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Page 1: Previdencia Ipea

Previdência no Brasildebates, dilemas e escolhas

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Page 2: Previdencia Ipea

Governo Federal

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Ministro – Paulo Bernardo Silva

Secretário-Executivo – João Bernardo de Azevedo Bringel

Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico einstitucional às ações governamentais – possibilitando aformulação de inúmeras políticas públicas e de programas dedesenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade,pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.

Presidente

Luiz Henrique Proença Soares

Diretoria

Alexandre de Ávila Gomide

Anna Maria T. Medeiros Peliano

Cinara Maria Fonseca de Lima

João Alberto De Negri

Marcelo Piancastelli de Siqueira

Paulo Mansur Levy

Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe de Comunicação

Murilo Lôbo

URL: http://www.ipea.gov.br

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

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Page 3: Previdencia Ipea

Paulo Tafner

Fabio Giambiagi ORGANIZADORES

Previdência no Brasildebates, dilemas e escolhas

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Page 4: Previdencia Ipea

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira

responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o

ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou o do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde

que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas/Paulo Tafner, Fabio Giambiagi,

organizadores. – Rio de Janeiro: Ipea, 2007.

458 p.: diagr., gráfs., mapas, tabs.

1. Seguridade Social 2. Reforma Social 3. Sistemas de Previdência Social 4.Brasil. I. Tafner, Paulo Sérgio Braga II. Giambiagi, Fabio III. Instituto de PesquisaEconômica Aplicada.

ISBN - 978-85-86170-94-2 CDD 368.4

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2007

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Page 5: Previdencia Ipea

APRESENTAÇÃO

É com grande prazer que o Ipea presenteia o público com o livro Previdência noBrasil: debates, dilemas e escolhas, uma coletânea de artigos de pesquisadores dacasa e de outras instituições. O livro oferece diversas dimensões da vida econômicae social que afetam ou são afetadas pelo sistema previdenciário brasileiro. A proposta é,basicamente, refletir sobre os temas atuais que coabitam com a questão da previdênciasocial e, a partir daí, propor políticas futuras para mudanças e aprimoramentos.

Ao longo dos últimos anos, em muitos países desenvolvidos, houve necessidadede reformas dos sistemas previdenciários. O alargamento do papel do Estado nopós-guerra trouxe, entre tantas ações promovidas pelo welfare state, a expansãodos benefícios previdenciários. No entanto, o desenho inicial desses sistemas nãomais acompanhou as diversas mudanças ocorridas nas sociedades, implicando seucolapso com crescentes despesas e, em alguns casos, elevados déficits. Mas issonão foi privilégio dos países ricos. Mesmo países em desenvolvimento, com popu-lação jovem, também passaram a apresentar sintomas de estresse fiscal, exigindoque reformas fossem realizadas.

Entre vários fatores que contribuíram para esse colapso, destacam-se as pro-fundas mudanças demográficas e no mercado de trabalho, com destaque para acrescente inserção da força de trabalho feminina, o novo padrão de emprego e,para economias menos desenvolvidas como a brasileira, o padrão da informalidade.Essas mudanças foram decisivas para a sustentabilidade dos sistemas previdenciáriose formaram as forças motrizes das reformas. A participação da população idosa nototal da população cresceu ininterruptamente, atingindo patamares próximos de20%, com evidentes impactos financeiros. Mesmo com prosperidade econômica, asreceitas passaram a não cobrir mais os gastos com benefícios, exigindo parcelascrescentes dos orçamentos públicos. A política de bem-estar foi colocada em xequee ajustes tornaram-se necessários.

A busca por soluções tornou-se premente e novos desenhos institucionaisforam experimentados. Alguns países optaram por ajustes nos parâmetros dossistemas, podendo ser mais ou menos severos, enquanto outros elegeram mudançasestruturais. Há bons argumentos para as duas opções, cabendo a cada país moldar

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seu sistema segundo as vantagens e limitações específicas. Uma coisa, porém, écerta: qualquer que seja a preferência, é necessário que os sistemas de previdênciabusquem seu equilíbrio financeiro e econômico.

A necessidade de reformas passou a existir na agenda político-econômicados países e o Brasil não ficou de fora. Muito embora já tenha passado por duasreformas desde a Constituição de 1988, o sistema brasileiro continua com gravesdesequilíbrios financeiros, mesmo tendo ainda parcela reduzida de população idosa.Essa limitação vem se agravando continuamente e representa, hoje, verdadeirosorvedouro de recursos públicos, limitando a capacidade de investimento do Estadobrasileiro e exigindo elevada carga tributária. O crescimento do déficitprevidenciário e seu conseqüente impacto na estrutura econômica e social têmmotivado especialistas a buscarem alternativas de mudanças.

Essa preocupação ultrapassou os limites da academia e dos centros depesquisa e hoje já mobiliza as autoridades da área previdenciária. A criação pelogoverno federal do Fórum Nacional da Previdência Social, no âmbito do Programade Aceleração do Crescimento (PAC), é um exemplo salutar da busca de aprimo-ramentos de nosso sistema, de modo a torná-lo estruturalmente equilibrado esustentável. Mas sabemos também – e esta publicação detalha esse conhecimento– que sistemas de previdência não têm uma forma final, pois estão sujeitos avariações demográficas, do mercado de trabalho, do desempenho da economia. Ocaminho aqui proposto é indicar, de forma objetiva e clara, ajustes que nos permitamperenizar o sistema brasileiro de previdência, garantindo as conquistas realizadas,mas dotando-o de vigor financeiro e atuarial.

Luiz Henrique Proença SoaresPresidente do Ipea

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AGRADECIMENTOS

O livro Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas é uma obra elaborada apartir da cooperação e dedicação de várias pessoas. Escrito por inúmeras mãos,cumpre a difícil função de aprofundar e orientar o debate sobre uma questão tãocara em nossa sociedade atualmente: a previdência social.

Aqui estão presentes contribuições valiosas para uma discussão mais amplasobre as mudanças pelas quais passa essa instituição, sem, no entanto, se ater a umdiscurso militante. A finalidade deste projeto não é convencer o público de queaqui se encontram as únicas soluções para o problema. Acreditamos que, além dasvisões apresentadas nesta edição, existem outras tão importantes quanto a nossa eque, uma vez reunidas, serão de grande valor para a nossa sociedade.

Nossa intenção, antes de tudo, é fazer com que as idéias expostas neste trabalhose tornem instrumentos importantes para um aprofundado debate, e que estedebate, por sua vez, permita a formulação de políticas públicas que visem corrigiras distorções dessa grave questão social. Confiamos que, finalizada a leitura, con-quistaremos o leitor, mesmo o mais leigo, para que seja capaz de elaborar por si sóuma reflexão bastante atual sobre o sistema de previdência social.

Comprometidos com essa missão estão os esforços de dedicados técnicos doInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), assim como dos pesquisadoresde diversas instituições externas que não hesitaram um só momento em participardeste laborioso projeto.

Agradecemos aos autores Sérgio Guimarães Ferreira, Ana Amélia Camarano,Solange Kanso, Milko Matijascic, José Cechin, Andrei Domingues Cechin, JoséMárcio Camargo, Maurício Cortez Reis, Marcelo Neri, Mônica Mora, RicardoVarsano, Rodrigo Leandro de Moura e Jaime de Jesus Filho.

Agradecemos também a Isabela Estermínio de Melo, que contribuiu para aelaboração de gráficos e tabelas que constam neste trabalho, e a Felipe Pinheiro eMarcelo de Sales Pessoa pela participação na preparação inicial dos trabalhos.Carolina Botelho M. da C. Giglio foi fundamental na fase final do trabalho,lendo e conferindo inúmeras vezes os originais de modo a facilitar o trabalho daequipe editorial.

agradecimentos.pmd 23/3/2007, 15:517

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Somos gratos ainda à equipe do Editorial do Ipea-RJ, composta por Robertodas Chagas Campos, Camila Guimarães Simas (que também assina a capa), CarlosHenrique Santos Vianna, Leandro Daniel Ingelmo, Lúcia Duarte Moreira,Alejandro Sainz de Vicuña, Tamara Sender, Elisabete de Carvalho Soares, MíriamNunes da Fonseca, Eliezer Moreira e comandada por Marcos Hecksher, responsá-vel pelo trabalho de edição, revisão, diagramação e editoração desta obra.

Antonio Semeraro Rito Cardoso e Ângela Moura nos forneceram apoiooperacional e administrativo.

Somos também muito gratos a Maria Tereza de Marsillac Pasinato, JulianaLeitão e Mello e Marcos Eugênio da Silva, que leram e comentaram alguns doscapítulos presentes.

Finalmente, nossos sinceros agradecimentos ao presidente do Ipea, LuizHenrique Proença Soares, e ao diretor de Estudos Macroeconômicos, Paulo MansurLevy, pela preciosa contribuição para que este projeto alcançasse êxito.

Paulo TafnerFabio GiambiagiOrganizadores

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 11Paulo Tafner e Fabio Giambiagi

PARTE 1O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL

CAPÍTULO 1SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 29Paulo Tafner

CAPÍTULO 2SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NOMUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 65Sergio Guimarães Ferreira

CAPÍTULO 3DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA EIMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 95Ana Amélia Camarano e Solange Kanso

PARTE 2DISCUTINDO REGIMES E REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS

CAPÍTULO 4SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSESINDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 141Sergio Guimarães Ferreira

CAPÍTULO 5REFORMA DA PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EMDESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 185Milko Matijascic

PARTE 3ELEMENTOS QUE JUSTIFICAM A NECESSIDADE DE REFORMA DO SISTEMAPREVIDENCIÁRIO NO BRASIL

CAPÍTULO 6DESEQUILÍBRIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES 219José Cechin e Andrei Domingues Cechin

CAPÍTULO 7LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL:INCENTIVANDO A INFORMALIDADE 263José Márcio Camargo e Maurício Cortez Reis

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PARTE 4PARÂMETROS PARA REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL

CAPÍTULO 8INFORMALIDADE 285Marcelo Neri

CAPÍTULO 9FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 321Ricardo Varsano e Mônica Mora

CAPÍTULO 10TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVADO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO:UMA ABORDAGEM SEMIPARAMÉTRICA 349Rodrigo Leandro de Moura, Paulo Tafner e Jaime de Jesus Filho

CAPÍTULO 11SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMAPREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZASOB MUDANÇAS NAS REGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA 401Paulo Tafner

CAPÍTULO 12ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE NOSSO SISTEMA 441Paulo Tafner e Fabio Giambiagi

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Page 11: Previdencia Ipea

INTRODUÇÃO

Paulo Tafner*Fabio Giambiagi**

Em praticamente todos os países, os sistemas previdenciários passaram a sofrerpressões por reformas a partir das décadas finais do século passado. Essas pressõesrefletem as profundas mudanças que ocorreram nas relações econômicas e sociais.As manifestações visíveis dessas dificuldades estruturais são primariamente ex-pressas em termos de crescentes déficits dos sistemas previdenciários.

As reformas começaram na década de 1970 nos países desenvolvidos e, nagrande maioria dos casos, o processo de ajustamento se estendeu por todo o períododesde então, chegando até o presente. Na América Latina, o processo de reformase concentrou na década de 1990, mas de forma pioneira e inovadora, o Chile, em1981, fez uma reforma radical de seu sistema previdenciário, transferindo-o aosetor privado.

Como outros exemplos ilustrativos, podem ser citados: a Bélgica, que em1972 eliminou a indexação de benefícios e em 1992 promoveu ajustamentos nastaxas de reposição; a Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972,com subseqüentes modificações nas décadas de 1980 e 1990, entre as quais aequiparação das idades de aposentadorias de homens e mulheres buscando reduzir ocusto de seu sistema, uma vez que em 1993 este atingiu perigosos 10,3% doproduto;1 a França, que fez uma grande reforma em 1983, já estando em cursonova rodada de reformas, tendo em vista fatores demográficos e de desempenhodo mercado de trabalho;2 a Itália, que promoveu uma reforma em 1992, visandoadiar a data de aposentadoria dos trabalhadores;3 e o Japão, cuja reforma de 1994foi motivada fortemente pelo componente demográfico. O caso do Japão é muito

* Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES.

1. Note-se que, no caso da Alemanha, devido ao processo de unificação na década de 1990, ainda está em andamento o ajuste de doissistemas diferentes, o que tem levado vários analistas a preverem nova rodada de reformas para breve (BÖRSCH-SUPAN, 1997; FITZENBERGER

et al., 1995).

2. Ver, a respeito, Blanchet e Marioni (1996), Dangerfield (1994) e Marchand e Thélot (1991).

3. Deve-se destacar que a Itália, já em 1990, apresentava grave desequilíbrio demográfico: o número de crianças por mulher era apenasde 1,3 e a expectativa de vida ao nascer era de 73,6 anos para homens e 80,2 para mulheres. Esses números agravaram-se ainda maise eram, em 1995, respectivamente, 1,18, 75,3 e 81,7. Ver, a respeito, Livi Bacci (1995).

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12 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

interessante porque seu sistema de previdência adquiriu o formato vigente (antesda reforma) em 1961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmoperíodo, as pressões demográficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependência (proporção de habitantesde 65 anos somada à proporção de habitantes com idade entre 20 e 65 anos)saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 1995. O resultado foi que os gastos subiramde 4,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1961 para 14,1% em 1996.4

Também os casos da Suécia, do Canadá e da Espanha são exemplos do pro-gressivo processo de reforma de seus sistemas, e em especial a Suécia e a Espanhasão modelos distintivos. A Suécia foi o primeiro país a ter um sistema de coberturauniversal desvinculado da ocupação. Já a partir da segunda década do século pas-sado dispunha de um sistema universalizado. Passou por progressivas reformasem 1935, 1946 e 1976. Dada a preocupante dimensão nas contas públicas que aprevidência assumiu, comprometendo 20% do PIB em 1994, nesse mesmo ano opaís empreendeu nova reforma de seu sistema, implementada a partir de 1998,reduzindo a taxa de reposição, estabelecendo penalidades no caso de aposentadoriasantecipadas para as coortes nascidas a partir de 1938 (ver ARONSSON; WALKER,1997; WADENSJO, 1996)5 e pondo em prática um sistema “quase capitalizado”(ver capítulo 4). A Espanha, em 1900, estabelece o seguro social obrigatório paratrabalhadores do setor público e, somente em 1919, cria o sistema de previdênciapara trabalhadores com baixa renda. A partir de 1939 o sistema se expande e seuniversaliza, mas apenas em 1950 adquire características de universalização, comos contornos formais que o definiram até as reformas mais recentes. A primeiradelas ocorre em 1963, ajustando limites de contribuição por categoria profissional,propondo a criação de fundos específicos dos planos de previdência e a eliminaçãode limites de renda para participação no sistema. Novas reformas ocorreram em1977, 1985 e, com o crescimento da participação dos gastos de previdência (11,5%do PIB em 1994) e em função das transformações demográficas (expectativa devida passou de 69,9 em 1960 para 76,9 em 1991), nova reforma foi realizada em1997.6

Canadá e Reino Unido são sistemas com peculiaridades interessantes. NoCanadá a pressão por reformas iniciou-se apenas nos anos finais do século XX,pois seus gastos com previdência, que representavam apenas 2,0% de seu produto

4. Ver, a respeito, Yashiro e Oshio (1999), Takayama (1992) e Yashiro (1997).

5. A Suécia, a Itália e a Polônia são casos inovadores pela introdução de um sistema baseado na capitalização nocional. Ver detalhes nocapítulo 4.

6. Para maiores detalhes, ver Barea (1995), Fernández Cordón (1996), Herce et al. (1996) e Piñera e Weisntein (1996).

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13INTRODUÇÃO

em 1970, saltaram para 5,3% em 1995, com tendência ascendente,7 percentualreduzido se comparado aos demais países desenvolvidos. O caso do Reino Unidoé distintivo porque o sistema público sempre foi limitado, cabendo aos fundosprivados praticamente metade da cobertura de previdência.

Na América Latina, as reformas começaram na década de 1980 e, desdeentão, mais de uma dezena de países passou por reformas de seus sistemas. Oprocesso foi iniciado com o Chile, em 1981,8 e se concentrou fortemente na décadade 1990: Peru (1993), Colômbia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolívia(1997), México (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador (1998), Nicarágua (2001)e Costa Rica (2001).

A onda reformista que varreu a América Latina variou em termos de formasde implementação, desenho do sistema, intensidade, e mesmo sistemas políticossob os quais foram feitas as reformas. Teve, entretanto, uma característica emcomum: em maior ou menor grau visou equilibrar sistemas públicos e abrir espaçopara atuação da iniciativa privada (ver capítulo 5). É importante lembrar que issoé um traço distintivo e pioneiro das reformas na América Latina. Distintivo porqueas reformas foram feitas muito antes de esses países terem completado o que seconvencionou chamar de transição demográfica,9 que, como será visto, constitui-seem um dos maiores motivadores das reformas implementadas nos países desen-volvidos; pioneiro porque na América Latina transitou-se de sistemas estatais regidospelo princípio de repartição para sistemas privados e compulsórios de poupançaregidos pelo princípio de capitalização.

Por sua disseminação e amplitude, as reformas da América Latina ensejaramum caloroso debate acerca do papel do Estado enquanto provedor de seguro. Ofato de o Chile ditatorial ser o primeiro país a promover a reforma de seu sistemaem moldes bastante liberais motivou debate igualmente caloroso acerca das con-dições políticas para implantação de reformas chamadas de estruturais, que redu-ziram fortemente o papel do Estado e transferiram para o setor privado o papelproeminente dos sistemas previdenciários.10 Argumentou-se ainda que o processode reforma que assolou a América Latina envolvia mecanismos internacionais de

7. Ver, a respeito, Baker e Benjamin (1996) e Burtless e Moffitt (1986).

8. O caso brasileiro apresenta uma história muito interessante de progressiva extensão de benefícios até a universalização definida naConstituição de 1988. Sobre essas reformas, ver, entre outros, Coelho (2003), Esping-Andersen (2003), Mesa-Lago (1994, 1996, 1997,2003), Ensignia e Diaz (1997), Holzmann, (1997); Lacey (1996); Madrid (1999); Matijascic (2002); Queisser (1995); Remmer (1998);Smith, Acuña e Gamarra (1994).

9. Detalhes sobre aspectos demográficos poderão ser vistos no capítulo 3.

10. Há farta literatura sobre isso. Ver, a respeito, entre outros, Brooks (1998), Kay (1999), Mesa-Lago (1999), Muller (2000) e Huber eStephens (2000). Orenstein (2000) e Muller (1999) analisam países do Leste Europeu. Discussão detalhada é encontrada no capítulo 5.

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14 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

transmissão de idéias, sobretudo aquelas de cunho neoliberal, amplamente apoiadasnas instituições multilaterais, ainda que a reforma chilena tenha ocorrido mais deuma década antes do principal documento proponente de reformas.11

Mas por que os sistemas previdenciários estão em xeque mundo afora? Basi-camente por três razões: primeiro, porque algumas variáveis que determinam oequilíbrio dos sistemas estão sofrendo alterações que caminham no sentido dereduzir o período de contribuição e/ou aumentar o tempo de recebimento debenefícios. Segundo, porque essas variáveis (ligadas principalmente a mudançasdemográficas e do mercado de trabalho) são, em sua grande maioria, determinadasfora do sistema de previdência e são, em geral, variáveis de resultado, ou seja,variáveis sobre as quais pouco se pode fazer diretamente, ainda que isso seja possívele necessário. Terceiro, porque a estrutura de incentivos dos sistemas previdenciáriosage no sentido de reforçar os efeitos desestabilizadores de variáveis externas. Essaestrutura é regulada por normas legais que, com freqüência, são rígidas (no casobrasileiro, mas não apenas nele, elas são constitucionais), o que limita, e algumasvezes praticamente impede, que ajustamentos dos sistemas previdenciários sejamfeitos com a velocidade adequada, com conseqüências negativas sobre suasustentabilidade.

O ponto inicial para se compreender a questão das reformas é entender, pelomenos em linhas gerais, os sistemas de previdência. Se no passado mais remoto doséculo XVIII os infortúnios associados ao mundo laboral, como o acidente detrabalho, a invalidez, a perda de capacidade de trabalho decorrente da velhice emesmo a morte prematura do arrimo, eram questões privadas e condenavam afamília à miséria e à degradação, aos poucos formou-se o entendimento de queessas questões transcendiam a esfera privada. Desse entendimento decorre a idéiade que os custos do infortúnio e da perda de capacidade laboral poderiam e deveriamser mitigados pelo conjunto da sociedade – ou pelo menos pelo conjunto daquelesque estavam diretamente envolvidos na atividade laboral, ou estivessem mais ex-postos a riscos. É essa, aliás, a forma como nascem os primeiros sistemas de cober-tura previdenciária: planos de cobertura de eventos restritos a apenas algumas – eàs vezes apenas uma – categorias profissionais.12

11. Ver, a respeito, Stallings (1994), Lo Vuollo (1996) e World Bank (1994).

12. A idéia de um seguro contra a depreciação permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades deassistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck. Também na França napoleônica bancos forneciamseguro contra invalidez subsidiado pelo Estado. O que distinguia o caso alemão pós-Bismarck de mecanismos de proteção predecessoresera sua natureza compulsória e contributiva, estruturada sob a forma de sistema gerenciado e suportado pelo Estado.

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Page 15: Previdencia Ipea

15INTRODUÇÃO

Por suas características, a organização desses sistemas foi, desde seu início,na Alemanha, em 1889, a partir de iniciativa do chanceler Otto von Bismarck,13

fundada sob a forma e a técnica de seguros, baseada em contribuições compulsóriasde trabalhadores (segurados) e de patrões. Os segurados que porventura fossematingidos pelos infortúnios do destino ou que perdessem sua capacidade laboralpor velhice (na Alemanha, a partir de 70 anos de idade) passavam a usufruir debenefícios – normalmente reposição de uma fração de sua renda quando em ativi-dade – em dinheiro, razão pela qual, nessas situações, passavam a ser chamados debeneficiários.14

Ao fundar um sistema de seguro social sob controle, gerenciamento e operaçãodo Estado e estruturado com base em contribuições de trabalhadores e de seuspatrões, o Estado moderno trouxe para si o risco implícito associado a esse sistema.Entenda-se risco implícito aquele associado ao desequilíbrio entre o montanteesperado de contribuições e o montante esperado de pagamentos (benefícios).Esses riscos decorrem de alteração das variáveis que em geral não estão sob controledos sistemas de previdência e muitas vezes não estão sequer sob controle direto doEstado. A mais evidente dessas variáveis é a mudança da estrutura demográfica,mas existem outras, como as condições macroeconômicas e, em especial, aquelasligadas ao mercado de trabalho. O primeiro tipo de desequilíbrio – o demográfico –tem sido, em geral, a mola propulsora das reformas dos países desenvolvidos, masnão apenas deles.

Outra característica dos modelos de previdência que foram estabelecidos namaioria dos países ao longo de todo o século XX é que foram estruturados numsistema de repartição,15 o que implica que ele funciona como mecanismo de trans-ferência e redistribuição de renda, com inexoráveis conflitos distributivos de duasnaturezas distintas: a) conflitos distributivos intrageracionais, ou seja, que existementre indivíduos de uma mesma geração, por exemplo, entre homens e mulheres,pobres e ricos, entre indivíduos mais e menos escolarizados, entre pessoas saudáveise pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoasque poupam e pessoas que não poupam etc.; e b) conflitos distributivosintergeracionais, aqueles entre jovens e velhos que disputam entre si os recursos eos custos de transferências. Mais modernamente, aliás, tem sido reconhecido – e

13. Essa é a lógica que regeu a consolidação do seguro social implementada pelo chanceler Bismarck na Alemanha a partir de 1883 eque deu origem a praticamente todos os planos de previdência do mundo até nossos dias.

14. Sistema alternativo financiado por impostos gerais destinados a garantir renda mínima vitalícia para idosos pobres foi instituído naDinamarca (1891), na Nova Zelândia (1898), na Austrália (1908) e na Inglaterra (1908).

15. Ver detalhes no capítulo 2. Em síntese, modelos de repartição envolvem redistribuições entre gerações, em favor das gerações maisvelhas, pela dissociação em termos de valor presente entre financiamento e benefício.

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Page 16: Previdencia Ipea

16 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

corretamente reconhecido – que o conflito intergeracional envolve também indi-víduos que ainda não nasceram.16

É importante notar que a sociedade, através de mecanismos de escolha pú-blica, define o grau e a forma da distribuição de recursos quando elege um parti-cular sistema de previdência. Ocorre que, uma vez tomada a decisão inicial, ela“vale para sempre” ou, mais precisamente, até que uma “reforma” seja feita. Emgeral, a iniciativa de estabelecimento de sistemas de previdência ocorreu comenvolvimento e deliberação de apenas uma geração, aquela dos que já se aposentaram,fazendo com que as gerações mais novas arcassem com a maior parcela de custos.Isso porque a geração mais jovem ou não estava apta a participar politicamente dadecisão ou simplesmente sequer havia nascido.

É certo também que, se alguns efeitos decorrentes dessas escolhas são previsíveise, nessa medida, refletem preferências e escolhas deliberadas, outros não o são.Como afirmam Gillion et al. (2000, p. 13): “Some effects of social security, however,may be undesired, due either to inherent trade-offs in the design of systems or toconsequences unanticipated when systems were designed”.

Mas há um quase consenso de que o desenho institucional que define ossistemas de previdência tem peso crucial em seu desempenho. É ele, portanto, quedeve ser reformado e aprimorado através das reformas, até porque as outras variáveisque o afetam, como a demografia e o crescimento econômico, não são controláveis.

Enquanto as economias se desenvolviam em ritmo forte no pós-guerra e apopulação que crescia era jovem e economicamente ativa, os sistemas permitiramforte transferência líquida de renda para as gerações mais velhas, sem que houvessegraves desequilíbrios. Essa transferência líquida num ambiente de prolongadocrescimento econômico pôde propiciar alto padrão de vida aos aposentados. Esseé o caso dos países-membros da Organização para Cooperação e DesenvolvimentoEconômico (OCDE), dos Estados Unidos e do Canadá, cujos aposentados desfrutamde elevado nível de bem-estar. A conjugação de sistemas generosos de previdênciacom pressão política exercida por grupos sociais organizados, especialmente nocampo trabalhista, fez com que até mesmo trabalhadores com baixa qualificação eprodutividade pudessem auferir benefício previdenciário de elevado valor.17

Mas quando o fator demográfico age no sentido de elevar a participaçãorelativa dos idosos e a concorrência internacional define um padrão competitivo

16. Ver, por exemplo, Rangel e Zeckhauser (2001), Bohn (2001) e Campbell et al. (2001).

17. Ver, a respeito, Myles (2002).

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17INTRODUÇÃO

com desemprego estrutural mais elevado, o sistema apresenta dificuldades de fi-nanciamento e de sustentabilidade, passando a exigir reformas.

O caso brasileiro não foge a esse padrão. Ao longo do século XX expandiucobertura e benefícios, fez duas reformas em apenas cinco anos e está na iminênciade uma terceira reforma. O que há de especial em nosso caso é: a) sua dimensão,seja em termos de número de contribuintes – aproximadamente 32 milhões decontribuintes para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) –, seja de novosbenefícios concedidos – em 2005, 3.966.724 (ver MPAS, 2006) –, seja ainda emtermos de volume de recursos arrecadados e/ou transferidos – em 2005, R$ 108,2bilhões de arrecadação líquida (5,58% do PIB) e R$ 146,0 bilhões de benefícios doRGPS (7,54% do PIB) (ver MPAS, 2006) –, constituindo-se mesmo em um gigan-tesco e muitas vezes ineficiente programa de redução de pobreza (ver capítulos 10e 11); b) o sistema de previdência no Brasil tem sido um severo elemento derestrição fiscal, atingindo déficits da ordem de 5% do PIB, marca que coloca opaís no grupo dos maiores déficits previdenciários do mundo;18 e c) nossa previ-dência está ligada à área de assistência à saúde, compondo um complexo sistemade seguridade social com fortes transferências de renda e que envolve a ação dediversos entes federativos e conta com um intrincado sistema de financiamento19

(sobre esse último aspecto ver o capítulo 9).

Por que, diante dessas particularidades e tendo em vista que duas reformas jáforam feitas – a primeira em 1998, quando se procurou estabelecer regras maisrígidas para obtenção do benefício previdenciário, atingindo o sistema geral e ossistemas próprios do funcionalismo público, e a segunda em 2003, quase exclusi-vamente voltada para o setor público –, o quadro que se apresenta é profunda-mente desalentador em termos de sustentabilidade, fazendo com que uma terceirareforma seja necessária? Por que ainda continuamos com enormes desajustes edesequilíbrios, com intensas transferências de renda entre gerações e entre grupossociais?

Porque não reconhecemos as profundas mudanças que ocorreram no mundodo trabalho, cujas manifestações mais visíveis são o elevado desemprego e a gigantescae estrutural informalidade e, por conseqüência, não nos dedicamos a discutir formasde incorporar efetivamente esse enorme contingente ao mundo da formalidade.

18. A terceira das três particularidades de nosso sistema tem certamente ensejado os mais acalorados debates. Ver, a respeito, entreoutros, Giambiagi et al. (2004), Giambiagi e Além (1997), Cechin (2005), Matijascic (2006), Zylberstajn, Souza e Afonso (2006), Tafner(2006), Oliveira, Beltrão e Ferreira (1997), Oliveira, Beltrão e David (1999).

19. Ao incorporar elementos típicos de assistência social, a previdência brasileira engessa sua estrutura e limita as possibilidades deajustamento como resposta às alterações das variáveis que determinam a sustentabilidade do sistema que, como dito, são determinadas,em sua grande maioria, fora dele.

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Porque nos recusamos a aceitar que os ganhos civilizatórios obtidos pela sociedadebrasileira e expressos pela crescente esperança de vida de nosso povo não podemser privadamente incorporados pelos mais velhos, com custos exagerados sobre asgerações mais novas, com evidentes impactos sobre a distribuição etária da pobreza.Porque nos recusamos a remover privilégios inaceitáveis de certos grupos sociais,a pretexto de zelar por direitos justificáveis. Porque construímos e preservamosuma estrutura de incentivos que penaliza o contribuinte da previdência que, afinal,poupa com esforço ao longo de toda uma vida de trabalho árduo, instável e debaixa remuneração. Porque, por outro lado e finalmente, teimamos em concederbenefícios elevados, muitas vezes generosos e freqüentemente sem cobertura dereceitas correspondentes.

O presente trabalho, que compila os esforços analíticos de pesquisadores doInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e de outras instituições, analisacada uma das principais variáveis determinantes do desempenho do sistemaprevidenciário brasileiro, trazendo ao leitor reflexões teóricas sobre a questão, aanálise e o histórico do sistema brasileiro de seguridade e previdência e, também,informações comparativas da experiência internacional.

