priorizaÇÃo na execuÇÃo orÇamentÁria pelo … · o orçamento público no brasil compreende o...
TRANSCRIPT
Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
PRIORIZAÇÃO NA EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA PELO APOIO A EVENTOS CULTURAIS E DESPORTIVOS E A
DEMONSTRAÇÃO DA PERSEGUIÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO ASSOCIADO: O CASO
DAS ADMINISTRAÇÕES REGIONAIS DO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL
Ricardo Augusto Ramos
2
Painel 47/178 Orçamento e qualidade do gasto público: experiências estaduais
PRIORIZAÇÃO NA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA PELO APOIO A EVENTOS CULTURAIS E DESPORTIVOS E A DEMONSTRAÇÃO
DA DA PERSEGUIÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO ASSOCIADO: O CASO DAS ADMINISTRAÇÕES REGIONAIS DO GOVERNO
DO DISTRITO FEDERAL
Ricardo Augusto Ramos
RESUMO O orçamento público no Brasil compreende o PPA, a LDO e a LOA. O gestor somente pode realizar a despesa, se esta estiver prevista na LOA. A mera previsão não obriga o gestor a realizá-la. À luz do apoio a eventos culturais e desportivos promovidos pelas Administrações Regionais do GDF, destaca-se a ausência de demonstração de perseguição do interesse público associada. É função do Estado fomentar o desporto e a cultura, cabendo-se questionar de que forma os eventos patrocinados se inserem nas prioridades da Carta Magna. Há fragilidade nas justificativas e na demonstração de critérios técnicos objetivos para a seleção dos apoios concedidos. Na execução orçamentária, grande parte dos recursos é liquidada em programas de trabalho cujas funções correspondem a cultura e desporto e lazer. Na contramão das necessidades de infraestrutura nas cidades, menos recursos são liquidados na função urbanismo. Nota-se a opção dos gestores em priorizar o apoio a eventos, em detrimento de execução de obras ou ações de melhoria na prestação dos serviços públicos. O gestor deve indicar de forma precisa em que consiste o interesse público perseguido, sopesando-o com o custo associado à contratação. Palavras-chave: Orçamento público. Administração regional. Interesse público. Eventos.
3
1 INTRODUÇÃO
O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um
ciclo integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a Constituição
Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Pode-se definir execução
orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou
Lei Orçamentária Anual (LOA). Executar o orçamento é realizar as despesas
públicas nele previstas e só essas, uma vez que, para que qualquer utilização de
recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido
legal e oficialmente previsto e autorizado pelo poder legislativo e que sejam
seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº
4.320/1964. Quanto à sua natureza jurídica, no Brasil, o orçamento público é apenas
autorizativo. Isso quer dizer que o gestor somente pode realizar a despesa pública
se esta estiver prevista na lei orçamentária, mas a mera previsão no orçamento não
vincula a sua atuação. Ou seja, o fato de a despesa estar prevista na Lei
Orçamentária não obriga o governante a realizá-la.
O poder discricionário é o poder do agente de escolher entre duas ou
mais decisões, respeitando a legalidade. Tal poder é relativo, pois deve sempre
estar alicerçado nos princípios da moralidade e da razoabilidade. O poder
discricionário, por meio do qual confere ao administrador público definir o conteúdo
do ato, concede-lhe também o direito e o dever de avaliar a conveniência e a
oportunidade da execução do ato. Neste sentido, vale destacar Di Pietro (1991):
Finalmente, o princípio da supremacia do interesse público exige da Administração comportamentos que atendam às necessidades emergentes da vida em comunidade e não aos interesses dos entes que exercem a função administrativa, interesses estes que são secundários, e só podem ser atendidos quando não conflitem com os interesses da coletividade.
Quando realiza a execução orçamentária, priorizando a execução de
ações em determinados programas de trabalho, o gestor público impõe ao
administrado sua política de gestão dos recursos públicos, demonstrando de que
forma procura atender o interesse público.
4
À luz da contratação de empresas para a realização de eventos culturais,
artísticos e desportivos pelas Administrações Regionais do Complexo Administrativo
do Distrito Federal, cabem algumas considerações iniciais, sendo a primeira delas, a
demonstração de perseguição do interesse público associado a estas contratações.
Conforme expressamente previsto no caput e Parágrafo Único, Inciso II
do Artigo 2º da Lei nº 9.748/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, o princípio do interesse público pode ser assim
especificado:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
(...) (grifos nossos).
De acordo com Carvalho Filho (2010), as atividades administrativas são
desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade e o fim último de sua
atuação deve ser voltado para o interesse público. Quando não estiver presente
esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade.
