Concessão de Direito Real de Uso Coletivo, quando couber e em

caráter provisório, enquanto não se ultima a concessão do Título de Reconhecimento de

Domínio, para que possam exercer direitos reais sobre a terra que ocupam.

§ 2º. A emissão do Título de Concessão de Direito Real de Uso não desobriga a conces-

são do Título de Reconhecimento de Domínio.

Art. 25. A expedição do título e o registro cadastral a serem procedidos pela Superinten-

dência Regional do INCRA far-se-ão sem ônus de nenhuma espécie aos remanescentes

das comunidades de quilombos, independentemente do tamanho da área.

Art. 26. Esta Instrução Normativa aplica-se desde logo, sem prejuízo da validade das

fases iniciadas ou concluídas sob a vigência da Instrução Normativa anterior.

Parágrafo único. Em qualquer hipótese, contudo, pode ser aplicado o art. 16.

58

o registro cadastral dos imóveis titulados em favor dos remanescentes das comunidades

dos quilombos.

Art. 28. Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a partici-

pação em todas as fases do procedimento administrativo, bem como o acompanhamen-

to dos processos de regularização em trâmite na Superintendência Regional do INCRA,

diretamente ou por meio de representantes por eles indicados.

Art. 29. As despesas decorrentes da aplicação das disposições contidas nesta Instrução

correrão à conta das dotações orçamentárias consignadas na lei orçamentária anual

Art. 30. A Superintendência Regional do INCRA encaminhará à Fundação Cultural Pal-

mares e ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional todas as informações

relativas ao patrimônio cultural, material e imaterial, contidos no RTID, para as providên-

cias de destaque e tombamento.

Art. 31. O INCRA, através da Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária (DF) e

da Coordenação Geral de Regularização de Territórios Quilombolas (DFQ), manterá o

Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, a Secretaria Especial de Políticas de Pro-

moção da Igualdade Racial - SEPPIR e a Fundação Cultural Palmares informados do

andamento dos processos de regularização das terras de remanescentes de quilombos.

Art. 32. Revoga-se a Instrução Normativa nº 20, de 19 de setembro de 2005.

Art. 33. Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

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PORTARIA Nº 98, DE 26 DE NOVEMBRO DE 2007

-

Palmares, também autodenominadas Terras de Preto, Comunidades Negras, Mocambos, Quilombos, dentre

-

dados informatizados, para efeito de informação e estudo.

étnicos raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações terri-

histórica sofrida.

os seguintes procedimentos:

I- A comunidade que não possui associação legalmente constituída deverá apresentar ata de reunião convocada

-

res, acompanhada de lista de presença devidamente assinada;

II- A comunidade que possui associação legalmente constituída deverá apresentar ata da assembléia convo-

seus membros, acompanhada de lista de presença devidamente assinada;

III- Remessa à FCP, caso a comunidade os possua, de dados, documentos ou informações, tais como fotos, repor-

tagens, estudos realizados, entre outros, que atestem a história comum do grupo ou suas manifestações culturais;

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IV - Em qualquer caso, apresentação de relato sintético da trajetória comum do grupo (história da comunidade);

punho, esta será feita a rogo ao lado da respectiva impressão digital.

-

dade no intuito de obter informações e esclarecer possíveis dúvidas.

-

sem prejuízo de a Fundação Cultural Palmares revisar seus atos.

-

vos ainda não concluídos.

Edvaldo Mendes Araújo

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PROCESSO NºPROCEDÊNCIA: Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da RepúblicaASSUNTO: Interpretação da questão quilombola na Constituição de 1988.

O Senhor Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República e Secretário-Executivo do Conselho de Defesa Nacional -

art. 68 do ADCT tendo em conta que o CDN, na forma do art. 8º do Decreto nº 4.887, de 2003, tem encargo de manifestar-se sobre os estudos técnicos apresentados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Tendo presente o pa-recer de sua Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais (Nota SAEI-AP nº 286/2006 – RF), que em minucioso exame da matéria no exercício de sua com-petência e em face da relevância e das importantes conseqüências que o assunto

da expressão constitucional “estejam ocupando suas terras”, cuja compreensão é es-

da Secretaria-Executiva do CDN e da contextualização do tema, e do exame de dois casos concretos (Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Linharinho no Espírito Santo e Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Casca) tendo em conta que no primeiro caso a ocupação real é de 147,00 hectares ou 30 alqueires e a proposta de titulação do INCRA soma 9.542,57 hectares, e no segundo a ocupação é de 2.387,8596 hectares que corresponde à proposta, sustenta a possível inadequação e a manifesta inconveniência das conclusões do INCRA.

Em outros termos, porque a desproporção do reconhecimento da propriedade

e das pretensões dos trabalhadores rurais sem-terra (o que, a seu juízo, interessa de perto à segurança nacional), daí porque, como sugere a ilustre autoridade solicitante, é urgente “ -

tidades da administração federal, mediante parecer aprovado e publicado juntamente com o

despacho presidencial”.

novidade quase sem precedentes administrativos, penso que é recomendável a sua

110

abordagem com o máximo de abrangência como corolário da máxima efetividade constitucional.

I

O regime jurídico da chamada questão quilombola tem disciplina direta no artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (“das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a pro-

”215, § 1º e 216 do texto principal da Constituição (“Art. 215, § 1º. O Estado protegerá as

manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos

” e “brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,

da sociedade brasileira”... “§ 1º. O poder público, com a colaboração da comunidade, promo-

tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação”... “§ 5º

Ficam tombados todos os

dos antigos quilombos”), constituindo estas as regras fundamentais nesse domínio, sem prejuízo dos demais direitos e garantias constitucionais.

Do ponto de vista infraconstitucional a legislação é escassa e fragmentária1 no esfor-ço de interpretar o comando do art. 68 ADCT, ora atribuindo ao Ministério da Cultura ora à Fundação Cultural Palmares o encargo de reconhecer, delimitar e demarcar as terras de ocupação quilombola. Diferentes disposições legais ao organizarem órgãos da adminis-tração pública federal conferiram assim algumas atribuições correspondentes ao Minis-tério da Cultura, outras à Fundação Cultural Palmares e outras tantas ainda à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR ( -plina é mais ou menos o seguinte: Lei nº º, III e § único) que autorizou a instituição da Fundação Cultural Palmares – FCP, então criada pelo Decreto nº

à FCP o registro dos títulos; e a Lei nºº

a delimitação e demarcação das terras “que serão homologadas mediante decreto”, regu-lamentado então pelo Decreto nº º

terras dos remanescentes de quilombos, determinar-lhes a demarcação e submetê-las à homologação por decreto, esta última regulamentada pelo Decreto nº

º ).

1 Como se pode ver detalhadamente em “Comunidades Quilombolas: Direito à Terra Art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”, Sociedade Brasileira de Direito Público – Centro de Pesquisas Aplicadas, Ministério da Cultura, Fundação Cultural Palmares, outubro de 2002, estudo coordenado por Carlos Ari Sunfeld.

111

Vale assinalar, também, que para disciplinar o assunto tramitara no Congresso Na-cional projeto de lei (PL do Senado nº 129, de 1995 e PL nº 3.207 de 1997 da Câmara) destinado a regulamentar o mencionado art. 68 do ADCT, mas o Senhor Presidente da República na ocasião negou-lhe a sanção vetando integralmente seus termos com base em razões de inconstitucionalidade suscitadas pela Casa Civil e pelo Ministério da Cultura (veto de 14.05.2002, por alegadas inconstitucionalidades enumeradas pela Casa Civil na Nota SAJ nº 791/02, o qual foi mantido em 20.05.2004).

-tos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República (Parecer SAJ 1490/2001) com relação ao encaminhamento dos procedimentos e condutas ainda antes da Lei nº e ao propósito de interpretar a legislação anterior a ela, o Senhor Pre-sidente da República editara o Decreto nº 3.912, 10 de setembro de 2001, estabele-cendo, então, com base nas conclusões do dito parecer, normas de aplicação do art. 68 do ADCT.

Ocorre que as disposições desse decreto aparentemente não observavam o me-lhor entendimento constitucional, razão porque, já no novo governo, foi ele revisado pelo Senhor Presidente da República ao editar o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro

-cendo daí por diante, então, a feição atual do regime infraconstitucional do reconheci-mento da ocupação quilombola, isto é, o da Lei nº 10.683 de 2003 com o Decreto nº

-ção e demarcação das terras referidas, por força do Decreto nº 4.883 de 2003), como responsável pela aplicação dos seus dispositivos no que respeita ao aspecto fundiário

º 20, de 19 de setembro de 2005.