Inicialmente é necessário que o leitor tenha em mente que o equilíbrio desistemas previdenciários está diretamente associado:

às condições macroeconômicas, como crescimento do produto e da pro-dutividade e taxa de juros real de longo prazo;

às condições e evolução do mercado de trabalho, como o nível e a compo-sição do emprego;

à dinâmica demográfica, esta em grande medida determinada pelas condiçõesde saneamento, de higiene, de saúde e de hábitos da população; e

aos critérios de contribuição e de elegibilidade – os denominados parâmetrostécnicos do sistema como alíquotas de contribuição,20 idade de aposentadoria, tempode contribuição etc.

Essas variáveis – que são em maior ou em menor grau reguladas e afetadaspor instituições, regras e regulamentos – estão em constante mudança, e em cadapaís em estágios diferentes, fazendo com que os efeitos não sejam iguais em todolugar. Por isso, produzem efeitos dessemelhantes sobre os respectivos sistemas edeterminam diferentes graus de premência de reformas: em alguns casos há tempo

20. Obviamente, o efeito pode ser inverso ao esperado. Se as alíquotas são muito elevadas, como no caso brasileiro, por exemplo, podematuar como incentivo ao desemprego e à informalidade, reduzindo o volume de arrecadação do sistema.

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19INTRODUÇÃO

para ajustamentos suaves, como é o caso do Brasil, e, em outros, as reformas sãomais urgentes.

No presente trabalho, além dos aspectos estritamente técnicos, cada autor,sempre que possível, buscou esmiuçar as complexas conexões entre economia einstituições. A porta de entrada e o enredo é o sistema previdenciário, a trama, asinstituições e seus efeitos sobre o comportamento dos indivíduos, à semelhançado que já tem sido feito por diversos autores.21 Com o intuito de fazer da leituraalgo não muito maçante, este trabalho está organizado em 12 capítulos, sendo oúltimo uma proposta de reforma de nosso sistema que os organizadores submetemao escrutínio técnico, esperando contribuir para o debate e para o aprimoramentode nosso sistema previdenciário.

O primeiro capítulo apresenta alguns conceitos fundamentais que envolvemo debate sobre previdência e seguridade. Também apresenta e analisa modelosexplicativos para a participação do Estado na provisão de serviços de previdência.Em seguida discute a importância do aparato institucional que regula os sistemasde seguridade e previdência, aí destacando a fundamental importância que asregras formais assumiram na conformação dos programas. Com o intuito de deixaro leitor confortável com o que encontrará nos demais capítulos, são destacados osprincipais aspectos relevantes na determinação do desempenho dos sistemasprevidenciários.

O capítulo 2 aprofunda o conteúdo do primeiro capítulo e faz sólido examesobre a racionalidade econômica, do ponto de vista normativo e da economiapolítica, para a existência de sistemas previdenciários, tais como desenhados hojenos principais países do mundo. Em seguida discute os custos implícitos na ma-nutenção desses sistemas, representados principalmente pelas distorções sobre asdecisões de consumo e de poupança e da oferta de trabalho. Como método dadiscussão, compara modelos “puros” sob a ótica da maximização do bem-estar dasociedade. Ao final, aborda a questão do custo de transição. Em conjunto com oprimeiro capítulo, define a abordagem que os editores dão à questão da previdência.

O capítulo 3 faz um estudo detalhado sobre as questões demográficas noBrasil. Destaca com toda a magnitude o processo de envelhecimento progressivoda população brasileira. Em síntese, a alta fecundidade do passado aliada à reduçãoda mortalidade resulta num crescimento elevado desse contingente nos próximos30 anos, representando um desafio ao financiamento desse processo e impondo anecessidade de ajustes no sistema previdenciário brasileiro.

21. Ver, por exemplo, o livro de Gruber e Wise (1999) e todos os capítulos de estudos de casos de países.

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O capítulo 4, com base na discussão teórica realizada nos capítulos iniciais,avalia as reformas empreendidas nos países desenvolvidos. Casos emblemáticoscomo os da Alemanha, da França, do Japão, dos Estados Unidos e dos pioneirosdos sistemas de contas nocionais (Suécia e Itália) são analisados em profundidade,destacando-se, em cada caso, particularidades relevantes. A análise do Reino Unidoé aprofundada por ser este um dos poucos países da Europa, entre aqueles comsistemas de repartição, que não passa por sérios problemas no seu sistemaprevidenciário, dadas a suave transição demográfica e a reduzida taxa de reposiçãodos benefícios previdenciários em relação ao salário médio.

O capítulo 5 é um contraponto do anterior. Faz uma interessante discussãodas reformas empreendidas pelos países latino-americanos, à luz de reflexões eresultados de duas décadas de experiência do processo de reformas privatizantesdo continente. Aspectos como a reduzida taxa de adesão ao sistema, assim comoos ligados à estrutura de concorrência e dos custos de administração dos planosprevidenciários, são cuidadosamente analisados e podem oferecer pistas sobre ca-minhos que o Brasil pode trilhar na busca de aprimoramentos de seu sistema.

No capítulo 6 reconhece-se que a previdência no Brasil vem cumprindoimportante papel de redistribuição de renda, mas se advoga por uma clara separaçãoentre previdência e assistência. A primeira, contributiva e atuarial, desempenhandopapel marginal em termos distributivos; a segunda, por oposto, devendo assegurarrenda aos necessitados, sem caráter contributivo. Considerada essa separação,concentra-se de forma clara e objetiva na componente previdenciária e em especialnos benefícios previdenciários programáveis, dedicando-se à avaliação de algumasdas regras atualmente existentes e suas limitações. Por fim, avaliam-se os efeitosfinanceiros sobre o sistema de alguns aprimoramentos das regras que regulam aelegibilidade de benefícios programados.

O capítulo 7 apresenta interessante discussão sobre o componente assistencialde nosso sistema de seguridade, conhecido como Lei Orgânica de AssistênciaSocial (Loas), e seu impacto sobre a informalidade. Busca-se avaliar se após aaprovação da Loas, implementada em 1993, teria havido aumento dainformalidade, tendo em vista que a lei garante o acesso a aposentadorias semexigir contribuição prévia para a previdência social e em valor equivalente ao pisoprevidenciário. O estudo é feito estimando, para o grupo potencialmente mais afe-tado pela legislação, a mudança na probabilidade de contribuir para a previdênciaantes e depois da criação da Loas e comparando seus resultados com os de traba-lhadores menos afetados pela legislação. Os resultados indicam que, com a intro-dução da Loas, diminuíram as contribuições para a previdência social dos traba-

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21INTRODUÇÃO

lhadores mais jovens e com pouca escolaridade, evidenciando, mais uma vez, queas instituições determinam em grande medida a ação dos indivíduos e, no casodos sistemas previdenciários, podem ser determinantes de seu desempenho.

O capítulo 8 é voltado aos aspectos ligados ao mercado de trabalho, e emlinha com o capítulo anterior seu desempenho recente é analisado, com ênfase nainformalidade e nos impactos que instituições do mercado de trabalho podemexercer sobre o sistema de previdência. Em complemento, é analisada a crescenteparticipação feminina na atividade econômica e também avaliado seu impactosobre o sistema previdenciário. Em linha com muitos trabalhos, procura mostrarcomo instituições afetam o comportamento dos agentes, no caso com evidentesimpactos na previdência brasileira.

O capítulo 9 discute o financiamento da previdência brasileira. Apresenta aevolução das receitas e despesas e destaca o crescente desajuste entre ambas, o quevem exigindo aportes crescentes de recursos do Tesouro. Na discussão que fazsobre as receitas, avalia a adequação das mesmas tendo em vista sua capacidade degerar os recursos necessários ao financiamento e seus efeitos econômicos. Aindanesse capítulo, traça-se um panorama analítico das principais propostas de mu-dança no financiamento da previdência já apresentadas, destacando, em cada caso,suas vantagens e desvantagens.

Os capítulos 10 e 11 tratam de um mesmo tema, com enfoques que secomplementam. O capítulo 10, utilizando modelos semiparamétricos, estima asfunções de densidades contrafactuais de diversos atributos e corrobora a tese deque a previdência, de fato, reduz a pobreza no Brasil, ainda que esse efeito não sejahomogêneo por gênero, nem por idade. Esse resultado, se de um lado deixa claroque a previdência atua no sentido de redução da pobreza, de outro levanta sériasquestões sobre o uso desse instrumento, dada sua reduzida potência.

O capítulo 11 faz uma ampla comparação das regras de concessão do bene-fício de pensão por morte e mostra que nosso sistema é especialmente generoso.De fato, comparado a duas dezenas de países de diversos continentes com variadosgraus de desenvolvimento, constata-se que o Brasil é o que possui condições deacesso menos restritivas ao benefício de pensão por morte: não exige idade mínimade acesso do cônjuge, não tem carência contributiva, permite o acúmulo de bene-fícios e renda de trabalho, não exige período mínimo de coabitação, nem casa-mento. Concede 100% do valor segurado (aposentadoria ou renda do trabalho) enão prevê extinção do benefício, exceto com a morte da(o) viúva(o). Para cadapaís analisado, simula-se a aplicação de suas regras para a realidade brasileira. Osresultados são inequívocos: para todos os casos, haveria redução do volume de

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gastos com esses benefícios. O capítulo conclui revelando que, se a economia derecursos fosse utilizada em um programa focalizado que transferisse recursos paraos segmentos mais pobres do país, haveria expressiva redução da pobreza, sobretudoentre os grupos etários mais jovens, o que revela um traço perverso de nosso sistemaprevidenciário: concentra recursos entre os mais velhos, retirando da infância e dajuventude, que são os segmentos mais pobres do país.

O capítulo final consolida os principais aspectos apresentados e discutidosno livro e apresenta para a discussão pública um conjunto sistematizado de pro-postas de aprimoramentos de nosso sistema previdenciário, visando solucionar oupelo menos amenizar de forma mais perene os problemas apontados nos capítulosprecedentes. Ao reconhecer que nossos problemas são graves, mas que temos tempopara ajustes, a proposta apresentada contempla três princípios fundamentais:a) estabelece gradualismo de implementação, fator importante para evitar soluçõesde continuidade e injustas penalizações; b) define uma carência de quatro anospara entrada em vigor das primeiras mudanças dos parâmetros técnicos, o queevita uma indesejável corrida rumo à aposentadoria; e c) preserva direitos adquiridos.

Ao trazermos a público esse esforço de diversos pesquisadores do Ipea e deoutras instituições de pesquisa, esperamos contribuir para que o processo de apri-moramento de nosso sistema seja feito levando-se em consideração os mais dife-rentes e múltiplos aspectos associados a ele. Cabe lembrar que, em consonânciacom a discussão deste trabalho, estamos vivenciando o desenvolvimento do FórumNacional da Previdência Social. Esse fórum, criado no âmbito do Programa deAceleração do Crescimento (PAC) do governo federal, visa reformular e estabelecersaídas para o futuro da previdência social no Brasil, priorizando alguns objetivos,tais como sustentabilidade e equilíbrio do sistema. O momento é propício para areflexão sobre o tema e cabe a nós aproveitar a ocasião para trazer ao debate públicosoluções que possam ser compartilhadas por toda a sociedade.

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PARTE 1

O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL

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CAPÍTULO 1

SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS*

Paulo Tafner**

1 INTRODUÇÃO

Na primeira seção do presente capítulo, faremos uma breve discussão da impor-tância do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdência,dando ênfase ao papel fundamental que as regras formais assumiram na confor-mação dos programas de previdência. Destacamos que essas regras legalmenteconstituídas, aqui tratadas como o aparato institucional, acabam por definir emoldar o comportamento dos indivíduos na busca por maximização de renda.

Na segunda seção, apresentaremos de maneira ligeiramente mais formal osconceitos fundamentais de seguridade social, em especial aqueles ligados à previ-dência. Nesse tópico vamos destacar o papel de cada um dos elementos que compõema previdência social no Brasil e sua relação com o que será visto nos demais capítulosdo presente estudo.

A terceira seção apresentará de forma resumida as razões para a intervençãodo Estado na questão de seguridade e, mais especificamente, na previdência. Pro-curamos destacar dois aspectos que julgamos relevantes: a) apesar de, em váriospaíses, o sistema de previdência ter nascido sob o comando do Estado e ter setornado a forma dominante durante o século XX – ainda que desde a década de1990 essa tendência tenha se revertido –, essa não é a única forma teoricamentepossível, ainda que empiricamente seja predominante; e b) argumentos teóricospara o papel proeminente do Estado em questões de previdência não são consensuais,nem tampouco é trivial deduzir essa proeminência empiricamente observada.

* Agradeço a Marcos Eugênio da Silva, José Cláudio Ferreira da Silva, Carolina Botelho e Márcia Marques Carvalho pelos comentários esugestões. Quaisquer erros e omissões neste trabalho são de minha inteira responsabilidade.

** Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

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30 PAULO TAFNER

Na quarta e última seção do capítulo apresentaremos de forma bastantesimplificada um modelo explicativo-causal para previdência social no Brasil, mos-trando claramente que a previdência é um sistema que influencia e é fortementeinfluenciado por outros sistemas que lhe são independentes. Nosso objetivo, alémdo caráter didático, é preparar o leitor para os capítulos seguintes, em que essessistemas serão discutidos e analisados, procurando identificar e, sempre que pos-sível, quantificar os impactos que causam no sistema previdenciário.

2 COMO OS INCENTIVOS DOS INSTITUTOS LEGAIS AFETAM O SISTEMA

É importante deixar claro desde já que no Brasil, do ponto de vista legal, os princípiosda seguridade social não são imediatamente aplicáveis ou, melhor dizendo, não sãocapazes de produzir efeitos imediatos. Para que seus princípios e objetivos ganhemfuncionalidade, é necessário que o legislador crie institutos legais que implementemas ações de seguridade social. Mas muito freqüentemente, não basta apenas a açãodo legislador. Em muitos casos, é necessário também que regras operacionais sejamimplementadas pelo Executivo de modo a tornar efetivos certos direitos, definindoa forma, o prazo, os requisitos e os formulários de acesso aos benefícios.1

Isso significa que é um grande arcabouço que confere forma e dá substânciae conteúdo aos princípios de seguridade; é ele que define os procedimentos, osprazos e, em última instância, que determina a inclusão de indivíduos ao sistema,seja sob a forma de contribuinte, de beneficiário ou de ambas.

Tal como procuramos enfatizar na introdução deste livro, não apenas noBrasil, mas em praticamente todos os países, mesmo naqueles de tradição de direitoanglo-saxão,2 a seguridade social é regida por regras formais e legislações específicas.É natural, portanto, que os arranjos institucionais que definem os sistemas deseguridade de cada sociedade afetem mais ou menos intensamente o desempenhodesses sistemas. Isso não significa que o desempenho dos sistemas seja determinadoexclusivamente pela variável institucional, ainda que por vezes possa ser o fatordiscriminante. Significa que esse componente, ao definir um conjunto básico deregras de inserção no sistema e de acesso a benefícios, determina a forma como osagentes agirão com o intuito de maximizar o benefício que venham a auferir, epoderá ser fator relevante no desempenho do sistema previdenciário.

1. De forma bastante resumida e à semelhança do estabelecido para o Código Tributário Nacional (CTN), podemos dizer que o sistemade seguridade é regulado primeiramente, por ordem de importância, pela Constituição Federal, pelas Emendas Constitucionais (EC) quealteraram a Constituição, por Leis Complementares, Ordinárias e Delegadas e, em segundo lugar, por Atos Normativos, Portarias eDecisões Administrativas.

2. Certamente uma tradição mais permeável a manifestações não formais do direito e na qual usos e costumes definem um ramolegítimo do direito.

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31SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

No caso específico dos sistemas de previdência, a experiência internacionalparece corroborar a tese de que são os aparatos institucionais que definem as es-truturas de incentivos e moldam o comportamento dos indivíduos.3 Ao fazeremisso, afetam de forma decisiva não apenas o sistema previdenciário, como tambémo comportamento dos indivíduos no mercado de trabalho.

Na análise que fazem dos sistemas previdenciários dos países da Organizaçãopara Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – Organisation forEconomic Co-operation and Development (OECD) – , Gruber e Wise (1999, p. 8)advertem que “the provisions of social security plans can create large retirement incen-tives”. Isso, além de severas mudanças demográficas, estaria por trás das crises finan-ceiras dos sistemas de seguridades em praticamente todos os países desenvolvidos.

Na Alemanha, por exemplo, antes da legislação mais flexível implementadaem 1972, a idade de aposentadoria era de 65 anos. No entanto, após a mudançalegal daquele ano, que permitiu a aposentadoria antecipada (60 anos, se mulher, e63, se homem) – e em muitos casos sem redução do valor do benefício –, o que seobservou foi um aumento líquido da taxa de aposentadoria e uma redução naidade média de obtenção do benefício, como mostra o gráfico 1. Como afirmamGruber e Wise (1999, p. 10): “In fact, there was a dramatic response to this increasein retirement incentives. Over the next few years, the means retirement age (…) wasreduced by 5,5 years” (os autores referem-se, obviamente, ao período 1973-1981).

Também a França fornece um belo exemplo de como os incentivos definidos eminstrumentos legais que regulam a previdência afetam e moldam o comportamento

3. Ver a respeito, entre outros, Gruber e Wise (1999), Gillion et al. (2000), Feldstein (1974), OECD (2000), Mesa (2005) e World Bank(1994; 1995; 2001).

GRÁFICO 1

Estados Unidos: porcentagem de ocorrência de aposentadoria entre empregados,segundo idades – 1960 e 1980

20,0

14,0

10,0

16,0

12,0

8,0

4,0

Fonte: Burtless e Moffitt (1984).

55 59 6357 61 6556 60 6458 62

1960 1980

18,0

2,00,0

6,0

67 696866 70Idade

0,1 0,1

1,21,1 1,71,6 2,51,3 1,22,1

4,6

2,5

5,7

3,4

16,8

2,6

5,9

3,6 4,7

8,1

13,2

18,3

2,8

9,6

6,24,9

0,82,2 2,7

2,8 3,03,3

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32 PAULO TAFNER

dos indivíduos, trazendo com isso conseqüências indesejáveis aos sistemasprevidenciários. Assim como na Alemanha, até 1972 a idade legal para a aposen-tadoria era 65 anos. No início dos anos 1970, foram feitas modificações nos critériosde concessão de aposentadoria, incentivando a saída precoce do mercado de tra-balho (ver BÖRSCH-SUPAN et al., 2004).4 Até o início daquela mesma década, aidade modal de aposentadoria era 65 anos, mas em meados da década de 1980ocorria com menos cinco anos, ou seja, aos 60 anos. O efeito da mudança legalnão foi observado apenas na idade modal, mas também nas idades média e medianade obtenção de aposentadoria, tendo esta última apresentado redução de 3,1 anos.

Os exemplos poderiam se suceder, mantendo sempre a mesma e fundamentalcaracterística: os institutos legais que regulam sistemas de previdência definem oconjunto de incentivos e, ao fazerem isso, determinam o comportamento dosagentes que, por sua vez, e de forma agregada, determinam em grande medida odesempenho dos sistemas previdenciários.

De forma mais ou menos homogênea, foi essa a trajetória dos países daOCDE e também da maioria dos países desenvolvidos. Os Estados Unidos, porexemplo, que até 1960 tinham idade mínima de aposentadoria fixada em 65 anos,flexibilizaram a legislação, permitindo a aposentadoria antecipada para indivíduosdo sexo masculino com idade de 62 anos. A inovação já havia sido adotada em1956 para as mulheres. O resultado pode ser assim resumido: “The effect of theintroduction of early retirement on labor force departure rates is striking. Startingin 1970, and visible most clearly in 1980, there was a dramatic increase in thedeparture rate at age sixty-two and a corresponding decrease at age sixty-five”(GRUBER; WISE, p. 18).

O caso dos Estados Unidos constitui um ponto fora da curva. Dois efeitosconjugaram-se positivamente de modo a permitir que a falência de seu sistemaprevidenciário fosse postergada, dando tempo para ajustamentos mais diluídosno tempo. Em realidade, os fantásticos crescimentos econômicos experimentadosna década de 1970 e também posteriormente, na década de 1990, permitiramfinanciar o sistema previdenciário através da absorção no mercado de trabalho dascoortes nascidas nas décadas de 1960 e 1970 – uma geração numerosa –, comnível salarial elevado. Isso significa que não apenas a base física de arrecadação – aforça de trabalho empregada – mas também a base monetária – o rendimentomédio real dos trabalhadores empregados – cresceu a taxas expressivas durante

4. Efeito semelhante pode ser encontrado para o Canadá (GRUBER; HANRATTY, 1995). Ver também o caso da Bélgica em Pestieau e Stijns(1999).

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33SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

praticamente três décadas, permitindo flexibilidade temporal para os ajustesnecessários.5

Mas as legislações de 1956 e 1961 deixaram marcas, como pode ser observadono gráfico 1. A incidência relativa de ocorrência de aposentadoria entre trabalha-dores em 1980 é sistematicamente superior à de 1960 até a idade de 63 anos,indicando que os trabalhadores, tendo a possibilidade legal, anteciparam a saídado mercado de trabalho.

Esses três casos não são experiências isoladas. Em detalhado estudo comparativode seus países-membros, a OECD (2000, p. 112) destacou a seguinte conclusão:

(...) Men have been spending far less of their lives in employment. Men used to work for most of theirlife; if existing trends continue, men will soon be spending substantially more of their lives in activitiesother than work–specially in growing periods of retirement. Men are retiring earlier and living longeronce retired. Women are also retiring earlier and living longer once retired.

Ao flexibilizarem regras para a aposentadoria antecipada, os governos abriramuma brecha em termos fiscais – em alguns casos com severos déficits fiscais –,que redundou na necessidade de reforma dos sistemas ao longo das décadas de1980 e 1990. Se, de um lado, as condições de sobrevida da população representamum ganho para a sociedade em termos de qualidade de vida – pois refletem asmelhorias nas condições de saneamento, habitação, transporte, atendimento àsaúde etc. –, de outro, a flexibilização das regras de aposentadoria fez com queuma população que vivesse mais passasse a se aposentar mais cedo, permanecendo,por conseguinte, na inatividade remunerada por mais tempo.

Os dados de mais de uma dezena de países apresentados na tabela 1 mostramcom toda clareza que a expectativa de vida aumentou em todos eles e o tempo depermanência no trabalho diminuiu. Em média, em apenas 40 anos a expectativamédia de vida condicionada à idade elevou-se quatro anos, indicando um aumentode um ano por década. Deve-se destacar que essa expectativa de vida é a estatísticarelevante para efeitos de sustentabilidade de sistemas previdenciários e não a ex-pectativa de vida ao nascer, já que esta é fortemente influenciada pela mortalidadeinfantil.

A redução do tempo de permanência na atividade poderia decorrer da maiorpermanência dos jovens na escola. Isso, no entanto, é amplamente compensadopelo aumento da expectativa de vida. O que se verifica, em realidade, são os efeitos

5. Diversos ajustes do sistema norte-americano foram implementados de maneira diluída no tempo. Isso facilita o processo legislativo deaprovação de reformas.

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34 PAULO TAFNER

dos incentivos à aposentadoria antecipada. A população reagiu de forma racional aoabrandamento das condições de aposentadoria, antecipando sua saída do mercadode trabalho.6 O efeito dessa ação individual, que se tornou fenômeno generalizadona sociedade, implicou sérios desajustes financeiros dos sistemas de previdência,obrigando-os a implementarem reformas.7

Esse processo de redução do período passado em atividade econômica é ge-neralizado e também ocorreu no caso brasileiro, como será visto. Também entrenós, como procuraremos demonstrar, foi conseqüência dos incentivos estabelecidosna legislação que regula nossa seguridade social.

3 ALGUNS CONCEITOS QUE ENVOLVEM A SEGURIDADE SOCIAL

O Brasil tem um amplo e complexo sistema de seguridade social. Utilizamos otermo sistema porque se trata de um conjunto de ações integradas que compõemuma rede de proteção social. Os componentes da seguridade são a assistência

TABELA 1

Diversos países da OCDE: expectativa de vida aos 65 anos e número de anos em atividadeeconômica – população do sexo masculino – 1960 a 2010

População masculina

Expectativa de vida aos 65 anos Número de anos em atividade econômica

1960 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 2000 2010

Canadá 13,8 14,1 14,8 15,4 16,0 44,0 42,8 40,4 38,5 37,6

Finlândia 11,6 11,7 12,1 13,8 15,0 47,2 40,1 38,6 34,2 34,2

Alemanha 12,0 11,9 13,1 14,6 15,1 48,2 40,7 38,1 36,1 35,9

Itália 12,8 13,1 14,2 15,1 15,4 39,8 38,8 37,2 33,6 32,8

Japão 12,1 12,5 14,7 16,2 17,1 49,9 47,6 47,2 46,8 46,7

Holanda 13,6 13,7 14,3 14,6 14,9 42,6 38,4 38,1 39,9 42,1

Suécia 13,9 14,1 14,1 15,3 16,3 47,2 44,2 44,1 37,6 37,4

Reino Unido 11,9 12,1 13,1 14,2 14,8 41,9 41,0 40,7 39,1 38,7

Estados Unidos 12,6 12,8 14,5 15,2 16,2 44,3 42,2 42,0 41,6 41,1

Fonte: OECD (2000).

6. Os dados apresentados no gráfico 1 corroboram o argumento aqui apresentado.

7. Uma boa proxy do impacto negativo sobre os sistemas de previdência e a conseqüente necessidade de ajustamento é o número depaíses que reformaram seus sistemas adotando normas mais restritivas para obtenção de aposentadoria: foram 19 países da OCDE (alémdos Estados Unidos), tais como Austrália, Bélgica, Dinamarca, França, Alemanha, Hungria, Itália, Japão, México, Espanha e Inglaterra,entre outros.

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35SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

social8 – um conjunto de programas e ações voltados para a proteção da família,da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice, que, além disso, visagarantir um patamar mínimo de renda a todos os cidadãos necessitados, indepen-dentemente de contribuição à seguridade social –, a saúde – compreendendo todasas ações curativas e preventivas de saúde, aí incluídas a vigilância sanitária eepidemiológica e a saúde do trabalhador9 – e o seguro social ou, como é maisconhecido, a previdência social, “organizada sob a forma de regime geral, de carátercontributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem oequilíbrio financeiro e atuarial”.10

Para o financiamento desse leque de ações do Estado,11 estabeleceu o artigo195 que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma diretae indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos daUnião, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e das seguintes contri-buições sociais: a) dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, ofaturamento e o lucro; b) dos trabalhadores; e c) sobre a receita de concursos eprognósticos. Para tanto, foram criadas contribuições sociais, cujas receitas estãovinculadas ao financiamento da seguridade social.12 Para o subsistema previdenciárioforam criadas contribuições específicas, incidentes diretamente sobre a remuneraçãoou a renda dos trabalhadores e sobre a folha de pagamentos, neste caso incidentesobre o empregador (ver quadro no anexo).13

8. A assistência social está definida na Seção IV, do Capítulo II (Da Seguridade Social), do Título VIII (Da Ordem Social) da ConstituiçãoFederal de 1988, nos artigos 203 e 20. Nesses artigos estão definidos os objetivos e o público beneficiário da assistência social, e tambémimposição de que esta será financiada com recursos do orçamento da seguridade social, “além de outras fontes” (não especificadas).

9. A saúde está definida na Seção II, do Capítulo II, Título VIII, artigos 196 a 200. Nesses artigos estão definidos os princípios norteadoresda provisão da saúde, com envolvimento de todos os entes federativos, as formas de financiamento e o estabelecimento de um sistemaúnico de controle, de normatização e de provisão de serviços de saúde.

10. Redação da Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 201, caput com redação dada pela EC 20, de 15/12/1998. Aprevidência social é tratada na Seção III, do Capítulo II, Título VIII, nos artigos 201 e 202.

11. Embora tenha ampliado o contingente de beneficiários, o conceito de seguridade tal como definido na Constituição de 1988 apenasabrigou atividades que já eram atendidas pela previdência social na estrutura anterior. Outras atividades que poderiam ser consideradasrelevantes, como educação, habitação e saneamento, foram excluídas dessa definição e receberam outro tratamento, inclusive quanto aseu custeio.

12. As contribuições sociais que financiam a seguridade são:

a) Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), 80% vinculada à seguridade;

b) PIS/Pasep, 60% de seu recurso é destinado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT);

c) Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), 42,1% para a saúde, 21% para a previdência e 21,1% para o Fundode Combate à Pobreza;

d) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), 80% para a seguridade social.

Em todos esses casos, os percentuais indicados referem-se aos valores devidos após aplicação da Desvinculação de Receitas da União(DRU). Ver quadro anexo ao final do capítulo.

13. Mas também incluídas entre as contribuições para a seguridade encontram-se as contribuições previdenciárias dos servidores públicos edos trabalhadores inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Nesse caso, os recursos são 100% destinados ao financiamentode aposentadorias e pensões de, respectivamente, servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada.

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36 PAULO TAFNER

Duas características muito relevantes destacam-se desse sistema de financia-mento: a) em primeiro lugar, o fato de que, ao se estruturar o financiamento daseguridade via contribuições específicas, criou-se em realidade um sistema tributárioparalelo com tributos de fácil cobrança, porém distorcivos e cumulativos,14 pena-lizando produtos com cadeias produtivas mais longas – normalmente aqueles commaior valor agregado; e b) ao se vincular parcela da arrecadação a uma particulardestinação, reduziu-se a flexibilidade alocativa – com evidentes efeitos deletériossobre a capacidade do Estado em gerir prioridades – e, o mais grave, cristalizou-see perpetuou-se uma particular preferência alocativa temporal e politicamente de-finida, com conseqüências sobre a soberania da representação política de novaspreferências sociais.

Outro aspecto igualmente relevante é que, ao definir o sistema de seguridadesocial, a Constituição de 1988 tratou de ampliar o rol de direitos a todos os cidadãos,mesmo nas ações em que ela mesma admitia a existência de sistema contributivo,como é o caso da previdência social. Nesse aspecto, como mencionado em Rezendee Tafner (2005, p. 265-266),

(...) o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), até então restrito aos trabalhadores urbanos, foiestendido para todos os trabalhadores formais, sendo estabelecido o salário mínimo como piso paratodos os benefícios de duração continuada. Para os indivíduos com mais de 65 anos, foi mantida aantiga renda vitalícia a todos os que possam comprovar contribuições temporárias para a Previdência.Aos trabalhadores rurais informais foi garantido um regime especial de previdência, elevando-se demeio para um salário mínimo o piso para as aposentadorias e pensões; além disso, houve uma recom-posição no valor dos benefícios, para corrigir as distorções anteriores (...).

Feita a separação das ações da seguridade social em seus três componentes,podemos nos debruçar sobre o terceiro deles: a previdência social.