Cabe ressaltar também o princípio da moralidade, enunciado no Inciso IV
do Artigo 2º da Lei nº 9.784/1999. O princípio deve ser observado não apenas pelo
administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a Administração
Pública. Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da
Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora
em consonância com a lei, ofende a moral, as regras de boa administração, os
princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade, haverá ofensa ao
princípio da moralidade administrativa (Del Pietro, 2010).
Considerando as justificativas lançadas nos projetos básicos elaborados
pelos gestores das Administrações Regionais para a contratação de profissionais do
setor artístico e o interesse público associado, há menção da oportunidade de
geração de renda para artistas, técnicos e para a comunidade, promovendo a cultura
local e democratizando o acesso aos bens e produtos culturais.
5
Tais justificativas nem sempre traduzem a realidade, haja vista o pouco
interesse que determinados eventos despertam na comunidade local. Muitas vezes
são contratados artistas ou patrocinados eventos sem qualquer expressão,
tampouco a frustração de muitos cidadãos por não observarem a utilização dos
recursos públicos na realização de obras ou na manutenção dos serviços públicos
daquela comunidade.
Ainda no tocante às justificativas apresentadas, deve-se fazer menção a
dispositivos insertos na Constituição Federal, aos quais, no Artigo 215 e no Artigo
217 estabelecem a função do Estado de incentivar a valorização e a difusão das
manifestações culturais e de fomentar a promoção do desporto educacional e
difusão das manifestações desportivas de criação nacional:
Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.
(...)
Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um, observados:
I - a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento;
II - a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para a do desporto de alto rendimento;
III - o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não- profissional;
IV - a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional. (grifos nossos)
Do ponto de vista constitucional, cabe inicialmente questionar se os
eventos que estão sendo promovidos ou patrocinados pelas Administrações
Regionais se inserem nas prioridades contidas na Carta Magna. Embora não seja
simples a interpretação quanto à obediência dos princípios constitucionais, em
algumas contratações é possível identificar a não demonstração da observância das
prioridades lá elencadas.
A Lei Orgânica do Distrito Federal traz no Artigo 246 a garantia ao
acesso às fontes culturais e nos Artigos 254 e 255, o dever do Distrito Federal
fomentar práticas desportivas, formais e não formais, como incentivo à educação, à
promoção social, à integração sociocultural e à preservação da saúde física e
mental do cidadão.
6
Art. 246. O Poder Público garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura; apoiará e incentivará a valorização e difusão das manifestações culturais, bem como a proteção do patrimônio artístico, cultural e histórico do Distrito Federal.
(...)
Art. 254. É dever do Distrito Federal fomentar práticas desportivas, formais e não formais, como incentivo a educação, promoção social, integração sociocultural e preservação da saúde física e mental do cidadão.
(...)
Art. 255. As ações do Poder Público darão prioridade:
I – ao desporto educacional e, em casos específicos, ao desporto de alto rendimento, respeitado o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não profissional;
II – ao lazer popular como forma de promoção social;
III – à promoção e ao estímulo à prática da educação física;
IV – à manutenção e adequação dos locais já existentes, bem como previsão de novos espaços para esporte e lazer, garantida a adaptação necessária para portadores de deficiência, crianças, idosos e gestantes;
V – à proteção e incentivo a manifestações desportivas de criação nacional; (grifos nossos).
(...)
Considerando as disposições da Lei Orgânica do Distrito Federal, cabe
também questionar se os eventos que estão sendo patrocinados pelas Administrações
Regionais se inserem nas prioridades ou com foco nas carências da sociedade.
A Administração Pública deve pautar suas ações pela transparência na
adoção de critérios e métodos de seleção dos projetos patrocinados, balizando-se
nas premissas de isonomia e coerência na gestão dos recursos públicos.
Ainda no tocante às ações de patrocínio a eventos, é imperioso que se
demonstre se o custo da realização do patrocínio será efetivamente revertido em
aspectos relacionados ao fortalecimento da marca ou do seu conceito junto à
sociedade.
2 OBJETIVOS
Considerando a relevância e os valores envolvidos nas contratações
demandadas pelas Administrações Regionais para a promoção de eventos culturais
e artísticos, o trabalho objetiva propor mecanismos de fortalecimento dos controles,
inclusive com a participação social, de forma a se garantir a correta gestão dos
recursos e a preservação do interesse público.
7
3 METODOLOGIA
São apresentados resultados de análises em procedimentos de
contratação de profissionais do setor cultural e artístico, ao longo dos exercícios de
2010, 2011 e 2012, desencadeados pelas Administrações Regionais do Complexo
Administrativo do Distrito Federal. Tais análises buscaram avaliar as justificativas
empregadas, a verificação de aspectos relativos às contratações por hipótese de
inexigibilidade de licitação, à luz da Lei nº 8.666/1993 e legislação correlata, bem
como os documentos relativos à comprovação da efetiva prestação dos serviços.