O Decreto nº 4.887/2003, contudo, foi objeto de Ação Direta de Inconstituciona-lidade requerida perante o Supremo Tribunal Federal pelo Partido da Frente Liberal-PFL (Adin nº ), pendente de julgamento mas já com parecer do Procurador-Geral da República pela improcedência.

Desse modo, no quadro normativo atual, estão prevalecendo além do referido art. 68 do ADCT e do Decreto nº 4.887 de 2003 (este sob discussão perante o STF) o art. 27, VI, ‘c’ da Lei nº 10.683/2003 e o art. 2º, III e o seu § único da Lei nº 7.668, e as dis-posições da IN 20/2005 – editada pelo INCRA, como normas de conduta com relação

II

Para a adequada compreensão dessa disciplina parece conveniente uma criterio-sa aproximação sistemática dessas disposições, procurando delas extrair o sentido próprio em pesquisa sempre orientada pela teleologia constitucional.

112

Assim, quando menciona “aos remanescentes das comunidades de quilombos” o tex-to do art. 68 ADCT quer referir-se aos indivíduos, agrupados em maior ou menor nú-mero, que pertençam ou pertenciam a comunidades, que portanto viveram, vivam ou pretendam ter vivido ou viver na condição de integrantes delas como repositório das suas tradições, cultura, língua e valores, historicamente relacionados ou culturalmente ligados ao fenômeno sócio-cultural quilombola. Aliás, as noções jurídicas de remanes-cente e de remanescente de comunidade, bem por isso, estão logicamente entrelaça-das ao conceito de quilombo, isto é, ao conceito jurídico constitucional de quilombo, que à sua vez depende necessariamente do conteúdo sócio-histórico-antropológico derivado do fato histórico-social “quilombo”.

Como se mostra evidente, a noção de quilombo não é das que se alcança por simples interpretação jurídica já que fortemente dependente de investigações, estu-dos e pesquisas na área de antropologia, sociologia e história sem as quais não se pode enunciar o exato sentido do preceito estudado. Mesmo sem tomar partido em qualquer das diversas correntes de interpretação antropológica ou sociológica, parece

qual em uma certa época alguns escravos ou ex-escravos, fugidos ou não, se reuniam para viver e resistir contra a recaptura ou contra a escravidão.

Ao contrário, a noção de quilombo que a Constituição parece ter adotado abrange, pelo seu próprio sentido e pelo princípio da máxima efetividade, certamente mais do que isto, pois, ao reconhecer aos remanescentes das comunidades de quilombos a propriedade das terras que ocupam, refere seguramente o universo representativo do fenômeno que originariamente aconteceu por obra da resistência, mas que também se desenvolveu ao longo do tempo formando comunidades com interesses e valores comuns, inclusa aí a necessidade de resistir e lutar contra as discriminações decorren-tes da escravidão.

-

se lhes garante a capacidade de se auto-reconhecerem tal como garantido pela Con-venção nº 169 da OIT (Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004) por cuja inspiração se pode ter como certo que é a consciência de sua identidade o critério principal para determinar quem sejam os integrantes remanescentes das comunidades ou grupos aos quais se aplicam as determinações do art. 68 do ADCT ou de que dele recebam legitimidade para as iniciativas correspondentes2.

É certo, no entanto, que tais remanescentes, por via de conseqüência, são legí-timos herdeiros da cultura afro-brasileira, cujo conteúdo a mesma Constituição refere

2

a habitação de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que não tenham ranchos levantados e nem se achem

se do conteúdo penal para consolidar-se como conceito sociocultural. (v. Quilombos e as novas etnias, Alfredo Wagner Berno de Almeida, in Quilombos identidade étnica e territorialidade, p. 47, Org. Eliane Cantarino O’Dwyer, ABA FGV, 2002).

113

e protege no § 1º do art. 215 e no caput -cação dessas características – aí registradas na disciplina da ordem social (Capítulo III, Seção 2 da Constituição) – pode não só propiciar a revelação da existência des-sas comunidades e seus integrantes mas também a necessária expressão territorial correspondente, que cabe ao poder público promover e proteger por todos os meios inclusive a desapropriação por interesse social.

quilombola que reduz a intenção constitucional a simples espaço local dado hoje (ou pior, em 5 de outubro de 1988, ou ainda em 13 de maio de 1888 como se referiu no Decreto nº 3.912) quando a “nacionalidade” quilombola e os diversos fatores ou necessidades de sua reprodução e sua manutenção sociocultural ultrapassam natu-ralmente até mesmo os limites de um dado espaço de território. Não parece, pois, que o preceito constitucional mencionado tenha ignorado outras tantas dimensões da vida e cultura dos remanescentes das comunidades de quilombos igualmente mere-cedoras da proteção do poder público. Lembra o mesmo estudioso, aliás, que houve escravos que não fugiram nem se organizaram em resistência, ou outros que tenta-ram mas não lograram fugir, não se podendo deixar de reconhecer que também es-tes são verdadeiros remanescentes das comunidades de quilombos enquanto a elas ontologicamente ligados. Uma leitura menos atenta do art. 68 poderia, por exemplo, assim excluir dos remanescentes de comunidades de quilombos (ex)escravos que não foram fugidos ou não se exilaram nas matas em resistência ao capitão do mato e aos fazendeiros escravistas, incorrendo em discriminação inaceitável que certamente não tem o apoio constitucional.

Por tudo isto, a noção de quilombo que o texto refere tem de ser compreendida com certa largueza metodológica -

-

e se apresentam modernamente como titulares das prerrogativas que a Constituição lhes garante. É impróprio, assinala o autor citado, lidar nesse processo como -

ou quando pelo contrário o que o texto sugere é justamente o oposto3.

III

vimos de compreender e “que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade

”, estabelece a lei constitucional transitória. Quer-se com isso dizer que a es-

universo representativo da cultura e identidade dos afro-brasileiros. A ocupação de

3 Id. ibid. p.77

114

que aí se cogita, por conseguinte, é a ocupação das terras em que de fato se alojam e vivem as respectivas comunidades, mas também os espaços para tanto necessários nos limites das características e valores por elas cultivados.

As terras ocupadas, nessa medida, são as que eles efetivamente possuem e mais

culturais aí incluídas as que sejam necessárias para o natural desenvolvimento e re-produção de sua cultura e valores. A expressão “as terras que estejam ocupando” signi-

comunidades de remanescentes de quilombos, posto que – a exemplo das terras indígenas (art. 231, §1º Constituição), cuja proteção constitucional obedece, tal como aqui, a idêntico princípio de proteção dos formadores da nacionalidade brasileira – constituem tais terras territórios de habitação permanente, utilizadas para as suas atividades produtivas e imprescindíveis para a preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução (presente e futura) física e cultural segundo seus usos, costumes e tradições.

A circunstância temporal/espacial indicada pela expressão “que estejam ocupando”refere-se à atualidade da posse (mesmo a posse em outubro de 1988 numa perspecti-va dinâmica), mas parece fora de dúvida que se o preceito constitucional de fato levou em conta a atualidade (então, ou depois de 1988) por certo não esqueceu a dimensão da ocupação como fato sociológico e histórico (do mesmo modo que com relação à ocupação tradicional dos indígenas que a doutrina e até a jurisprudência nacional já

), para por isto mesmo constituir-se em conceito complexo. Aliás, assim como para a sua identidade, a comunidade e seus integrantes são legalmente os únicos capazes de

rigor metodológico e porque a identidade está relacionada com a sua territorialidade.

as categorias constitucionais ser delimitadas e (re)construídas de acordo com as res-pectivas características. Em outros termos, a ocupação efetiva das terras é assim o

quilombos como acima referido, de modo que hoje tenham assegurados todos os direitos de manterem-se e projetados os de reproduzirem-se de acordo com as suas necessidades culturais e sociais.

Parece então oportuno assinalar alguns aspectos cuja apreciação se impõe re-

refere, na perspectiva que oriente a discussão.Com efeito, a noção de ocupação de que se serve a Constituição, porque tem re-

lação lógica e necessária com as de autoreconhecimento e de manifestação cultural,

115

que ademais constituem seus elementos integrantes, constrói-se pela compreensão do seu núcleo essencial e da proporção, segundo quais critérios será possível com-patibilizar a garantia constitucional do art. 68 do ADCT e a de outros valores constitu-cionais conviventes.