3.1 Previdência social

Apesar de o princípio contributivo da previdência social ser consagrado na Cons-tituição de 1988, tal como reproduzido anteriormente, alguns analistas vêem aprevidência como um programa social destinado a garantir a todos os inativos umbenefício mínimo de forma não relacionada à contribuição. Nessa modalidade, aprevidência poderia ser entendida como um programa de renda mínima universale sem correspondência contributiva. Essa idéia é algumas vezes complementadapelo entendimento de que a previdência é um sistema assistencial e redistributivo,em que as contribuições devem ser pagas conforme disponibilidade de cada indi-víduo; e os benefícios, recebidos conforme a necessidade.

14. A esse respeito ver, entre outros, Rezende e Tafner (2005, cap. 7), Oliveira (2003), Rezende (2003) e Varsano et al. (1998).

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37SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Dois dos argumentos mais utilizados para a defesa da previdência comouma “renda mínima”, ou como um programa sem correspondência contributiva,são seu caráter de redução da pobreza e da desigualdade social, tanto no âmbitoindividual quanto no âmbito familiar, e seu caráter de garantia e defesa de rendacontra a informalidade e a “precarização” das relações de trabalho presentes ecrescentes em nossa economia. Ambos os argumentos são verdadeiros, mas apenasparcialmente.15

Parece consenso entre os analistas que de fato a previdência social – aí incluídoequivocadamente seu componente assistencial, como será visto adiante – atuafortemente na redução da pobreza individual e familiar e também da desigualdade.16

A redução da pobreza não deve, entretanto, nos conduzir a um raciocínio equivo-cado: o fato de o sistema previdenciário reduzir a pobreza não implica que sejapoliticamente justo o uso desse instrumento para essa finalidade, e que, além disso,usado para combater a pobreza, o faça de forma eficiente e atue sobre os mais pobres.

Quanto ao primeiro ponto, parece bastante evidente que o legislador consti-tuinte reservou a previdência como um componente de seguro social, com clarosvínculos contributivos. Reza o caput do artigo 201 que “os planos de previdênciasocial, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei (...)” (grifo nosso). Tratar,portanto, a previdência como programa de distribuição de renda, ou de rendamínima, merece cuidado e suscita dúvidas quanto à vontade do legislador consti-tuinte. Isso é tão mais evidente quando se constata que o próprio legislador definiuno âmbito da seguridade social o componente de assistência, este sim, com caráterclaramente distributivo.

Quanto ao segundo, basta indicar que, se houver dois indivíduos pobres,sendo um mais pobre do que o outro, se a política pública dedicar recurso aomenos pobre – portanto em situação melhor –, certamente diminuirá a pobreza,mas não atingirá o mais pobre deles e, conseqüentemente, não atingirá sua potênciamáxima. Por isso, reduzir a pobreza não significa necessariamente atender aosmais pobres, mas apenas aos pobres. Voltaremos a esse ponto mais adiante.

15. Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000), Delgado (2005) e Lavinas (2006). Uma terceira vertente procura associar a reduçãode desigualdade com ganhos de crescimento econômico. Silva e Pires (2006, p. 19) afirmam: “Em que medida essa expansão (dosgastos) é maléfica ao crescimento econômico? Imaginamos que a resposta a essa pergunta não é tão simples como propalado entreesses especialistas, porém alguns insights podem ser obtidos. Por exemplo: existem evidências empíricas que relacionam menor desigual-dade de renda a maior taxa de crescimento econômico”. Obviamente que também, nesse caso, a pergunta é: existe alguma ferramentaque permita o mesmo ganho em termos de distribuição de renda a um custo menor? E a resposta é sim, existe. Ver, por exemplo, ocapítulo 11 deste livro.

16. Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000), Delgado (2005), Barros e Carvalho (2005), Barros, Henriques e Mendonça (2000),Matijascic (2006) e o capítulo 10 do presente livro.

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38 PAULO TAFNER

Radicalizando-se o argumento de que a previdência deva ser utilizada comoelemento redutor da pobreza e da desigualdade sem guardar relação contributiva,seria possível idealizar um programa de transferência de renda focalizado nos maispobres. Para efeitos de comparação, o exercício é feito mantendo-se constante omontante de recursos transferidos pela previdência.

Como se pode observar no gráfico 2, caso o programa fosse mais focalizadonos segmentos mais desprovidos de renda, o impacto sobre a pobreza (e sua redução)seria muito mais intenso do que é. Isso implica que, entendida a previdênciacomo um programa puro de renda mínima ou de transferência de renda, e man-tido o volume de gasto constante, ela está muito aquém do que poderia e deveriaser, caso fosse, de fato, um programa de transferência de renda. Mas, se assimfosse, é possível também que uma parcela da arrecadação se perdesse, pois muitosdos que contribuem deixariam de fazê-lo, já que seu benefício futuro não teriamais qualquer relação com a contribuição ao longo de sua vida laboral.

Um segundo aspecto diz respeito à capacidade da previdência de reduzir deforma mais ou menos homogênea a pobreza familiar. Um argumento muito utili-zado é que o idoso, ao receber uma renda do sistema previdenciário, a compartilhacom seu núcleo familiar. Isso implica que a incidência de pobreza seria invariantecom a idade. E, mais especificamente entre crianças e jovens, tal incidência nãopoderia ser superior à da pobreza entre idosos.17

De 16 países analisados (ver gráfico 3), em apenas um há índices semelhantesde pobreza entre crianças e jovens (indivíduos com menos de 18 anos) e entre

17. A menos que se formule uma hipótese muito especial de que os idosos do sistema previdenciário brasileiro são idosos que nãoprocriaram.

GRÁFICO 2

Pobreza familiar antes e depois do pagamento de aposentadorias e pensõese simulação da focalização entre os mais pobres(Em %)

60

30

10

40

20

0

Fonte: IBGE/Pnad Paiva e Ansiliero (2005).Atualizado e elaborado pelo autor.

apud

1992 1996 1998 20021993 1997 20011995 1999 2003

50

Depois FocalizadoAntesapud

50,4

42,9

35,8

50,1

42,1

34,1

41,4

33,0

25,0

41,0

32,7

24,4

41,1

32,6

23,9

41,5

32,0

22,4

43,0

33,0

22,7

42,7

32,5

21,8

43,5

32,5

21,1

43,6

31,7

19,7

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39SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

idosos (pessoas com 65 anos e mais). Em apenas quatro deles (25% da amostra) aincidência de pobreza entre crianças e jovens é maior do que entre idosos: Canadá,Hungria, Itália e Reino Unido. Nesse grupo, aliás, com exceção do Reino Unido,os países passaram por reformas visando reduzir o déficit preocupante de seussistemas de previdência. Os demais 11 países apresentam taxas de pobreza entreidosos que são pelo menos o dobro das encontradas entre crianças e jovens.

O Brasil assemelha-se ao último grupo, porém de forma mais acentuada.Como pode ser visto no gráfico 4, a incidência de pobreza entre crianças e jovens(até 18 anos) é mais de três vezes maior do que a entre idosos (pessoas com 65anos e mais). Isso implica que o compartilhamento de renda entre gerações estámuito aquém daquele imaginado pelos defensores dessa idéia. Em realidade, maisparece haver uma competição entre gerações pelos recursos disponíveis do quesolidariedade entre elas.

GRÁFICO 3

Taxa de incidência de pobreza, segundo grupos etários de diversos países da OCDE35,0

20,0

10,0

25,0

15,0

0,0

30,0

Dinamarc

a (19

94)

Austrál

ia (19

94)

Áustria

(199

3)

Bélgi

ca (19

95)

Canad

á (19

95)

Finlân

dia (1

995)

Franç

a (19

94)

Aleman

ha (1

994)

Grécia

(1994

)

Irland

a (19

94)

Hungri

a (19

97)

Itália

(199

3)

México

(199

4)

Norueg

a (19

95)

Suéci

a (19

95)

Reino

Unido (

1995

)

Fonte: OECD (2000). Elaborado pelo autor. Menos de 18 anos 65 anos e +

5,0

GRÁFICO 4

Brasil: incidência de pobreza por idade – 20040,70

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,00

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Elaborado pelo autor.

4 12

0,60

2 1060 8 16 2014 18 3024 2622 28 34 3832 36 44 5242 504640 48 56 6054 58 7064 6662 68 74 7872 7680

e +

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Como se pode notar, os recursos da previdência não fluem entre as geraçõesde modo a equilibrar a pobreza para todas as idades. Ora, se quiséssemos mesmoque a previdência fosse entendida como um programa distributivo, poderíamosredesenhá-la de modo a, mantido o volume de recursos, deslocar parte dessesrecursos para os mais pobres – os jovens e as crianças – e, com isso, reduzir o graude pobreza na sociedade. Barros e Carvalho (2005) mostraram que, caso se decidissedeslocar para os mais jovens, digamos, 20% da parcela transferida aos idosos, issoreduziria a pobreza em praticamente 10% – sendo 13 pontos percentuais (p.p.) dequeda somente entre as crianças, com contrapartida de um aumento de apenas 3 p.p.na pobreza entre idosos. Em termos agregados, essa medida reduziria a pobrezano Brasil em 3,7 p.p., o que equivale a 60% da queda de pobreza obtida durantetoda a década de 1990.

O argumento de que a previdência, entendida como mecanismo de transfe-rência de renda, tem falhado no atendimento aos mais pobres é compartilhadopor diversos autores.18 A crítica, nesse caso, é que os programas sociais deveriam seconcentrar no atendimento prioritário dos mais pobres entre os pobres. Mas seriaa previdência o instrumento adequado para isso? Certamente não. Isso porque ofundamento da previdência no Brasil, assim como em diversos outros países, é aidéia de um seguro – é verdade que um seguro social, mas, ainda assim, um seguro.E, como tal, o valor do benefício deve preservar correspondência com a contribuiçãoe o parâmetro buscado em várias reformas implementadas em anos mais recentes,como será visto no capítulo 4.

Uma terceira e, segundo nosso entendimento, mais correta forma de abor-dagem considera a previdência como um seguro social, com a finalidade de repora renda – parcial ou total – do indivíduo (ou do grupo familiar) quando diante deperda de capacidade laboral causada por doença, morte, invalidez, desde que sejamembro participante do programa de previdência. A partir desse conceito de se-guro, deve existir, em primeiro lugar, uma relação de pertencimento, ou seja, sóestarão protegidos aqueles que estiverem vinculados ao sistema e, em segundolugar, uma relação – imperfeita, porém positiva – entre os valores das contribuiçõesdos indivíduos ao longo de sua vida laboral e os benefícios que eles (ou seusdependentes) irão receber. Nessa perspectiva, por ser um seguro, o princípio fun-damental é a reposição dos depósitos realizados, ou de igualdade de valores pre-sentes entre contribuições e benefícios. Por ser, entretanto, um seguro social, é quealgum grau de redistribuição é inexorável e admissível. Ou, nas palavras de Oliveira(1992, p.3):

18. Ver, por exemplo, Barros e Carvalho (2005) e Barros, Henriques e Mendonça (2000).

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(...) tecnicamente em um “seguro puro”, o valor presente esperado das contribuições iguala o valorpresente esperado dos benefícios para cada participante. No outro extremo da escala, encontra-se aassistência social, onde a contribuição e o benefício são absolutamente desvinculados. O que caracte-riza o Seguro Social é que, não deixando de ser um seguro, não o é de forma estrita ou pura, sendoadmissível algum grau de redistributividade (grifo nosso).

É fundamental deixar claro, no entanto, que o caráter redistributivo implícitode um seguro social não é determinado pela renda, mas sim pela ocorrência desinistro. Ao aderir a um seguro social, cada segurado contribui com parte de suarenda mensal para diversos tipos de cobertura de eventos. Os mais comuns planosde seguro social cobrem três principais eventos: a) a perda da capacidade laboraldecorrente da idade; b) o mesmo decorrente de doença ou acidente incapacitante,conhecido como invalidez; e c) a perda da capacidade laboral decorrente da morte.Nos dois primeiros casos, o benefício recebido é denominado aposentadoria (portempo ou idade, sendo o mais freqüente a aposentadoria por idade, e por invalidez)e, no último caso, o benefício recebido – por terceiros obrigatoriamente – é deno-minado pensão.

Nessas condições, somente no primeiro caso – admitida a existência de equi-líbrio atuarial do plano – não há transferência líquida de recursos.19 Em equilíbrio,todos os benefícios recebidos equivalem a todos os recursos aportados em temosde valor presente. Nos demais casos, porém, não é isso o que ocorre.20 Em todas osdemais, os benefícios recebidos excederão os recursos aportados ao plano, havendoassim uma redistribuição interna de recursos.

Observe-se, no entanto, que essa transferência líquida de recursos não temqualquer caráter redistributivo segundo critério de renda, mas apenas segundoocorrência de sinistro. Nesse sentido, poder haver, inclusive, transferência dosmais pobres aos mais ricos. Numa situação hipotética, se o mais bem pago dossegurados sofrer um acidente que o incapacite para o trabalho, receberá recursoslíquidos de todos os demais – e menos bem remunerados – segurados do plano,havendo, portanto, “redistribuição negativa”, ou seja, transferência de renda dosmais pobres para o mais rico.

O princípio de correspondência entre a contribuição e o valor do benefíciosignifica que em todas as modalidades de sinistro o valor do benefício deveráguardar relação com o montante de contribuição. Assim, se, por exemplo, dois

19. Mesmo nesse caso, pode haver alguma transferência, caso o beneficiário sobreviva mais do que a média esperada de sobrevida paraa idade em que começou a receber o benefício.

20. A única exceção é o caso extremo em que a invalidez ou a morte ocorra precisamente no último dia de toda uma vida de contribuiçãoao plano.

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segurados contribuem com montantes diferentes durante toda a vida laboral, edigamos que um deles contribua com valores 20% maiores durante toda a vida,em condições iguais de obtenção do benefício, deverá obter um benefício 20%maior do que o outro. Apesar de fácil compreensão e da aparente neutralidade,esse princípio traz embutido um risco potencial de transferência adversa, razãopela qual em praticamente todos os países há limites (tetos) de contribuição e, porconseqüência, de benefícios, como mostra o gráfico 5.

Mas o que significa isso? A forma mais simples de se entender o risco implícitoda ausência de teto – o que não invalida o princípio de correspondência, mas olimita – é supor-se o caso extremo em que o mais rico dos segurados faz uma únicacontribuição ao plano – incidente sobre a maior remuneração da distribuição – e,em seguida, apresenta um sinistro. O volume de recursos a ser transferido a ele oua seus dependentes seria exageradamente elevado, havendo dessa forma uma trans-ferência líquida indesejável. Este não é, obviamente, o único risco. Mudançasdemográficas, por exemplo, na ausência de tetos, também importariam excessivastransferências líquidas negativas que poderiam inviabilizar muito rapidamente osplanos de previdência social. As sociedades perceberam esse risco, e todas montaramsistemas de previdência com tetos limitados, de modo a restringir transferênciasnegativas e minimizar os riscos implícitos de insolvência.

É digno de nota que, mantidas constantes as demais variáveis de um sistemade previdência, quanto maior for o teto do sistema, maior será a reposição derenda dada pelo sistema e, provavelmente, maiores serão as parcelas da população comreposição integral de sua renda. Uma conseqüência de um teto muito elevado deveser uma reduzida participação voluntária em sistemas de previdência complementar

GRÁFICO 5

Teto dos regimes de previdência, expresso em termos de decis de renda: diversos países10

7

5

8

6

43

Fontes: OCDE (2000) e Argentina e Pnad de 2004. Elaborado pelo autor.

9

21

Reino

Unido (

1995

)

Austrál

ia (19

94)

Franç

a (19

94)

Suéci

a (19

95)

Holand

a (19

99)

Dinamarc

a (19

94)

Japão

(199

8)

Estad

os Unid

os (20

01)

Aleman

ha (1

994)

Canad

á (19

95)

Itália

(199

3)

Brasil

(2004

)0

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privados e baseados em sistema de capitalização. De fato, o gráfico 6 revela comtoda clareza que, exatamente nos dois países em que os respectivos tetos são osmais elevados em termos de decis de rendimento, a participação percentual da forçade trabalho em esquemas privados de previdência é mais reduzida.21

Observe-se que o fato de se classificar previdência como seguro social – comcaráter contributivo e alguma dose secundária de redistribuição – ou como pro-grama de redistribuição de renda não resolve todas as confusões que cercam odebate sobre o tema. É necessário esclarecer outros pontos básicos ou, melhordizendo, estabelecer várias outras definições básicas. Três desses pontos ou definições,porém, são fundamentais para se entender o debate existente. Tais pontos serãoapresentados a seguir. Os demais são complementares e apenas serão mencio-nados ao final desta subseção.

O primeiro deles envolve responder à seguinte questão crucial: deve ser aprevidência objeto de ação pública direta? Ação pública formulada na questão éaqui entendida, obviamente, como atividade de execução ou operação de um sis-tema de previdência, porque, de pronto, devemos destacar que outras atividadesconexas, como fomento, regulação, credenciamento, controle, fiscalização etc.,são obviamente de responsabilidade direta do Estado e devem ser por ele executadas. Amesma pergunta pode ser feita de maneira mais direta: há razões que justifiquema ação direta do Estado em sistemas previdenciários ou ele deveria apenas se envolverna assistência social e em programas diretos de manutenção e redistribuição de renda?

21. Chamamos a atenção para o fato de que não há correspondência exata de países entre os dois gráficos, pois não conseguimos obterdados para todos. Do total de 17 países listados no primeiro gráfico, 12 estão presentes no segundo.

GRÁFICO 6

Participação percentual da força de trabalho em sistemas de previdência com regimede capitalização: diversos países100

70

50

80

60

4030

Fonte: World Bank (2001, p. 133).

França ReinoUnido

AlemanhaSuécia Japão ItáliaAustrália Dinamarca CanadáHolanda EstadosUnidos

Brasil

90

20100

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Oliveira (1992, p.26) indica que

(ao Estado...) no papel de executor das políticas, cabe questionar a sua racionalidade. Em primeirolugar, ao participar da execução, o Estado perde, até certo ponto, a condição de árbitro imparcial. Àexceção de alguns serviços de excelência, que podem servir como centros de referência tecnológica eonde as considerações de custo são, até certo ponto, secundárias, a atuação do Estado como executorna Seguridade Social pode e deve ser severamente questionada em termos de eficiência econômica.

Em posição antagônica, Esping-Andersen (2003, p. 25) assevera que é “alta-mente improvável que um regime previdenciário privado venha a ser um sistemacapaz de oferecer segurança efetiva na velhice”. Quando analisa o risco demográfico,afirma que

(...) em suma, é muito difícil imaginar que diante do envelhecimento demográfico a privatização reduzirásignificativamente a vulnerabilidade do pacote total de aposentadoria, qualquer que seja a constituiçãode tal pacote. A privatização somente fará isso se a sociedade estiver disposta a aceitar mais pobrezana velhice e/ou do bem-estar durante a aposentadoria (p. 22).

Trata-se de uma questão que tem suscitado acalorado debate, pois, como men-cionado na introdução deste livro, diversos países, sobretudo os latino-americanos,empreenderam reformas privatizantes de seus sistemas previdenciários durante adécada de 1990.22 Essa é, sem dúvida, uma questão fundamental. Não apenasporque delimita duas vertentes de estruturação de sistemas de previdência, mas,sobretudo, porque divide os analistas em grupos antagônicos. Não oferecemosuma resposta a essa pergunta aqui, mas, dada sua importância, a seção subseqüenteé inteiramente dedicada a ela.

O segundo ponto, que de certa maneira está conectado ao anterior, diz res-peito à estrutura de custeio do sistema de previdência. Há duas tradicionais opçõesde custeio dos regimes de previdência: o regime de capitalização (tratado na litera-tura internacional como funded), em que as contribuições feitas pelos seguradossão identificadas individualmente e aplicadas em fundos capitalizados ao longodo tempo, constituindo-se em reservas para o futuro pagamento de benefícios; e oregime de repartição (tratado na literatura como unfunded ou pay-as-you-go), noqual os recursos correntes financiam as despesas correntes, de modo que não háconstituição de fundos prévios para a cobertura de benefícios.23 Esse regime de

22. Ver, entre outros, Mesa-Lago (1994; 1998), Muller (2000), Brooks (1998), Huber e Stephens (2000), Lo Vuolo (1996), Orzag e Stiglitz(2001), Crabbe e Giral (2005), James (2002), Gill, Packard e Yermo (2005) e Queisser (2001).

23. Mais recentemente, Suécia e Itália implementaram uma modalidade que combina sistema de repartição com contas individuais quesão capitalizadas contabilmente através de indexadores de preços, demográficos ou macroeconômicos. São as chamadas notional definedaccounts. Nesses planos, as contribuições – realizadas pelos empregados e empregadores – são acumuladas e capitalizadas contabilmente,gerando um “fundo” que garante equilíbrio atuarial num regime de repartição para todos os novos ingressantes.

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custeio, apesar de não funcionar lastreado em um fundo previamente constituído,sempre poderá permitir a constituição de reservas, desde que as contribuiçõescorrentes (receitas do sistema) ultrapassem o volume de benefícios pagos (despesado sistema). Em realidade, quase todos os sistemas de repartição prevêem a cons-tituição de fundos de contingência, que são reservas constituídas com o objetivode reduzir a volatilidade do sistema decorrente de oscilações no emprego, na rendareal e em outras variáveis.

Uma forma de entender mais facilmente a distinção entre eles é que enquantono primeiro regime cada contribuinte está, em princípio, constituindo ao longode sua vida de trabalho um fundo para financiar sua velhice – ou sua incapacidadepara trabalhar e, portanto, conseguir renda –, no segundo, as contribuições feitaspelos atuais contribuintes financiam aqueles que já estão fora do mercado de traba-lho. No primeiro regime, apenas nos casos de ocorrência precoce de um sinistro –uma doença, um acidente etc. – haverá transferência da coletividade que contribuipara ele ou sua família. Note-se que, nessa circunstância, não há transferência deuma geração para outra, mas apenas entre os que não apresentaram sinistro e os queapresentaram.

O segundo regime, ao contrário, é freqüentemente tratado como um sistemade solidariedade entre gerações, já que os atuais trabalhadores financiam os apo-sentados e pensionistas e esperam – ou melhor dizer, torcem para – que os futurostrabalhadores estejam dispostos a financiá-los no futuro. Não há, entretanto, ga-rantia de que isso venha a acontecer.

O fato de o primeiro regime estar majoritariamente associado à operaçãoprivada através dos fundos de pensão, e o segundo, ao Estado como provedor deplanos de previdência, tende a polarizar as discussões entre estatizantes e privatistas.Mas é importante chamar a atenção para o fato de que não há impossibilidadeteórica de haver sistemas de capitalização operados pelo Estado, nem tampoucoos sistemas de repartição operados pelo setor privado.

O terceiro ponto fundamental, e que freqüentemente vem associado ao anterior,diz respeito à variável de ajuste que na literatura é relatada como “benefício definido”ou “contribuição definida”. No primeiro tipo, o benefício é definido e contratadoquando se inicia a adesão ao plano. Esse valor pode ser fixo ou guardar algumacorrespondência com as contribuições realizadas pelo segurado. No segundo, o que édefinido é a contribuição, ficando indefinido o valor que o segurado irá receber.

Aqui, mais uma vez, a ocorrência empírica de maior freqüência de regimesde capitalização com contribuição definida (entre outros, Chile, Austrália,

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Cingapura, Malásia, Argentina, México, El Salvador24 e Bolívia) e de regimes derepartição com benefício definido (Japão, França, Alemanha, Dinamarca, Holanda,Espanha, Brasil, entre outros) tem provocado debates que por vezes tratam o fe-nômeno empírico como impossibilidade teórica.25 Observe-se que em conjuntocom o regime do sistema, a modalidade de benefício define um complexo quadrode distribuição de riscos. No regime de capitalização, os riscos relacionados àpoupança e à aplicação dos recursos estão totalmente associados ao segurado, se oplano for de contribuição definida ou de benefício definido, neste caso até a datade aposentadoria, ficando a partir daí com o agente gestor do fundo. No regimede repartição, por outro lado, os riscos demográficos e de desempenho do mercadode trabalho, por exemplo, estão associados aos contribuintes (ativos) e em casosmais graves – quando os recursos captados não são suficientes para arcar com osbenefícios – estarão associados à sociedade.

Subjacente à discussão dos sistemas previdenciários há ainda outro aspectoque tem suscitado acalorado debate e diversos estudos.26 Sistemas de repartiçãoseriam mais propensos à redistribuição do que planos em regime de capitalização.Argumenta-se que essa preferência por planos mais generosos só seria implementadapor conta de uma distribuição desigual de poder na sociedade que favorece osmais velhos em detrimento dos mais jovens, ainda que, por vezes, isso fosse com-pensado pelo aumento da poupança em decorrência do efeito herança (verBERNHEIM, 1991). Nessa medida, os mais velhos sempre teriam preferência porplanos mais generosos, uma vez que o ônus recairia sobre as gerações mais jovens,algumas das quais nem sequer nascidas.

De forma simples, pode-se imaginar uma sociedade hipotética com três gruposde trabalhadores: os jovens, os maduros e os aposentados. Suponha-se que a po-pulação total não se altere e que a cada período um novo trabalhador jovem in-gresse no mercado de trabalho e um aposentado morra – cessando o benefício deaposentadoria. Suponha-se, por fim, que a economia – e os salários – cresça 10%ao ano (a.a.), que a alíquota de contribuição seja constante (20%) e que o sistemade previdência seja criado ao término do primeiro ano. A tabela 2 apresenta aevolução desse sistema, para cinco períodos, indicando para cada grupo de indiví-duos os benefícios recebidos e as contribuições realizadas.

24. Em El Salvador, foi mantido um pequeno sistema público que permaneceu apenas com alguns trabalhadores, segundo critério deidade (ver MESA-LAGO; MULLER, 2003).

25. No entanto, Suíça, Canadá e Bélgica, por exemplo, têm sistemas de capitalização com benefício definido, e Suécia e Itália têmsistemas de repartição com contribuição definida. Os Estados Unidos apresentam um sistema de capitalização nocional – que, sendo derepartição, simula um sistema de capitalização – com benefício definido.

26. Ver, entre outros, Rangel e Zeckhauser (2001), Meltzer e Richard (1981), Browning (1975), Mulligan e Sala-i-Martin (1999a; 1999b;2003) e Mulligan, Gil e Sala-i-Martin (2002).

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47SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Observe-se que o grupo A não terá contribuído, mas terá recebido uma trans-ferência líquida de $248; a geração seguinte – grupo B – terá contribuído com$165 e receberá $272, com uma transferência líquida de $107 das gerações maisnovas. O processo continua com transferências líquidas das gerações mais novaspara as mais velhas.

Como indicado por Browning (1975, p. 375),

(...) the “ideal” system from the viewpoint of any individual is a zero tax rate during his working yearsand a very high tax rate after he is retired. More generally, an individual will increasingly favor anincrease in the tax rate as he becomes older since he must then pay higher taxes for a shorter numberof years before receiving the higher transfer that this rate accomplishes.

Assim, sistemas de repartição e democracia seriam uma combinação maispropícia à expansão de gastos previdenciários.

Mulligan, Gill e Sala-i-Martin (2002), no entanto, usando dados de 90 países,não encontraram evidências de que regimes democráticos gastam maior parcela doProduto Interno Bruto (PIB) em seguridade social do que países não-democráticos,quando controlado pela participação da população idosa no total da população.No mesmo estudo, indicam também que a relação entre gastos previdenciários evariáveis demográficas e econômicas é essencialmente a mesma em regimes demo-cráticos e não-democráticos.

Uma vez apresentados todos os principais conceitos relacionados à questãode previdência, podemos passar à questão que mais polêmica tem suscitado quandoo tema é previdência social. É o que faremos na seção subseqüente.

TABELA 2

Simulação de contribuições e benefícios de um regime de repartição(Em $)

Ano 1 2 3 4 5

Salário 500 550 605 666 732Jovem

ContribuiçãoB C

83D

91E

100F

110

Salário 1.000 1.100 1.210 1.331 1.464Maduro

ContribuiçãoA B

165C

182D

209E

219,6

Aposentado - - A 248 B 272 C 309 D 329

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48 PAULO TAFNER

4 O ESTADO É NECESSÁRIO NA PREVIDÊNCIA? FAZENDO O QUÊ?

As funções que um Estado democrático moderno deve desempenhar é objeto depolêmica. Se, antes da década de 1930, cabia aos governos apenas a prestação deserviços tais como a defesa do território, a justiça e a segurança, com a grandedepressão econômica da década de 1930, e particularmente a partir do final daguerra, os governos passaram a intervir mais intensamente na economia, tentandocontrolar o crescimento, reduzir o desemprego e, mais recentemente, combater ainflação. Também passaram a fazer parte da intervenção estatal ações mais diretaspara promover a redução de desigualdades (entre indivíduos, regiões, grupos étnicosetc.).27 Mas se não há consenso sobre o quão amplo deve ser o leque de atividadesque o Estado tem de desempenhar, há algum entendimento de que pelo menosquatro funções básicas um Estado democrático moderno tem de exercer: a) ga-rantir as bases macroeconômicas para a estabilidade e o crescimento econômico;b) promover e garantir justiça entre os cidadãos; c) criar mecanismos institucionaispara que a alocação de recursos seja eficiente; e d) garantir eqüidade de oportuni-dades e de acesso a bens meritórios.

As três últimas funções podem ensejar a participação do Estado em açõesligadas à previdência, ainda que muitas vezes, ao promover um objetivo, ele pro-duza distorções em outro. Para promover e garantir eqüidade, por exemplo, oEstado exerce tarefa redistributiva,28 que consiste em transferir àqueles que tenhaminsuficiência de renda recursos que extrai da sociedade via tributação. Dependendode como é feito o financiamento da transferência, pode-se comprometer a eficiênciaeconômica. As razões de insuficiência de renda podem ser muitas e de naturezasdiversas. Pode decorrer do desemprego, da baixa produtividade do trabalho, daperda provisória ou permanente da capacidade de trabalho, ou ainda da pouca – ou,alternativamente, da muita – idade para o desempenho do trabalho.

Muitos países implementaram programas especialmente voltados para pro-teger o trabalhador do risco do desemprego e da perda de capacidade de trabalho.Isso teve início no final do século XIX, estendendo-se por todo o século XX,sendo mais forte sua presença a partir da segunda metade daquele século. Tambémo Brasil criou mecanismos similares, desenhando um seguro coletivo de modo aratear riscos.29 Para os casos de perda de capacidade de trabalho por velhice ou

27. Em 1948 é apresentada a Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), definindo seguridade como um amploprograma de proteção social.

28. Ver, a respeito, Rezende (2001), SPE (2003), Barros, Henriques e Mendonça (2000) e Ferreira e Litchfield (2000), entre outros.

29. A Lei Eloy Chaves foi criada no começo do século XX (1923) e o seguro-desemprego bem mais tarde, através do Decreto-Lei 2.283,de 27 de fevereiro de 1986.