O estudo procurou avaliar também manifestações consolidadas em documentos
produzidos pela Secretaria de Estado de Transparência e Controle do Distrito
Federal, disponíveis na forma de transparência passiva, nos termos do Decreto
nº 7.724/2012, que regulamenta a Lei nº 12.527/2011, que dispõe sobre o acesso
a informações.
Foram também analisados os valores de recursos previstos nas Leis
Orçamentárias Anuais, dos recursos empenhados e liquidados nos Exercícios de
2010, 2011, 2012 e 2013, consignados nos Quadros de Detalhamento de Despesas
disponíveis no Portal da Transparência do Distrito Federal
(www.transparencia.df.gov.br), para as diversas Unidades Gestoras do Governo do
Distrito Federal.
4 RESULTADOS
Nas contratações para a realização de eventos culturais, artísticos e
desportivos promovidas pelas trinta e uma Administrações Regionais do Distrito
Federal, a fundamentação legal é dada pela Lei nº 8.666/1993.
A prévia licitação é a regra geral para a contratação com o setor público.
A contratação direta, para ocorrer, deve estar sempre bem justificada, de modo que
esteja caracterizada a excepcionalidade prevista em lei que autoriza a inexigibilidade
de licitação o que deve se constituir de fácil verificação na espécie, ante aos
elementos presentes nos autos caracterizadores da inviabilidade de competição, até
mesmo pela singularidade e exclusividade na prestação destes serviços.
8
De acordo com Carvalho Filho (2010) a licitação veio prevenir eventuais
condutas de improbidade por parte do administrador, algumas vezes curvados a
acenos ilegítimos por particulares ou por sua própria deslealdade com a
coletividade. Seu dever é o de realizar o procedimento para que o contrato seja
firmado com aquele que apresentar a melhor proposta.
Uma situação de inexigibilidade de licitação se apresenta na contratação
de profissionais do setor artístico, quando consagrados pela crítica especializada ou
pela opinião pública. Na verdade, a arte é personalíssima, não se podendo sujeitar a
fatores objetivos de avaliação. A Administração, nesta hipótese, pode firmar
diretamente o contrato (Carvalho Filho, 2010).
De acordo com Di Pietro (2010), na hipótese de inexigibilidade de licitação
na contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de
empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela
opinião pública, o que se objetiva é a prestação de serviço artístico, que pode tornar-
se insuscetível de competição, quando contratado com profissional já consagrado,
que imprima singularidade ao objeto do contrato.
No que se refere ao procedimento de contratação de profissionais do
setor artístico por meio de inexigibilidade de licitação, são aplicáveis os dispositivos
da Lei nº 8.666/1993 e, no Distrito Federal, as considerações apresentadas pela
Procuradoria Administrativa da Procuradoria-Geral do Distrito Federal -
PROCAD/PGDF no Parecer nº 0393/2008, ao qual foi atribuída eficácia normativa
por intermédio do Despacho do Governador de 04/08/2008, publicado no Diário
Oficial do Distrito Federal nº 152, de 06/08/2008.
O Parecer nº 0393/2008 - PROCAD/PGDF aduz diversas considerações
sobre a realização de eventos culturais e artísticos demandados pelas
Administrações Regionais do Governo do Distrito Federal, dentre elas, a
demonstração de perseguição do interesse público na execução destas
contratações. O Parecer reitera a função do Estado de fomentar a valorização e
difusão das manifestações culturais, fazendo referência aos artigos 3º, 16, 201, 246,
248 e 249 da Lei Orgânica do Distrito Federal, os quais evidenciam a valorização
das manifestações culturais no âmbito desta unidade federativa.
9
No entanto, em que pese a inequívoca opção pela valorização da cultura
evidenciada na legislação, o Parecer ressalva que o administrador público deve se
orientar pelo princípio da razoabilidade para a implantação das políticas públicas
culturais, não devendo os custos com apresentações de artistas em eventos
consumirem a parcela mais significativa do orçamento da área.
Salienta ainda, que o gestor público, no caso da contratação de tais
eventos, deve indicar de forma precisa em que consiste o interesse público
perseguido, sopesando-o com o custo associado à contratação.
Nesse espectro, conforme adequadamente apresentado no Parecer da
Procuradoria-Geral do Distrito Federal, é cabível a ponderação levantada por Jacoby
Fernandes (2006), entre o fomento às atividades culturais e as necessidades
básicas do cidadão, diante da escassez de recursos públicos:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm obrigações em relação ao incentivo dos valores artísticos, como consta nas prescrições contidas nos artigos 23, incisos III e IV, e 216 da Constituição Federal de 1988.
É o próprio texto constitucional, contudo, que estabelece diferentes níveis de prioridade em relação às ações do governo, não se encontrando aquela obrigação no nível de prioridade. Se há um fundo de verdade no adágio consagrado popularmente de que o povo necessita de pão e circo, também é verdade que o primeiro deve preceder ao segundo, no sentido de que as necessidades básicas merecem prioridade.