Se o estabelecimento do direito à propriedade das terras ocupadas pelos rema-nescentes de comunidades de quilombos precisa articular-se com outros valores de nível constitucional equivalente, em virtude disso haverá certamente limitações a esse reconhecimento jurídico ainda quando ao território não se possa deixar de reconhecer ocupação de fato na extensão acima sugerida.

O reconhecimento garantido aos remanescentes das comunidades de quilombos pode então em algum momento não ser incondicionalmente absoluto, já que eventual-mente poderá ter de ceder ante necessidades nacionais e inequivocamente mais va-liosas enquanto ligadas à segurança do Estado, da sociedade, ou limitador de valores fundantes do Estado de Direito, da República e da Federação, desde que cumprida-mente demonstradas pela autoridade competente.

Nesse sentido, a sobreposição ou coincidência de projetos ou programas de inte-resse ou necessidade públicos ou de acentuada importância nacional cuja aplicação territorial venha de algum modo a limitar ou excluir a ocupação dos remanescentes de comunidades de quilombos será objeto de composição em que se proteja sempre o núcleo essencial da ocupação quilombola na proporção das necessidades públicas. A técnica constitucional da proporcionalidade é neste caso a medida natural no reconhe-cimento dos valores coincidentes ou convergentes.

Nesse pressuposto, cabe reassentar o conteúdo da noção de ocupação. Como assinalado, a ocupação referida pelo art. 68 do ADCT constitui naturalmente conceito

ocupados, pois precisa envolver o direito ao pleno exercício dos direitos culturais e a difusão das manifestações culturais (art. 215 CF) das respectivas comunidades como parte “ ”. E ao Estado, de resto, cabe proteger as manifestações culturais afro-brasileiras (§ 1º) exercidas pelas mes-mas comunidades na condição de “grupos formadores da sociedade brasileira”, sendo que o seu patrimônio cultural protegido inclui “os bens de natureza material e imaterial,

tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à

” dos remanescentes dessas comunidades.Ora, como o patrimônio cultural protegido no art. 216 da Constituição – em que

os antigos quilombos são referidos explicitamente -- inclui as formas de expressão, modos de criar, fazer e viver, e abrangem também as criaçõese tecnológicas, e as obras objetos, e demais espaços destinados às ma-nifestações culturais, não é difícil compreender a relação axiológica entre as consta-tações culturais, de costumes e tradições, e as necessidades territoriais, de modo a

terras que estejam ocupando compreende os espaços

116

culturais dos remanescentes das comunidades de quilombos.º 4.887 de

vez pode revelar também, agora por outra vertente, extensão e limites dos espaços de terras

ocupadas protegidas pelo art. 68 do ADCT. Com efeito, embora não constitua critério único

-

ções culturais e o seu exercício efetivo, a consciência de sua etnicidade e a aceitação pelos

seus dessa condição objetiva fornece elementos preciosos para a determinação dos espaços

necessários e para a viabilização jurídica do reconhecimento da propriedade dos remanes-

centes de comunidades de quilombos.

Ou em outras palavras, o que a disposição constitucional está a contemplar é uma terri-4

de ocupação, mas de garantir condições de preservação e proteção da identidade e caracte-

rísticas dos remanescentes dessas comunidades assim compreendidas que devem ser leva-

IV

Aos remanescentes das comunidades dos quilombos, como visto, “é reconhecida

” dessas terras que estejam ocupando como indicado. Tal reco-

ao titular contra todos, implica recusar incondicionalmente a propriedade a quem não seja remanescente de comunidade de quilombos mesmo que esteja ocupando as terras em questão e incondicionalmente a propriedade anterior desses remanescentes quilombolas (sempre observada a extensão do conceito conforme acima estudado).

Desde que, evidenciado serem os ocupantes ou pretendentes à ocupação rema-nescentes de comunidades de quilombos nas condições do texto constitucional, a propriedade das terras assim necessárias deverá ser obrigatoriamente reconhecida, pouco importando a que título as estejam ocupando, posto que basta para o reconhe-cimento constitucional a ocupação e a condição de remanescentes das comunidades com elas minimamente relacionadas. Aliás, o reconhecimento constitucional expressa declaração da propriedade anterior cujo título é constituído pela ocupação e pela con-dição de remanescente de comunidade de quilombo.

preceito erga omnes, garantindo a estes conjuntos de sujeitos de direito a propriedade incondicional com todos os seus atributos e ações (a atribuição de legitimidade para agir em juízo às comunidades de remanescentes de quilombos) e que obriga a todos, inclusive ao Estado. Embora o texto mencione

-

4 Id. ibid. p.72

117

gue que estivesse esse direito antes submetido a alguma condição. Pelo contrário, a determinação em causa assenta que a propriedade que antes já se admitia plena e

-te e sem qualquer outra formalidade, e de modo coletivo porque referente aos rema-nescentes, isto é, ao conjunto dos remanescentes de cada uma das comunidades em questão. Ou seja, a propriedade só pode ser reconhecida coletivamente ao grupo dos remanescentes, pois só nessa condição é que constituem remanescentes uma vez que isoladamente deixam de sê-lo no sentido constitucional.

V

-

suas terras no modo referido, “devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos” o que -

to da ocupação das terras. O Estado tem, por conseguinte, o dever jurídico de titular os remanescentes das comunidades de quilombos assim como o de reconhecer-lhes e proteger-lhes a ocupação tanto que evidenciados os pressupostos constitucionais. Essa expressão constitucional tem extraordinária importância uma vez que não se

-tiva, pouco importando se existem sobrepostos outros títulos públicos ou particulares ou afetação administrativa de qualquer ordem. Tudo deve ceder ao reconhecimento

valor constitucional de idêntico relevo pode ser invocado em oposição. Como, por exemplo, as ocupações de quilombolas que podem situar-se em imóveis de proprie-dade particular mais antiga, ou sobre áreas de domínio dos estados federados ou de municípios (devolutas ou patrimoniais), ou sobre áreas de preservação ambiental de maior ou menor restrição, e até mesmo sobre áreas indígenas, tudo a recomendar extremo cuidado na solução.

Parece que, em tais casos, a orientação a adotar-se deve procurar a justa propor-ção das determinações constitucionais, resguardando os diferentes valores e critérios constitucionais nos limites da adequação de uns e outros, sempre preservado o nú-cleo essencial respectivo. Aliás, a preservação das comunidades dos remanescentes de comunidades de quilombos é forma de preservação ambiental cultural e se aco-moda com a política constitucional de preservação ambiental do mesmo modo que outras tantas comunidades, de ribeirinhos, de catadores, de quebradeiras de babaçu, de apanhadores de castanha e seringa, ou de tantas outras comunidades tradicionais

propósitos de preservação ecológica ou do meio ambiente natural, tanto que a so-breposição dessas áreas de reconhecimento de ocupação tradicional – aí incluída a

118

ocupação dos quilombolas – com áreas de preservação ambiental e outros projetos ou obras públicas, mais recentemente tem sido objeto de estudo e compatibilização em respeito à proteção que lhes dedica a Constituição.

Em princípio, pois, a dupla afetação não é causa de impedimento para a titulação dos remanescentes de comunidades de quilombos, bastando atender-lhes proporcio-nalmente as exigências constitucionais, cabendo ao Estado emitir os títulos corres-pondentes nos limites da afetação constitucional. Estado, nesse campo, é categoria indicativa do poder público, pois que pode ser da União como dos estados federados a responsabilidade pela titulação, respeitadas, entretanto, as respectivas competências constitucionais a dizer que é à União que cabe emitir os títulos quando a tiver sobre as terras ocupadas e outro tanto cabendo aos estados quando no exercício da sua respectiva competência administrativa.