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49SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

doença, e para proteger a infância, os governos definiram programas de transfe-rência de renda a esses grupos de risco sob a forma de aposentadoria, pensão ouauxílios aos idosos e à infância. Sistemas de previdência e assistência social seenquadram nesse tipo de intervenção do Estado e são construções institucionaismodernas para dar conta de problemas de insuficiência de renda.

Mas se hoje podemos reconstituir esse processo com bastante acuidade, aindaassim temos muito que explicar em termos das razões que justificam a atuação doEstado nessa área e, mais particularmente, em programas de previdência. De pro-gramas bastante modestos e de garantia de renda mínima aos desvalidos, velhos epobres, que datam da metade do século XIX – como já mencionado na introduçãodeste livro – aos amplos programas de proteção social, há uma distância bastantelonga e de explicação não trivial.

Mesmo se considerarmos o modelo alemão implantado por Bismarck em1883 como ponto de partida – que era um seguro social financiado pelos empregados,empregadores e Estado (financiamento tripartite), com o objetivo de proteger osempregados dos riscos previdenciários, e por isso, um sistema estruturado –, amudança ocorrida ao longo do século XX foi surpreendente. Nesse período passoua se impor a idéia de seguridade social (modelo de Beveridge), segundo a qual aprestação é devida não apenas para quem se inseriu no mercado de trabalho, maspara todos os que não podem ou não conseguem encontrar meios de sustentoatravés do trabalho.

Não à toa, as discussões mais modernas sobre o tema recaem sobre o processode retirada do Estado como provedor desse amplo desenho de proteção social.Não apenas devido a seus custos – mas também por eles –, mas por conta dosimpactos negativos sobre mercado de trabalho, decisões de poupança e transfe-rências não intencionais de renda.

Christiane Kuptsch (2001, p. 5), em sua análise do processo de privatizaçãoda previdência em diversos países, indica que:

Different societies have different ideas about the tasks that the State should be responsible for, andthose ideas can change with time. The fact that a particular task is important for public welfare, inother words that is a ‘public’ responsibility, does not mean that it has to be carried out or evenregulated by the State. Supplying food and clothing would be an example. On the other hand, aconstitutional State may carry out only public responsibilities; anything else would have to be seen asinterfering with the freedom of the individual.

De pronto, devemos chamar a atenção para o fato de que sejam quais foremas respostas e explicações que teorias possam dar a essa questão, do ponto de vista

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50 PAULO TAFNER

empírico a participação do Estado nas questões de previdência social é simples-mente uma verdade inquestionável.

A tabela 3 traz dados de 33 países30 sobre o peso dos sistemas previdenciáriose de bem-estar nas contas públicas – portanto com participação do Estado nosistema – e no produto desses países. Em todos os continentes, para países comdiferentes graus de desenvolvimento, para ricos e para pobres, para colonizados ecolonizadores, países populosos ou quase inabitados, países continentais ou simplesporções de terra, países com população jovem e aqueles cuja população é maismadura, a realidade é uma só: o Estado participa dos sistemas de previdência e debem-estar, e essa participação é crescente quanto mais rico e mais desenvolvidofor o país.

30. Na tabela original são apresentadas informações de 63 países.

TABELA 3

Gastos com seguridade social e bem-estar: diversos países – média de 1978-1982

Países% do PIB % de gasto

governamentalPaíses

% do PIB % de gasto

governamental

Peru 0,03 0,17 Estados Unidos 7,53 33,96

Filipinas 0,27 2,11 Reino Unido 9,43 25,48

Cingapura 0,29 1,36 Suíça 9,84 48,64

Guatemala 0,41 3,64 Grécia 10,21 28,35

Paquistão 0,48 2,65 Chile 10,39 33,96

Turquia 0,64 2,40 Nova Zelândia 11,40 29,26

Zâmbia 0,78 2,30 Hungria 11,63 21,21

México 1,03 16,01 Uruguai 11,67 48,34

Coréia 1,13 6,46 Itália 12,61 30,11

Venezuela 1,75 6,76 Noruega 12,90 33,89

Costa Rica 1,95 8,86 Dinamarca 16,46 42,29

Colômbia 3,03 20,06 Espanha 16,20 58,81

Egito 4,62 9,68 Áustria 17,50 45,77

Argentina 6,29 32,38 França 17,56 44,12

Austrália 7,00 27,94 Suécia 19,48 47,86

Brasil 7,03 35,25 Holanda 19,95 37,09

Canadá 7,12 33,12 Bélgica 21,71 42,09

Fonte: Extraído de Tabellini (1990).

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Como mencionado na seção anterior, há enorme diversidade de arranjosinstitucionais, indicando não haver determinismo entre modelos e sistemas. Noentanto, é razoável admitir-se que, em sistemas de capitalização (funded), há pre-ponderância do setor privado e, nessa medida e como contrapartida, o papel dogoverno é majoritariamente regulatório (como é o caso da Austrália, do Chile, doMéxico, entre outros) e, em alguns casos, também como garantidor de rendamínima àqueles desprovidos de qualquer rendimento ou estrutura de apoio. Jáem sistemas de repartição (unfunded ou pay-as-you-go), a presença do Estado émassiva como operador do sistema. Há, no entanto, diversas manifestaçõesempíricas em que, além de operador, o Estado age como regulador, seja porqueum segundo pilar é privado e complementar (como no Brasil, por exemplo, e emdiversos outros países), seja porque o sistema permite concorrência entre agentesprivados e o próprio Estado (o caso da Argentina se assemelha a essa situação).

Mas o que significa essa diversidade de modos de inserção do Estado nasquestões de previdência? Observe-se que não apenas a forma de inserção do Estado,mas também a dimensão da questão previdenciária varia enormemente de paíspara país, como bem demonstram os dados da tabela 3. Enquanto os gastos comprevidência de países como Peru, Filipinas, Cingapura, Guatemala, Paquistão,entre outros, ficam bem abaixo de 10% do total de gastos governamentais, emoutros como Argentina, Brasil, Canadá, Suíça, Chile, Uruguai,31 Espanha e Áustriaos gastos ultrapassam os 30% das despesas totais do governo.

Tentar explicar as diversidades de manifestações empíricas sem uma abordagemteórica pode ser uma tarefa por demais exaustiva e pouco conclusiva. É necessário,portanto, que tenhamos algum arcabouço teórico que nos oriente. Na literaturasobre o tema, duas grandes famílias de abordagem oferecem razões da ação doEstado em assuntos de previdência. O primeiro conjunto busca razões para ogoverno intervir nesse “mercado” e, por isso, são conhecidas como teoriasnormativas da ação do Estado; o segundo conjunto não se manifesta sobre se oEstado deve ou não intervir, apenas indica como e por que ele de fato intervém.Esse segundo conjunto de explicações (denominado versões positivas da presençado Estado) é, ainda, freqüentemente dividido em dois grupos: um que explica oenvolvimento do Estado como decorrência de preferências de agentes que se ma-nifestam na esfera política, e outro que busca razões de eficiência (ou ineficiências)para justificar a presença do Estado.

31. O Uruguai era um caso extremo, e a reforma de seu sistema em 1995 representou a derrota definitiva do lobby “grisalho” queconseguira impedir mudanças em duas outras tentativas (fracassadas) de mudança do sistema.

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As teorias que explicam por que governos devem intervir partem da hipótesede que os agentes têm alguma deficiência (de informação, de capacidade de decisãoetc.), cabendo então aos governos intercederem de modo a corrigir essa deficiência.Em síntese, entendem que os indivíduos quando jovens não têm noção exata daprecariedade da vida e da saúde e não têm capacidade de fazer cálculosintertemporais porque são míopes com relação ao próprio tempo. Em decorrênciadisso, quando jovens não poupam o suficiente para enfrentar o desemprego, avelhice, a doença e a invalidez. Uma versão mais amena sugere que os indivíduossimplesmente não têm informações relevantes sobre esse processo ou, se têm, dizoutra vertente, não são capazes de realizar cálculos complexos sobre poupanças delongo prazo (ver FELDSTEIN, 1974; BARRO, 1974; OLIVEIRA, 1982; 1992).

Oliveira (1992, p. 7-8) assim explica a razão da interferência do Estado de-terminando a compulsoriedade do sistema:

A decisão de quanto poupar, quando poupar e como investir esta poupança de modo a garantir umfluxo de rendas suficiente durante o período de inatividade é, certamente, muito complexa. O indivíduodeveria ter disponível um conjunto de informações extremamente amplo e preciso sobre seus futurosriscos: períodos, natureza e custos de tratamento de doenças que venham a acometer a si e a seusdependentes, probabilidades quanto ao desemprego, morte, invalidez, expectativa de vida (do seguradoe de seus dependentes) etc. Do lado do investimento, seriam necessárias informações razoavelmenteprecisas quanto ao leque de possibilidades disponíveis, custos de oportunidade etc. Mesmo que, emuma hipótese absurda, estas informações fossem disponíveis, a análise das mesmas seria tarefa árduapara uma equipe de atuários e de analistas de investimento, especificamente em um país sujeito agrandes “turbulências” no campo econômico como o Brasil. Para a população como um todo, a tarefaseria simplesmente impossível.

Observe-se que o primeiro argumento é razoável e, de fato, pode corresponderà realidade. As pessoas, sobretudo as mais jovens, teriam forte preferência peloconsumo, na expectativa de terem tempo no futuro de acumularem o suficientepara os infortúnios. Uma importante crítica à intervenção direta do Estado emassuntos da previdência é que a miopia da juventude poderia explicar sua ação noestabelecimento de um sistema de seguro social com adesão compulsória – e,como tal, com algum caráter distributivo –, mas não a operação do sistema. Naspalavras de Oliveira (1992, p. 9): “A compulsoriedade não implica necessaria-mente administração estatal dos mecanismos de captação, aplicação e transferênciade recursos financeiros, bem como na prestação direta de serviços por agentesestatais no âmbito da Seguridade Social”.

No caso da presença do Estado em decorrência da carência de informação,há dois tipos de contestação. O primeiro, de cunho teórico. Decisões complexas

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são tomadas diariamente pelos indivíduos sem que eles tenham completa infor-mação. Além disso, é sempre possível – a um certo preço e sob certo risco –delegar certas decisões a agentes especializados. É dessa forma, aliás, que diaria-mente milhões de poupadores delegam a bancos, corretoras e distribuidoras decisõessobre a melhor aplicação a fazer. Claro que a poupança previdenciária, por suascaracterísticas de longo prazo, envolve riscos adicionais vis-à-vis a aplicação depoupança de curto prazo. Mas, ainda assim, é bastante razoável supor que, naausência de sistemas públicos de previdência, segmentos privados desempe-nhassem esse papel e poderiam ser fiscalizados e regulados pelo setor público.

Uma segunda abordagem indica que um argumento para justificar a fortepresença do Estado em programas de seguridade e previdência é a necessidade deredistribuição de recursos na sociedade. Aqui é possível haver dois tipos deredistribuição: a) de uma geração para outra; e b) dentro da mesma geração, dosmais ricos para os mais pobres.

Uma terceira linha de explicação recorre à existência de falhas de mercado queprejudicariam o consumidor, exigindo a presença do Estado. Seriam três principaisfalhas de mercado: a) ausência de oportunidades de investimentos relativamenteseguros em termos de retornos reais; b) ausência de mecanismos para cobertura deriscos associados à duração da vida e do período laboral; e c) ausência de ummercado estruturado de conversão de pecúlio em renda permanente.

Uma última linha de argumentação dentro dessa família teórica que justifica apresença do Estado em sistemas de previdência pode ser descrita como “depre-ciação do capital humano”. As palavras do Dr. William Osler, em sua palestrade despedida da Universidade Johns Hopkins, em 22 de fevereiro de 1905,ilustram bem essa idéia:

My (...) fixed idea is the uselessness of men above sixty years of age, and the incalculable benefit itwould be in commercial, political and in professional life if, as a matter of course, men stopped work atthis age (…). That incalculable benefits might follow such a scheme is apparent to any one who, likemyself, is nearing that limit, and who has made a careful study of the calamities which may befall menduring the seventh and eighth decades. Still more when he contemplates the many evils which theyperpetuate unconsciously, and with impunity (OSLER, 1910 apud SALA-I-MARTIN, 1995).

A explicação nesse caso é que os mais velhos teriam uma produtividade menordo que a média dos trabalhadores, fazendo com que a produtividade geral daeconomia fosse menor com eles trabalhando do que se a força de trabalho fossetotalmente composta por segmentos mais jovens (SALA-I-MARTIN, 1995; MULLIGAN,2000). Esse fato seria agravado, ou seja, a diferença de produtividade seria ainda

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maior, caso as coortes mais jovens fossem mais instruídas do que as mais velhas.32

Então haveria aí uma justificativa para a ação do Estado, no sentido de induzir osmais velhos a se retirarem do mercado de trabalho, dando-lhes um incentivomonetário. Caberia ao Estado, portanto, criar sistemas previdenciários garantindorenda para os mais velhos, a fim de que saíssem logo do mercado de trabalho, comefeitos positivos sobre a produtividade da economia.

A favor dessa interpretação é o fato de que a realidade empírica parece con-firmar que os trabalhadores estão permanecendo menos tempo e se retirando cadavez mais cedo do mercado de trabalho. A literatura internacional tem interpretadode forma ligeiramente diferente esse evento, atribuindo-o a fatores ligados aosregulamentos mais benevolentes dos sistemas de previdência, de um lado;33 mas,de outro, à expansão do valor e da facilidade de acesso aos benefícios ligados aodesemprego. É a combinação de ambos que estaria determinando essa retiradaantecipada do mercado de trabalho (ver GRUBER; WISE, 2004; LUMSDAINE; MITCHELL,1999; OECD, 2000).34

Mais uma vez, entretanto, o argumento que justificaria a presença do Estado– nessa interpretação sua presença visaria corrigir preços relativos, de modo ainduzir a retirada precoce ou antecipada da força de trabalho mais velha – é po-tente para explicar sua ação regulatória, mas não nos permite concluir que o Estadodeva operar o sistema, ou mesmo realizar pesadas transferências de renda via sistemasde previdência.

Como se constata de toda essa explanação, várias das versões são capazes deexplicar e justificar a presença do Estado nas questões de previdência, mas nenhumadelas dá suporte teórico à presença do Estado, em primeiro lugar, na operação dossistemas de previdência e, em segundo lugar, na magnitude em que produz pesadastransferências de renda em segmentos sociais e etários da sociedade. Passemos entãoàs versões positivas da presença do Estado em sistemas de previdência.

4.1 Democracia e previdência

Na literatura sobre a participação do Estado em sistemas de previdência há inú-meros trabalhos que associam democracia a regimes de repartição e, a partir daí,

32. Isso, de fato, aconteceu em praticamente todos os países desenvolvidos até os anos 1990. Atualmente o crescimento de escolaridademédia das coortes mais jovens é bem lento (OECD, 2002). No Brasil, isso começou a ocorrer mais tarde, e o processo ainda está emandamento. Ver, a respeito, Rezende e Tafner (2005, cap. 8).

33. A análise que se faz é que todo o aparato institucional implementado a partir da década de 1950 e que se estendeu até meados dadécada de 1970 levou, de fato, à retirada precoce do mercado de trabalho. A questão é que, uma vez explicitados os gigantescos déficits,os ajustamentos institucionais caminharam em sentido contrário, o que poderia negar a capacidade explicativa dessa versão.

34. Também no Brasil esse processo está em curso, como será visto no capítulo 4.

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conseguem fornecer certo grau de explicação para a forte presença do Estado comoagente de transferências de renda. Essa literatura inicia-se na década de 1960 e seestende, com críticas e aprimoramentos, até hoje.35

O argumento fundamental é que a luta pela distribuição de recursos na socie-dade via transferências governamentais se dá através do sistema eleitoral. Seja atravésdo recurso ao eleitor mediano, seja através da noção de grupos de interesse, essasteorias admitem implicitamente a hipótese de que a preferência majoritáriaestabelecida pelo eleitor transforma-se em política pública.36 A transferência derecursos pode se dar entre indivíduos de uma mesma geração – nesse caso entrepobres e ricos, mulheres e homens, brancos e negros, ou qualquer combinaçãodesses elementos, havendo ainda a possibilidade de transferências negativas, ouseja, dos mais pobres para os mais ricos – ou entre indivíduos de diferentes gerações,nesse caso dos mais jovens para os mais velhos ou vice-versa.

Apesar de diversas inovações interpretativas, o fato é que as teorias que esta-belecem conexões com a política fracassam na tentativa de explicar o surgimentodos sistemas previdenciários. Apesar disso, uma coisa parece inequívoca: sistemasde previdência surgem como conseqüência dos processos de proletarização e deurbanização, quando os trabalhadores e suas famílias passam a ficar mais expostosa riscos de miserabilidade sem qualquer rede de proteção familiar ou social. Umavez criadas essas condições básicas, as teorias baseadas em grupos de interesse,combinadas com a expansão do sufrágio, parecem ser capazes de explicar a prefe-rência por sistemas com conteúdo redistributivo, que, para nosso argumento, ésuficiente. De toda forma, não se deve descartar a hipótese não explicitamenteformulada por Esping-Andersen (2003) de que as gerações ou grupos etários quepassaram pela crise de 1929 e pela guerra tinham um argumento moralmentesólido para pleitearem ampliação dos benefícios previdenciários. Sobretudo porqueos custos dessa ampliação, além de difusos – o que favorece sua aprovação –, sãoeconomicamente não perceptíveis para as gerações mais jovens àquela época, jáque a economia mundial crescia a taxas esplendorosas (média de 5,9% a.a.).37

35. Downs (1960), Aaron (1966), Olson (1965), Browning (1973; 1975), Meltzer e Richard (1981), Tabellini (1990), Sala-i-Martin (1995),Mulligan e Sala-i-Martin (1999a; 1999b; 2003), Mulligan, Gill e Sala-i-Martin (2002) e Pampel e Williamson (1989).

36. Ver a respeito, entre outros, Kitschelt (1990), Klingemann, Hofferbert e Budge (1994) e Downs (1957).

37. Em um grupo de 11 países, Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e Bélgica tiveram crescimento médio inferior a 5%. Holanda,Itália e Japão apresentaram média anual superior a 5%, e Canadá, Espanha, França e Japão apresentaram taxa superior a 6% a.a., sendoque Espanha e Japão registraram taxas superiores a 8%.

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5 UM MODELO SIMPLES EXPLICATIVO-CAUSAL

Nesta seção apresentamos o modelo explicativo-causal que orientará as análisesapresentadas em diversos capítulos deste livro.

É importante que o leitor tenha clareza de que os sistemas de previdênciapodem ser entendidos como um corpo que apresenta vasos comunicantes comoutros corpos. Sendo um corpo, tem propriedades importantes, como, por exemplo,regras próprias que lhe determinam o comportamento. Mas como se comunicacom outros corpos ou sistemas que lhe são independentes, é também afetado poreles. Assim, depende não apenas de suas condições próprias, mas também dascondições de outros sistemas relacionados, ou seja, das variáveis que determinamas condições desses sistemas.

Quando um sistema de previdência apresenta, por exemplo, dificuldades desustentabilidade financeira e atuarial, as causas primárias dessas dificuldades podemtanto estar dentro quanto fora do sistema de previdência. Podem ser, por exemplo,regras de elegibilidade e de concessão dos benefícios, do valor destes, regras decontribuição e das alíquotas de contribuição – variáveis que estão dentro do sistemade previdência. Mas podem também ser o nível de emprego, o grau de formalidade(ou, inversamente, o grau de informalidade), o salário real médio e a produtividade– variáveis que são determinadas no mercado de trabalho e dependem, por suavez, de condições macroeconômicas e institucionais.

Além dessas variáveis mencionadas, as condições de sistema de previdênciadependem ainda da taxa de juros – pois que determinam a rentabilidade dosfundos de previdência –, das regras de aplicação dos fundos constituídos (isso éespecialmente relevante para os países com sistemas de capitalização e, no casobrasileiro, para os fundos) e da dinâmica demográfica. Esta, por sua vez, da dinâmicade nascimentos e mortes da sociedade, que depende das condições sanitárias, dehigiene e de saúde da população e também de hábitos, costumes e valores dasociedade, que são mutáveis no tempo.

É bastante evidente que parte expressiva dessas variáveis está mudando deforma a comprometer o equilíbrio do sistema, embora tais mudanças não sejamnecessariamente ruins. Pelo contrário, em muitos casos são positivas e socialmenteboas e justas. Apenas um exemplo: quando as condições sanitárias e de saúdemelhoram, a população vive mais e melhor. Isso é ótimo do ponto de vista individuale social, mas uma tragédia para o financiamento da previdência, porque todo esse“ganho” que decorre de esforço social é apropriado privadamente, na medida emque as regras atuais dos sistemas de previdência não incorporam essa mudança. O

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ideal seria que parte desse ganho fosse apropriada pela sociedade, o que significariaaumentar a idade com que os trabalhadores se aposentam.

Um dos pontos centrais da questão, conforme apontaram Gruber e Wise(2004), são os diversos incentivos (regras institucionais) dados aos agentes, tantonas regras gerais dos sistemas de aposentadoria (como idade de aposentadoria,acumulação de benefícios, valor do benefício etc.), quanto no mercado de trabalho– seja o custo associado ao fator trabalho, seja o grau de flexibilidade da contratação/demissão, sejam ainda as regras de acesso e de tempo de duração do seguro-desemprego, além, obviamente, de seu valor. O diagrama a seguir apresenta deforma esquemática o modelo explicativo-causal, explicitando as principais inter-relações do sistema previdenciário com os demais sistemas que determinam odesempenho do primeiro.

Como se pode observar, o desempenho e o equilíbrio de um sistema deprevidência dependem de fatores que lhe são intrínsecos, tais como a existência ounão de idade mínima para aposentadoria, o cálculo do valor do benefício (porexemplo, último salário de contribuição, média de toda a vida laboral ou de umcerto período ou de um subconjunto de maiores contribuições), a taxa de reposição(porcentagem máxima do valor do benefício vis-à-vis o valor ou salário de contri-buição), as regras relativas ao benefício de pensão (por exemplo, no Brasil umbeneficiário pode receber integralmente sua aposentadoria e a pensão de seu côn-juge38), regras sobre a aposentadoria por invalidez.39 Esse conjunto de fatores está

38. Apenas no setor público, após a reforma de 2003, o valor do benefício de pensão ficou limitado a um percentual inferior a 1,dependendo de características do pensionista e de sua família. Ver mais a respeito no capítulo 11.

39. Há sólidas evidências de que os benefícios previdenciários por invalidez são particularmente elevados no Brasil. Essa hipertrofia éespecialmente intensa no setor público, como mostraram Tafner, Pessoa e Mendonça (2006).

Desempenho e variáveis macroeconômicas:demanda de bens, serviços e mão-de-obra

Instituições, normas, regulamentosque regem a previdência

Quantidade e qualidade daoferta de trabalho

Sistema educacional

Padrão demográfico

Desempenho domercado de trabalho

Desempenho dosistema de previdência

Instituições, normas, regulamentosque regem o mercado de trabalho

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expresso no diagrama na “caixa” denominada “instituições, normas e regulamentosque regem o sistema de previdência”.

Mas é importante que o leitor tenha claro que o desempenho do sistema deprevidência dependerá em grande medida do desempenho de outros sistemas, emespecial do mercado de trabalho – e este, por sua vez, depende enormemente nãoapenas das condições macroeconômicas, mas também das instituições que regulamo mercado de trabalho –, uma vez que este determina, em parte, o nível de emprego,o nível de remuneração e, juntamente com o aparato institucional e o desem-penho macroeconômico, determina o grau de informalidade (ver capítulos 7 e 8).O sistema de previdência dependerá, também, do desempenho macroeconômico,pois, além de afetar o desempenho do mercado de trabalho, define a taxa de juros– variável-chave para a sustentabilidade de fundos de capitalização – e, em últimainstância, o nível de crescimento da economia.

Por fim, o leitor deve também ficar atento para as grandes mudançasdemográficas. A literatura sobre previdência é farta no sentido de indicar que asmudanças demográficas ocorridas durante o século XX nos países desenvolvidos,que ajudaram a constituir poderosos mecanismos de proteção social, são hoje emdia fatores severamente restritivos à sustentabilidade desses sistemas e estão na raizdas mudanças implementadas nos sistemas previdenciários desses países a partirdo final do século passado. Como expresso no relatório da OECD (2000, p. 7):

For many decades, demographic and labour force participation trends have provided a favourableeconomic environment in OECD countries. (...) If existing patterns continue, the favourable trendscould start to reverse in about 5 to 10 years time. The baby-boom generation will reach retirement ageand the percentage in the labour force could begin to fall. There would be relatively fewer peopleproducing the goods and services needed to support a population that includes many more retiredpeople.

Nos capítulos subseqüentes, como indicado na introdução deste livro, serãoapresentadas análises teóricas e empíricas sobre as questões aqui discutidas eserão trazidos elementos que nos permitam comparar como estamos em relaçãoaos demais países e, sobretudo, elementos que permitam a reflexão sobre os possíveisrumos a tomar em nosso sistema previdenciário.

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62 PAULO TAFNER

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63SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Fontes de financiamento da seguridade social

Contribuição Base de incidência Alíquota

Contribuições dos empregados Salário bruto até o teto de cerca de 10

salários de contribuição (SCs)

7,65% até 3 SCs

8,65% de 3 SCs a 3 SCs

9% de 3 a 5 SCs

11% de 5 a 10 SCs

Contribuições dos empregadores Folha salarial 20% sobre o total (incluindo autônomos)

1% a 3% para acidentes de trabalho

15% ao contratar autônomo

Contribuições de autônomos (contribuintes

individuais)

Classes de rendimentos até o teto de 10

SCs

20% sobre a classe de rendimentos

subdividida em múltiplos do SC

Contribuições de segurados especiais rurais,

pesca e mineração (economia familiar)

Resultado da comercialização da produção 2% com mais 0,1% a título de acidentes de

trabalho

Contribuições para o Financiamento da

Seguridade Social (Cofins)

Valor adicionado, faturamento; isenção

para instituições financeiras

Valor adicionado de 7,6% ou via lucro

presumido; 3% do faturamento

Contribuição sobre o Lucro Líquido das

Empresas (CSLL)

Lucro líquido das empresas. Lucro

presumido 32% (com Imposto de Renda)

8% para as empresas em geral e 18% para

instituições financeiras

Repasses da União (Tesouro Nacional) Orçamento fiscal, excluindo o que existe

para o Orçamento da Seguridade Social

(OSS)

Depende das necessidades de

financiamento

Receitas de concursos de prognósticos Receita líquida Deduzidos os valores de prêmios, impostos,

administração e crédito educativo

Contribuição Provisória sobre Transações

Financeiras (CPMF)

Movimentações bancárias 0,38% sobre cada transação, exceto entre

contas de um mesmo titular

Sistema Integrado de Pagamento de

Impostos e Contribuições das

Microempresas e Empresas de Pequeno

Porte (Simples)a

Faturamento de microempresas (a partir de

5%) e das empresas de pequeno porte (até

10%)

2% a 2,7% (conforme o faturamento) a

título de contribuição de empregadores

sobre a folha; 2% a título de Cofins e 1% a

título de CSLL

Outras receitas Receitas com títulos e valores mobiliários

ou imobiliários

Depende da remuneração de cada título, do

aluguel ou da venda de imóveis

Fontes: Lei 8.212/1991, atualizada pela EC 20/1998, e Lei 9.876/1999. Extraído de Tafner (2006, p. 482).a O Simples substitui a Cofins, a CSLL e as contribuições dos empregadores sobre a folha.

ANEXO

Financiamento da seguridade social

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CAPÍTULO 2

SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇOGRÁTIS”*

Sergio Guimarães Ferreira**

1 INTRODUÇÃO

Muito se tem discutido sobre previdência, e um quase consenso quanto à necessi-dade de reformas advém desse debate, que se dá tanto na esfera política quanto naacadêmica. Previdência é um problema em países ricos e em economias em desen-volvimento. Este capítulo tenta organizar as idéias sobre o muito que já se concluiua respeito do assunto na academia, a fim de orientar o debate político no Brasilsobre as alternativas de reforma.

O texto busca a) discutir a racionalidade econômica, do ponto de vistanormativo e da economia política, para existência de sistemas previdenciários,conforme desenhados hoje nos principais países; b) analisar os custos implícitosna manutenção de tais sistemas, representados principalmente pelas distorçõessobre as decisões de consumo/poupança e oferta de trabalho dos indivíduos; c)ponderar os prós e contras de diferentes modelos “puros”, quando o objetivo é amaximização do bem-estar da sociedade; e d) abordar a questão do custo de transiçãode reformas previdenciárias.

Pretende-se aqui dar um embasamento analítico a ser utilizado no capítulo 4,que discute a experiência com reformas previdenciárias de um grupo seleto depaíses desenvolvidos. Especificamente, será utilizada ao longo deste capítulo aclassificação tradicional da literatura (FELDSTEIN; LIEBMAN, 2002; LINDBECK;PERSSON, 2003).

Sistemas previdenciários podem ser classificados, primeiro, como de contri-buição definida (CD) ou de benefício definido (BD). Um sistema de BD é tal que

* Agradeço a Fabio Giambiagi e Paulo Tafner pelos comentários a versões anteriores deste trabalho, que foram muito importantes nadefinição da sua forma final. Naturalmente, falhas remanescentes são de minha total responsabilidade.

** Pesquisador do Ibmec/RJ e do BNDES.

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66 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

o benefício é uma função do histórico salarial do trabalhador. Num sistema CD,por sua vez, o benefício é função do valor dos ativos acumulados até o momento deaposentadoria.

Segundo, o sistema pode ser capitalizado (funded) ou de repartição (unfunded,também chamado na literatura de pay-as-you-go). Com efeito, em um sistema derepartição os benefícios dos aposentados são exclusivamente financiados pelascontribuições dos trabalhadores atuais, ou seja, a geração “jovem” paga contribuiçõesque custeiam os benefícios da geração “velha”. Em um sistema capitalizado, osbenefícios são financiados pelo retorno de fundo de pensão previamente acumulado.

Terceiro, um sistema pode ser ou não atuarialmente justo. Um sistema justo doponto de vista atuarial tem vínculo perfeito entre contribuição e benefício para cadaindivíduo. Ou seja, em valor presente, R$ 1 de contribuição “compra” o direito aR$ 1 de benefícios, em cada instante de tempo, para cada indivíduo participante.