A forma mais adequada de incentivar o desenvolvimento artístico não é por meio de contratação direta, mas promovendo concursos e premiando-se os melhores. Nesse sentido, o aproveitamento da sociedade será muito mais amplo pela diversidade dos talentos artísticos oferecidos e, principalmente, pela revelação de novos valores.
Pode a Administração necessitar promover a contratação direta, hipótese restrita, ditada pelo interesse público.
Em análise a diversos processos de contratação de eventos culturais e
desportivos, não são identificadas justificativas devidamente embasadas, tampouco
critérios técnicos objetivos para a opção do Administrador Regional pela execução
orçamentária priorizando a realização ou patrocínio de eventos, objeto das
contratações realizadas.
Ao verificar os Quadros de Detalhamento das Despesas das
Administrações Regionais nos exercícios anteriores até 2012, verificou-se que
diversas Unidades Gestoras liquidaram grande parte de seus recursos em
programas de trabalho cujas funções correspondiam a cultura e desporto e lazer.
10
A título de comparação, são apresentados os dados referentes a três
Administrações Regionais: Gama, Taguatinga e Itapoã.
Tabela 1 – Quadro demonstrativo dos recursos empenhados por função nas Administrações Regionais indicadas (GDF, 2013).
Administração Regional
Função Total
Empenhado Cultura Desporto e
lazer Administração Urbanismo Outros
RA II
Gama
2.115.847,36 495.447,45 651.685,17 2.490.317,29 261.477,85 6.014.775,12
35,18% 8,24% 10,83% 41,40% 4,35% 100%
RA III
Taguatinga
8.524.945,60 2.120.854,83 1.140.742,09 8.224.106,24 562.322,08 20.572.970,84
41,44% 10,31% 5,54% 39,98% 2,73% 100%
RA XXX
Itapoã
19.839,60 R$ 117.487,75 288.035,91 80.585,56 25.337,50 531.286,32
3,73% 22,11% 54,21% 15,17% 4,77% 100%
Verifica-se, após análise dos dados consignados na Tabela 1, que as
Administrações Regionais do Gama e de Taguatinga empenharam quase metade
dos recursos disponíveis no exercício de 2010 em programas de trabalho cujas
funções correspondiam a cultura e desporto e lazer. A Administração Regional do
Itapoã, a mais recente região administrativa criada até então, aplicou mais recursos
na realização de eventos culturais e desportivos do que em obras naquela
localidade.
Tabela 2 – Quadro demonstrativo dos recursos empenhados por função nas Administrações Regionais indicadas (GDF, 2013).
Administração Regional
Função
Total Empenhado Cultura
Desporto e lazer
Administração Urbanismo Outros
RA II
Gama
1.104.333,89 4.900,00 502.506,64 123.444,39 91.629,33 1.826.814,25
60,45% 0,27% 27,51% 6,76% 5,02% 100%
RA III
Taguatinga
6.933.135,77 1.315.119,89 2.517.850,64 4.742.721,19 1.320.337,19 16.829.164,68
41,20% 7,81% 14,96% 28,18% 7,85% 100%
RA XXX
Itapoã
1.216.132,86 18.001,00 257.688,53 1.611.420,63 400.000,00 3.503.243,02
34,71% 0,51% 7,36% 46,00% 11,42% 100%
Tal constatação se repete ao se analisar os dados da Tabela 2,
referentes aos recursos empenhados no exercício de 2011. Percebe-se um
incremento no percentual dos recursos empenhados pela Administração Regional
do Gama em programas de trabalho relativos à função cultura. No tocante à
Administração Regional de Taguatinga, novamente, quase a metade dos recursos
empenhados foram destinados à realização de eventos desportivos e culturais.
11
Revelou-se, também, um extraordinário crescimento dos recursos empenhados pela
Administração Regional do Itapoã, na realização de eventos culturais.
Particularmente no caso da Administração Regional do Itapoã, região
administrativa cuja criação se dera recentemente, cabe questionar de que forma o
interesse público tem sido atendido, ao passo que se prioriza a realização de shows
e o apoio a eventos culturais, em detrimento da realização de obras ou no
investimento na melhoria dos serviços públicos daquela região administrativa.
Tabela 3 – Quadro demonstrativo dos recursos empenhados por função nas Administrações Regionais indicadas (GDF, 2013).
