Princípios para o Setor de Energia2.pdf

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Princpios para o Setor de Energia Motivao e contexto O Brasil est experimentando uma das maiores crises econmicas da sua histria. A crise tem causas mais imediatas associadas ao momento poltico e exausto do modelo baseado no consumo, mas, tambm, outras mais profundas e que so, de longe, as mais determinantes, associadas baixa produtividade e competitividade da economia. A baixa produtividade e competitividade que marcam a economia brasileira tm origem no modelo de economia altamente cartorializada, estatizada e protegida de contestao inaugurado no ps-guerra e que viria a dar procedncia baixa eficincia alocativa, custos de produo elevados e a mercados disfuncionais. Esse modelo vem, ao longo das dcadas, desencorajando a inovao, a formao de capital humano e o investimento de longo prazo, avesso ao risco e tem nas finanas pblicas e na proteo dos governos a garantia ltima de lucros e retornos de investimentos. Esse modelo comeou a mostrar os seus limites medida que o Brasil se integrou mais economia mundial, o que viria a limitar o uso de polticas discricionrias, e medida que a carga tributria alcanou patamares muito elevados sem contrapartida nos servios pblicos e na qualidade de vida da populao. Hoje, os reflexos desse modelo j se revelam em indicadores como primarizao da economia, queda da participao do pas nas exportaes mundiais, presses inflacionrias crnicas, elevado dficit pblico nominal e, acima de tudo, na baixa taxa de crescimento do PIB per capita e na queda da capacidade de crescimento da economia. J h sinais, portanto, de que estamos prximos do fim do atual regime fiscal e do modelo de operao e interveno do Estado na economia e de que ser necessrio pensar mudanas que vo muito alm de simples correes e ajustes. Neste novo regime, caber ao Estado um papel mais estratgico, tendo em vista que as fontes de financiamento pblico para intervenes diretas e indiretas j no estaro mais disponveis. Um Estado mais eficiente e que seja capaz de criar um ambiente de confiana e viso de longo prazo far toda a diferena para o novo ciclo de crescimento sustentado e para o desenvolvimento do pas. A restaurao do crescimento tambm vai requerer reformas que incentivem a alocao mais eficiente de recursos e a formao de preos em mercados, e que encorajem a poupana e o investimento, notadamente em setores de prazos longos de maturao que exigem regras bem definidas. Este , por excelncia, o caso tanto da indstria quanto do setor eltrico. Com o objetivo de contribuir para se encontrar caminhos para que o pas volte a crescer, a Universidade de Braslia organizou um encontro de especialistas preocupados com o futuro do pas e com o setor de eltrico, em particular em razo da sua grande relevncia para a produtividade e para a competitividade. Partiu-se do pressuposto de que, em razo das condies da economia brasileira e das finanas pblicas, ser preciso encontrar novas bases sobre as quais se assentar o setor eltrico. Com este pressuposto em mente, entendeu-se ser necessrio que as polticas pblicas e privadas sejam governadas por princpios, que funcionaro como parmetros para (i) a formulao e implementao de polticas, (ii) a fundamentao de solues para os problemas, e (iii) o aprimoramento e a modernizao do setor. Como princpios, foram considerados aqueles que deveriam balizar conceitualmente as polticas e o funcionamento do setor e no os resultados que este deveria produzir caso, por exemplo, da modicidade tarifria, da rentabilidade e atratividade dos investimentos e da prpria segurana do abastecimento. Para provocar a discusso em torno desta lista de princpios, a convite do reitor Ivan Camargo, promoveu-se uma reunio durante todo o dia 21 de agosto de 2015 na Universidade de Braslia, quando especialistas do setor de energia foram convidados para refletir sobre os desafios e os caminhos do setor. Na ocasio, no se trataram de problemas especficos de segmentos do setor, mas, to somente, de conceitos e princpios gerais que poderiam produzir benefcios globais. O conjunto de princpios expostos abaixo foi construdo a partir das discusses e convergncias entre os participantes e