A responsabilidade pela titulação, nessa linha, dependerá diretamente da respec-tiva competência administrativa sobre as terras ocupadas quando públicas federais ou estaduais, e, quando se tratar de terras registradas como de propriedade particular, porque se cabe à União e aos estados a desapropriação por interesse social cabe-lhes respectivamente a iniciativa de promover a anulação dos registros e a indenização das

-validade dos títulos particulares incidentes sobre áreas de ocupação por remanescen-tes das comunidades de quilombos (como, ao contrário, explicitamente previsto no § 6ºdo art. 231 com relação à ocupação indígena), convém ter presente que a determinação constitucional do art. 68 do ADCT é produto do e tem o mesmo obje-tivo podendo, no que couber e por simetria, ser invocada a mesma equação até porque dela resulta sistematicamente a mesma conclusão. Quer dizer, os títulos particulares, uma vez apurada área de ocupação de remanescentes de comunidade de quilombos, são logicamente prejudicados e devem ceder ao reconhecimento da propriedade des-tes como decorrência da supremacia constitucional que submete a propriedade privada aos interesses nacionais e constitucionais e bem por isso sujeitam-se à “desapropria-ção” cujo sentido aqui é, em razão dessa circunstância, diverso do sentido tradicional comum porque não busca declarar a aquisição da propriedade, mas a publicização

Importa, contudo, assinalar a esse propósito que o Decreto nº 4.887, de 2003, es-tabeleceu no seu art. 13 e parágrafos a hipótese de desapropriação das terras ocupa-das por remanescentes de comunidades de quilombos quando sobre elas incidentes

Essa ordem de idéias sugere a ilação de que embora o art. 68 do ADCT reconheça de pronto a propriedade particular dos remanescentes daquelas comunidades – isto é, desconsidere qualquer outro domínio ou título público ou particular, pelos menos a partir de 05.10.1988 -- a propriedade anterior eventualmente legítima não pode ser desconhecida cabendo assim, com efeito, a justa desapropriação e indenização ao então legítimo proprietário.

119

É que a despeito da regra constitucional não poder ser desatendida quando reco-nhece a propriedade quilombola a partir de então, nem por isto os títulos anteriores,

-tegidos. Perde sim o proprietário particular a propriedade por força do art. 68 do ADCT, mas não o direito à indenização pela perda da propriedade legítima.

Assim, da compreensão e conformação deste art. 13 do Decreto nº 4.887/2003 ao sistema jurídico constitucional da propriedade privada resulta logicamente que o reconhecimento da ocupação quilombola (observadas a extensão acima investigada e as eventuais limitações do seu regime constitucional) implica, nesses casos, na ne-cessária expropriação da propriedade privada.

É verdade que esta constatação deixa entrever uma possível questão, a saber: se o art. 68 do ADCT reconhece a propriedade em rigor não opera desapropriação mas simples transferência da propriedade do particular para os remanescentes de comuni-dades de quilombos, cabendo ao mencionado processo de desapropriação apenas a discussão dos valores indenizatórios. Nesse sentido, parece, é que se deve compre-ender a regra constitucional citada e a disciplina do art. 13 do Decreto nº 4.887/2003 e a IN/INCRA nº 20/2005 que regulamentam o processo administrativo de reconheci-mento da posse e propriedade quilombola.

Em outros termos, ao conferir o título de propriedade aos quilombolas a Constitui-ção apagou o domínio particular outrora legítimo, e, na prática, a desapropriação de

das indenizações correspondentes à terra e às benfeitorias, e faz cancelar-se os regis-tros anteriores junto ao ofício respectivo pela transcrição do título de reconhecimento da propriedade dos remanescentes de comunidades de quilombos.

De outro lado, os títulos emitidos a esse propósito, além de editados em nome coletivo porque necessariamente em nome do grupo de “remanescentes”, são indivi-síveis pela origem e inalienáveis pela destinação constitucional como se revela evi-dente, de tal modo que não se pode tresdestinar, redestinar ou devolver a terceiro as terras assim tituladas sob pena de nulidade plena e inconstitucionalidade material. A eventual extinção da comunidade dos remanescentes ou o desaparecimento dos remanescentes, tanto como a falta de ocupação, assim reconhecidos pela mesma

contrário, importará na devolução das terras ao Estado, seja à União ou aos estados

respectivo5. Pela mesma razão, as terras tituladas aos remanescentes das comunida-des de quilombos também não podem ser desapropriadas por qualquer motivo (mes-

tenham no momento do reconhecimento formal.

5 A perda da ocupação quilombola ou o desaparecimento dos remanescentes de quilombos antes da Constituição de 1988, no entanto (ao contrário do que se discute em relação às terras indígenas – que são de domínio da União - na ADIn nº 255, em andamento no STF), importa na devolução das terras a entidade a quem tocaria o domínio respectivo antes da mesma Constituição.

120

O desdobramento das proposições constitucionais do art. 68 do ADCT sugere ain-da outras questões de difícil solução. O crescimento vegetativo da população rema-nescente das comunidades de quilombos, por exemplo, pode exigir legitimamente a expansão da área de ocupação titulada, assim como os legítimos remanescentes que não tenham ocupação por terem sido desapossados das terras, tal qual aqueles que as deixaram voluntariamente mas que a elas querem retornar, e outros podem pretender aumentar as terras coletivas e não parece contestável ou infundada essa pretensão uma vez que deriva ela da mesma razão constitucional que presidiu o reconhecimento da ocupação e propriedade destinadas à proteção das comunidades, porque visando também a sua reprodução natural. Ao Estado caberá, nesses casos, através da desa-propriação por interesse social com fundamento no art. 216, § 1º da Constituição, pelo mesmo critério e modo, prover criando os acréscimos de espaços territoriais necessá-rios em ordem a promover o integral reconhecimento mencionado na Constituição, na medida em que esse reconhecer abrange o universo protegido da ocupação ele mes-mo contendo em si a necessidade da sua reprodução e crescimento.

VI

À vista desse quadro normativo constitucional e tendo sempre presentes as re-ferências daí extraídas, cumpre ao aplicador ou administrador, sob essa luz, reler a legislação infraconstitucional e regulamentar. As diferentes normas legais que abor-dam o assunto, porém, não se dedicam propriamente à disciplina administrativa do

ADCT, circunstância já referida acima, pois foram instrumentos infralegais, primeiro o Decreto nº 3.912, de 2001, e depois o Decreto nº 4.887, de 2003 (que revogou aquele), que se dedicaram a detalhar “ -

-

va das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos...” como está expresso no art. 1º do Decreto nº 4.887, atualmente vigente. Cumpre assim analisar as situações nele previstas.

1

O exame das questões suscitadas com respeito a esse tema deve dar-se a partir do texto do decreto em referência cuja relação com o art. 27, VI, ‘c’ da Lei nº 10.683, de 28.05.2003 e art. 2º, III e § único da Lei nº 7.668, e 1988 é manifesta. A referência, que implica na relação lógica de regulamentação, aliás, está subjacente visto que já ali se determinava ao Ministério da Cultura e à Fundação Cultural Palmares, respecti-vamente, adotar as medidas para tanto (e assim o dispusera no primeiro momento o Decreto nº 3.912 de 2001) embora na fundamentação do Decreto nº 4.887 haja sido mencionado apenas o art. 84, IV e VI alínea ‘a’ da Constituição.

121

É curioso observar que a Lei nº 10.683, de 28.05.2003, estabelecera a necessida-de de homologação – isto é, da delimitação e demarcação da ocupação reconhecida -- por decreto a ser editado pelo Presidente da República, mas essas incumbências foram, por obra do Decreto nº 4.883 de 20.11.2003 com expresso fundamento no art. 84, VI, ‘a’ da Constituição, transferidas ao Ministério do Desenvolvimento Agrário –

-nada pelo próprio decreto presidencial que normatizou o procedimento visto que, pela menção ao art. 84, VI, ‘a’ da Constituição no seu considerando, indica que o próprio Presidente, por decreto, já delegou ao Ministério do Desenvolvimento Agrário a práti-ca dos atos que se substanciariam na homologação presidencial. Daí porque não há usurpação de poder nem violação da legalidade.

2

A primeira determinação do Decreto nº º) os remanescen-tes das comunidades de quilombos como “... grupos étnico-raciais, segundo critérios de

sofrida º)e como terras ocupadas “as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social,

” (§ 2º -riam representar restrição à amplitude constitucional, à vista das considerações acima enumeradas, embora por certo essa possível redução, conquanto extraída do decreto, não lhe pode ser obstáculo. Retoma-se aqui, por isto, as considerações acima desen-volvidas a respeito da apuração da ocupação (isto é, das terras que estejam ocupan-do -cação daquelas utilizadas atualmente para alargar-se até os limites constitucionais da preservação das garantias de sua reprodução física, social e cultural.