Administração Regional
Função Total
Empenhado Cultura Desporto e
lazer Administração Urbanismo Outros
RA II Gama
300.287,12 426.206,54 10.902.194,65 1.104.969,45 248.159,79 12.981.817,55
2,31% 3,28% 83,98% 8,51% 1,91% 100,00%
RA III Taguatinga
2.350.524,95 1.457.681,58 14.473.452,27 8.804.273,45 719.392,07 27.805.324,32
8,45% 5,24% 52,05% 31,66% 2,59% 100,00%
RA XXX Itapoã
929.600,00 0,00 3.408.644,97 2.663.324,82 339.251,00 7.340.820,79
12,66% 0,00% 46,43% 36,28% 4,62% 100,00%
A partir do exercício de 2012, os gastos com pessoal referentes ao corpo
funcional das Administrações Regionais passaram a compor o orçamento das
próprias unidades gestoras, levando a um incremento nos valores observados na
função administração.
Conforme demonstrado na Tabela 3, à exceção da Administração
Regional do Gama, a Administração Regional de Taguatinga e a Administração
Regional do Itapoã mantiveram gastos elevados com a contratação de empresas
para a realização de eventos culturais, artísticos e desportivos.
Tabela 4 – Quadro demonstrativo dos recursos empenhados por função nas Administrações Regionais indicadas (GDF, 2013).
Administração Regional
Função Total
Empenhado Cultura Desporto e
lazer Administração Urbanismo Outros
RA II Gama
20.595,40 0,00 954.617,61 0,00 0,00 975.213,01
2,11% 0,00% 97,89% 0,00% 0,00% 100,00%
RA III Taguatinga
835.625,90 0,00 1.545.708,98 70.200,00 378,00 2.451.912,88
34,08% 0,00% 63,04% 2,86% 0,02% 100,00%
RA XXX Itapoã
299.000,00 0,00 277.424,73 0,00 903,00 577.327,73
51,79% 0,00% 48,05% 0,00% 0,16% 100,00%
12
Observa-se, já no início do exercício de 2013, valores expressivos
empenhados na função cultura pela Administração Regional de Taguatinga e pela
Administração Regional do Itapoã. Embora o período em análise tenha contemplado
os empenhos relacionados às festividades do Carnaval, cabe ressaltar que a
Secretaria de Estado de Cultura do Distrito Federal - SECULT já havia programado
diversos eventos festivos com essa finalidade. Cabe questionar se de fato haveria
interesse público na contratação de outros eventos festivos, em paralelo aos já
promovidos pela SECULT, em detrimento da aplicação dos recursos em outras
ações orçamentárias.
Um dos casos mais emblemáticos se refere à Administração Regional do
Itapoã. Criada em 03 de janeiro de 2005, a Região Administrativa do Itapoã possui
cerca de 50.339 habitantes (CODEPLAN, 2011). Aquela região administrativa só
possui um posto de saúde e apenas três escolas públicas para o atendimento das
diversas demandas da comunidade (GDF, 2013)b. Embora tenha apenas oito anos de
fundação, caracterizada pela notória carência de equipamentos e serviços públicos,
as diversas gestões daquela Administração Regional insistem em priorizar, na
execução orçamentária, a realização de programas de trabalho cujas funções se
referem à cultura e ao desporto e lazer, conforme demonstrado nas Tabelas de 1 a 4.
Ao analisar os documentos referentes às contratações de profissionais do
setor artístico pelas Administrações Regionais para a realização de eventos culturais
nos exercícios de 2010, 2011 e 2012, verificou-se que a maior parte não atendia aos
requisitos para contratação por meio de inexigibilidade de licitação, consignados no
Parecer nº 0393/2008 – PROCAD/PGDF e disposições do Artigo 25, III, da Lei nº
8.666/1993.
Foram observadas falhas na elaboração dos projetos básicos, que vão
desde a imprecisa caracterização da demanda até a falta de estimativa dos custos
dos serviços que se quer contratar. Identificou-se, também, descumprimento do
Artigo 23, §1º da Lei nº 8.666/1993, que dispõe sobre o dever de dividir em parcelas
os serviços, para o melhor aproveitamento dos recursos e ampliação da
competitividade, revelando a obrigação do gestor público em promover a licitação
para a contratação de bens e serviços que não versam sobre a manifestação
artística em si.
13
Art. 23
(...)
§1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.
Aspectos relacionados à ausência de pesquisa de preços, pesquisas de
preços em desacordo com o mercado ou ainda pesquisas de preços com indícios de
fraudes podem resultar em prejuízo ao erário. Estas condutas, quando identificadas,
devem ser objeto de comunicação ao Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF.
Com forma de coibir irregularidades, em trabalho que buscou levantar
indicativos de corrupção na execução da despesa pública, Castro (2010) recomenda
às equipes de auditoria, quando da fiscalização de processos relativos à realização
de eventos patrocinados pelo Governo Federal, verificar se os materiais utilizados
nas festas públicas foram pagos com recursos de programas federais que não
tinham esta finalidade. Recomenda ainda verificar a natureza dos serviços
prestados, pois as empresas de eventos têm sido grandes fornecedoras de “notas
frias” e notas superfaturadas. Isso se deve ao fato de ser difícil checar a veracidade
dos cachês dos artistas e da comissão que cabe aos agentes. Em muitas ocasiões,
as notas desses eventos são superfaturadas, e parte do dinheiro volta ao prefeito e
à sua equipe.