A comparação entre diferentes sistemas previdenciários está longe de ser trivial, etodos possuem prós e contras. Maiores repartições de riscos levam geralmente amaiores distorções no mercado de trabalho e no capital, e potencialmente a possi-bilidades de desequilíbrios fiscais ou fortes (e indesejáveis) transferênciasintergeracionais. Sistemas atuarialmente mais justos transferem o risco do Estado(e, por conseguinte, da sociedade como um todo) para o aposentado e são menosredistributivos. Ou seja, o velho dilema entre eficiência e redistribuição (de rendae de riscos) está mais presente do que nunca quando o assunto é previdência.Como diz o velho adágio popular americano, “there ain´t no such thing as a freelunch” (“não existe almoço grátis”).1

Este capítulo se divide em oito seções, incluindo esta introdução. A seção 2apresenta a evolução histórica dos sistemas previdenciários no mundo. As seções 3e 4 discutem, respectivamente, as justificativas normativas e positivas para a exis-tência de previdência. A seção 5 aborda a literatura acadêmica teórica e empíricaacerca dos impactos do sistema caracterizado por benefícios definidos como funçãodo salário ao longo da vida, financiados em regime de repartição. Particularmente,destaca as distorções sobre a acumulação de capital e a oferta de trabalho. A seção 6compara as alternativas de sistemas previdenciários quanto aos tipos de risco a quecada opção expõe os beneficiários. A seção 7 aborda o tema da reforma previdenciáriaquanto aos custos de transição envolvidos. E a seção 8 conclui o capítulo.

1. A origem da expressão remontaria à tradição dos antigos saloons americanos que oferecereciam almoço gratuito aos clientes, desdeque pagassem por pelo menos um drinque. Milton Friedman popularizou-a no meio econômico, relacionando-o com a presença de trade-offs nas escolhas sociais ou privadas.

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67SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS”

2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA

O primeiro sistema previdenciário foi introduzido na Alemanha em 1889. Emboraa motivação do chanceler Otto von Bismarck fosse conter o ímpeto do incipientemovimento socialista e solidificar apoio ao regime político junto aos trabalhadoresurbanos, a idéia de um seguro contra a depreciação acelerada e permanente do capitalhumano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútuaorganizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck; ou bancos queforneciam seguro contra invalidez subsidiados pelo Estado, na França de NapoleãoIII, entre outros exemplos. Assim, o que distinguia o sistema alemão de mecanismosde proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva. Benefícioseram pagos a trabalhadores inválidos, ou que sobreviviam além da idade de 70anos, e custeados através de contribuições compulsórias de firmas e empregados.

A difusão do modelo alemão, contudo, foi lenta, e até 1910 o único país queo adotou foi a Áustria e, mesmo assim, incluindo apenas o seguro contra invalidez.Paralelamente, um sistema alternativo que fornecia renda vitalícia para idososcuja renda estivesse abaixo de determinado limiar (means tested), sem basecontributiva e, portanto, financiados por impostos gerais, era adotado na Dinamarcaem 1891, na Nova Zelândia em 1898 e, em 1908, na Austrália e na Inglaterra.Nos Estados Unidos, durante os anos 1920, estados instituíram pensõesprevidenciárias means tested para idosos, cuja difusão se acelerou depois da crisede 1929. Contudo, nenhum dos 28 estados que tinham sistema previdenciárioem 1934 o fazia na forma bismarckiana, ou seja, não havia fundo de contribuiçãocompulsória que financiasse os benefícios, nem a elegibilidade era condicionadaao nível ou ao número de contribuições.

Em 1935, o Social Security Act promulgado pelo presidente Franklin D.Roosevelt criou diversos programas de assistência que vigoram, com pequenasalterações, ainda hoje nos Estados Unidos, entre os quais dois programas queenvolviam renda vitalícia: o Old-Age Assistance (OAA), para idosos pobres, sembase contributiva e de natureza puramente assistencial, e o Old-Age Insurance(OAI), este sim um sistema contributivo no estilo alemão e que, com reformas em1939 e 1958, transformou-se em Old-Age Survivors and Disability Insurance(OASDI), que os americanos chamam de Social Security. O programa cobre nãosomente aposentados por idade, mas também adiciona benefícios aos dependentesdo aposentado, paga pensão ao viúvo do casal (no caso de falecimento do titular)e seguro contra risco de incapacitação física impeditiva de trabalho.

De modo geral, os anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundialforam de grande expansão do sistema previdenciário no mundo, com a introdução

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68 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

de sistemas de base contributiva em quase todos os países e com o aumento dovalor do benefício médio e da fração de trabalhadores contemplados pelos programas.Nos Estados Unidos, por exemplo, a fração da força de trabalho coberta pelosistema subiu de 43%, em 1935, para 96% em 2005.

A evolução do sistema previdenciário em diferentes países seguiu seus específicoscontextos históricos, mas a forma dominante em países desenvolvidos é a que defineum benefício, que guarda alguma relação (simples ou complexa) entre salário aolongo da vida e renda vitalícia, e é financiado por uma contribuição compulsóriasobre o rendimento do trabalho (na maioria das vezes envolvendo atribuiçõeslegais conjuntas de empregado e empregador e, para o caso de trabalhadores porconta própria, alíquota dobrada e atribuição legal cabendo ao próprio trabalhador).

Programas previdenciários hoje são responsáveis pela maior parte das trans-ferências governamentais no mundo, e por parte importante do aumento da cargatributária nos países desenvolvidos no pós-guerra. Entre 1953 e 1974, gastos totaisdo governo aumentaram de uma média de 29% do Produto Interno Bruto (PIB)para uma média de 43%, nos países da Organização para Cooperação e Desenvol-vimento Econômico (OCDE), sendo que a parte das despesas classificadas comotransferências aumentou de 12% para 19% (PELTZMAN, 1980), com estabilidadedesde então.

Embora exista enorme heterogeneidade entre os sistemas previdenciários nomundo, uma lista de características comuns à maior parte deles pode ser construída.Pesquisando os 116 países que, em 1997, tinham algum sistema de previdência,podem-se encontrar os seguintes padrões (MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 1999):

a) os programas induzem a saída da força de trabalho, com benefícios sendo umafunção decrescente da renda laboral do idoso. Programas de renda mínima (means-tested) para idosos são exemplos, ao condicionarem o acesso ao valor total darenda laboral. Outros exemplos são sistemas de repartição que postergam benefíciosenquanto o indivíduo estiver na força de trabalho (caso dos Estados Unidos parapessoas entre 62 e 65 anos, Bélgica e Espanha).

b) benefícios não dependiam da renda de capital, em 98% dos países pesquisados,em 1997. Posteriormente, a introdução de sistemas CD capitalizados em parte daAmérica Latina e da Ásia pode ter alterado esse resultado.

c) benefícios aumentam em função dos rendimentos de trabalho prévios à apo-sentadoria. Em alguns países, os benefícios são apenas proporcionais às contribuições.Em países desenvolvidos, predomina o sistema de dois pilares (por exemplo, Canadá,Dinamarca, Japão, Nova Zelândia, Noruega e Inglaterra), sendo o primeiro pilarum benefício mínimo para todos os idosos (incondicional à renda laboral, e, portanto,

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69SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS”

não é means-tested) e o segundo pilar de base contributiva e com benefício sendouma função crescente das contribuições, que, por sua vez, estão vinculadas direta-mente à renda de trabalho. O número de anos de contribuição que é levado emconta na definição dos benefícios varia, podendo ser os 35 melhores anos, comonos Estados Unidos, ou somente os últimos anos, como no caso brasileiro (atéantes da reforma de 1998) ou da Turquia; ou não ter um número máximo de anos(como na Suécia).

d) contribuições (compulsórias) são geralmente financiadas através de alíquota fixasobre o salário bruto, em 96% dos países, na maior parte das vezes com co-participaçãoentre empregado e empregador. Também é comum que haja um orçamento sepa-rado para despesas previdenciárias. Talvez como efeito dessa despesa carimbada,análises econométricas mostram que a arrecadação da contribuição está fortementerelacionada aos benefícios pagos. Contribuições são compulsórias em todos oscasos em que existem sistemas de base contributiva.

e) pagamento de benefícios através de uma anuidade (uma renda vitalícia comvalor nominal fixo ou ligado a algum índice) é bastante comum. Exceções ocorremprincipalmente em países que têm sistemas de contas individuais e que oferecemalternativa de saque de uma parcela ou da totalidade do saldo na conta no mo-mento da aposentadoria (por exemplo, Inglaterra e Austrália).

f ) programas geralmente definem uma idade mínima de aposentadoria, e essaidade mínima se reduziu ao longo de quase toda a segunda metade do século XX,apesar do aumento da expectativa de vida. Por exemplo, na Alemanha inicialmentea idade mínima de elegibilidade era 70 anos, enquanto atualmente é de 60 anos.Na Europa, a integração entre programas de seguro-desemprego, seguros contrainvalidez e previdência reduz substancialmente a idade na qual o indivíduo podese retirar da força de trabalho (GRUBER; WISE, 1999). Apenas recentemente, algunspaíses passaram a aumentar a idade de aposentadoria, em face de grandes riscos deinsolvência.

3 JUSTIFICATIVAS PARA EXISTÊNCIA: TEORIAS NORMATIVAS

Justificativas para a existência de sistemas previdenciários podem ser divididas em trêscategorias. Previdência existe ou porque governos são benevolentes e paternalistas;ou porque governos são benevolentes e buscam corrigir as ineficiências dos mer-cados; ou, ainda, porque governos não são benevolentes e sim resultado de gruposde pressão e de coalizões entre eleitores. Os primeiros dois tipos de hipótese levamàs teorias normativas que explicam por que o governo deve intervir. O último tipoleva às teorias positivas que tentam explicar por que o governo de fato intervém.

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70 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

3.1 Previdência como um bem de mérito

Governos paternalistas gostam de interferir na alocação de recursos das pessoaspara incentivá-las a consumir alguns bens meritórios. Usar cinto de segurança noautomóvel para prevenir acidente, beber somente socialmente, não fumar e nãousar drogas são exemplos de atitudes que governos paternalistas tentam incutirnos seus cidadãos através de regulação ou subsídio (ou tributação).

Seguindo essa linha de raciocínio, se indivíduos não poupam adequadamenteao longo da vida, eis aí uma oportunidade para que governos paternalistas osincentivem a ser mais previdentes.

Quais seriam as possíveis causas da falta de visão dos poupadores? Pessoaspoderiam não dar peso suficiente para o futuro quando tomam decisões ou nãoter informação necessária para julgar suas necessidades futuras ou simplesmentenão saber investir em longo prazo, por desconhecimento das alternativas de inves-timento. No primeiro caso, poupadores são míopes, e um programa compulsóriode contribuição definida, não necessariamente administrado pelo governo, resol-veria o problema. No segundo e no terceiro caso, existiria alguma falha de mercadona produção de informações que impede indivíduos de tomarem otimamentesuas decisões de consumo intertemporal e de alocação de portfólio. De fato, háevidência preliminar de que indivíduos mais bem informados tomam decisõesmais adequadas de alocação de portfólio (WHITEHOUSE, 2000). Soluções comoregulação de fundos de previdência, contudo, parecem mais simples do que ainstituição de um sistema de repartição clássico.

E em relação à evidência de miopia? A evidência dá suporte à tese de que pessoaspoupam insuficientemente para sua aposentadoria? Trabalho acadêmico recentemostra que pessoas poupam pouco não por miopia ou racionalidade limitada,mas porque contam com recursos previdenciários ou programas de renda mínimaquando se aposentam. Quando se leva em conta a riqueza previdenciária, 80%das famílias norte-americanas têm mais riqueza do que o que seria ótimo, dadas asprobabilidades de morte e preferências por herança estimadas utilizando-se dados depainel do Health and Retirement Survey. Para aqueles que poupam menos do queo ideal, o déficit é relativamente pequeno (SCHOLZ; SESHADRI; KHITATRAKUN, 2005).

Essa evidência nos remete à pergunta inicial sobre por que tais programasexistem, por que têm características predominantes de benefício definido e derepartição e por que são tão grandes. Uma alternativa é que, embora capazes depoupar eficientemente para aposentadoria, na ausência de previdência mercadosseriam incapazes de prover renda na forma de anuidades a um preço justo, o quenos leva à questão da seleção adversa nesse mercado.

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71SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS”

3.2 Seleção adversa

A presença de informação assimétrica entre comprador e vendedor de uma anuidade(tradução de annuity, título que paga um cupom mensal vitalício) dá origem aoclássico problema de “seleção adversa” no mercado de seguros contra vida longa (porexemplo, ROTHSCHILD; STIGLITZ, 1976). Indivíduos que optam por comprar talperpetuidade só o fazem se tiverem expectativa de sobrevida maior do que a média.A percepção da auto-seleção de compradores, pelos vendedores dos títulos, faz comque esses últimos ajustem para cima o preço da perpetuidade (ou o prêmio do seguro),restringindo adicionalmente o universo de pessoas que teriam expectativa desobrevida que as fizesse aceitar tal bônus perpétuo. Em equilíbrio, sucessivas iteraçõesentre vendedores e compradores levariam à extinção do mercado de anuidades.

Existem indícios de falha no mercado de anuidades. Enquanto o volume decontribuições para fundos de pensão baseado em benefício definido foi de US$ 117bilhões em 1998 nos Estados Unidos , contribuições para contas que rendemperpetuidades somam apenas US$ 2 bilhões (BROWN; MITCHELL; POTERBA, 2000).A probabilidade de morte entre 65 e 75 anos do grupo que compra tais títulos écerca de metade daquela da população como um todo, tanto nos Estados Unidosquanto na Inglaterra. O prêmio médio do seguro contra longevidade é de 20%para uma pessoa com probabilidade de morte típica do americano médio, mas de12% se a tábua de mortalidade utilizada no cálculo atuarial é aquela do grupo quecompra a anuidade. Padrão semelhante é encontrado na Austrália, na Inglaterra eno Canadá (JAMES; VITTAS, 1999).

Probabilidades mais baixas de morte entre os indivíduos que compram taistítulos de forma voluntária no mercado privado podem ter outras explicações.Particularmente, em muitos países com sistema previdenciário público compul-sório, as pessoas já têm uma fração exagerada de seus ativos na forma anuitizada,e gostariam (se pudessem) de reduzir tal fração (e não aumentar). Nesses países,somente indivíduos mais ricos vão querer poupar voluntariamente na forma deperpetuidades, e, conseqüentemente, o preço da perpetuidade refletirá a menorprobabilidade de morte desse grupo vis-à-vis a média da população. Nesse caso, aproporção pequena do mercado privado de títulos perpétuos não seria resultadode uma falha de mercado resultante de informação assimétrica, mas de sistemasprevidenciários excessivamente grandes.

3.3 Moral Hazard

Indivíduos podem agir como “caronas” em programas de renda mínima para idosoou, na ausência de tais programas, contar com os valores altruístas da sociedade.

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Nesse caso, indivíduos se aposentariam mais cedo e poupariam menos, contando coma ajuda do governo ou de amigos ao fim da vida (LINDBECK; WEIBULL, 1988).

Novamente, formas alternativas de compulsoriedade emergem como soluçãopara o problema de moral hazard, podendo tanto o governo instituir a contribuiçãosolidária para todos os indivíduos, ou seja, um sistema de repartição que obriguecada um a contribuir para o bem público, ou, ao contrário, para forçar o indivíduoa prover para si próprio em um sistema de contribuição definida. O argumento demoral hazard, contudo, não é capaz de convencer-nos em relação à enorme di-mensão dos programas previdenciários no mundo e ao seu caráter predominantede benefício definido.

3.4 Externalidades positivas no capital humano

A depreciação do capital humano com a idade faz com que pessoas mais idosastenham capital humano mais baixo do que a média, e tal situação é acentuada secoortes mais jovens têm nível de educação mais alto. A existência de externalidadespositivas no capital humano médio no ambiente de trabalho (LUCAS, 1988) justi-ficaria a instituição de um subsídio para que indivíduos com capital humanobaixo saiam da força de trabalho (MULLIGAN, 2000).

Argumentos de eficiência parecem ter dado suporte à criação do OAI em1935, nos Estados Unidos. O argumento implícito na ocasião era o de job sharing(compartilhamento de empregos), no sentido de que idosos deveriam dar lugaraos mais jovens na força de trabalho. O mesmo tipo de argumento embasava alegislação que instituiu uma idade obrigatória de aposentadoria na mesma época.2

Na medida em que a população envelhece, e os benefícios resultantes de job sharingse reduzem, deveríamos esperar uma redução dos incentivos fiscais à aposentadoriaprecoce, e, portanto, uma redução desses programas, o que é coerente com asdiscussões de reforma no mundo desenvolvido.

Esse tipo de argumento não deve ser surpreendente para administradores defundos de previdência fechados vinculados ao emprego. Fundos de pensãoatuarialmente equilibrados que pagam benefício definido podem ser parte de umcontrato eficiente de trabalho se empresas quiserem formar relação de longo prazocom o empregado. Nesse caso, o contrato ótimo seria tal que a empresa paga um

2. Barbara Armstrong, professora de direito de Berkeley e membro do Social Security Committee, criado por Roosevelt em 1934 paraelaborar o sistema de previdência, não tinha dúvidas de que o Social Security Act foi concebido com objetivos de aposentar o contingentede idosos, criando espaço para jovens no mercado de trabalho: “The interest of Mr. Roosevelt was with the younger man (...) That is whythat little ridiculous amount of $ 15 was put in. Let (the elderly) earn some pin money, but it had to be on retirement. And retirementmeans that you’ve stopped working for pay” (Barbara Armstrong Memoir, Columbia University, citado em Sala-i-Martin, 1992, p. 6).

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salário abaixo da produtividade quando o indivíduo é jovem, e acima da produti-vidade quando o indivíduo é velho. O sistema de fundo de pensão, nesse caso, édesenhado de forma a induzir a aposentadoria em uma idade tal que o valor presenteda produtividade do indivíduo iguala o valor presente do salário pago mais benefíciosesperados. Ou seja, o benefício de aposentadoria é explicitamente desenhado de formaa induzir a saída do trabalhador no tempo certo (LUMSDAINE; MITCHELL, 1999).

Como veremos adiante, há evidência de que programas de previdência real-mente incentivam a saída da força de trabalho, embora ainda existam controvérsiasa esse respeito. Contudo, o mero incentivo à aposentadoria precoce que teria jus-tificado o nascimento de tais programas de previdência baseados em benefíciodefinido não é suficiente para explicar a magnitude de tais programas.

3.5 Contrato intergeracional

Pais altruístas, que têm o consumo do filho na função utilidade, transferem poderde compra para seus sucessores através de herança (capital físico) ou em investi-mento em educação (capital humano). Existe evidência de altruísmo dos pais nofim da vida (BERNHEIM, 1991).

Mas será que pais são altruístas em relação a investimentos em capital humanoe investem otimamente na educação dos filhos? Na ausência de motivos altruístas,o investimento em capital humano dos filhos só poderia ser feito mediante umcontrato em que o rendimento de trabalho deles seja repartido com os pais dealguma forma. Sistemas previdenciários de repartição, em que a contribuição pagasobre o rendimento corrente do estoque de capital humano (da geração de filhos)financia os benefícios correntes dos idosos (geração de pais), funcionam comoesse vínculo intergeracional na ausência de altruísmo (BECKER; MURPHY, 1988). Ogoverno funciona como coordenador, regulador e centralizador desse contratointergeracional implícito, de forma a reduzir custos de transação. Soluções ade-quadas podem ser encontradas tanto através da implementação de um sistema decontas individuais nocionais (que pague ao velho a rentabilidade de capital humanodo jovem) quanto por um sistema de repartição BD.

De forma similar, um regime de repartição pode ser visto como um contratode seguro contra riscos de futuros choques negativos na produtividade do trabalho.De outra maneira, contribuições previdenciárias são uma forma de a geração dejovens comprar algum capital físico em um mundo onde capital humano éindivisível e, portanto, não comercializável. Na ausência de um sistemaprevidenciário, jovens têm excesso de capital humano e pouco capital físico(MERTON, 1983). Nesse sentido, o vínculo entre contribuição e benefícios existente

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na maior parte dos sistemas é eficiente, pois fornece um hedge contra riscos derendimento de capital humano, quando a composição do portfólio não pode seralterada – em função de falha de mercado. Nessa linha, faz sentido um programaprevidenciário que dá um retorno implícito elevado para as primeiras contribuições.

4 JUSTIFICATIVAS PARA EXISTÊNCIA: TEORIAS POSITIVAS

Embora eficaz na produção de explicações para a existência de sistemas previdenciários,as teorias normativas não são capazes de explicar o tamanho desses sistemas nema razão pela qual envolvem tanta redistribuição.

Isso aumenta o apelo de justificativas baseadas na nova economia política comoforma de explicar tanto o tamanho quanto o tipo de sistema existente. A base daexistência de sistemas de repartição está na presença de conflito distributivo e nosistema eleitoral como mecanismo existente de repartição de recursos em sociedadesdemocráticas. Conflitos distributivos podem ser categorizados em intrageracionaise intergeracionais. Conflitos intrageracionais existem dentro de uma mesma geração,entre homens e mulheres, pobres e ricos, pessoas saudáveis e pessoas doentes,pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoasque não poupam etc. Conflitos distributivos intergeracionais são entre jovens, velhose pessoas ainda não nascidas, que disputam um pool de recursos presentes e futuros.

A sociedade, através de mecanismos de escolha pública, define o grau e aforma pela qual a redistribuição de recursos ocorre. De modo geral, o volume detransferências cresceu substancialmente ao longo do século XX, e despesasprevidenciárias são parte essencial dessa história. Alguns autores atribuem o aumentode transferências para pobres em democracias à expansão do sufrágio, com a in-corporação de pobres e mulheres à massa de eleitores e, conseqüentemente, aodeslocamento do eleitor mediano para percentis inferiores da distribuição de renda,mais distantes da média da distribuição de renda – e, portanto, com forte prefe-rência por redistribuição (MELTZER; RICHARD, 1981).

Explicações baseadas no teorema do eleitor mediano, contudo, esbarram emdois problemas. Primeiro, quando tais sistemas foram instituídos e aumentados,o eleitor mediano não era um idoso aposentado, mas sim um trabalhador. Deacordo com a evidência apresentada por Mulligan e Sala-i-Martin (1999), os paísescom maior percentual de população idosa são Itália, Grécia e Suécia, com 78% dapopulação com menos de 60 anos.

Outra crítica a modelos baseados em eleição majoritária é que, empiricamente,as características redistributivas de sistemas previdenciários no mundo independemde o regime de governo ser democrático ou não (MULLIGAN; GIL; SALA-I-MARTIN,

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2002). Um regime autocrático criou o sistema da Alemanha, Lênin criou oprograma russo em 1922, o imperador Ito instituiu o japonês em 1941, e assimpor diante. Em uma amostra de 50 países, um estudo encontrou que, em média,governos democráticos e não-democráticos gastam a mesma fração do PIB combenefícios previdenciários, depois de controlado para renda per capita e para afração de idosos na população (PAMPEL; WILLIAMSON, 1989).

Teorias que utilizam a eficiência de grupos de interesse (lobbies) tendem a sermais bem-sucedidas em explicar a importância dos sistemas previdenciários. Comoo sistema de repartição concentra benefícios em poucos, e distribui os custos portoda a sociedade (sendo parte dos custos carregada por pessoas ainda não nascidas),a taxa de retorno da atividade de lobby é bastante elevada, as resistências são pequenas,e, conseqüentemente, as chances de sucesso da atividade são altas (PARETO, 1927).

Alguns autores mencionam, além disso, vantagens comparativas que os idososteriam em atividades de lobby, particularmente disponibilidade de tempo e single-mindedness, e isso explicaria diversas características dos sistemas previdenciários(MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 2003). Um survey da revista Fortune, nos EstadosUnidos, apontou a Associação Americana de Pessoas Aposentadas como o maispoderoso lobby em Washington. O voto do eleitor idoso é considerado muitomais elástico a benefícios previdenciários do que o voto de qualquer outro grupoa respeito de qualquer outra variável (MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 1999).

Se a explicação procede, por que idosos começaram a fazer lobby somente nasegunda metade do século XX, e por que a atividade de lobby cresceu no pós-guerra? Teorias que racionalizam o comportamento de grupos de interesse sãomais bem-sucedidas do que as que utilizam o conceito de eleitor mediano combinadocom conceitos de coalizão, mas, ainda assim, não explicam o surgimento de pro-gramas previdenciários no século XX nem seu crescimento no pós-guerra.

5 DISTORÇÕES DO SISTEMA DE REPARTIÇÃO E BENEFÍCIO DEFINIDO SOBREPOUPANÇA E OFERTA DE TRABALHO

Como visto na seção 2, a maior parte dos países tem sistemas de benefício definidofinanciados por repartição. Nesta seção, discutem-se as duas principais críticas aesse tipo de desenho, qual seja, de que reduzem a poupança e induzem a aposen-tadoria precoce.

5.1 Decisões de poupança

Das classificações apresentadas na seção introdutória, o fato de um sistema sercapitalizado ou de repartição é que determina se ele distorce as decisões de poupança

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(LINDBECK; PERSSON, 2003). O impacto teórico de um sistema de repartição napoupança agregada da economia é ambíguo. Existem basicamente três formaspelas quais a instituição de previdência por repartição e benefício definido podeafetar a poupança agregada, em um modelo de geração superposta sem risco.

Imaginem-se um sistema de repartição e um indivíduo que vive dois períodos.Suponha-se que esse indivíduo só trabalhe no primeiro período. Na hipótese de asua taxa de desconto intertemporal ser 0, apenas como simplificação, o indivíduovai querer consumir a mesma quantidade em cada período (na hipótese adicionalde a função utilidade ser côncava), se a taxa de juros da economia é 0. A taxa depoupança, portanto, será de 50% sobre a renda laboral no primeiro período.

Primeiro, se um sistema previdenciário atuarialmente equilibrado é introdu-zido, com uma alíquota de 10%, esse mesmo indivíduo receberá no segundoperíodo 10% de sua renda do primeiro período na forma de benefícioprevidenciário. A conseqüência é que ele decidirá reduzir sua poupança no pri-meiro período a apenas 40% de sua renda. Esse efeito é chamado na literatura deefeito remanejamento ou replacement effect, e claramente leva a uma redução dapoupança individual, em um sistema de repartição atuarialmente equilibrado.3

Por que a redução da poupança individual resultará em queda de poupançaagregada? Se a contribuição de 10% é transferida para a geração vivendo no se-gundo período, e não existe poupança por motivo de herança, essa fração da rendaserá inteiramente consumida pelos “velhos”, e a poupança agregada da economiacairá. Na linguagem keynesiana, transfere-se renda de uma população com baixapropensão a consumir para uma população com alta propensão a consumir (ondea propensão é derivada otimamente a partir de um modelo de ciclo de vida).Logo, o efeito remanejamento faz com que a instituição de um pay-as-you-go reduzaa acumulação de capital.

Segundo, sistemas previdenciários envolvem redistribuições entre várias ge-rações, e as primeiras gerações usufruem taxas de retornos excepcionalmente ele-vadas e – o que é mais importante – mais altas do que a taxa de juros real de longoprazo da economia. Assim, a redistribuição entre gerações faz com que algumascoortes tenham ganho de renda permanente (valor presente do fluxo de renda aolongo da vida) e outras sofram perdas. Nos Estados Unidos, a taxa interna deretorno das contribuições previdenciárias foi de 36,5% para a geração nascida em1876, 11,9% para a geração nascida em 1900 e 4,8% para aqueles nascidos em

3. A incorporação de uma taxa de desconto intertemporal e taxas de juros positivas não mudam a natureza da conclusão, mas apenas asproporções da renda alocadas em consumo no primeiro e no segundo período. A hipótese de que o indivíduo viva mais períodos tambémnão muda o resultado, assim como a adição de incerteza quanto ao tempo de duração da vida.

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1925. Projeta-se uma taxa monotonicamente decrescente e inferior a 2,0% para asgerações nascidas após 1950. Utilizando-se uma taxa de desconto de 2% real,pode-se concluir que a geração nascida em 1900 beneficiou-se de uma transferêncialíquida de US$ 112 bilhões (dólar de 1989). Gerações nascidas até 1960 recebemtransferências de gerações nascidas após essa data (LEIMER, 1994).

Os grupos favorecidos na redistribuição (geralmente as primeiras gerações)aumentam o consumo em todos os períodos do ciclo de vida (na ausência dealtruísmo entre gerações), e, conseqüentemente, a acumulação individual de capitaldiminui. Esse efeito é chamado de efeito riqueza (wealth effect) e leva a umadesacumulação de capital em função desse efeito redistributivo.4

Em terceiro, programas previdenciários tendem a gerar antecipação da saídada força de trabalho por grupos beneficiários (retirement effect), como será maisdetalhado adiante, e assim leva a uma poupança maior na fase de acumulaçãopelos indivíduos, contribuindo para um aumento da acumulação de capital. Assim,em um modelo em que o indivíduo tem como única preocupação a suavização doconsumo ao longo do ciclo de vida, a instituição de um sistema de repartição nãoé necessariamente redutora de poupança.

Ou seja, em um modelo canônico de gerações superpostas, dos três argu-mentos que vinculam previdência a poupança, dois implicam efeito negativo eoutro leva a efeito positivo.

A introdução de riscos quanto à renda futura no modelo torna a discussãomais complexa. Na presença de incerteza em relação a choques transitórios derenda (por exemplo, o indivíduo pode sofrer uma queda da renda laboral tempo-rária, mas não permanente), o agente econômico determina sua poupança ao longoda vida, de forma a criar um colchão (buffer stock) suficiente para suavizar asvariações de consumo nos períodos de “vacas magras” (CARROLL, 1997). Na pre-sença de restrições de liquidez que impeçam o agente de se endividar diante dechoques negativos de renda, é ainda mais forte a motivação para poupança emtempos de bonança. Redes de seguridade social que permitem a indivíduos derenda baixa acesso à suplementação de renda (programas means tested de umaforma geral) teoricamente são redutores de poupança agregada, na medida emque reduzem a exposição ao risco de desemprego ou, de forma mais geral, ao riscodecorrente da volatilidade no rendimento do capital humano, e assim reduzem anecessidade de formação de um buffer stock (HUBBARD; SKINNER; ZELDES, 1995).

4. Teoricamente, contudo, a presença de altruísmo intergeracional e de motivo herança faz com que transferências para uma geração emdetrimento de outra sejam inteiramente poupadas pela geração beneficiária, sem efeito sobre o consumo. Esse resultado é chamado deequivalência ricardiana (BARRO, 1974).

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Pode-se conjecturar que, ao tornar a renda de aposentadoria menos expostaa riscos de taxas de juros ou, principalmente, a riscos da rentabilidade do capitalhumano (DEATON; GOURINCHAS; PAXSON, 2000), sistemas de benefício definidotambém tenderiam a reduzir a necessidade de poupança por motivo de precaução.