Em outros termos, é possível, por exemplo, que grupos étnico-raciais autoatribuí-dos, e com trajetória histórica ou sem ela e mesmo sem presunção de ‘ancestralidadenegra’ ou de ‘resistência à opressão sofrida’, constituam remanescentes de comunida-des de quilombos, pois, ainda que à expressão quilombo se possa atribuir esse conte-údo limitativo derivado da compreensão histórica tradicional, há espaço constitucional e legal para construção jurídica mais abrangente sem perder a referência a quilombos.

Exposição de Motivos nº -cial da União de 21 de novembro de 2003), através da qual foi encaminhado o projeto que resultou no Decreto nº 4.887 cuja compreensão deve-lhes obediência.

122

3

O art. 3º do decreto atribuiu competência ao Ministério do Desenvolvimento Agrá--

marcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de quilombos sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por essa regra a autarquia deve regular procedimentos e pode es-tabelecer convênios, contratos, acordos com quaisquer órgãos públicos ou entidades privadas. O art. 4º seguinte conferiu à SEPPIR competência para assistir e acompa-nhar o MDA e o INCRA “nas ações de regularização fundiária, para garantir os direitos

...” e o art. 5º atribuiu ao Ministério da Cultura, por meio da Fundação Cultural Palmares, competência para as-sistir e acompanhar o MDA e o INCRA “nas ações de regularização fundiária, para garantir

a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades de quilombos,

bem como subsidiar os trabalhos técnicos quando houver impugnação ao procedimento de

...”.

Revela-se aqui, em toda a intensidade, a transferência de competências admi-nistrativas operada pelo decreto ao atribuir ao MDA/INCRA praticamente todas as

-pações de terras pelos remanescentes das comunidades de quilombos, o que pode eventualmente mostrar-se excessivo visto que cabe institucionalmente à Fundação Cultural Palmares muitas das competências ali encarregadas ao INCRA as quais são

Deve, assim, a interpretação desses dispositivos desenvolver-se com cuidado e com-preensão para que não se aniquilem competências deferidas em lei, resguardando-se portanto as atribuições próprias dos diversos órgãos legitimamente vocacionados para a administração da igualdade racial, que certamente não cabem ao INCRA. Nesta me-dida, a assistência e acompanhamento mencionados devem exercitar-se plenamente pelos órgãos referidos junto aos agentes do INCRA para que não se desvirtuam os propósitos legais de igualdade racial, pois a assistência para “garantir os direitos étni-

cos e territoriais” como para “garantir a preservação da identidade cultural” constituem na verdade os reais pressupostos do reconhecimento da ocupação e para isso a atuação dessas instituições mostra-se fundamental. Tal preocupação deve ser sempre reitera-da para que regras como a IN 20/2005 do INCRA, que normatiza o processo adminis-trativo de reconhecimento, ao atribuir ao Comitê de Decisão Regional (órgão do IN-CRA, especializado em reforma agrária) a tarefa de julgar as contestações oferecidas (arts 13 a 15), não venham a frustrar valores garantidos constitucionalmente se existir, por exemplo, questionamento étnico. Daí, a necessidade de exata compreensão das atribuições institucionais respectivas visando a adequada aplicação dos preceitos.

123

4Assegurada a participação das respectivas comunidades (art. 6º), ao concluir os traba-

-

ridos) e cartorial, o INCRA fará publicar editais com a indicação do imóvel, sua localização

º e §§).

Concomitantemente encaminhará o relatório dessas conclusões para opinião dos seguintes

órgãos: IPHAN, IBAMA, SPU/MPOG, FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa

Nacional e Fundação Cultural Palmares, com prazo comum de 30 dias (art. 8º).

A apuração preliminar oferecida pelo INCRA deve ser apresentada aos diferentes órgãos

públicos com atribuições potencialmente incidentes sobre a área preliminarmente reconhe-

ou superposição com áreas do patrimônio histórico, com áreas de preservação ambiental

de qualquer tipo ou porte, ou do patrimônio da União, ou com ocupação indígena, deve ser

considerada previamente embora o direito dos remanescentes de comunidades de quilombos

mantenha-se em princípio íntegro. É que todas estas instituições têm por missão defender

interesses nacionais de fundo igualmente constitucional, cuja proteção e preservação não

podem ser abandonados, cumprindo a todos eles a administração concertada mediante ade-

quação proporcional dos interesses em jogo.

Nada obstante, parece ainda assim evidente que a remessa do relatório técnico pelo

INCRA a tais instituições precisa ser entendida na devida conta, isto é, nos limites da compe-

tência de cada uma destas organizações, mostrando-se sobremodo inconveniente e desne-

cessário, por exemplo, encaminhar-se à FUNAI, ou ao IPHAN, ou ao IBAMA cópia (muitas ve-

zes volumosa) dos relatórios técnicos quando manifestamente não se cuide de sobreposição

ambiental ou indígena, ou quando obviamente não tenham nenhuma relação com o patrimônio

histórico. Do mesmo modo, revela-se excessiva a consulta à Secretaria-Executiva do Conse-

lho de Defesa Nacional se as ocupações em processo de reconhecimento evidentemente não

se relacionarem com a soberania nacional ou a defesa do Estado democrático, nem se situa-

rem em áreas indispensáveis à segurança nacional (v.g. faixa de fronteiras) ou de preservação

e exploração de recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, § 1º, III da Constituição).

A disposição do art. 8º do decreto, por tal razão, merece leitura compreensiva evitando-

se desnecessidades burocráticas que correm sempre em prejuízo dos interesses dos rema-

nescentes das ditas comunidades, podendo o encarregado do processo administrativo, em

manifestação devidamente fundamentada, dispensar as consultas inúteis. De qualquer sorte,

a intervenção dos diferentes órgãos tem natureza opinativa, não vinculante, e serve tão só

ao esclarecimento da autoridade administrativa encarregada de deliberar ou julgar o caso ou

recurso, razão adicional para que a esta mesma autoridade caiba deliberar também sobre a

necessidade da audiência referida no art. 8º do decreto.

Uma vez resolvidas as dúvidas, impugnações e pendências diz o decreto “o IN-

CRA concluirá o trabalho de titulação da terra ocupada.” (art. 9º). Se incidir a ocupação

124

sobre terreno de marinha far-se-á em conjunto com o SPU (art. 10); havendo sobrepo-sição com áreas de preservação ambiental, ou situando-se na faixa de fronteira ou em terras indígenas, os respectivos órgãos e a FCP “tomarão as medidas cabíveis visando

garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado” (art. 11). Incidindo sobre terras estaduais, distritais ou municipais, caberá aos titulares destas

a ocupação sobre terra registrada como propriedade particular cuja invalidade não te-nha sido apurada, a autarquia fundiária procederá à vistoria visando à desapropriação (art. 13 e §§), garantido o reassentamento dos ocupantes não remanescentes de qui-lombos (art. 14). Cabe mencionar ainda que o INCRA “durante o processo de titulação,

garantirá a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades de quilombos nas

questões surgidas em decorrência da titulação das suas terras” (art. 15). A propriedade de-

comunidades referidas no art. 2º -

dade, imprescritibilidade e impenhorabilidade” (art. 17). A expedição do título e o registro cadastral serão procedidos pelo INCRA (art. 22 e parágrafo único).

Neste tópico o texto cuida de disciplinar as providências procedimentais formais de re-

conhecimento e titulação das ocupações dos remanescentes de comunidades de quilombos.

E, com este intuito, as disposições fundantes do decreto, como já referido, devem ser sem-

pre recordadas e compreendidas à luz da interpretação constitucional do art. 68 do ADCT,

ou seja, têm de ser consideradas como pressupostos necessários para o objeto do estudo:

a

necessária com vistas à adequada manutenção e reprodução dos remanescentes das co-

munidades de quilombos a ser apurada em estrita atenção ao preceito constitucional com

b) o dever indeclinável do Estado de prover esse

A partir daí, a questão é compatibilizar a propriedade quilombola preexistente e as situ-

soluções por vezes incompatíveis entre si, ofereceu respostas que precisam ser compreendi-

das concertadamente conforme à Constituição.

Veja-se.