Outro aspecto falho se refere à comprovação da representação e
exclusividade dos diversos artistas contratados. Não raro são encontradas
“Declarações de Exclusividade” firmadas pelos artistas para que uma empresa os
represente em um determinado evento ou apenas em uma determinada data. Tal
formato de declaração contraria a legislação, caracterizando até mesmo uma burla à
lei, ao passo que não comprova uma relação duradoura entre o artista e o
empresário que o representa.
Novamente, vale ressaltar que as falhas e irregularidades não se resumem
apenas aos aspectos relacionados à comprovação documental das informações.
Diante da escassez de recursos e das carências demandadas pela população na
consecução de melhorias dos serviços públicos, não se mostra razoável a opção do
administrador público em priorizar a realização de shows e eventos capitaneados por
artistas muitas vezes de pouca expressão ou mesmo desconhecidos. Há diversas
14
formas de se fomentar o apoio às manifestações culturais que não apenas priorizado
a execução orçamentária no apoio a eventos relacionados à apresentação de
artistas em shows musicais e festas nas cidades.
Na contramão das crescentes necessidades e demandas da população
pela execução de obras de infraestrutura nas cidades, percentuais cada vez
menores das dotações autorizadas foram empenhados em ações orçamentárias
decorrentes da função urbanismo, conforme ilustrado na Figura 1. Ao analisar os
dados referentes à execução orçamentária, nota-se a opção dos administradores em
priorizar o apoio a eventos e atividades culturais e desportivas em relação à
realização de um maior número de obras e de melhorias na prestação de serviços
públicos nas regiões administrativas do Distrito Federal.
Figura 1: Percentuais dos recursos empenhados por função nas Administrações Regionais indicadas (GDF, 2013).
Neste contexto, sugere-se a adoção de medidas que busquem reafirmar o
compromisso dos governos com a boa gestão dos recursos públicos, voltada para
atender as carências da comunidade e que a sociedade possa atuar de maneira
presente no controle das ações do gestor público.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
2010 2010 2011 2011 2012 2012
Cultura, Desporto
e Lazer
Urbanismo Cultura, Desporto
e Lazer
Urbanismo Cultura, Desporto
e Lazer
Urbanismo
RA II
RA III
RA XXX
15
Com o objetivo de se poder disciplinar minimamente as contratações de
artistas e empresas para a realização de eventos culturais, artísticos e desportivos
pelos diversos órgãos do Complexo Administrativo do Distrito Federal, sugere-se,
primeiramente, a edição de uma norma específica que possa estabelecer alguns
critérios para estas contratações.
Propõe-se a edição de um Decreto pelo Excelentíssimo Senhor
Governador do Distrito Federal que estabeleça e regulamente procedimentos para
licitação e contratação de profissionais e empresas do setor artístico por parte dos
órgãos e entidades da administração direta e indireta do Governo do Distrito
Federal. Tal norma seria complementar ao Parecer nº 0393/2008 – PROCAD/PGDF
e às decisões e normativos dos tribunais de contas.
Dentre as premissas fundamentais a serem consideradas na edição da
norma, entende-se ser necessário:
Previsão de o evento constar da programação homologada no
Calendário Oficial de Eventos do Distrito Federal, divulgado pela
Secretaria de Estado de Cultura do Distrito Federal;
Avaliação prévia pelo ordenador de despesas do órgão do
cumprimento dos requisitos estabelecidos para a contratação previstos
na Lei nº 8.666/1993 e Parecer nº 0393/2008 - PROCAD/PGDF;
Apresentação de Contrato ou Carta de Exclusividade com a
comprovação de vínculo de pelo menos seis meses entre o artista e
seu produtor ou representante exclusivo;
Declaração do artista de que está ciente dos valores pagos a título de
cachê, atestando que tem pleno conhecimento dos valores pagos pela
administração ao seu empresário ou representante exclusivo;
Detalhamento na nota fiscal fornecida ao Governo do Distrito Federal
de todos os dados relativos à contratação (data, local, horário e
duração da apresentação artística);
Reafirmar a importância do papel desempenhado pelo executor da
contratação e a relevância da apresentação do seu relatório em tempo
não superior a cinco dias, da data de término do evento;
Disponibilização de um canal de comunicação para que entidades da
sociedade civil ou cidadãos possam se reportar, caso sintam
necessidade de comunicar problemas ocorridos na contratação de
eventos pelas Administrações Regionais.