de novas discusses que procuraram ampliar o nmero de especialistas ouvidos. Identificaram-se, inicialmente, os principais desafios do setor eltrico do pas e, em seguida, refletiu-se sobre os princpios que deveriam nortear a formulao de polticas pblicas e privadas para o setor e o papel do Estado. Onde estamos? Para que os princpios propostos possam promover a modernizao do setor eltrico e contribuir para a produtividade e a competitividade, preciso que eles tenham como ponto de partida, de um lado, os problemas mais agudos que caracterizam o setor e, de outro, a promoo das condies que correspondam s necessidades do pas. Partindo-se desse ponto, identificaram-se aqueles que seriam os principais desafios do setor de energia. a. Interesses polticos que levaram o setor a se distanciar dos seus objetivos centrais de fornecer energia com confiabilidade e a preos competitivos. b. Intervencionismo estatal na alocao dos recursos e na formao dos preos, com profuso de subsdios cruzados, elevao de custos e aumento da carga tributria para corrigir efeitos de aes no setor. c. Falta de transparncia e previsibilidade das regras que governam o setor, instabilidade regulatria, desalinhamento de incentivos e interesses, falta de critrios crveis e baixa previsibilidade para o investidor, gerando ineficincias econmicas e perda de credibilidade das autoridades, levando desorganizao do setor. d. Elevada burocracia associada a riscos socioambientais e a licenciamentos que atrasam projetos e geram riscos e incertezas afetando a eficincia e onerando os projetos. e. Ausncia de anlise de impacto, inclusive regulatrio e, por conseguinte, ausncia de parmetros objetivos para o planejamento, gesto e alocao de recursos. f. Perda do papel do preo e da contratao. O preo da energia deixou de ser fonte confivel de informao para a tomada de decises de curto, mdio e longo prazos. O contrato no vem cumprindo o seu papel como orientador das relaes entre os participantes do setor e promotor da eficincia e segurana do sistema em razo do excessivo intervencionismo discricionrio, que traz insegurana jurdica e dificuldades para se gerir riscos. g. Excessiva regulao que inibe a inovao, desencoraja a introduo de novas tecnologias, solues e modelos de negcios e a absoro de modelos e tecnologias mais eficientes utilizados em outros pases. Antecipando o futuro: princpios que devem reger o setor eltrico Para que o pas volte a crescer, ser preciso assegurar fornecimento de energia de qualidade e a preos competitivos. Para tanto, os investimentos na gerao, transmisso e distribuio de energia se beneficiaro de polticas pblicas e privadas que persigam princpios que privilegiem as foras de mercado, de uma regulao que alinhe adequadamente os interesses dos agentes do setor e consumidores, fomente a transparncia e encoraje inovaes e novas solues. Considerando-se os problemas e as caractersticas do setor, identificaram-se princpios, como segue. a. Eficincia. A alocao de recursos deve ser guiada primordialmente pelos parmetros da eficincia. Para tanto, os mercados devem funcionar sem intervenes artificiais, que inibem que preos, custos e riscos reflitam as foras e as condies do mercado e sejam adequadamente distribudos. preciso assegurar a competio no setor, reconhecer o papel da demanda para o bom funcionamento do mercado, incentivar o uso eficiente da energia e coordenar as aes de expanso da gerao, transmisso e distribuio. b. Transparncia. As autoridades do setor eltrico devem prestar contas e se responsabilizar pelo que fazem ou optam por no fazer na conduo de seus respectivos mandatos. As decises de gesto pblica do setor, planejamento, regulao e operao devem ser tornadas pblicas, registradas e precedidas de avaliao de impacto e de riscos regulatrios. A conduo do sistema se beneficiar da reduo da excessiva margem discricionria do operador, do poder concedente e do prprio regulador. preciso dar publicidade a todos os subsdios cruzados e seus custos, respectivos beneficirios e impactos aos demais consumidores e agentes do setor. c. Inovao. O setor deve ser guiado pela busca constante por inovaes e mudanas tecnolgicas compatveis com a realidade da matriz energtica brasileira e das mudanas