Alguns países têm taxas de poupança muito baixas na presença de programasde renda mínima generosos (como nos casos de Austrália e Alemanha), e outrostêm taxas bastante elevadas na ausência dos mesmos programas (como, por exemplo,Cingapura). Contudo, ainda não existe evidência mais robusta do efeito de taisprogramas sobre a poupança.5

Embora haja ambigüidade quanto aos efeitos de programas previdenciáriosdo tipo de repartição sobre a poupança agregada, pode-se concluir que a literaturateórica tem predominantemente encontrado efeitos contracionistas, com grandesressalvas quanto à magnitude. Modelos computacionais que incorporam riscosdemográficos e de renda a uma estrutura de gerações superpostas tendem a concluirque, com parâmetros factíveis para a estrutura de preferências dos consumidores epara a estrutura da tecnologia, a eliminação do sistema de benefício definido fi-nanciado por repartição gera um acúmulo de capital e uma melhora na eficiênciaeconômica (ver, por exemplo, DE NARDI; IMROHOROGLU; SARGENT, 1998).

O que dizer então da literatura empírica? Estudos de impacto de programasprevidenciários de repartição geralmente são de três tipos: comparação entre países(cross country), séries de tempo em um mesmo país, e análise de corte horizontal(cross section). A comparação entre países sofre um grave problema do viés deseleção. Um regime de benefício definido mais benevolente pode ter sido adotadoem determinado país por causa da insuficiente provisão de poupança para apo-sentadoria (em função de miopia dos residentes naquele país). Por exemplo, empaíses onde existe uma cultura de repartição de riscos dentro da família, comelevada poupança associada a transferências intergeracionais, como é o caso deCingapura, haveria menor necessidade de regimes de repartição serem instituídoscom tais fins. Se a instituição desses sistemas é endógena, tende-se a encontraruma correlação negativa entre poupança e regimes de repartição, sem que fiqueclara a direção da relação causal. Outro problema associado a comparações entrepaíses é a heterogeneidade da base de dados. Comparações internacionais, comefeito, não mostram uma relação clara entre o tamanho do sistema previdenciárioe a poupança (CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE, 1998).

5. A própria evidência da importância da poupança precaucionária ainda não foi consolidada na literatura econométrica, principalmenteporque padrões de consumo individuais podem ser replicados tanto por modelos sem incerteza mas com restrição de liquidez, quanto pormodelos com incerteza e com formação de buffer stock (GOURINCHAS; PARKER, 2001).

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Os estudos que comparam indivíduos nos Estados Unidos (cross section) in-dicam que, para cada dólar a mais na forma de riqueza previdenciária (geralmente,o valor presente dos benefícios de aposentadoria, debitado de contribuiçõesprevidenciárias), a riqueza privada diminui cerca de 25 centavos. De 14 estudosrepresentativos feitos entre 1979 e 1997, 10 encontraram correlação negativa entreriqueza privada e riqueza previdenciária, 2 verificaram correlação negativa masnão rejeitavam a hipótese alternativa de impacto nulo, e 2 encontraram correlaçãopositiva. Os resultados dependem da base de dados e da metodologia de mensuraçãoda riqueza previdenciária, mas, de forma geral, apontam para um crowding out(CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE, 1998).

Correlação, contudo, não indica necessariamente causalidade, porque carac-terísticas não observáveis dos indivíduos (e, portanto, não incluídas na regressão)podem estar relacionadas tanto à riqueza previdenciária quanto ao estoque deativos financeiros.6 Adicionalmente, estoque de ativos privados menores não querdizer necessariamente que tais ativos tenham deixado de ser acumulados por causade consumo relativamente alto. É possível ainda que doações em vida para osfilhos, ou investimento em capital humano deles, tenham sido feitas para com-pensar uma transferência maior através do sistema previdenciário, e tais alocaçõescompensatórias aparecem sob a forma de um estoque menor de ativos privados.Assim, não é claro se a correlação negativa entre previdência e ativos privadosindividuais significa uma correlação positiva entre consumo individual e riquezaprevidenciária. Colocado de outra forma, as regressões cross section nada dizem arespeito do impacto da previdência sobre o estoque de capital agregado – mesmoque o problema da causalidade seja efetivamente sanado com bons instrumentosou análise longitudinal adequada.

Por último, estudos que utilizam dados agregados de consumo e riquezaprevidenciária ao longo do tempo tentam solucionar o problema da agregação,mas criam outros tipos de dificuldades. Tais estudos são extremamente sensíveis àespecificação da regressão (particularmente à definição de riqueza previdenciária),e resultados positivos ou negativos podem ser encontrados dependendo da definiçãoescolhida.

5.2 Decisões de oferta de trabalho

O debate a respeito do impacto de sistemas previdenciários sobre decisões deoferta de trabalho chega a conclusões mais definitivas do que aquele que discute o

6. Por exemplo, o total de anos trabalhados ao longo da vida, o estado civil, a expectativa de vida e a renda permanente afetam, aomesmo tempo, o estoque de ativos financeiros e a riqueza previdenciária.

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impacto sobre poupança. Nas últimas três décadas tem ocorrido uma dramáticaqueda na taxa de participação na força de trabalho de homens entre 60 e 64 anosde idade. Em uma amostra de dez países industriais (Japão, Suécia, Estados Unidos,Reino Unido, Alemanha, Bélgica, Espanha, Holanda, França e Itália), em 1960, ataxa de participação estava acima de 70% em todos eles, exceto Itália. Em 1995,apenas o Japão ainda tinha taxas de participação acima de 70% (GRUBER; WISE,1999). Particularmente, França, Bélgica e Holanda tinham menos de 30% de suapopulação entre 60 e 64 anos ainda dentro da força de trabalho.

Duas características dos sistemas previdenciários têm importante efeito sobrea decisão de participação na força de trabalho. A primeira é a idade na qual osbenefícios são inicialmente disponibilizados, também chamada de idade de apo-sentadoria parcial (early retirement age, ERA). A segunda característica essencialque determina a idade em que a pessoa escolhe sair da força de trabalho é a com-paração entre a adição (ou subtração) que um ano de trabalho traz sobre a riquezaprevidenciária (valor presente de benefícios, líquidos de contribuição previdenciária)e o salário ganho ao longo daquele ano. O retorno total por um ano a mais detrabalho é a soma de ambas as parcelas. Se, para uma dada idade, a primeiraparcela é negativa, ou seja, a riqueza previdenciária cai com o adiamento por umano da decisão de saída, pode-se calcular a alíquota marginal do imposto sobre otrabalho devido exclusivamente à regra previdenciária. Caso a primeira parcelaseja positiva, o sistema previdenciário representa um subsídio à oferta de trabalho.

Em que medida a promessa de benefícios previdenciários afeta a decisão deoferta de trabalho? Primeiro, o adiamento da aposentadoria representa sempreum ano a menos de benefícios; e, segundo, um ano a mais de contribuiçõesprevidenciárias. Para compensar a redução do número de anos de desfrute, emalguns países existe um ajuste atuarial feito na forma de maiores benefícios, demodo que o valor presente dos benefícios não se altere. Quanto maior é o ajuste,menor será a tributação à oferta de trabalho induzida exclusivamente pelas regrasprevidenciárias.

Segundo, geralmente um ano a mais de trabalho leva a um recálculo dobenefício, dado que na maior parte dos países o salário de benefício é uma médiade salários ao longo da vida. Se salários ao fim do ciclo de vida são maiores do queno início, a fórmula de cálculo do salário de benefício é um incentivo ao adiamentoda saída.

Terceiro, um adiamento no recebimento de benefícios aumenta a probabili-dade de morte antes que qualquer benefício seja recebido, o que induz também asaída precoce motivada por regras previdenciárias.

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Quarto, na grande maioria dos países, a riqueza previdenciária futura nãopode ser utilizada como colateral para empréstimos, o que induz pessoas maispobres (com maiores possibilidades de terem acesso restrito a crédito) a antecipara saída da força de trabalho.

Quinto, em alguns países, o acesso universal ao seguro-saúde público sóocorre atrelado à idade normal de aposentadoria, o que motiva indivíduos semseguro privado (exceto aquele do empregador) a postergarem sua saída do trabalhoaté tal idade.

Jonathan Gruber, David Wise e associados aplicam tais conceitos às respec-tivas regras previdenciárias de dez países da OCDE, de forma a calcular em quemedida a previdência tributa ou subsidia a participação na força de trabalho (porexemplo, GRUBER; WISE, 2003). A conclusão geral dos trabalhos é de que previ-dência representa uma substancial tributação à participação na força de trabalhopara idades mais avançadas.

Em muitos países europeus, entre os quais Alemanha e França representamos casos mais dramáticos, programas públicos de seguro-desemprego e segurocontra invalidez exercem importância essencial na decisão de saída da força detrabalho antes da idade oficial de aposentadoria (mesmo antes da ERA). No ReinoUnido, na Holanda e nos Estados Unidos, planos de previdência fechados vinculadosao empregador também exercem substancial influência na decisão de saída daforça de trabalho.

De forma geral, nos países industrializados existe forte relação entre as pro-visões do sistema previdenciário e as idades de saída da força de trabalho. Grandessaídas da força de trabalho estão associadas à primeira idade na qual o indivíduotem acesso ao benefício (ERA), e com a idade normal de aposentadoria, quandoos benefícios são integrais (normal retirement age, NRA). Embora a ERA nos paí-ses industrializados esteja entre 60 e 64 anos, são comuns os casos em que a saídada força de trabalho se dá mesmo antes, em função da existência de programas deseguro-desemprego e seguro contra invalidez, ambos com cláusulas menos rígidaspara pessoas com mais de 55 anos, e que servem de ponte para a aposentadoria,como ocorre na Bélgica, na França, na Holanda e na Alemanha, onde 20% dapopulação se aposentam antes da ERA. A tabela 1 mostra o padrão de aposenta-doria em três países com fortes provisões para aposentadoria em determinadasidades específicas.

Nos Estados Unidos, a ERA se dá aos 62 anos; e a idade normal, aos 65 .Nota-se o aumento das probabilidades de saída aos 62 entre 1960 e 1970. NaFrança e na Alemanha, a saída da força de trabalho acontece muito mais cedo, e isso

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aparentemente guarda forte relação com as provisões de seguro-desemprego einvalidez, como ficará claro no capítulo 4. Na França, em particular, a idadenormal de aposentadoria é de 60 anos, e o sistema pune fortemente (atravésde elevada tributação implícita) a permanência depois dessa idade. Na Alemanha,a ERA é de 63 anos, o que explica a concentração de saídas nessa idade.

Para os Estados Unidos, alguns autores encontram evidências de que o picona idade de 62 anos ocorre para indivíduos com poucos ativos, mas não paraindivíduos mais ricos. Aparentemente, a existência de falhas no mercado de créditoe a impossibilidade de indivíduos não aposentados se endividarem utilizando arenda previdenciária futura como colateral explicariam o pico aos 62 anos paraaqueles que sofrem de restrição de liquidez. O acesso ao seguro-saúde gratuitopúblico (Medicare) apenas na idade de 65 anos para a grande maioria de trabalha-dores explica a saída concentrada nessa idade, na medida em que o padrão deaposentadoria é inteiramente distinto para indivíduos com acesso a seguro-saúdeprivado desvinculado do emprego ou acesso ao Medicaid (RUST; PHELAN, 1997).

Embora as regras de acesso ao benefício previdenciário e ao seguro-saúdeexpliquem determinados padrões, é importante mencionar que a previdência nãoé a única força presente a explicar o movimento em direção à saída precoce daforça de trabalho, principalmente dos homens, ao longo do século XX. O percentualde homens trabalhando com mais de 65 anos caiu de 65% em 1900 para 18% em

TABELA 1

Saída da força de trabalho, por idade: hazard ratea

(Em %)

Ano/Idade 55 60 62 63 65

Estados Unidos

1960 1,2 2,4 2,5 17,5

1970 0,7 2,5 7,5 17,5

1980 2,3 4,9 16,1 17,5

1995 2,3 8,5 24,0 21,0

Alemanha

1995 18,0 35,0 54,0 46,5

França

1995 7,5 60,0 20,0 26,0

Fonte: Gruber e Wise (1999).a Probabilidade de sair da força de trabalho no ano t, condicional a ter estado trabalhando no ano anterior.

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1990 nos Estados Unidos, de 61% para 8% no Reino Unido, de 54% para 4% naFrança, e de 58% para 5% na Alemanha, mas explicações concorrentes ajudam aelucidar esse padrão, tais como o efeito renda sobre a demanda por lazer (COSTA,1998). A não exclusividade da previdência como causadora dessa queda é eviden-ciada com um experimento natural ocorrido nos Estados Unidos. A mudança noregime de superindexação (ver capítulo 4) dos benefícios em meados da década de1970 causou uma queda substancial e inesperada nos benefícios de uma geraçãoespecífica. Contudo, o padrão de aposentadoria precoce dessa geração não émarcadamente diferente daquele das gerações vizinhas.

Concluindo, tanto a teoria quanto a evidência empírica indicam forte influênciade sistemas previdenciários nas decisões de oferta de trabalho para pessoas commais de 50 anos nos países industrializados. Detalhes das regras de acesso tendema importar substancialmente na determinação da idade de aposentadoria. No entanto,a queda da participação da força de trabalho ao longo do século XX parece resultarsobretudo do crescimento da renda nos países industrializados. Esquemas de pre-vidência mais indulgentes são, assim, conseqüência de sociedades mais prósperas,que escolhem reduzir a oferta de trabalho e serem mais pródigas no pagamento debenefícios.

6 CONTRIBUIÇÃO DEFINIDA OU BENEFÍCIO DEFINIDO? A REPARTIÇÃO DOSRISCOS

Na seção anterior, foi mostrado que sistemas de benefício definido financiadospor pay-as-you-go são potencialmente danosos para a eficiência econômica. Sistemasde benefício definido ou de contribuição definida distribuem riscos de formasdiferentes na presença de incerteza.

Sistemas BD capitalizados protegem o beneficiário na presença de choquesnos preços dos ativos que lastreiam o fundo. Sistemas BD financiados por repar-tição protegem o beneficiário na presença de choques demográficos ou de produ-tividade não prolongados. Contudo, sistemas BD estão sujeitos a desequilíbriosatuariais que forçariam um aumento na contribuição, um corte nos benefícios,ou, em último caso, levaria à insolvência. Tais desequilíbrios podem surgir porcausa de choques demográficos permanentes (ou suficientemente longos), sobre-tudo, mas não exclusivamente, quando o sistema BD é financiado por repartição.Ou podem surgir na presença de perdas de valor do portfólio, no caso de sistemasBD capitalizados. Ou, adicionalmente, podem surgir em função da concessão debenefícios sem vínculo atuarial com as contribuições, independentemente da formade financiamento de tais benefícios. Neste último caso, sistemas BD estão sujeitosa riscos políticos na definição dos benefícios. Esse é tanto o caso de sistemas BD

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nos Estados Unidos (ver capítulo 4) quanto no Brasil, quando superávitsprevidenciários acumulados foram aplicados em ativos com baixa taxa interna deretorno.

Sistemas de contribuição definida, por sua vez, transferem todo o risco parao cotista individual. Sistemas CD capitalizados transferem o risco de portfólio e deinsolvência para o indivíduo. Alguns países protegem o indivíduo contra riscosexcessivos restringindo fortemente a composição dos portfólios individuais ou, emcasos extremos, obrigando todos os cotistas a alocarem recursos em um mesmo portfólio.Sistemas CD financiados por pay-as-you-go (os chamados CD nocionais) transferemparte do risco demográfico para o indivíduo, na medida em que a rentabilidadeanual da conta nocional é função de parâmetros econômicos que visam prever ocrescimento futuro da massa de salários. Contudo, erros de previsão são absorvidospelo Estado, e, portanto, tais esquemas estão ainda sujeitos à insolvência.

Nesta seção, algumas considerações são feitas sobre a natureza dos riscos esua forma de repartição em cada tipo de esquema previdenciário.

6.1 Risco demográfico

De forma geral, qualquer programa previdenciário envolve riscos, mas a naturezado risco é bastante dependente do desenho do programa. Em um sistema de re-partição, mudanças demográficas e variações de longo prazo na taxa de cresci-mento da produtividade do trabalho podem levar a substanciais aumentos naalíquota de contribuição, ou cortes nos benefícios. Todos os sistemas de repartição,sejam eles de benefício definido ou de contribuição definida nocional, estão sujeitosa tais riscos. É por isso que sistemas de repartição puros não podem conviver combenefícios predefinidos, a não ser na presença de capitalização parcial que suavizeos choques demográficos.

Na presença de choques demográficos negativos, economias industriais histori-camente têm escolhido o ajuste de benefícios. São exemplos os ajustes da idade deaposentadoria, da mudança do regime de indexação da aposentadoria, entre outrasreformas paramétricas em sistemas de repartição de natureza BD que estão sendoatualmente discutidas em países como Alemanha, França, Japão e Estados Unidos.

Em um sistema de repartição de natureza CD, o ajuste a um choquedemográfico é feito todo por meio do corte de benefícios (no caso de um choquenegativo sobre a taxa de crescimento da massa de salários, por exemplo). Umcorolário disso é que regimes nocionais de contribuição definida retiram o arbítriosobre a alocação dos riscos da esfera política e eliminam o papel de grupos deinteresse, na medida em que se estipula uma regra clara de reajuste de benefícios.

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A natureza da repartição de riscos também é conseqüência do desenho BDou CD. Choques demográficos em um sistema BD podem ser repartidos dentroda mesma geração ou entre diferentes gerações, dependendo do poder de barganhade cada um e do mecanismo político desenhado para arbitrar diferentes poderesde barganha. Em sistemas CD, por sua vez, um dado evento demográfico (a quedado crescimento da massa de salário pelos próximos dez anos) terá forte impacto nageração contemplada com benefícios naquele momento, com pequeno impacto àmedida que a massa de salários volte a crescer a taxas anteriores. Assim, em sistemasCD de repartição, o choque demográfico é concentrado sobre a geração viva deaposentados ou de pré-aposentados no momento do choque.

Se a sociedade que desenha tal esquema de repartição CD quiser atenuar o efeitodo choque demográfico sobre a geração viva, contudo, pode, por exemplo, acumulardívida pública durante um tempo e depois desacumular. A mensagem importanteé que, em sistemas CD, tal repartição intergeracional de riscos ocorre por fora dosistema previdenciário.

Sistemas capitalizados de benefício definido também podem tornar-se insol-ventes na presença de choques demográficos, embora a existência de lastro permitaque o ajuste de contribuições ou benefícios possa ser feito suavemente. Sistemaspuros de repartição demandam ajustes rápidos em face de choques demográficos.Sistemas capitalizados de contribuição definida alocam o risco de sobrevida noindivíduo, gerando potenciais problemas de seleção adversa, como já discutido.

6.2 Risco de portfólio

Sistemas de repartição (BD ou CD) não estão sujeitos a risco de variação de preçosdos ativos, simplesmente porque não existem ativos acumulados. Um sistema capita-lizado, por sua vez, ao financiar benefícios com o rendimento dos ativos acumuladospreviamente, está sujeito a riscos de portfólio, ou seja, risco de mercado e de créditodos ativos que lastreiam o portfólio. De outro modo, sistemas capitalizados estãosujeitos a riscos de portfólio.

A forma CD ou BD de tal sistema é que define como esse risco de portfólioserá repartido entre os participantes. Um sistema CD capitalizado sem garantia degoverno coloca todo o risco do mercado financeiro sobre o cotista individual atéo momento em que ele compra uma anuidade – quando então o risco é transferido(mediante um preço muitas vezes elevado) ao fundo de previdência, ou seja, aosdemais participantes.

Na fase de acumulação, portanto, o risco é inteiramente assumido pelo par-ticipante conforme o valor do seu benefício seja função da taxa de retorno do seu

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portfólio. Essa característica independe do formato do sistema CD capitalizado. Emum sistema no qual cada cotista pode ter o seu próprio portfólio, existe um riscoidiossincrático vinculado ao retorno do seu portfólio individual. O importante é quetal risco específico recai inteiramente sobre o próprio indivíduo. Em sistemas em quenão existe a possibilidade de diferenciação do portfólio, o risco também recai inteira-mente sobre o cotista individual. A única diferença é quanto ao efeito sobre a desigual-dade de resultados. Ao uniformizar os portfólios, o resultado do choque no preço dosativos será apenas proporcional ao volume de ativos de cada cotista, eliminandouma substancial fonte de aumento da desigualdade em regimes CD capitalizados.7

Em sistemas BD o risco de mercado é repartido entre os participantes, quepodem, inclusive, ainda não ter nascido. Por exemplo, imagine-se um sistema queacumulou ativos mediante contribuições maiores do que benefícios ao longo dotempo e que, ao atingir a maturidade, tem seus benefícios inteiramente custeadospelos retornos dos ativos acumulados. Suponha-se que um portfólio do fundotem uma substancial percentagem investida em ações e que a bolsa de valores sofrauma queda. Em tais sistemas, as perdas resultantes do evento serão repartidasentre os participantes, e um mecanismo político definirá a incidência para cadasubpopulação (pobres e ricos, homens e mulheres, trabalhadores e aposentados,velhos e recém-nascidos etc.).

7 CUSTO DE TRANSIÇÃO

Neste capítulo, comparam-se diferentes regimes previdenciários. A grande maio-ria dos sistemas previdenciários é caracterizada por BD, financiada por repartiçãoe com baixo vínculo entre contribuição e benefício. Isso os faz ter elevado poten-cial redistributivo (não necessariamente com o correto foco). O forte conteúdoredistributivo, por sua vez, tem efeitos indesejáveis. Primeiro, distorce as decisõesindividuais de consumo e lazer e cria perdas de peso morto na economia. Segun-do, tais sistemas ficam sujeitos a riscos demográficos e políticos que variam depaís para país, conforme a demografia e o desenho das instituições políticas.

Embora a perda de peso morto induzida pelos esquemas BD de repartiçãoseja pouco visível, os desequilíbrios fiscais decorrentes do impacto de choquesdemográficos adversos em países industrializados têm forçado um conjunto destes arepensarem seus esquemas previdenciários. Em países de renda média, a fragilidadeinstitucional do sistema democrático levou à concessão de benefícios sem vínculoatuarial, e à mesma conseqüência perversa sobre as contas públicas.

7. Em regimes CD em esquemas de repartição não existem choques idiossincráticos sobre a taxa de retorno, em função de sua caracte-rística de repartição.

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A maioria dos sistemas previdenciários ao redor do mundo está desequili-brada atuarialmente, e a grande questão de economia política é sobre quais geraçõespagarão o custo do ajuste. O custo de transição não é particular a nenhuma formaespecífica de reforma previdenciária, mas é conseqüência da necessidade de elimi-nação do desequilíbrio atuarial.

A migração de um sistema de benefício definido não-capitalizado para umsistema de benefício definido capitalizado, como parece ser o objetivo das reformasparamétricas de Alemanha, Japão e França, envolvem custos de transição. Domesmo modo, a migração para um sistema de contas individuais nocionais, comovem sendo tentado por Suécia, Itália e Polônia, entre outros, envolve custos de tran-sição, caso o sistema de onde se parte não tenha carga tributária suficiente parafinanciar os benefícios prometidos. E, da mesma forma, a migração para um sistemade contas individuais capitalizado também tem custos de transição a serem sanados,no mesmo valor dos dois primeiros. O custo de transição, desse modo, resulta danecessidade de se equilibrar algo que está desequilibrado atuarialmente.

No menu de reformas à disposição dos policy makers, sejam elas puramenteparamétricas (mantendo a estrutura BD) ou para contas individuais CD (nocionaisou capitalizadas), o custo de transição total a ser pago é o mesmo. A literatura temenfatizado os custos de transição associados à transformação de sistemas BD parasistemas CD capitalizados, porque, nesse caso, a forma de financiamento da tran-sição sai da esfera única da agência de previdência social (INSS e afins) para aalçada do Tesouro Nacional. Contudo, essa divisão formal, contábil, não temqualquer repercussão econômica na hipótese de que mercados sejam racionais.

Essa conclusão somente será falsa se agentes derem mais peso à dívida explícitado que à dívida implícita quando calcularem o risco de crédito de um agente ou,alternativamente, quando despesas off balance conhecidas importarem menos doque despesas registradas no balanço para estimação da probabilidade de default.Essa é uma hipótese empiricamente testável, embora improvável. Ocorre que odebate sobre reforma para um sistema capitalizado tem tomado tal hipótese comoverdadeira, sem questioná-la, quando o mais razoável seria supor que os mercadossão racionais ao precificarem o risco de crédito.

O fundamental é que benefícios dos atuais aposentados terão de ser pagos peloscontribuintes em algum momento do tempo. O tipo de transição, seja de um BD paraum CD, seja de um pay-as-you-go para um capitalizado, não implica alguma trajetóriatemporal específica da alíquota de imposto (tax path). Tampouco envolve a questãosobre que tipo de imposto será escolhido para financiar a transição, nem sobreque combinação entre corte de despesas e aumento de impostos seria adequada.

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A transição para um sistema CD, por exemplo, não obriga que o ajuste sejafeito no momento da instituição de contas individuais, podendo ser programadoao longo do tempo, através de graduais cortes de despesas diretas do governo,aumentos graduais de impostos sobre a renda do trabalho e do capital, e de impostossobre consumo, ou por meio de mudanças na forma de reajuste dos benefícios dosatuais aposentados, dentre outros diversos mecanismos de financiamento da transição(FERREIRA, 2004). O quanto cada geração pagará pelo ajuste vai depender do estágiodo ciclo de vida em que se encontra (poupando, trabalhando ou recebendo bene-fícios), do caminho tributário escolhido e do momento em que a reforma ocorre.

A definição da forma como será financiado o sistema velho remanescentedeve ser feita up front igualmente em uma transição para sistema CD capitalizado,ou em qualquer reforma puramente paramétrica, ou em uma mudança para umsistema nocional (ver capítulo 4). Ou seja, em qualquer reforma que envolva ajustede sistemas desequilibrados atuarialmente, há um custo que deve ser repartidoentre as diversas gerações envolvidas.

A grande questão que se coloca não é qual o custo de transição associado acada tipo de reforma, mas qual o tamanho do desequilíbrio atuarial que deve sersolucionado, seja qual for a reforma escolhida. Podemos olhar um desequilíbrioatuarial sob o prisma da distribuição de recursos entre as gerações envolvidas. Aspromessas de benefícios feitas pelo sistema previdenciário para as gerações correntese futuras superam os custos que o sistema previdenciário lhes impõe. O resultadoé um desequilíbrio atuarial. Se, em um dado momento presente, se estabelece quetodas as promessas serão honradas para aqueles vivos naquele momento, mas queos nascidos a partir do dia seguinte terão de pagar, através de corte de benefíciosou de aumento de impostos, qual o tamanho da transferência entre as geraçõesvivas e as gerações ainda não nascidas no tempo t?

A magnitude dessa transferência intergeracional pode ser medida, e isso foifeito por um conjunto de economistas no final da década de 1990 para 22 países(KOTLIKOFF, 2002). A tabela 2 mostra formas alternativas de política fiscal para seeliminar o desequilíbrio intergeracional criado pela estrutura de programas públicos.Esse tipo de abordagem nos permite pensar o problema previdenciário como apenasum (certamente o mais importante na grande maioria dos países) dos mecanismosinstitucionais que transferem recursos de gerações futuras para as gerações presentes.

Tome-se como exemplo o caso brasileiro. Pode-se ver que o ajuste de gastospúblicos diretos (excluindo-se transferências), necessário para eliminar odesequilíbrio entre gerações correntes e futuras – levando-se em conta a tábua demortalidade prospectiva, além da probabilidade de efetivamente ocorrerem os

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benefícios dependentes de estados da natureza específicos –, era de 26% dos gastosem 2001. Se o Brasil optasse por cortar transferências (a maior parte de naturezaprevidenciária), deveria fazer em 18% dos níveis vigentes. Por último, se optassepor um aumento de impostos, deveria elevar a carga tributária em cerca de 12%da carga vigente em 2001.

A tabela 2 mostra que o esforço fiscal brasileiro não se destaca pela magnitude.Isso, porém, não indica que o desequilíbrio intergeracional atuarial não seja parti-cularmente grande, mas que o tamanho do governo em relação ao desequilíbrio éque já é grande o bastante. Por exemplo, o desequilíbrio da Finlândia não é maiordo que o do Brasil, mas como seu gasto público direto é pequeno, a escolha doajuste através das compras governamentais implicaria um corte de mais 2/3 novalor de seus gastos diretos.

Previdência não é a única fonte de desequilíbrio. Demografia é certamenteum fator fundamental para explicar parte das diferenças entre os países. Paísescomo o Japão têm sistemas previdenciários nem tão condescendentes quanto obrasileiro, como veremos, mas estão diante de um tsunami demográfico. Gastos

TABELA 2

Formas alternativas de se alcançar o equilíbrio entre gerações(Em %)

País Corte nos gastos do governo Corte nas transferências do governo Aumento em todos os impostos

Argentina 29,1 11,0 8,4

Austrália 10,2 9,1 4,8

Brasil 26,2 17,9 11,7

Finlândia 67,6 21,2 19,4

Alemanha 25,9 14,1 9,5

Irlanda –4,3 –4,4 –2,1

Itália 49,1 13,3 10,5

Japão 29,5 25,3 15,5

Espanha 62,2 17,0 14,5

Suécia 50,5 18,9 15,6

França 22,2 9,8 6,9

Reino Unido 9,7 9,5 2,7

Estados Unidos 21,0 21,9 12,0

Fonte: Kotlikoff (2002).

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com saúde com pessoas de mais de 63 anos (o programa Medicare) têm importânciasignificativa na explicação do pesado custo de ajuste nos Estados Unidos.

A forma com que o custo do ajuste é distribuído entre as gerações e dentrode cada geração é definida por cada sociedade. O mesmo equilíbrio pode seralcançado com maiores aumentos em um primeiro momento e com reduçõesposteriores. A forma com que o ajuste ocorre diz respeito ao modo como as diversasgerações resolverão seu conflito distributivo.

8 CONCLUSÃO

Este capítulo fez uma revisão da literatura acadêmica em previdência, e serve comobase analítica para a leitura do capítulo 4, que trata de estudos de casos emeconomias industriais. Sistemas previdenciários ao redor do mundo são predominan-temente financiados por repartição e definem benefícios como função do históricosalarial ao longo da vida. Discutiram-se aqui as razões de ordem normativa e positivapara assumirem esse formato. Analisaram-se as distorções causadas por tal formato,sobre o mercado de trabalho e sobre as decisões de poupança. Compararam-se asalternativas quanto à exposição a diferentes tipos de risco, assim como quanto àcapacidade de transferir riscos para o beneficiário. Por último, analisou-se a questãoda transição.

Sistemas previdenciários podem ser distinguidos quanto à forma de financia-mento (capitalização ou pay-as-you-go), que, por sua vez, afeta a poupança agregadada economia. Mostrou-se que teoricamente existe ambigüidade no impacto doesquema de financiamento sobre a taxa de poupança da economia, e que estudoseconométricos são inconclusivos a esse respeito. A característica de capitalizaçãotorna a rentabilidade e a solvência sujeitas a riscos de portfólio, ao passo queesquemas pay-as-you-go estão sujeitos a riscos demográficos.