16
Outra possibilidade a ser considerada é a edição de uma cartilha
explicativa, destinada aos gestores das Administrações Regionais, indicando os
principais elementos que devem ser contemplados na instrução processual nas
contratações por hipótese de inexigibilidade de licitação de profissionais do setor
cultural e artístico.
Este documento abordaria os requisitos necessários à contratação, os
elementos que deveriam estar contidos no projeto básico, forma e extensão da
pesquisa de preços, necessidade de justificativa do atendimento do interesse público
com a contratação, do necessário acompanhamento da execução contratual por
servidor formalmente designado e demais formalidades exigíveis. Em resumo,
deveriam estar contemplados como aspectos mínimos da contratação:
Solicitação inicial do requisitante contendo justificativa para a
contratação devidamente fundamentada;
Projeto Básico, conforme as disposições do Artigo 6º, IX, da Lei nº
8.666/1993, baseado em estudos preliminares que demonstrem a
inviabilidade de licitar (se for o caso), a definição clara do objeto, a
caracterização detalhada do serviço, as condições básicas da
contratação, os prazos de execução e o orçamento detalhado em
planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários;
Aprovação do projeto básico pela autoridade competente, conforme
determina o Artigo 7º, § 2º, I da Lei nº 8.666/1993;
Autorização do Ordenador de Despesas do Órgão ou Entidade para
prosseguimento do procedimento na modalidade inexigibilidade de
licitação;
Comprovação de disponibilidade orçamentária por meio de declaração
própria da área ou setor competente, informado a classificação
funcional programática até o nível de elemento de despesa;
Razões de escolha do profissional, demonstrando a correlação entre a
manifestação artística singular e a necessidade concreta da
Administração Pública, inclusive no que concerne a compatibilidade
entre a espécie de trabalho artístico a ser contratado e a finalidade
cultural específica do evento, bem como deverá ser comprovado que o
17
artista é consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública,
por meio de apresentação de currículo acompanhado de documentos
comprobatórios (recorte de jornais, revistas, etc.) e de pesquisa de
preferência do público alvo do local onde será realizado o evento ou do
público alvo no âmbito do Distrito Federal, quando se tratar de evento
de abrangência distrital.
Comprovação de que o artista atende ao requisito da
profissionalização, na forma da Lei nº 6.533/1978, regulamentada pelo
Decreto nº 82.385/1978;
Apresentação do respectivo Contrato ou Carta de Exclusividade, com a
comprovação de vínculo existente entre artista e representante
exclusivo. Não devem ser aceitas meras declarações ou qualquer outro
documento que não comprove de forma inequívoca a exclusividade na
representação do profissional do setor artístico;
Comprovação de que o artista e o empresário exclusivo estão
registrados em órgão próprio do Ministério do Trabalho;
Justificativa do preço da contratação, comprovação o equilíbrio entre o
interesse público e o custo da contratação, ou seja, o custo/benefício
da escolha do artista singular, como forma de estabelecer o equilíbrio
entre a justificativa do interesse a ser atendido e o valor justo. Tal
comprovação deve se basear em ampla pesquisa de mercado,
demonstrando o preço praticado em eventos particulares, eventos
públicos e aqueles praticados por artistas de semelhante consagração
na crítica especializada, considerando as características, a similaridade
das datas festivas e a compatibilidade do porte do evento;
Prova da regularidade jurídica, fiscal, trabalhista e econômico
financeira, na forma dos Artigos 27 a 31 da Lei nº 8.666/1993;
Proposta de preços com detalhamento do serviço, dos preços unitários
e preço total, dirigida ao Órgão ou Entidade;
Parecer da área requisitante do serviço quanto à adequação da
proposta de preços à demanda da Administração;
Minuta do Contrato;
18
Parecer Jurídico da Procuradoria Geral do Distrito Federal, para os
órgãos da Administração Direta, e Parecer Jurídico da Unidade da
Assessoria Jurídica das Entidades da Administração Indireta, conforme
exigido pelo Artigo 38, VI e Parágrafo Único do mesmo artigo, ambos
da Lei nº 8.666/1993;
Comprovação de saneamento das falhas apontadas pela Procuradoria
Geral do Distrito Federal se for o caso;
Comunicação da situação de inexigibilidade prevista no Artigo 25, II, da
Lei nº 8.666/1993, no prazo de três dias à autoridade superior, para
ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,
condições para eficácia dos atos;
Ato de Ratificação da inexigibilidade de licitação pela autoridade
competente;
Comprovação da publicação do extrato na inexigibilidade no Diário
Oficial do Distrito Federal;
Original do contrato assinado com o Artista ou seu representante
exclusivo, discriminando o objeto do serviço, o preço, as condições de
pagamento, as obrigações das partes, os prazos de execução, a
garantia contratual, as penalidades e as demais exigências previstas
na Lei de Licitações e Contratos;
Nota de empenho, conforme proposta de preços e contrato assinado;
Designação de executor para a contratação com a competente
publicação do ato no Diário Oficial do Distrito Federal;
Relatório do executor do contrato, além das demais exigências
previstas em legislação específica, comprovando o acompanhamento
de toda execução contratual, fundamentando com fotos e/ou vídeos
que comprovem a realização do evento;
Nota fiscal dos serviços prestados, contendo o tipo e o detalhamento
do serviço prestado, o artista responsável, nome do evento, data da
apresentação, horário da apresentação e a duração da apresentação e
valor cobrado, fazendo remissão ao empenho e ao contrato
correspondente.