Se a ocupação estiver sobre terreno de marinha quando se tratar de rios ou lagos fede-

rais, ou marinhas litorâneas (cujo domínio é da União) – ou dos estados quando margearem

rios ou lagos de seu domínio -- o reconhecimento deverá levar em conta o regime constitu-

cional respectivo das terras de marinha e sua vocação, de modo a conviverem proporciona-

damente os interesses de cada um sem prejuízo fatal de qualquer deles, isto é, preservando

as terras de marinha naquilo que é da sua essência constitucional histórica (art. 20, VII CF)

com resguardo da ocupação dos remanescentes de quilombos e da administração pública

125

(SPU) até o limite do interesse público nacional mais relevante e que possa fazer ceder os

interesses dos remanescentes das comunidades citadas.

Assim também quando tais ocupações estiverem sobrepostas a áreas de interesse da

segurança nacional ou situadas sobre terras devolutas ou de domínio público na faixa de

fronteiras, circunstância em que os direitos e interesses das comunidades devem ser pre-

este de modo concreto, evidente e objetivo, mediante demonstração fundamentada e com

respeito aos títulos constitucionais de ambas as disposições axiológicamente equivalentes.

De outra parte, quando a ocupação de remanescentes de comunidades de quilombos

estiver localizada sobre área de preservação ambiental cuja proteção também tem notório

fundamento constitucional, caberá à administração traçar regras de uso e fruição comparti-

lhados, observadas todas as restrições do regime jurídico ambiental respectivo de tal maneira

que o reconhecimento da propriedade quilombola não aniquile a proteção ambiental nem a

proteção ambiental inviabilize a propriedade dos referidos remanescentes, podendo ser estes

reeducados e recapacitados para o uso sustentável das terras em questão.

O mesmo se dá na sobreposição de terras de ocupação quilombola com terras de ocu-

pação indígena. Sendo ambas comunidades a quem a Constituição defere a posse incon-

dicional das terras e não sendo possível a posse simultânea delas, as instituições respec-

tivamente encarregadas deverão encontrar segura delimitação entre elas preservando as

ao mesmo tempo em que respeitada a ocupação dos remanescentes quilombolas, até porque

a apuração técnica.

As terras de ocupação por remanescentes de comunidades de quilombos que se encon-

trarem em área de domínio estadual serão tituladas pelos estados, devendo-se destacá-las

do conjunto de suas terras devolutas ou de seu patrimônio dominical, pelo reconhecimento

da ocupação. Uma questão possível é a discordância do estado quanto à ocupação quilom-

suas terras públicas é

o próprio estado federado e, de regra, é o estado federado que reconhece e titula suas terras

segundo a sua lei estadual. Embora a solução do Decreto nº 4.887 possa sugerir uma contra-

dição lógica dita regra, no entanto, tem de ser entendida apropriadamente. Isto é, a titulação

será realizada pelo estado quando as terras ocupadas pelos quilombolas estiverem situadas

suas

terras em face da ocupação dos remanescentes de comunidades de quilombos e concede-as

visto que o domínio ou propriedade estadual anterior desaparecem pelo reconhecimento da

ocupação quilombola..

Por derradeiro, estando as ocupações referidas sobre terras particulares, ou melhor,

sobre terras registradas como de propriedade particular, e não sendo desde logo detectada

a invalidade dos títulos, o Decreto permite a desapropriação. O art. 13 não menciona se se

126

trata de desapropriação da “propriedade” do particular, parecendo, no entanto, que é a esta

última hipótese que se refere o texto. Mostra-se indiscutível, no entanto, a ilação lógica de

que a propriedade dos quilombolas, sendo reconhecida, é necessariamente decorrente do re-

conhecimento, posto que a lei constitucional assim o manifesta claramente, parecendo então

cuidar-se, nos casos de títulos anteriores legítimos, mesmo de desapropriação no sentido de

-

liar, pois essa providência na prática é apenas uma desapropriação das terras, benfeitorias

e construções de boa-fé erigidas pela pessoa que até então se tinha como dona do imóvel.

De qualquer sorte, a administração deverá investigar os títulos apresentados ou apurados

quanto à sua legitimidade e validade mesmo que a propriedade dos remanescentes das co-

munidades não seja questionável, pois nesse caso a ação de desapropriação tem também

o efeito jurídico de deslindar as terras quilombolas das de propriedade particular ou pública,

para a avaliação da necessidade da desapropriação.

Dessas conclusões é possível extrair a certeza adicional de que aos remanescentes de

comunidades quilombolas, com ocupação sobre terras tidas por particulares – como de resto

igualmente quando sobre terras públicas federais ou estaduais -- deve ser sempre, da mes-

ma maneira e com o mesmo fundamento constitucional, reconhecida a posse jurídica delas

para todos os efeitos legais

delimitação e levantamento ocupacional da área sob estudo, isto é, desde a publicação do

edital correspondente (art. 7º, do Decreto nº 4.887) o qual por isso mesmo deverá conter a

expressa referência a essa qualidade jurídica da ocupação enquanto não se expede o título

Finalmente, os arts. 16, 18, 19 e 20 do decreto disciplinam as providências a serem admi-

nistradas pela Fundação Cultural Palmares e a instituição de um comitê gestor com respeito

à defesa e manutenção das ocupações reconhecidas. O art. 25 revoga o Decreto nº 3.912 de

2001 e os arts. 21 e 23 disciplinam a transição de um regime para o outro, entrando o Decreto

nº 4.887 em vigor na data de sua publicação (art. 24).

Além do plano de etnodesenvolvimento a cargo do comitê gestor e da assistência técnica

a cargo dos órgãos competentes, o decreto estabelece que a Fundação Cultural Palmares

garantirá a assistência jurídica aos remanescentes das comunidades de quilombos (que o

INCRA deve garantir, durante o processamento administrativo do reconhecimento, na forma

do art.15) bem como prestará assessoramento aos órgãos da defensoria pública quando es-

tes representarem em juízo os interesses dos remanescentes das comunidades. Isto, é certo,

não exclui a representatividade social deles pelas suas próprias associações, em nome das

quais, aliás, tem sido editado o termo de reconhecimento (o modelo adotado pelo INCRA,

por exemplo, reconhece a posse às associações), mas como os destinatários do reconheci-

mento constitucional juridicamente são os remanescentes das comunidades de quilombos,

em rigor, os legitimados para qualquer demanda a respeito são os remanescentes, e não a

associação, daí porque quem pode estar em juízo são os remanescentes, os quais podem

estar representados pela associação mas não o contrário. De todo modo, presume-se estar

127

a associação em representação dos remanescentes, em juízo ou fora dele, sem embargo da

assistência jurídica que lhes pode prestar a FCP e a defesa que lhes pode prover a defensoria

pública (quando, porém, representados pela associação comunitária mostra-se discutível a

ação da defensoria).

propriedade e posse dos remanescentes de comunidades de quilombos além do registro ca-

dastral no INCRA que o expediu, deve também ser levado ao registro de imóveis da comarca

correspondente para operar o cancelamento dos registros anteriores, para segurança dos

atos e para valerem contra terceiros

publicidade dos seus limites e confrontações.

VII

Nessa linha de compreensão, e para o esclarecimento das diferentes instituições que participam do processo de reconhecimento das ocupações dos remanescentes de comunidades de quilombos, nos diferentes aspectos suscitados, submeto tais con-siderações à apreciação superior sugerindo, com base no art. 4º, X (“ -

Federal”) e XI (“ ”),da Lei Complementar nº 73 de 1993, o efeito normativo ali previsto para orientá-los e prevenir litígios e divergências entre órgãos da Administração.

Brasília, DF, 24 de novembro de 2006.

Manoel Lauro Volkmer de Castilho

Consultor-Geral da União

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cação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanes-

centes das comunidades quilombolas de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucio-

nais Transitórias” da Constituição da República Federativa do Brasil, foi apresentado o Projeto

de Decreto Legislativo Nº 44, de 2007, que propõe a suspensão da aplicação daquele Decreto.

Este parecer da 6ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (Pro-

curadoria-Geral da República), produzido pelo Grupo de Trabalho sobre Quilombos, Povos e

Comunidades Tradicionais, revela o descabimento do Projeto de Decreto Legislativo – pois não

houve exorbitância do poder regulamentar – e sua improcedência – pois o Decreto 4.887/2003

não contém os defeitos que lhe são apontados.