Sistemas previdenciários também podem ser de benefício definido ou decontribuição definida, que, por sua vez, afetam a repartição de riscos entre governo(ou administrador do fundo) e beneficiário individual. Por último, sistemas podemconter justiça atuarial ou não, o que define a capacidade redistributiva do sistemae seus efeitos no mercado de trabalho.

A escolha entre as diferentes alternativas de financiamento de benefícios vi-talícios envolve os trade-offs usuais entre maior capacidade redistributiva e maiorproteção ao risco e maior eficiência. Qualquer opção de reforma terá ganhadorese perdedores. Em última análise, também não existe almoço grátis quando o as-sunto é reforma previdenciária.

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Para o Brasil, o mais importante é que o financiamento do desequilíbrioatuarial pelas gerações correntes e futuras não depende do formato da reforma, seo mercado não faz distinção entre dívidas implícita e explícita. De outro modo, adistribuição dos custos de transição entre as gerações não será conseqüência dareforma per se, mas dependerá das mesmas razões de economia positiva que criaramo sistema de repartição no século XX, e que foram discutidas neste capítulo.

Se o mercado é racional, então percebe a equivalência entre uma dívida ex-plícita na forma de dívida mobiliária e uma dívida implícita cujo valor é todo ofluxo de benefícios líquidos de contribuições. Nesse caso, o problema fiscal éequivalente em cada uma das alternativas de reformas, e devemos então concen-trar atenção naquilo que realmente interessa, ou seja, identificar a alternativa maisatraente para cada sociedade. Este capítulo tentou organizar as idéias a respeito.Viu-se que alguns sistemas protegem mais contra riscos de mercado, mas expõemo contribuinte beneficiário a riscos demográficos. Alguns sistemas distorcem asdecisões de oferta de trabalho e possivelmente de poupança, mas têm capacidadede repartir riscos e rendas entre os mutuários.

Portanto, não existe um sistema que seja estritamente preferível. Sociedadesmais avessas ao risco estarão mais propensas a proteger a renda previdenciáriacontra choques. Sociedades mais propensas à redistribuição optarão por sistemasmais redistributivos, mesmo que a custos de eficiência substanciais. Sociedadesque prezam mais a eficiência econômica optarão por aceitar mais riscos em prolde maior liberdade alocativa, e o resultado levará a uma desigualdade de resultadosmaior.

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CAPÍTULO 3

DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕESPARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

Ana Amélia Camarano*

Solange Kanso**

1 INTRODUÇÃO

Considera-se que o alongamento da vida ou das vidas é uma das conquistas sociaismais importantes do século XX. Na verdade, atingir idades avançadas não é umfato novo na História. O que existe de novo é o aumento da esperança de vida aonascer, o que resulta em que mais pessoas atinjam idades avançadas. Por exemplo,em 1980, de 100 crianças brasileiras do sexo feminino, 22 completavam 80 anos.Em 2000, esse número dobrou (CAMARANO, 2004). A grande responsável por issofoi a queda da mortalidade em todas as idades. É uma conquista que merece sercomemorada. Mas nem todas as visões sobre esse fenômeno são de comemoração.1

Isso se dá em parte pelo fato de que paralelamente à queda da mortalidadeassiste-se no Brasil, desde o final dos anos 1960, a uma diminuição acentuada nosníveis de fecundidade. Duas conseqüências desses dois processos já se fazem notar:uma redução nas taxas de crescimento da população como um todo e mudançasexpressivas na estrutura etária no sentido do envelhecimento. Isso significa umaalteração na proporção dos diversos grupos etários no total da população. Porexemplo, em 1940, a população idosa2 representava 4,1% da população total bra-sileira e passou a representar 8,6% em 2000. Em números absolutos, esse contin-gente aumentou de 1,7 milhão para 14,5 milhões no mesmo período. Por outro

* Coordenadora de População e Cidadania da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

** Pesquisadora da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

1. Para uma visão das várias perspectivas sobre a questão do envelhecimento populacional, ver, entre outros, Camarano e Pasinato(2004) e Llyod Sherlock (2004).

2. Aqui definida como pessoas com 60 anos ou mais, tal como estipulada na Política Nacional do Idoso e no Estatuto do Idoso.

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lado, diminuiu a proporção da população jovem. Essa tendência acentuar-se-ánas próximas décadas.

Uma das preocupações apontadas na literatura com relação a esse processodiz respeito ao crescimento acentuado de um segmento populacional consideradoinativo ou dependente vis-à-vis a um encolhimento do segmento ativo ou produ-tivo. Preocupação semelhante fez parte da agenda de estudos acadêmicos eformuladores de políticas décadas atrás, quando o foco era a fecundidade elevadae a alta proporção de jovens. O resultado foi a difusão de políticas e práticasantinatalistas em quase todo o mundo. Na verdade, a preocupação de hoje é comessas crianças e jovens, baby boomers, que estão envelhecendo e se tornando oselderly boomers, sendo substituídos por coortes menores.

A alta fecundidade do passado, aliada à redução da mortalidade, resulta numcrescimento elevado desse contingente nos próximos 30 anos, ou seja, enquantodurar a “onda idosa”. Além disso, crescerá mais a população muito idosa, isto é, ade 80 anos e mais. Isso coloca várias questões na agenda. Neste capítulo, as per-guntas consideradas são: até quando a população idosa irá crescer a taxas elevadas?Haverá um limite para a redução da mortalidade nas idades avançadas? Comoesses processos demográficos afetarão a oferta potencial de contribuintes para osistema previdenciário e a demanda por benefícios previdenciários e/ou de assis-tência social por idade avançada e de pensões por morte?

O objetivo deste capítulo é analisar a dinâmica demográfica recente da po-pulação brasileira e formular um cenário prospectivo a respeito dos componentesdessa dinâmica. A partir dele, será elaborada uma projeção para a população emidade ativa, potencial contribuinte de um sistema de seguridade social, e para apopulação idosa, potencial beneficiária, desagregada por sexo e grupos qüinqüenaisde idade para o período 2000-2030. As informações utilizadas são provenientesdos Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000, do Sistema de Informação sobreMortalidade (SIM/Datasus) do Ministério da Saúde e do Ministério da PrevidênciaSocial (MPAS).

O capítulo está dividido em sete seções, sendo a primeira esta introdução.Na segunda, apresenta-se uma visão geral das tendências de crescimento da populaçãobrasileira e dos componentes desse crescimento (fecundidade, mortalidade e mi-grações internacionais). A terceira descreve as características e os movimentos dapopulação em idade ativa em direção ao mercado de trabalho. A quarta destaca adinâmica de crescimento da população idosa. Nesse caso, considerando-se que osidosos dos próximos 60 anos já nasceram, essa dinâmica vai depender fundamen-talmente da redução da mortalidade, em especial, nas idades avançadas. Levando-se

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97DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

isso em conta, a referida seção analisa as perspectivas de continuação da reduçãoda mortalidade nas idades avançadas, através de uma metodologia de causas demorte evitáveis. Nupcialidade é uma variável demográfica importante para o deli-neamento dos beneficiários da seguridade social, no caso, as pensões por morte.Dado isso, a quinta seção analisa as tendências da nupcialidade da populaçãobrasileira no período 1980-2000, através da sua composição e seus padrões. Asperspectivas de crescimento e a composição por sexo e idade da população emidade ativa e idosa entre 2000 e 2030 encontram-se na sexta seção. E por fim, sãotecidos alguns comentários tendo-se em vista as perspectivas de uma política derenda para os novos idosos do futuro.

2 A DINÂMICA DEMOGRÁFICA RECENTE

2.1 O ritmo de crescimento populacional e a estrutura etária

Já foi mostrado em outros trabalhos que a população brasileira atingiu as suasmaiores taxas de crescimento no período 1950-1970, em torno de 3,0% ao ano(a.a.).3 A partir daí, essas taxas passaram a experimentar um declínio acentuado,tendo alcançado 1,6% a.a. na década de 1990 (ver tabela 1). Esse declínio foiresultado da redução acentuada da fecundidade, iniciada na segunda metade dosanos 1960, conforme se pode ver no gráfico 1. Em 40 anos, a fecundidade dasmulheres brasileiras reduziu-se quase à metade, atingindo o nível de reposição4 noqüinqüênio 2000-2005. Nessas últimas décadas, a taxa de fecundidade passou deaproximadamente 6,0 filhos por mulher para 2,1. As perspectivas apontadas pela

3. Isto é, considerando-se o período em que existem dados, ver, por exemplo, Beltrão, Camarano e Kanso (2004) e Ipea (2006).

4. Uma população atinge o seu nível de reposição quando a fecundidade e a mortalidade alcançam valores que resultarão, no médioprazo, em uma taxa de crescimento igual a 0. Ou seja, a população simplesmente se repõe. Dadas as taxas de mortalidade vigentes napopulação brasileira, estimou-se que esse nível será alcançado quando a taxa de fecundidade total for igual a 2,14. Apesar de apopulação ainda estar crescendo, esse ritmo é decrescente. Os reflexos dessas medidas levam o tempo ou a duração de uma geração paraque a população apresente uma taxa de crescimento igual a 0.

TABELA 1

Taxas de crescimento observada e intrínseca da população brasileira(Em %)

Período Intrínseca total Observada população total Observada população idosa

1970-1980 2,05 2,48 4,30

1980-1990 0,98 1,93 3,66

1990-2000 0,70 1,63 3,44

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.

Elaboração: Ipea.

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taxa intrínseca de crescimento,5 na tabela 1, são de que, no médio prazo, a taxa decrescimento populacional tenderá a valores próximos a 0,5% a.a. Ou seja, a ten-dência de redução acelerada do crescimento populacional já está embutida nadinâmica atual da população brasileira.

O resultado final da dinâmica demográfica descrita anteriormente foi umcontingente populacional de 170 milhões de brasileiros detectados pelo CensoDemográfico de 2000 e o fato de o Brasil ter deixado de ser um país de jovens (vergráfico 2). A alta fecundidade observada nos anos de 1950 e 1960, período co-nhecido como baby boom, e a redução da mortalidade em todas as idades em

5. A taxa intrínseca é a taxa de crescimento que será observada caso a taxa de fecundidade total do qüinqüênio 1995-2000 se mantenhaconstante por aproximadamente 30 anos. Ela sinaliza a direção das taxas de crescimento.

GRÁFICO 1

Brasil: taxa de fecundidade total da população7

4

2

5

3

1

0

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980,1991 e 2000 e Pnad de 2005.Elaboração: Ipea.

1930-1935 1970-1975 2000-20051950-1955 1990-19951940-1945 1981-19861960-1965 1995-2000

6

GRÁFICO 2

Brasil: distribuição etária e por sexo da população

80 e +

65-69

45-4950-5455-59

70-74

60-64

40-4435-39

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1950 e 2000.Elaboração: Ipea.

0,10 0,02 0,060,06 0,02 0,100,08 0,0 0,080,04 0,04

75-79

(Em anos)

30-34

20-2425-29

15-1910-14

5-90-4

Homens (1950) Homens (2000)Mulheres (1950) Mulheres (2000)

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99DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

curso no país desde esse período foram responsáveis pelo ritmo de crescimentorelativamente elevado dessa população vis-à-vis ao dos demais grupos etários. Essesprocessos alteraram a composição etária e contribuíram de forma significativapara o processo de envelhecimento populacional.

Sob o ponto de vista demográfico, o envelhecimento populacional é o resultadoda manutenção, por um período razoavelmente longo, de taxas de crescimento dapopulação idosa superiores às da população mais jovem. Isto implica uma mu-dança nos pesos dos diversos grupos etários no total da população. A proporçãoda população de 60 anos e mais no total da população brasileira passou de 4,1%em 1940 para 8,6% em 2000. No entanto, o processo do envelhecimento é muitomais amplo do que uma modificação de pesos de uma determinada população,dado que altera a vida dos indivíduos, as estruturas familiares e a demanda porpolíticas públicas, e afeta a distribuição de recursos na sociedade. No caso destetrabalho, a questão colocada é como a dinâmica demográfica recente pode afetara oferta de contribuintes e a demanda por benefícios da seguridade social.

O envelhecimento populacional é ocasionado sobretudo pela queda dafecundidade, que leva a uma redução na proporção da população jovem e a umconseqüente aumento na proporção da população idosa. Isso resulta num processoconhecido como envelhecimento pela base. A redução da mortalidade infantil acarretaum rejuvenescimento da população, dada uma sobrevivência maior das crianças.Por outro lado, a diminuição da mortalidade nas idades mais avançadas contribuipara que esse segmento populacional, que passou a ser mais representativo nototal da população, sobreviva por períodos mais longos, resultando no envelheci-mento pelo topo. Este altera a composição etária dentro do próprio grupo, ou seja,a população idosa também envelheceu (CAMARANO; KANSO; MELLO, 2004a). Em2000, a proporção da população “mais idosa”, de 80 anos e mais, representava12,6% do total da população idosa. Observa-se que o envelhecimento pelo topofoi mais expressivo entre as mulheres, dada a maior mortalidade masculina.

Como já se mencionou, o envelhecimento ocorre porque a população idosaapresenta taxas de crescimento mais elevadas, se comparada a outros segmentospopulacionais. Registrou a sua maior taxa entre as décadas de 1970 e 1980, emtorno de 4,3% a.a., conforme se pode ver na tabela 1. Nos anos seguintes, o seuritmo foi ligeiramente menor, mas expressivamente maior do que o da populaçãobrasileira. A tendência de queda continuou ao longo do período considerado.

As perspectivas que se colocam para o médio prazo são a de continuação doprocesso de envelhecimento populacional. Os idosos dos próximos 30 anos jánasceram – e nasceram num regime de fecundidade elevada – e se beneficiaram,

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100 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

principalmente, da redução da mortalidade infanto-juvenil. As taxas de mortali-dade da população idosa vão desempenhar um papel importante na dinâmica decrescimento desse segmento e sobretudo da população “muito idosa”. Essas sãodependentes do avanço da tecnologia médica e do acesso aos serviços de saúde.

2.2 Mortalidade

Uma das maiores conquistas sociais das últimas décadas foi o aumento da espe-rança de vida às várias idades, como resultado da queda acentuada na mortalidadeobservada em todos os grupos etários; desde o período intra-uterino até as idadesmais avançadas. Além da redução nos seus níveis, a mortalidade apresentou mu-danças em seu padrão de causas, em que as doenças crônico-degenerativas, maisfreqüentes na população idosa, passaram a ter uma importância maior diante dascausas que afetavam a população infantil, tais como as infecto-parasitárias.

Para medir os níveis de mortalidade, costuma-se utilizar a esperança de vida aonascer. É um indicador sintético e apresenta o número de anos que se espera queum recém-nascido viva segundo as condições vigentes de mortalidade. A tabela 2apresenta os valores da esperança de vida ao nascer, aos 15 e aos 60 anos por sexoem 1980, 1991, 2000 e 2005. A esperança de vida ao nascer aumentou paraambos os sexos, em maior intensidade entre as mulheres. Estas apresentavam, em2005, um valor 6,3 anos mais elevado que o observado para a população masculina.Os diferenciais entre os sexos cresceram ao longo do período analisado, devido,principalmente, ao aumento da mortalidade da população adulta jovem masculinapor causas violentas. No período considerado, a esperança de vida ao nascer doshomens brasileiros passou de 59,2 anos para 68,3, e a das mulheres aumentou de65,5 para 74,6 anos.

TABELA 2

Esperança de vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos por sexo da população brasileira

E0 E15 E60Ano

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

1980 59,18 65,51 51,27 57,11 15,38 17,80

1991 63,38 71,49 52,59 60,05 16,73 19,81

2000 67,16 74,83 54,48 61,97 17,96 21,32

2005a

68,33 74,59 55,23 61,27 19,33 22,06

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.a Projeção elaborada em Ipea (2006).

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101DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

O aumento da esperança de vida ocorreu para todas as idades. Alguns exemplospodem ser vistos na tabela 2, como a esperança de vida ao nascer, ao início da vidaativa, aos 16 anos e aos 60 anos. Pode-se observar ganhos em todos esses trêsmomentos da vida para ambos os sexos, mas que beneficiaram mais as mulheres.Em 2005, a esperança de vida feminina aos 16 anos foi maior que a masculina emaproximadamente seis anos; e aos 60 anos, em cerca de três anos.

A tabela 3 apresenta os valores das esperanças de vida ao nascer, aos 15 anose aos 60 anos por sexo para o Brasil e para alguns países. Todos os países conside-rados apresentam esperanças de vida mais altas que o Brasil. Com exceção daCosta Rica, as mulheres desses países experimentam valores superiores a 80 anos.Os maiores valores são encontrados no Japão, na Suécia e na Espanha. A diferençanos valores observados entre o Brasil e o Japão foi de 10,3 anos para os homens ede 11,0 anos para as mulheres. Mesmo na América Latina, as diferenças entre oBrasil e os dois países aqui mostrados são expressivas. Por exemplo, a populaçãomasculina da Costa Rica no período 1990-1995 tinha uma esperança de vida 4,6anos mais elevada que a brasileira. Entre as mulheres, a diferença foi de cerca detrês anos. Os diferenciais decrescem com a idade, mas mantêm a mesma direção.Pode-se verificar que aos 60 anos os valores da esperança de vida das mulheresbrasileiras e costarriquenhas são muito semelhantes. Por outro lado, é de 5,6 anoso diferencial nesse indicador entre as mulheres japonesas e as brasileiras.

A queda da mortalidade da população brasileira não se deu de forma homo-gênea entre os vários grupos etários e veio acompanhada por mudanças no processo

TABELA 3

Esperança de vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos por sexo: vários países

E0 E15 E60

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

Brasil (2005) 68,33 74,59 55,23 61,27 19,33 22,06

Japão (2004) 78,60 85,60 64,00 70,90 22,20 27,70

Espanha (2001-2002) 76,30 83,00 61,80 68,50 20,70 25,20

Suécia (2004) 78,40 82,70 63,70 68,00 21,40 24,80

Chile (2001-2002) 74,40 80,40 60,40 66,30 20,10 23,70

Costa Rica (1990-1995) 72,90 77,60 59,80 64,10 18,80 21,90

Fontes: United Nations (2004), IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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102 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

de morbimortalidade. Já foi constatada em outros trabalhos (ver, por exemplo,BELTRÃO; CAMARANO; KANSO, 2004; IPEA, 2006) uma redução relativa mais expressivanas taxas de mortalidade do grupo etário de 1 a 4 anos, seguida da referente àpopulação menor de 1 ano e do grupo de 5 a 9 anos. Os únicos grupos etários quenão experimentaram queda foram aqueles compreendidos entre 15 e 24 anos paraa população masculina, cujas taxas aumentaram em decorrência do crescimentoda mortalidade por causas externas. Doenças como as infecto-parasitárias deixaram deser predominantes entre as causas de mortalidade, e doenças crônico-degenerativase violência passaram a ser as principais causas.

Dado o interesse deste trabalho pelos dois grupos populacionais – potenciaiscontribuintes e potenciais beneficiários –, a análise das causas de morte contem-plará os grupos etários de 15 a 59 anos e 60 anos e mais, desagregados por sexo. Asdiferenças entre os dois sexos nas taxas de mortalidade são parcialmente explicadaspelas causas de morte. O maior diferencial está no primeiro desses dois grupose se deve às taxas de mortalidade por causas violentas, seguidas pelas doençascardiovasculares.

A principal causa de morte da população em idade ativa do sexo masculinoforam as doenças cardiovasculares, seguidas pelas causas externas. As doenças doaparelho circulatório compreendem as isquêmicas e cerebrovasculares. Causasexternas incluem homicídios, acidentes de trânsito, de trabalho, entre outras. Em1980, os dois primeiros grupos de causas foram responsáveis por 21,0% e 16,5%,respectivamente, do total de óbitos desse grupo e, em 2000, cada uma delas poraproximadamente 19%. Como já se mencionou, o perfil de causas de morte ébastante afetado pelo perfil etário. As primeiras atingem mais a população emidades avançadas; e as segundas, o grupo mais jovem. Os gráficos 3 e 4 apresentam

GRÁFICO 3

Distribuição proporcional dos óbitos da população masculina de 16 anos e maispor determinadas causas90

60

40

70

50

30

20

Fonte: Ministério da Saúde/SIM.Elaboração: Ipea.

Homicídios (1980) Causas externas (1980)Doenças do aparelho circulatório (1980)

80

10

0

Homicídios (2000) Causas externas (2000)Doenças do aparelho circulatório (2000)

16 2420 2818 2622 30 32 4036 4434 4238 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 767280

e +70 7874

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103DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

a distribuição proporcional dos óbitos por causas externas e doenças do aparelhocirculatório em relação ao total de óbitos por idade individual nos anos de 1980 e2000 para homens e mulheres, respectivamente. Entre os homens, foram destacadasas proporções de óbitos por homicídios.

Nos dois anos considerados para os homens, as principais causas de mortedo grupo populacional com idade entre 16 e 47 anos foram as causas externas,destacando-se os homicídios como a principal desse grupo. A maior proporção deóbitos por homicídios foi registrada entre as idades de 20 e 22 anos nos dois anosconsiderados. Em 1980, estes foram responsáveis por 21,3% dos óbitos desse grupode idade, e, em 2000, a referida proporção mais que dobrou – passou para 48,9%.A proporção de mortes por doenças do aparelho circulatório cresceu com a idadee passou a ser a mais importante causa de morte a partir dos 35 anos em 1980 e dos42 em 2000. Enquanto a proporção de óbitos por homicídios aumentou em todasas idades entre os dois anos considerados, a por doenças cardiovasculares diminuiu.

O padrão de mortalidade feminino é bastante diferente do masculino, con-forme mostra o gráfico 4. É menos afetado pelas causas externas, muito embora aproporção de óbitos por essa causa tenha crescido no período, devido ao aumentoda proporção de óbitos por homicídios (IPEA, 2006). Elas figuraram entre as cincoprincipais causas desse grupo populacional, mas as primeiras foram as doenças doaparelho circulatório. Entre estas, sobressaíram as mortes por doenças cerebrovasculares,diferentemente do verificado para os homens, mas em proporção declinante. Aproporção de mortes por essas causas se reduziu de 23,8% para 20,9% entre 1980e 2000 (IPEA, 2006). Tanto em 1980 quanto em 2000, as causas externas foram asmais importantes até os 36 anos, entre as duas consideradas.

GRÁFICO 4

Distribuição proporcional dos óbitos da população feminina de 16 anos e mais pordeterminadas causas90

60

40

70

50

30

20

80

10

0

Fonte: Ministério da Saúde/SIM.Elaboração: Ipea.

Causas externas (1980)Doenças do aparelho circulatório (1980)Causas externas (2000)Doenças do aparelho circulatório (2000)

16 2420 2818 2622 30 32 4036 4434 4238 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 767280

e +70 7874

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104 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

2.3 Migrações internacionais

As migrações internacionais desempenharam um papel importante na dinâmicademográfica brasileira entre 1872 e 1930. A partir daí, os estudos demográficospassaram a considerar a população brasileira como fechada até os anos 1980. Osresultados do Censo Demográfico de 1991 sinalizaram para um saldo líquidomigratório negativo ocorrido na década de 1980. Esse movimento perdurou nosanos 1990.

Foi estimado um saldo líquido negativo de aproximadamente 1,9 milhão depessoas para a década de 1980 e de 700 mil para os anos 1990 (ver IPEA, 2006).Em termos de impacto no crescimento da população brasileira, o efeito provocadopor esse fluxo é muito pequeno: menos de 1% da população em 1990 e menos de0,5% em 2000. No entanto, as estimativas dizem respeito apenas aos grupos etáriosde 15 a 34 anos, pois as referentes às demais idades não foram consideradas esta-tisticamente significativas. Nos anos 1980, as mais elevadas taxas foram observadaspara o grupo etário de 20 a 24 anos tanto para homens quanto para mulheres. Essefluxo foi responsável por 5,0% da população masculina desse grupo de idade e3,5% do feminino. Na década de 1990, observaram-se um decréscimo nas taxasde todas as idades e um deslocamento do ponto de máximo para o grupo de 25 a29 anos. Nos anos 1980, predominaram os homens e, nos 1990, as mulheres. Oaumento da emigração feminina ocorreu, principalmente, nos fluxos dirigidospara a Europa. Apesar das dificuldades nas informações, Azevedo (2004), apudRios-Neto (2005) mostrou que os principais destinos dos emigrantes brasileirossão Estados Unidos, Paraguai e Japão. Cresceu o fluxo que se dirigia a Portugal,Espanha e Inglaterra.

Embora o volume de emigrantes brasileiros não seja expressivo quando com-parado ao total da população brasileira, esse processo, além de ser seletivo quantoà idade, é também quanto ao nível educacional. Ou seja, pode estar implicandoperdas de contingentes de jovens brasileiros qualificados para países desenvolvidos,onde a população economicamente ativa (PEA) vem se reduzindo (RIOS-NETO,2005). Por outro lado, esses migrantes devem aportar uma contribuição expressiva,inclusive previdenciária, nos países onde estão residindo.

Outra questão a ser considerada diz respeito à geração de renda quando daperda de capacidade laboral desses emigrantes internacionais. As diferenças entreos sistemas previdenciários dos vários países impedem um consenso numa políticaque garanta proteção social efetiva aos migrantes, independentemente do local deresidência. Além de não carregarem sua história previdenciária, as regras são bas-tante dinâmicas e divergentes. Segundo Schwarzer e Passos (2004), os problemas

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105DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

são maiores nas regiões de fronteira, dado que os migrantes encontram-se emsituações diversas de residência, vínculos empregatícios, relações familiares etc.6

Sumarizando, a questão da imigração internacional é bastante complexa eenvolve questões relevantes como sistemas de previdência, direitos humanos,regulação governamental, família etc.

3 O SEGMENTO POPULACIONAL ATIVO

3.1 A população em idade ativa (PIA)

Em trabalho anterior, definiu-se como PIA a de 16 anos e mais (ver IPEA, 2006).Numa população fechada, o volume de entradas nessa categoria reflete, principal-mente, o número de nascimentos ocorridos 16 anos antes, descontada a mortali-dade nessas idades. Em geral, essa taxa a partir dos cinco anos de idade não éexpressiva. O número de nascimentos, por sua vez, depende das taxas defecundidade e do número de mulheres em idade reprodutiva no período corres-pondente. Isso explica por que as taxas de crescimento desse segmento populacionalainda são relativamente altas, apesar da tendência de queda nas duas últimas décadas.Uma variação nessa população no curto prazo é dada pela mortalidade, cujas taxassão geralmente muito baixas nessas idades, sobretudo entre as mulheres. O gráfico 5mostra que as taxas de mortalidade da população masculina de 16 a 24 anoscresceram entre 1980 e 2000, o que se deve à mortalidade por causas externas.Mostra, também, que a maior redução nas taxas de mortalidade ocorreu entre asmulheres, principalmente no grupo etário de 25 a 38 anos. No caso da populaçãomasculina, o maior decréscimo foi verificado entre o grupo maior de 40 anos.

Na tabela 4, encontram-se as taxas anuais de crescimento do segmentopopulacional em idade ativa desagregada em alguns subgrupos e comparadas àsda população idosa, também considerada ativa.7 Nos três períodos considerados,foi a população maior de 60 anos que mostrou a mais elevada taxa de crescimento.A menor de 15 anos apresentou o mais baixo ritmo de crescimento, sendo este,

6. Em relação a essa questão, o MPAS possui acordos internacionais com dez países, a saber: Argentina, Chile, Espanha, Grécia, Itália,Portugal, Cabo Verde, Luxemburgo, Paraguai e Uruguai. Esse tipo de acordo conserva os direitos dos contribuintes, como se a contribuiçãoprevidenciária fosse feita no país de origem. Os acordos garantem os direitos de seguridade social previstos nas legislações dos diversospaíses aos respectivos trabalhadores e seus dependentes legais que estejam residindo ou em trânsito nos países signatários. Os beneficiáriosque utilizam os acordos internacionais têm aposentadoria paga pelos dois países, proporcionalmente ao tempo contribuído: um períodopelo país de origem e o outro pelo país em que a pessoa exerceu alguma atividade profissional. Caso o trabalhador se desloque paraoutro país a trabalho, por tempo determinado, é concedido o Certificado de Deslocamento Temporário, que permite ao cidadão continuarcontribuindo para a previdência do país de origem (MPAS).

7. Isso se deve ao fato de o levantamento de informações oficiais não considerar um limite etário máximo para a participação nasatividades econômicas.

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106 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

inclusive, negativo no último período, dada a queda da fecundidade. Esse menorcrescimento já está afetando o crescimento dos vários grupos que compõem aPIA. Com exceção dos anos 1970, as taxas de crescimento da população de 40 a59 anos foram mais elevadas que as do grupo de 15 a 39 anos, tendência quedeverá se manter no médio prazo, o que resultará num envelhecimento da popu-lação em idade ativa;8 e no longo prazo, na sua redução.

Em suma, a questão que se coloca não é a do crescimento a taxas elevadas deum segmento considerado “dependente”, mas o fato de que este acontece numcontexto de crescimento reduzido da PIA. Do ponto de vista de um sistema deseguridade social, mais do que a PIA, o que importa é a população que está realmente

TABELA 4

Taxas de crescimento anuais da população brasileira segundo grupos etários

1970-1980 1980-1991 1991-2000

< 15 1,50 1,04 –0,16

15-39 3,09 2,20 1,91

40-59 2,84 2,59 3,47

60 e + 4,34 3,66 3,44

Total 2,48 1,93 1,63

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.

Elaboração: Ipea.

8. Além da pirâmide etária, outro indicador que ilustra esse processo é a idade média da PIA, que aumentou em 1,9 ano nos últimos 20anos. Em 1980 foi de 35,2 anos e passou para 37,1 anos em 2000 (ver IPEA, 2006).

GRÁFICO 5

Brasil: taxas específicas de mortalidade da população por sexo(Escala log)1,00

0,00

0,01

0,00

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1980 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.Elaboração: Ipea.

0,10

Homens (2000)

Homens (1980)Mulheres (2000)Mulheres (1980)

16 2420 2818 2622 30 32 4036 4434 4238 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 767280

e +70 7874

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107DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

participando do mercado de trabalho e do mercado formal de trabalho. Esta de-pende da primeira e, também, da dinâmica do mercado de trabalho. Pode-se dizerque no caso brasileiro, ao contrário dos europeus, a informalização do mercadode trabalho tem tido um impacto negativo mais expressivo na equaçãoprevidenciária do que a dinâmica demográfica. Além disso, a baixa formalizaçãocertamente comprometerá a possibilidade de aposentadoria para os idosos do fu-turo, haja vista as duas últimas reformas previdenciárias.