19
O conteúdo da cartilha também poderia conter capítulo destinado à
orientação da sociedade, como mecanismo de divulgação dos requisitos
necessários à formalização de um processo para a contratação dos eventos
promovidos pelas Administrações Regionais, propiciando maior divulgação da forma
a qual os recursos são gastos, fortalecendo os mecanismos de fiscalização e de
controle social.
5 CONCLUSÃO
Cabe aos gestores das Administrações Regionais do Complexo
Administrativo do Distrito Federal demonstrar, de maneira inequívoca, de que forma
o interesse público tem sido atendido, à medida que priorizam a contratação de
empresas para a realização de eventos culturais, artísticos e desportivos, em
detrimento da execução de obras ou a realização de serviços que melhorem a
infraestrutura e a prestação dos serviços públicos das regiões administrativas.
Salienta-se ainda que o gestor público, no caso da contratação de eventos culturais,
artísticos ou desportivos, deve indicar, de forma precisa, em que consiste o interesse
público perseguido, sopesando-o com o custo associado a cada contratação.
A edição de norma específica pelo poder executivo local, que estabeleça
e regulamente procedimentos para a contratação de profissionais e empresas do
setor artístico pelos órgãos do Complexo Administrativo do Distrito Federal
propiciará maior controle da sociedade na execução destas contratações. Outro
instrumento passível de ser utilizado reside na elaboração de cartilha explicativa aos
gestores, indicando os principais elementos que devem ser contemplados na
instrução processual destas contratações. A perseguição do interesse público deve
nortear as ações do Administrador, garantindo a melhor aplicação dos recursos
públicos, em benefício das ações de governo e toda a sociedade.
20
6 REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, 1964. ______. Decreto nº 82.385, de 5 de outubro de 1978, que Regulamenta a Lei nº 6.533, de 24 de maio de 1978, que dispõe sobre as profissões de Artista e de Técnico em Espetáculos de Diversões, e dá outras providências, 1978. ______. Lei nº 6.533, de 24 de maio de 1978, que Dispõe sobre a regulamentação das profissões de Artistas e de técnico em Espetáculos de Diversões, e dá outras providências, 1978. ______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. ______. Lei nº 9.748, de 29 de janeiro de 1999, que Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, 1999. ______. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências, 2011. ______. Decreto nº 7.724/2012, de 16 de maio de 2012, que Regulamenta a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição, 2012. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010. CASTRO, Fabiano de. A Corrupção no Orçamento: Fraudes em Licitações e Contratos com o Emprego de Empresas Inidôneas. Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corrêa – ISC/TCU, como requisito parcial à obtenção do grau de Especialista em Orçamento Público. Brasília, 2010.
CODEPLAN. Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios – ITAPOÃ – PDAD 2011. Brasília, 2011. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Editora Atlas S.A., 1991. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2010.
21
DISTRITO FEDERAL. Parecer nº 0393/2008-PROCAD/PGDF, ao qual foi atribuída eficácia normativa por intermédio do Despacho do Governador de 04/08/2008, publicado no DODF nº 152, de 06/08/2008, p. (2-4), 2008. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação Direta sem Licitação, 6ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, p. 724, 2006. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. www.itapoa.df.gov.br, Acesso em 12/03/2013. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. www.transparencia.df.gov.br, Acesso em 12/03/2013. Agradecimentos. Aos colegas Auditores de Controle Interno da Carreira de Auditoria de Controle Interno do Distrito Federal pelo apoio e incessante luta em favor da melhoria da gestão dos recursos públicos nos órgão e entidades do poder executivo do Distrito Federal.
22
___________________________________________________________________
AUTORIA
Ricardo Augusto Ramos – Engenheiro Civil (1997) e de Segurança do Trabalho (2002), Mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hídricos pela Universidade de Brasília – UnB (2008), Auditor de Controle Interno da Carreira de Auditoria de Controle Interno do Distrito Federal. Exerce atualmente o cargo de Assessor Especial da Controladoria-Geral da Secretaria de Estado de Transparência e Controle do Distrito Federal.
Endereço eletrônico: [email protected].