A AUTOAPLICABILIDADE DO ART. 68 ADCT

Desde a promulgação da Constituição de 1988 que se discute a propósito da aplicabilidade

-

positivo. Estão , no plano normativo, o objeto do direito (a propriedade

dos quilombos), a condição (a ocupação tradicional das terras), o dever correlato (reconhecimen-

to da propriedade e emissão dos títulos respectivos) e o sujeito passivo ou devedor (o Estado,

Poder Público). Qualquer leitor bem-intencionado compreende tranqüilamente o que a norma

quer dizer, e o jurista consegue aplicá-la sem necessidade de integração legal.

O art. 68 ADCT consagra diversos direitos fundamentais, como o direito à moradia e à cul-

-

dade imediata, visto que – aponta o Professor DANIEL SARMENTO1 – “os direitos fundamentais

não dependem de concretização legislativa para surtirem os seus efeitos”1.

-

tiva (simplesmente o reconhecimento de um direito e a

atuação do Poder Público) e sua localização nas disposições transitórias (que, justamente para

poderem disciplinar imediatamente situações de transição entre sistemas constitucionais que se

AFONSO DA SILVA2)

-

ção de áreas etc.) e ao âmbito administrativo (órgãos competentes, procedimento...) não criam

1 SARMENTO, Daniel. A garantia do direito à posse dos remanescentes de quilombos antes da desapropriação. <<http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/institucional/grupos-de-trabalho/quilombos-1/documentos/Dr_Daniel_Sarmento.pdf>>, Rio de Janeiro, 2006.2 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 189-191.

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direitos e deveres “externos”, apenas regulamentam a atuação estatal, e não carecem, portanto,

de lei para serem disciplinados.

Ademais, para satisfazer o princípio da legalidade lá onde ele se impõe, já existe todo um

arcabouço legislativo que sustenta a aplicação do Decreto 4.887/2003: a organização adminis-

trativa, a legislação sobre desapropriação etc. Ou seja: o art. 68 ADCT não necessita de lei para

sua aplicabilidade, mas onde esta é exigida no geral, existem diversas leis pertinentes. Citem-se,

a propósito, a Lei 9.649/1998, sobre a organização da Presidência da República e dos Ministé-

rios, que atribui ao Ministério da Cultura competência para “aprovar a delimitação das terras dos

remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcações,

que serão homologadas mediante decreto” (art. 14, IV, “c”); e a Lei 7.668/1988, que institui a Fun-

das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, à delimitação e à demarcação

das terras por eles ocupadas e conferir-lhes a correspondente titulação” (art. 2º, III).

Nesse contexto, ressalte-se o compromisso internacional assumido pelo Brasil ao promul-

gar a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1989), sobre povos

indígenas e tribais. Pela Convenção, os governos comprometem-se a adotar “as medidas que

sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmen-

te e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse” (art. 14.2).3

Mais importante, contudo, é considerar o tempo transcorrido. Passados quase vinte anos

da promulgação da Constituição, não tem mais cabimento essa discussão a respeito da autoa-

plicabilidade do art. 68 ADCT, senão com intenção de neutralizar o comando constitucional. Um

comprometimento com a efetividade da Constituição implica “construir uma argumentação sobre

o art. 68 que não inviabilizasse as ações positivas já existentes em prol da realização do direito

lá estabelecido”, destaca o Centro de Pesquisas Aplicadas da Sociedade Brasileira de Direito

Público, capitaneada pelo Professor CARLOS ARI SUNDFELD.4

Curioso que o anterior Decreto 3.912/2001, igualmente editado diretamente para regula-

mentar o art. 68 ADCT, mas cuja disciplina inadequada inviabilizava o efetivo reconhecimento

da propriedade das terras de remanescentes de comunidades de quilombos, tenha passado

incólume à declaração de inconstitucionalidade ou à sustação. Isso revela que o projeto de de-

creto legislativo em questão na verdade insurge-se contra a perspectiva de um reconhecimento

efetivo do direito de propriedade aos remanescentes de comunidades de quilombos (mais pró-

xima com o atual Decreto 4.887/2003 do que com o anterior) e não contra a validade jurídica do

Decreto 4.887.

regulamentação para uma atuação administrativa adequada, não faz falta à interposição legis-

lativa e pode ser estabelecida uma relação imediata entre a Constituição e o decreto5.Vejam-se

3 Aprovação pelo Decreto Legislativo 143, de 20/06/2002; promulgação pelo Decreto 5.051, de 19/04/2004. 4 SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Comunidades quilombolas: direito à terra. Brasília: Fundação Cultural Palmares; Abaré, 2002, p. 112.

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os exemplos da “organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”, e da “extinção de funções

ou cargos públicos, quando vagos” (art. 84, VI), bem como da intervenção federal (art. 36, § 1º).

Em outras hipóteses, pode já existir legislação e o regulamento é apenas aparentemente

autônomo, conforme decidiu recentemente o STF em relação à antiga Portaria 796/2000, do

Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990) era a prévia lei necessária6.

acusar o Decreto 4.887 de pretender

“regulamentar direta e imediatamente preceito constitucional”. A uma, porque o art. 68 ADCT

A duas, porque a regulamentação

de aspectos meramente administrativos relacionados a dispositivo constitucional autoaplicável

não um vício, sendo perfeitamente cabível. A três, porque há diversas leis preexistentes que dão

sustentação ao Decreto.

O ACERTO E NÃO A EXORBITÂNCIA DO DECRETO 4.887/2003

O projeto de decreto legislativo para sustar o Decreto 4.887 utiliza como pretexto, que este

supostamente estaria exorbitando do poder regulamentar, mas o que o projeto realmente com-

bate é o acerto (conteúdo, mérito) dessa regulamentação. Desse modo, está-se a utilizar indevi-

damente o poder conferido ao Congresso Nacional no art. 49, V, da Constituição.

O que essa competência congressual tem em mira é sobretudo um defeito formal: quando

o Poder Executivo vai além da faculdade de regulamentar ou da delegação legislativa, indepen-

dentemente do acerto com que a matéria é disciplinada. Trata-se de um instrumento de proteção

da reserva de competência exclusiva do Congresso Nacional e não de uma alternativa para

contestar o mérito da atuação do Executivo, quando esta se contém em seus devidos limites.

O Congresso Nacional – na precisa anotação de JOSÉ ADÉRCIO LEITE SAMPAIO – “não

pode avaliar o mérito em si do ato normativo, não pode aquilatar o seu acerto utilitário, de conve-

niência ou de oportunidade, se, por exemplo, espaços para adoção de alternativas tiverem sido

deixados, expressa ou implicitamente, pelo legislador”.7

É o princípio fundamental da separação de Poderes (art. 2º) que está em jogo. Se a compe-

tência para disciplinar um assunto é do Poder Legislativo (reserva de lei), uma indevida invasão

(usurpação) de competência pode ser combatida na esfera política pelo próprio Congresso Na-

cional (por meio da sustação: art. 49, V) e na esfera judicial pelo Poder Judiciário (por exemplo,

por meio de ação direta de inconstitucionalidade).

5 Doutrina e jurisprudência admitem a reserva de lei relativa: MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffrè, 2005, p. 379. 6 ADI 2.398 AgR/DF, rel. Min. Cezar Peluso, 25/06/2007. 7 SAMPAIO, José Adércio Leite. A constituição reinventada pela jurisdição constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 475-476.

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Entretanto, se a competência constitucional para disciplinar um assunto é do Poder Execu-

que houve usurpação de sua competência e utilizar o poder de veto legislativo conferido pelo art.

49, V, apenas porque não concorda com o mérito da regulamentação. Como esclarece o Profes-

sor CLÈMERSON M. CLÈVE, quando o Executivo deve apenas “disciplinar os procedimentos

utilizados pela Administração (modo de agir) nas relações que travará com os particulares, efeti-

vamente, não há delegação”, e “o Executivo pode, perfeitamente, regulamentar a lei em virtude

de competência própria”.8Em termos mais gerais, mas ressaltando essa atribuição regulamentar

própria, enfatizam os Professores LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES

JÚNIOR que a lei “não pode impedir a sua regulamentação, pois estaria invadindo a competência

do Poder Executivo”.9 Portanto, a situação inverte-se no presente projeto de decreto legislativo:

é o Congresso Nacional que extrapola seu poder ao pretender suspender o exercício adequado

do poder regulamentar pelo Presidente da República.