climticas de forma a que o sistema possa oferecer solues inteligentes para as necessidades do pas e favorecer um mix de expanso da gerao que assegure a confiabilidade de suprimento a preos competitivos. d. Sustentabilidade. As polticas devem perseguir condies para que o setor seja sustentvel econmica e socioambientalmente no longo prazo. preciso reconhecer, por isto, que setor eltrico parte da economia como um todo e no um fim em si mesmo, que precisa ser capaz de atrair investimentos eficientes de forma sustentvel e com rentabilidade e contribuir para o desenvolvimento econmico, a gerao de empregos e a melhoria contnua da qualidade de vida da populao. e. Isonomia. No haver tratamento assimtrico ou discriminatrio entre agentes (do lado da oferta e da demanda), ou entre ambientes de contratao (livre ou regulado). A regulao deve ser isonmica para que no exista tratamento diferenciado. f. Segurana. preciso perseguir polticas que garantam a segurana jurdica dos contratos de forma a se reduzir riscos e incentivar investimentos. g. Previsibilidade. preciso evitar que os participantes do setor tenham que se submeter a condies e custos no previstos. Eventuais mudanas regulatrias devem ser anunciadas em tempo hbil e prever regras de transio para que os agentes possam reavaliar os impactos e os riscos envolvidos e rever as suas estratgias comerciais e de investimentos. h. Simplicidade. As regras que governam o setor devem ser facilmente compreendidas por todos os participantes. i. Meritocracia. Deve-se incentivar a meritocracia na ocupao de cargos nas empresas estatais, agncias reguladoras e rgos governamentais de forma a que os mais competentes profissionais venham a gerir o setor. j. Conformidade. O setor deve funcionar em conformidade com as regras e garantir zelo no cumprimento das leis, regulamentos e normas, assim como o respeito moralidade e aos valores da sociedade. A otimizao dos benefcios requer a combinao e a sinergia de princpios. Como exemplo, o princpio da eficincia funcionar melhor quando combinado com o da transparncia. Desta forma, os princpios no devem ser vistos de forma isolada, mas como parte de um todo. Qual papel do Estado? Em vista da reduo do espao fiscal presente e futuro e das limitaes do atual modelo econmico, mais do mesmo no ser o caminho mais promissor para a participao do Estado no setor eltrico. Ser preciso adaptar as polticas s novas condies e necessidades do pas e desenhar polticas que tenham como base o funcionamento dos mercados de forma a se atrair e estimular investimentos privados. No entanto, o papel do Estado continuar sendo muito relevante e determinante. A questo ser menos a de intervir versus no intervir e mais a de como intervir. Ao Estado caber, sobretudo, criar um ambiente de confiana e prover a base conceitual para o funcionamento da economia e de cada setor com base em princpios e viso de longo prazo. Dever garantir a estabilidade regulatria, oferecer incentivos pontuais necessrios para que o setor invista mais, atrair competidores, perseguir a eficincia, intervir para que se supere falhas de mercado e adotar as melhores prticas de avaliao de riscos e anlises de custo-benefcio, sempre valorizando a separao das funes de Governo e de Estado e fortalecendo tecnicamente as agncias regulatrias e lhes assegurando maior independncia. Obedecendo aos princpios destacados acima, caber ao Estado, por meio de polticas oramentrias claras e transparentes, tratar desigualdades regionais, de rendimento entre pessoas e de tamanho e outras caractersticas entre as empresas no que tange ao acesso e preo da energia. Braslia, 12 de setembro de 2015 ASSINAM ESTE DOCUMENTO Coordenadores Jorge Arbache Paulo Pedrosa Ivan Camargo Presentes reunio do dia 21 de agosto de 2015 Camila Schoti Cludio Sales Jos Gabino Matias dos Santos Julio Coelho Luiz Barroso Oderval Duarte Paulo Born Rutelly Marques Apoiadores Adriano Pires Alexandre Lopes Angela Magalhes Gomes Eduardo Monteiro Edvaldo Santana Erlon Finardi Fabio Garcia Ildemar Decker Joao Carlos Mello Jos Luiz Alqueres Leontina Pinto Luciano Pacheco Pedro Batista Reni Silva Ricardo Lima Rubipiara Fernandes Victor Gomes

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