A desautorização da opção do Executivo pelo Legislativo pode dar-se apenas onde houver

autorização expressa da Constituição. Fora daí, os Poderes deverão respeitar suas respectivas

esferas de atribuição. O Poder Legislativo pode, sim, contestar o acerto das opções do Executi-

vo, por exemplo, em relação a escolhas de titulares de determinados cargos (art. 52, III), ao veto

(art. 66, § 4º), a medidas provisórias (art. 62, § 5º), à intervenção (art. 36, § 1º). Essas e outras

por exceção o princípio da autonomia.

Executivo, consubstanciada no conteúdo do Decreto 4.887/2003, e utiliza indevidamente como

pretexto uma alegada – mas não explicada – ultrapassagem dos limites do poder regulamentar.

Respeito ao devido processo legal – Se pudesse apreciar o mérito da regulamentação dada

pelo Decreto 4.887, o Congresso Nacional, no uso do poder de sustação de atos normativos do

art. 49, V, da Constituição, haveria de concluir pelo atendimento ao princípio do devido processo

legal, em sentido contrário ao que insinua o projeto de decreto legislativo ora em exame.

Cuidadoso, o Decreto 4.887/2003 adota o critério antropológico de auto-atribuição dos gru-

pos étnico-raciais (art. 2º), pois não haveria como reconhecer autoridade a alguém externo ao

grupo para proceder, heteronomamente, à atribuição de identidade. “Devemos encontrar alguma

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ídos em função de uma identidade que outros criaram para eles.” – adverte WILL KYMLICKA.10

É seguido o critério internacionalmente adotado, do que dá testemunho a Convenção nº

169 da OIT, cujo art. 1.2 dispõe que a consciência da própria identidade “deverá ser conside-

8 CLÈVE, Clèmerson M. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 254. 9 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES Júnior, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 310. 10

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rada como critério fundamental para determinar os grupos” aos quais se aplica a Convenção.

Tanto é assim que JULIE RINGELHEIM, ao analisar a Convenção11 Européia dos Direitos

Humanos, refere que, no contexto das diferentes culturas, conforme apontam sociólogos e

próprios atores sociais”.12

Todavia, como o próprio Decreto determina, devem ser avaliados também outros fatores

com a resistência à opressão histórica), que revestem de objetividade a auto-atribuição inicial.

das comunidades de quilombos são “a auto-atribuição (critério também consagrado pela Con-13

delimitação e levantamento ocupacional e cartorial” da área (art. 7º do Decreto), retratadas num

relatório técnico. Este será encaminhado a diversos órgãos para manifestação (art. 8º) e permi-

tirá contestação por qualquer interessado (art. 9º).

Como se percebe, os requisitos para o reconhecimento do direito de propriedade deverão

ser demonstrados, desde a condição de remanescente de quilombo até a posse tradicional

(mesmo quando não atual, por causa, por exemplo, de expulsão violenta). E são asseguradas

amplas possibilidades de contestação por quem se sentir prejudicado.

Ausência de privilégio odioso – É a própria Constituição de 1988 que, originalmente, institui

um tratamento jurídico diferenciado para os remanescentes das comunidades de quilombos que

ocupam ou ocupavam suas terras tradicionalmente, mas não têm título e/ou registro imobiliário.

Há o reconhecimento constitucional de uma situação histórica. Regimes jurídicos diferenciados

concretizam a igualdade, “devendo as situações desiguais ser tratadas de maneira desseme-

lhante, evitando-se assim o aprofundamento e a perpetuação de desigualdades engendradas

pela própria sociedade”, assevera o Ministro JOAQUIM. B. BARBOSA GOMES.14

Quando o projeto de decreto legislativo em foco acusa o Decreto 4.887/2003 de “esta-

belecer privilégio”, na verdade está a insurgir-se contra a opção feita na própria Constituição,

que também estabeleceu tratamento jurídico distinto para os índios (art. 231), para as pessoas

Deputados e Senadores (art. 53)...

11 SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. Proteção jurídica à diversidade biológica e cultural. São Paulo: Peirópolis,2005, p. 136-137.12 RINGELHEIM, Julie. Diversité culturelle et droits de l’homme. L’émergence de la problématique des minorités dans le droit de laConvention européenne des droits de l’homme. Bruxelles: Bruylant, 2006.13 Op. e loc. cit.14

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o Decreto 4.887 “cria nova forma de desapropriação, alargando os limites constitucionais ao

direito de propriedade, sem previsão constitucional ou legal”.

As modalidades expropriatórias que podem ser utilizadas, justamente para regularizar a

situação fundiária e garantir indenização a posseiros que residam e/ou cultivem as terras dos

remanescentes de quilombos, são as clássicas desapropriações por utilidade pública (prevista

no Decreto-lei 3.365/1941) e por interesse social (prevista na Lei 4.132/1962). A propósito, re-

de área remanescente de quilombo”, a área onde se situa a comunidade remanescente de qui-

lombo da Caçandoca, no Município de Ubatuba, Estado de São Paulo (Decreto de 27/09/2006).

As desapropriações por utilidade pública ou por interesse social também podem ser realiza-

68 ADCT determina genericamente que ao Estado – no sentido de Poder Público, ou seja, a to-

dos os níveis federados de governo – incumbe a emissão dos respectivos títulos de propriedade.

reforma agrária, pela União, ou mesmo se haveria necessidade de desapropriação ou se bas-

taria a indenização de eventuais posseiros (com ou sem título de propriedade) por outras vias.

é a forma determinada na Instrução Normativa nº 20, de 19/11/2005, do Presidente do INCRA,

que regulamenta o procedimento estabelecido no Decreto 4.887/2003; essa IN prevê também

a desapropriação prevista no art. 216, § 1º, da Constituição (desapropriação com o objetivo de

promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro, hipótese contida no Decreto-lei 3.365/1941,

art. 5º, “l”) e a compra e venda “na forma prevista no Decreto 433/92” (sobre a aquisição de imó-

outras modalidades expropriatórias ou indenizatórias já previstas no ordenamento jurídico.

Como se pode ver, o Decreto 4.887 não “cria nova forma de desapropriação” e nem pre-

cisaria, pois as diversas modalidades expropriatórias já existentes prestam-se à regularização

fundiária dos territórios tradicionalmente ocupados por comunidades quilombolas.

AS FORMAS DE CONTROLE DO DECRETO LEGISLATIVO

O decreto legislativo de sustação dos atos do Poder Executivo que exorbitem do poder re-

gulamentar – decreto legislativo que representa uma modalidade de controle parlamentar sobre

o Executivo – também é suscetível de controle, judicial.

Quando o pretenso controle parlamentar é quem usurpa a competência regulamentar do

Executivo, há afronta ao princípio da separação de poderes, que caracteriza inconstitucionalida-

de.15

social. A experiência dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 4. 15 MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffrè, 2005, p. 503.

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Poder Executivo impõe a análise, pelo Supremo Tribunal Federal, dos pressupostos legitimado-

res do exercício dessa excepcional competência deferida à instituição parlamentar. Cabe à Corte

ou não, aos limites do poder regulamentar ou aos da delegação legislativa.

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cessidade de preservar, hic et nunc, a integridade do princípio da separação de poderes. (ADI

748-3 MC/RS, rel. Min. Celso de Mello, 01/07/1992)16

Em caráter preventivo, todavia, já é possível proceder a uma avaliação da incompatibilidade

do próprio projeto de decreto legislativo em comento, que não deverá receber parecer favorável

das comissões incumbidas de analisá-lo. Evitar-se-á, assim, que o Congresso Nacional despen-

da tempo e esforços inutilmente, na discussão e eventual aprovação de um decreto legislativo

fadado, então, a ter sua inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal.17

Ainda que não se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legislativo, ele

Decreto 4.887/2003, que:

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marcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos;

b) permite a concretização do art. 68 ADCT e assegura, assim, um direito reconhecido pela

Constituição de 1988, mas que mal tem sido implementado;

169 da OIT.

Conclui-se que o Projeto de Decreto Legislativo nº 44/2007 é descabido, improcedente e

contrário à Constituição.

Piracicaba (SP), 17 de setembro de 2007.

Procurador Regional da República

16 Veja-se também a ADI 1.553-2/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 06/01/1997.

17 Encontra-se pendente de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.239/DF, justamente contra o Decreto 4.887/2003.