Entre os homens que tinham de 40 a 60 anos em 2005, 85,5% trabalhavame 45,5% contribuíam para a seguridade social. As proporções comparáveis paramulheres foram de 59,1% e 28,5%. Não se sabe por quanto tempo essas pessoasestão contribuindo, mas é difícil esperar que consigam contribuir por 30 anos (semulher) e 35 anos (se homem) para a aposentadoria por tempo de contribuição, ou15 anos para a aposentadoria por idade, como requer a Emenda Constitucional 20.As perspectivas quanto à possibilidade de uma aposentadoria para os idosos dospróximos 20 anos não são promissoras, e são menores ainda para as gerações quetêm hoje de 20 a 40 anos. Em 2005, aproximadamente 10% da população maiorde 65 anos recebiam o Beneficio de Prestação Continuada por Idade Avançada oua antiga Renda Mensal Vitalícia.9 Dado que 63,6% da população de 40 a 59 anosnão contribuía para a seguridade social naquele ano, a demanda por esse tipo debeneficio tende a crescer. Dificilmente a assistência social terá capacidade fiscalpara garantir renda para esse segmento elevado da população, hoje desempregadoe no setor informal, quando perder a sua capacidade laboral.

3.2 A população economicamente ativa e seus movimentos

O total da PEA é função da PIA e das taxas de atividade, ou seja, em quanto equando (idade) as pessoas efetivamente participam das atividades econômicas.Estas variam por sexo e idade. Em outras palavras, são determinadas pelas taxas deingresso e de saída do mercado de trabalho. Estas últimas podem ocorrer pormortes e por outras razões, como, por exemplo, a aposentadoria, e, no caso dasmulheres, o casamento ou a maternidade. Num contexto de baixo crescimentodemográfico, o crescimento da PEA pode ocorrer através do estímulo à entradamais cedo e/ou à saída mais tarde. No entanto, a tendência observada em quasetodo o mundo é contrária a essa (ver DURAND, 1975; OECD, 2006). As mudançasno mundo do trabalho estão requerendo cada vez mais mão-de-obra com escola-ridade elevada o que explica a entrada mais tarde. Por outro lado, os avanços natecnologia médica e o maior acesso aos serviços de saúde estão contribuindo para

9. Esses são benefícios de assistência social. Foram pagos aproximadamente 1,3 milhão (ver MPAS, 2005).

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108 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

um envelhecimento ativo e mais saudável. Ou seja, é difícil pensar numa anteci-pação da idade à entrada, mas é factível pensar no adiamento da idade à saída. Issosignifica não apenas alterar a idade mínima à aposentadoria, mas, também, me-lhorar as perspectivas de inserção profissional dos trabalhadores idosos.

O gráfico 6 apresenta as taxas de entrada e retiro por morte e retiro profissionalda população masculina brasileira entre 1980 e 2000.10 Observa-se uma reduçãonas taxas de entrada em todas as idades, com exceção das idades de 17 a 19 anos.Esse decréscimo se intensificou a partir dos 22 anos. Para 1980, assumiu-se que asentradas ocorreriam apenas até os 30 anos e, para 2000, até 31 anos. Além disso,foi visto que a entrada na PEA entre 1980 e 2000 passou a ocorrer mais tarde. Aidade média a esse evento aumentou de 16,0 para 16,6 anos (ver IPEA, 2006). Poroutro lado, as taxas de retiro profissional aumentaram entre 1980 e 2000 nasidades de 43 a 64 anos, mas não afetaram, de maneira geral, as idades médias àaposentadoria. Do total de fluxo de aposentados de 1980, aproximadamente 1/3tinha menos de 60 anos. Em 2000, essa proporção declinou para cerca de 30%,conforme mostra a tabela 5. Verifica-se entre os homens a maior proporção dosaposentados “precocemente”, o que pode estar relacionado ao tipo de aposenta-doria. A tabela 6 mostra que entre as mulheres encontra-se uma proporção maiselevada de aposentadorias por idade, de valor mais baixo, e entre os homens umaproporção mais elevada de beneficiários por tempo de contribuição, que são os devalores mais altos. Ressalta-se que nesse conjunto de benefícios não estão incluídosas aposentadorias do setor público e os benefícios de prestação continuada poridade avançada (assistência social).

10. Essas taxas foram obtidas por meio da metodologia de tabelas de vida ativa apresentadas em Ipea (2006).

GRÁFICO 6

Taxas de entrada e saída da população masculina nas atividades econômicas ao longodo ciclo de vida(Em %)

30

15

5

20

10

Fonte: Ipea (2006, p. 99).

25

Entradas (1980) Retiro (1980)Mortes (1980)Entradas (2000) Retiro (2000)Mortes (2000)

16 2420 2818 2622 30 32 4036 4434 4238 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 767280

e +70 7874

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109DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

TABELA 5

Distribuição proporcional da população brasileira aposentada por idade segundo o sexo

1980 2000Idade

Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total

Até 60 35,73 28,64 33,07 30,87 28,25 29,69

60-64 12,47 13,46 12,84 16,91 17,69 17,26

65-69 20,11 18,10 19,36 17,47 17,94 17,68

70-74 15,47 16,61 15,90 15,53 15,34 15,45

75-79 9,98 12,81 11,04 10,10 9,99 10,05

80 e + 6,23 10,38 7,79 9,12 10,78 9,87

Fonte dos dados brutos: IBGE/Censo Demográfico de 1980 e 2000 e Pnads de 1981 e 2001.

Na tabela 6, encontram-se as idades médias quando da concessão dos bene-fícios mantidos em 1993 e 2003. Em geral, nos dois anos considerados, os homensse aposentavam mais cedo que as mulheres. A diferença foi de 2,9 anos em 1993e se reduziu para 2,3 em 2003. Isso reflete um efeito composição, pois as mulheres

TABELA 6

Distribuição proporcional dos benefícios e idade média à aposentadoriaa da populaçãobrasileira por tipo segundo o sexo

1993 2003

Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total

Distribuição proporcional

Tempo de contribuição 44,67 11,48 31,12 45,50 15,03 31,70

Idade 27,88 65,91 43,40 33,76 67,56 49,07

Invalidez 27,46 22,61 25,48 20,74 17,41 19,23

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Idade média à aposentadoria

Tempo de contribuição 52,74 51,33 52,52 51,40 49,95 51,09

Idade 64,97 61,77 62,99 64,11 60,64 61,95

Invalidez 47,67 48,86 48,10 47,39 49,92 48,43

Totalb

54,79 57,68 55,97 54,86 57,17 55,90

Fonte: MPAS.a Foram contabilizados os benefícios mantidos (estoque) na data de seu início (posição em dezembro de 1993 e 2003).

b Inclui: aposentadoria por tempo de contribuição, por idade e por invalidez.

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110 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

se aposentavam mais cedo, com exceção da categoria de aposentadoria por invalidez.Com exceção desse tipo de aposentadoria, a idade média à concessão dos demaistipos de benefícios se reduziu para ambos os sexos. A redução foi maior na idadeà aposentadoria por tempo de contribuição: em torno de 1,3 ano para ambos ossexos. Embora essa seja uma tendência verificada em quase todos os países daOrganização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) –Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) –, ela ca-minha em direção contrária ao aumento da esperança de vida às idades avançadas.Um ponto a ser considerado é que ser aposentado no Brasil não significa, necessa-riamente, saída do mercado de trabalho. A legislação brasileira permite que oaposentado retorne a ao mercado sem qualquer restrição.

Até os 48 anos, as saídas da atividade econômica11 se deram principalmentepor morte (gráfico 6). A partir daí, as taxas por outros motivos, tais como aposen-tadoria, passaram a ser mais elevadas. Em 2000, essa mudança ocorreu aos 45anos. Isso pode ser explicado pela redução da mortalidade e pela maior coberturada seguridade social. A redução das idades médias à aposentadoria por idade etempo de contribuição corrobora esse resultado.

É fato reconhecido que o padrão de participação das mulheres na atividadeeconômica é bem diferente do dos homens, bem como o de mortalidade. A suadinâmica no período também foi diferenciada, como pode ser visto no gráfico 7.Apesar do nível de participação mais baixo, as taxas femininas de ingresso cresceramem todas as idades, e o período de ingresso se prolongou até os 34 anos, limite essebem mais elevado do que o estimado para 1980: 21 anos. Essas taxas sinalizampara uma continuação da tendência de crescimento da participação feminina.

Em 1980, desde os 21 anos as saídas por motivos outros que não morteforam mais freqüentes. Isso ocorreu mais tarde em 2000, a partir dos 38 anos. Emambos os anos, aconteceu mais cedo do que para os homens, o que está associadoà menor mortalidade feminina, especialmente no que diz respeito às causas externase às saídas precoces do mercado de trabalho pela nupcialidade e/ou fecundidade.Como foi observado para os homens, as taxas de saída por morte da populaçãofeminina diminuíram no período considerado, e as por retiro profissional aumen-taram. O aumento das taxas de saída ocorreu a partir dos 45 anos, o que estáassociado a uma saída mais tardia, e levou a um aumento do tempo passado pelasmulheres na atividade econômica. As mulheres que estavam no mercado de trabalhoem 1980 aí passavam aproximadamente 14,5 anos. Em 2000, esse tempo foi de

11. Nesse caso, está se falando de saídas, realmente. Ou seja, sem volta ao mercado de trabalho.

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111DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

25,3 anos, tempo esse também afetado pelo maior ingresso de mulheres no mer-cado de trabalho, conforme será visto na tabela 7. Essa maior participação femininaimplica repensar o sistema de pensões por morte, dado que o sistema vigenteassume a mulher como a cuidadora dos membros dependentes da família.

3.3 Aposentadoria por invalidez

Os dados do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) indicam um crescimentonas concessões dos benefícios por invalidez (acidentárias e previdenciárias) deaproximadamente 40% entre 1993 e 2004 para os trabalhadores da iniciativaprivada. Passaram a representar cerca de 20% do total das aposentadorias concedidasem 2004. Entre os servidores públicos da União, também foi observado um au-mento expressivo na proporção desse tipo de benefícios no conjunto de benefíciospagos. Entre 1994 e 2004, essa participação passou de 13,1% para 46,6%, apesardo declínio no número absoluto de 3,485 milhões para 3,401 milhões (TAFNER;PESSOA; MENDONÇA, 2006). As mulheres receberam 38% dos benefícios concedidospara os trabalhadores do setor privado e 45% dos concedidos aos do setor público.Esses dados sugerem, entre outros fatores, inadequação das condições de trabalho,bem como envelhecimento funcional precoce, que atinge mais os homens que asmulheres.

Em 2003, as principais doenças geradoras de concessões de benefícios porinvalidez no setor privado foram as do aparelho circulatório, segundo o MPAS. Estasforam responsáveis por 34% do total de concessões. A seguir, colocaram-se as doençasdo sistema osteomuscular, cuja proporção foi de 31%, e os transtornos mentais,que responderam por 15%. O número de benefícios por invalidez concedidos

GRÁFICO 7

Taxas de entrada e saída da população feminina nas atividades econômicasao longo do ciclo de vida(Em %)

Fonte: Ipea (2006, p.102).

Entradas (1980) Retiro (1980)Mortes (1980)

Entradas (2000) Retiro (2000)Mortes (2000)

30

15

5

20

10

25

16 2420 2818 2622 30 32 4036 4434 4238 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 767280

e +70 7874

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112 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

devido a problemas relacionados ao sistema osteomuscular aumentou 46% entre2000 e 2003. Passou de 26.514 casos para 38.723.

Uma medida aproximada do impacto que algumas doenças podem exercerna retirada da força de trabalho foi obtida como uma razão entre o número depessoas aposentadas com idade compreendida entre 20 e 60 anos que experimen-tavam algumas das morbidades levantadas pela Pesquisa Nacional por Amostra deDomicílios (Pnad) de 1998 e 2003 e a PEA não-aposentada (ver IPEA, 2006). Essamedida pode ser considerada uma proxy da probabilidade de que, dado que oindivíduo contraiu certa doença, ele se retire da força de trabalho, via aposentadoria.Entre os homens, esse indicador passou de 7,0% para 8,1% entre 1998 e 2003 e,entre as mulheres, oscilou entre 8,3% e 8,5%. As principais doenças, entre aspesquisadas, que afetaram tanto homens como mulheres aposentados, foram asdo coração, as renais crônicas e as artrites. Com exceção dos problemas de colunae costas e das doenças renais crônicas reportados pelos homens, as demais proba-bilidades apresentaram redução no período considerado. Isso pode apontar parauma melhora das condições de saúde da população trabalhadora ou, pelo menos,para um melhor convívio e adaptação às limitações impostas pelas doenças crônicas.

Outra medida de impacto das aposentadorias precoces na saída da força detrabalho consiste na proporção de aposentados que não trabalhavam e reportaramsofrer de alguma das doenças crônicas em relação à PEA por sexo e idade, sendoapresentada no gráfico 8 (IPEA, 2006). Nos dois anos considerados, como esperado,a proporção cresceu com a idade. Em 2003, foi 12 vezes maior entre os trabalha-dores do sexo masculino com mais de 55 anos do que entre os de 40 a 44 anos.Foi, também, duas vezes maior entre as mulheres do que entre os homens, princi-palmente a partir dos 45 anos. Entre as mulheres de 45 a 49 anos, a proporção

GRÁFICO 8

Proporção de aposentados de 20 a 60 anos que reportam sofrer de doençascrônicas em relação à PEA(Em %)

Fonte: Ipea (2006, p.101).

20-24 40-4430-34 50-5425-29 45-4935-39 55-59

30

15

5

20

10

0

25

Mulheres (1998)Homens (1998)Mulheres (2003)Homens (2003)

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113DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

mencionada foi de 3,4% e passou para 27,4% entre as de 55 a 59 anos. Essasproporções decresceram entre 1998 e 2003, sugerindo melhoria nas condições desaúde.

Sintetizando, embora não se possa identificar uma tendência clara no com-portamento dos afastamentos precoces da PEA, foram observadas indicações dealgumas modificações no perfil da morbidade ocupacional. Apesar dos avançosda tecnologia médica e de um maior acesso aos serviços de saúde, transformaçõesno mercado de trabalho, nos processos produtivos e de prestação de serviços, amaior precarização das relações de trabalho, a entrada maciça das mulheres nasatividades econômicas, o envelhecimento populacional e, conseqüentemente, daPEA, podem resultar no envelhecimento precoce dos trabalhadores na ausênciade avanços na saúde ocupacional que permitam uma melhor adaptação destes àsnovas demandas do processo produtivo. Por outro lado, há que se considerar que,independentemente das condições de trabalho, cada categoria ocupacional expe-rimenta o seu timing de envelhecimento funcional, o que deve ser levado emconta quando se classificam as saídas em “precoces” ou não.

3.4 Aposentadoria de “fato” e de “direito” (quem realmente se aposentae quem continua no mercado de trabalho?)

Uma das tendências recentes em quase todo o mundo é a participação simultâneada população em mais de um evento, como, por exemplo, se aposentar e continuartrabalhando (MARTIN; PEARSON, 2005). Conforme se pode ver pelo gráfico 9, em1980, a partir dos 53 anos, observou-se que pelo menos 5% dos homens brasileirosparticipavam do mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, eram aposentados,simultaneidade esta que cresceu com a idade até os 67 anos. Vinte anos mais

GRÁFICO 9

Brasil: proporção da população que trabalha e é aposentada por sexo e idade(Em %)

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000e Pnads de 1981 e 2001. Elaboração: Ipea.

35

15

5

20

10

25

30

44 46 48 5652 6050 5854 62 64 66 68 7672 80 e +70 7442

PEA e é aposentado – Mulheres (1980)PEA e é aposentado – Homens (1980)PEA e é aposentado – Mulheres (2000)PEA e é aposentado – Homens (2000)

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114 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

tarde, essa simultaneidade começava aos 49 anos, ou seja, quatro anos mais cedo,dada a redução da idade de entrada na aposentadoria. Além disso, como já semencionou, a legislação brasileira permite que o aposentado retorne ao mercadode trabalho, a não ser nos casos de aposentadoria por invalidez. O gráfico mostra,também, que em 1980, não havia mulheres brasileiras que combinavam partici-pação no mercado de trabalho e aposentadoria. Já em 2000, essa combinação departicipação feminina seguiu o mesmo padrão da masculina de 1980. Iniciou-seaos 54 anos e se manteve acima de 5% até os 74 anos.12

3.5 Tempo passado na atividade econômica e na aposentadoria

O tempo (duração) que uma dada população passa na atividade econômica e nasituação de beneficiário da seguridade social pode ser medido pela metodologiade tabela de vida ativa.13 Essa duração é afetada pelas taxas de atividade e de mor-talidade e pela proporção de aposentados. O efeito da mortalidade sobre essestempos pode ser estimado aproximadamente pelo número (bruto ou líquido) deanos de vida ativa. O número bruto de anos só foi calculado para a participaçãono mercado de trabalho. Indica a permanência da população na atividade econômicana ausência da mortalidade, e o número líquido inclui o efeito dessa variável. Adiferença entre esses dois indicadores permite medir o efeito redutor da mortali-dade sobre a duração da vida ativa. A tabela 7 mostra esses indicadores.

12. Foi considerado um valor mínimo de 5%.

13. Isso foi feito em trabalho anterior. Ver IPEA, 2006.

TABELA 7

Brasil: duração da vida ativa e da aposentadoria segundo o sexo

Duração da vida

ativa aos 16 anos

Aos 16 anos Aos 50 anos

Bruto Líquido E16 Bruto-

líquido

E16-bruto E50 Duração da

aposentadoria

Proporção da aposen-

tadoria na E50 (%)

1980

Homens 46,68 39,51 49,26 7,17 2,58 22,15 17,41 78,62

Mulheres 14,63 13,78 55,92 0,85 41,28 25,62 6,68 26,07

2000

Homens 44,15 38,43 52,45 5,72 8,30 25,07 19,86 79,19

Mulheres 25,61 24,65 60,54 0,96 34,93 29,42 10,66 36,23

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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115DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

Em 1980, na ausência da mortalidade, um homem aos 16 anos podia esperarpassar 46,7 anos na atividade econômica; e as mulheres, 14,6. Na prática, essaduração é menor pelo efeito redutor da mortalidade precoce, que acontece antesdo período estabelecido como o término da atividade econômica, tal como a idademínima para a aposentadoria. Essa redução foi bem maior para os homens, 7,1anos, do que para as mulheres, que foi de 0,8 ano. O fato de se ter estimado em39,5 anos o número líquido de anos que um homem passa na atividade econômicasugere baixa cobertura previdenciária e/ou o retorno do aposentado ao mercadode trabalho, dado que o tempo de trabalho (ou contribuição) exigido para que umhomem se aposentasse pela legislação previdenciária naquele ano era de 35 anos.A comparação entre a esperança de vida aos 16 anos e o número líquido de anosde vida ativa (coluna 5) permite inferir o tempo não dedicado à atividade econômica,motivado pelo retiro profissional ou ingresso tardio. As mulheres apresentaramum tempo muito maior da sua vida não dedicado à atividade econômica, 41,3anos. Por outro lado, esse tempo para os homens foi de 2,6 anos.

O que se observou entre 1980 e 2000 foi uma redução do número bruto elíquido de anos passados na atividade econômica pelos homens brasileiros a des-peito de um aumento de 3,2 anos na esperança de vida aos 16 anos. A redução namortalidade implicou uma diminuição de 1,4 ano no número de anos perdidosna atividade econômica por morte, mas esse tempo ainda continuava elevado, 5,7anos (ver tabela 7). Como se verá adiante, a mais alta mortalidade masculina,especialmente por causas externas, explica parte dessa perda. O inverso ocorreucom as mulheres. O seu tempo passado no mercado de trabalho aumentou em10,9 anos, enquanto a esperança de vida aos 16 anos cresceu em 4,6 anos.

Dada a importância da mortalidade por causas externas no tempo passadopelos homens brasileiros na atividade econômica e o fato de essas causas poderemser consideradas evitáveis,14 foram realizadas algumas simulações para mensurar oimpacto da sua redução nos indicadores estimados (ver IPEA, 2006). Consideraram-seas causas externas no seu conjunto, mas também foram levados em conta os ho-micídios e os acidentes de transporte, separadamente, pois, entre as causas externas,essas são as principais. O gráfico 10 apresenta os valores da esperança de vida aonascer e aos 16 anos, e o número líquido de anos passados na atividade econômicaobservado e simulado para o ano 2000. A eliminação dos óbitos por todas ascausas externas resultaria em uma elevação de 3,2 anos na esperança de vida ao nascermasculina e de 1,5 ano no tempo passado na atividade econômica. Excluindo-se os

14. Assume-se que estes são óbitos que, sob regras, estímulos, incentivos e punições diferenciadas, poderiam ser evitados se não na suatotalidade, pelo menos em grande parte.

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116 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

óbitos por homicídios do total de óbitos, verifica-se que estes contribuíram parauma perda de 1,4 ano na esperança de vida ao nascer e 0,7 ano no tempo passadona atividade econômica. Já a exclusão dos óbitos por acidentes de trânsito do totalde óbitos levou a uma redução de 0,4 ano na esperança de vida ao nascer e notempo passado na atividade econômica.

Outra medida apresentada na tabela 7 é uma estimativa do tempo que umtrabalhador aos 50 anos pode esperar passar na condição de aposentado. Ela écomparada à esperança de vida a essa idade. Pode-se observar que nos dois anosconsiderados, um homem aos 50 anos esperava passar aproximadamente 80% dotempo que ainda terá por viver na condição de aposentado. Em termos absolutos,significou um acréscimo de 2,4 anos entre 1980 e 2000. Isto se deveu à reduçãona idade de se aposentar, conforme se viu na tabela 6. Dada a ainda baixa partici-pação feminina no mercado de trabalho, o tempo despendido pelas mulheres,tanto absoluto quanto relativo, nessa condição era bem menor que o dos homens,embora crescente.

Como já se mencionou, o fato de um indivíduo estar aposentado não significaque ele não esteja trabalhando. Como se viu no gráfico 9, mais de 1/4 dos homensde 62 a 72 anos trabalhavam e estavam aposentados em 2000. Por outro lado, 1/3dos homens de 50 a 64 anos e 2/3 das mulheres não trabalhavam nem procuravamtrabalho nesse ano. Sem dúvida, tais valores refletem uma saída precoce do mercadode trabalho, mas são mais baixos que os observados para os países da OCDE (verOECD, 2006). Isto nos leva a perguntar que fatores determinam essa saída precoce,dado que a esperança de vida nas idades avançadas tem crescido muito e tem sidoacompanhada por melhorias nas condições de saúde.

GRÁFICO 10

Brasil: estimativas da esperança de vida simuladas para homens – 200070

65

60

45

35

50

40

30

25

20

Fonte: Ipea (2006, p. 105).

Aos 16 anosAo nascer Ativa aos 16 anos

55

Observada Eliminando as causas externas

Eliminando os homicídios Eliminando os acidentes de transporte

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117DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

No caso brasileiro, não se têm dúvidas de que a aposentadoria por tempo deserviço/contribuição contribui para isso. Por outro lado, há que se considerar,também, a existência de barreiras e preconceitos em relação ao trabalho do idoso.Segundo a OCDE, as dificuldades em manter o idoso no mercado de trabalhoadvém tanto do lado do empregador quanto do empregado. No primeiro caso,isso inclui, entre outros fatores, percepções negativas a respeito da capacidade dostrabalhadores idosos de se adaptarem às mudanças tecnológicas e organizacionaise os custos crescentes com a idade, independentemente da produtividade. Dolado dos empregados, estes podem sentir o seu capital humano depreciado, pornão receberem ajuda nem incentivo para treinamentos e atualizações. Wajnman,Oliveira e Oliveira (2004) verificaram que as maiores taxas de participação sãoencontradas entre os idosos de mais baixa escolaridade e os de mais alta.

4 A POPULAÇÃO IDOSA E SEUS MOVIMENTOS

4.1 Dinâmica de crescimento e composição por sexo

Como já se mencionou várias vezes neste livro, a população idosa é a que experi-menta as mais elevadas taxas de crescimento, o que tem gerado visões otimistas epessimistas a respeito das suas implicações econômicas e, em especial, sobre aprevidência social. Isso é verdade quando se compara esse grupo etário aos demais.Mas quando se observa a sua tendência temporal, verifica-se que essas taxas têmdecrescido, principalmente entre os idosos mais jovens. Ou seja, dentro da popu-lação idosa, o grupo que mais cresce é o constituído pelas pessoas de 80 anos emais, conforme se pode ver na tabela 8. Já foi observado, inclusive, um crescimen-to no número de centenários. O Censo Demográfico de 2000 encontrou cerca de24,5 mil pessoas com mais de 100 anos. Isso se deve principalmente à queda damortalidade na população idosa.

TABELA 8

Taxas de crescimento da população idosa brasileira(Em %)

Idade 1970-1980 1980-1991 1991-2000

60-64 3,15 3,66 2,65

65-69 5,24 2,88 2,87

70-74 5,03 3,33 4,22

75-79 7,10 4,05 3,64

80 e + 2,02 6,03 5,52

Fonte: IBGE/Censo Demográfico de 1970, 1980, 1991 e 2000.

Elaboração: Ipea.

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Também já foi comentado que os desafios acarretados pelo envelhecimentopopulacional não se devem apenas ao crescimento a taxas elevadas da populaçãoidosa, mas, também, ao menor crescimento da PIA. Isso implica uma redução narazão entre esses dois grupos populacionais. Por exemplo, em 1980, para cadaidoso, havia 9,2 pessoas com idade compreendida entre 15 e 59 anos. Em 2000,essa razão decresceu para 7,2. Ressalta-se que, na verdade, essa relação revela apenasa dinâmica demográfica. Para o caso da previdência social, a relação importante éentre contribuintes e beneficiários, que reflete a dinâmica demográfica e a domercado de trabalho. A sua queda foi relativamente bem maior: passou de 4,8para 2,8 contribuintes por beneficiário no período.

4.2 Mortalidade por causas evitáveis15

Considerando-se a população idosa como fechada, ou seja, não afetada pelosmovimentos migratórios, a dinâmica de seu crescimento será estabelecida pelamortalidade. Uma questão bastante atual na literatura diz respeito às perspectivasda continuação do aumento da esperança de vida. Vários cenários e projeções aesse respeito já foram desmentidos pela realidade. Encontra-se um consenso sobrea continuação da queda da mortalidade, mas sem especificações de até quando ecomo ela pode cair. Atualmente, valores de esperança de vida acima de 80 anossão observados no Japão, Austrália, Cingapura, Suíça e Suécia.16 Como já se viu, aesperança de vida ao nascer da população brasileira atingiu 70,9 anos em 2000,tendo aumentado oito anos entre 1980 e 2000. Em 2000, uma pessoa que atingiuos 60 anos poderia ainda esperar viver, em média, 19,7 anos, 1,7 a mais do que em1980. Objetiva-se nesta subseção avaliar até quanto a mortalidade da populaçãoidosa brasileira poderá cair e qual será o seu impacto sobre a esperança de vida aonascer e aos 60 anos e no ritmo de crescimento da população idosa.

Para responder a essa questão, o trabalho buscou identificar as causas demorte que podem ser evitadas de forma a contribuir para taxas de mortalidademais baixas e uma esperança de vida mais elevada. A título de exercício, foramrealizadas algumas simulações tentando medir os ganhos na esperança de vida aonascer e aos 60 anos da população brasileira se determinadas causas de mortefossem evitadas. A determinação das causas que poderiam ser evitadas se baseouem uma metodologia apresentada num estudo da Escuela Andaluza de Salud Pública(EASP, s.d.). Com a metodologia mencionada, foi possível calcular o número deanos perdidos na esperança de vida ao nascer e às várias idades devido a causas

15. Esta subseção está fortemente baseada em Camarano, Kanso e Mello (2004b).

16. Dados retirados do site US Census Bureau (www.census.gov) em 10/01/2007 referentes ao ano de 2006.

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119DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

consideradas evitáveis bem como as correspondentes taxas de mortalidade e ovolume populacional que poderia sobreviver às idades avançadas.

Pode-se observar no gráfico 11 que a proporção de óbitos brasileiros porcausas consideradas evitáveis era bastante elevada. Em 2000, aí se encontravamaproximadamente 75% dos óbitos brasileiros. Era mais elevada entre a populaçãonão-idosa do que entre a idosa e mais alta entre os homens do que entre as mulheresdevido ao impacto das mortes por causas externas. Quando apenas as mulheressão consideradas, verifica-se entre as idosas uma proporção mais elevada de mortesevitáveis. A elevada proporção de óbitos evitáveis significa a existência de umespaço considerável para a continuação da redução da mortalidade, para o aumentoda esperança de vida e para o crescimento da população idosa.

Utilizou-se a definição de causas evitáveis desenvolvida por Charlton.17 Foramidentificadas as causas de morte que são influenciadas pela qualidade no atendi-mento dos serviços de saúde e recursos utilizados. Tais causas foram dispostas nosseguintes grupos:

Grupo I: Causas evitáveis por meio da prevenção primária. Incluem as pato-logias que podem ser diagnosticadas primariamente, permitindo uma intervençãona prevenção, reduzindo a incidência da doença.

Grupo II: Causas evitáveis por meio de diagnóstico “precoce” e tratamentooportuno. São causas que requerem prevenção secundária.

Grupo III: Causas evitáveis por meio de melhorias nos tratamentos e cuidadosmédicos. Consideram as doenças suscetíveis de tratamentos e avanços na medicina.

17. Para mais detalhes, ver Camarano, Kanso e Mello (2004b).

GRÁFICO 11

Brasil: proporção de óbitos considerados evitáveis por sexo – 2000(Em %)

100

6050

30

8070

40

2010

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea.

População não-idosaPopulação idosa

90

0

Homens Mulheres

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120 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

A tabela 9 apresenta as taxas de mortalidade da população idosa brasileirageral e as decorrentes de causas consideradas evitáveis em 2000. Apresenta, também,os valores da esperança de vida ao nascer e aos 60 anos simulados, ou seja, os quepoderiam ser obtidos, caso a mortalidade pelas causas consideradas fosse eliminada.Entre essas causas, as maiores taxas de mortalidade para ambos os sexos foramencontradas no grupo III. Aí se encontram as causas que podem ser evitadas pormelhorias nos tratamentos e cuidados médicos.18 A importância desse grupo decausa de morte é crescente no tempo e atinge mais as mulheres (ver CAMARANO;KANSO; MELLO, 2004b). Em 2000, foi responsável por 42% dos óbitos masculinosdo contingente de idosos e 46% dos femininos. Conseqüentemente, a sua elimi-nação é a que provocaria o maior impacto na redução da mortalidade entre ascausas consideradas. Significaria um aumento de 7,2 anos na esperança de vida aonascer da população masculina e 8,4 da feminina e de 8,3 e 8,6 anos, respectiva-mente, na da população maior de 60 anos.

O segundo grupo de causas de morte em importância (grupo I) abrange asdoenças de prevenção primária, que poderiam ser evitadas por meio de um acom-panhamento que pudesse resultar em um diagnóstico precoce. Caso fossem essasas causas eliminadas, os homens alcançariam uma esperança de vida de 73,0 anose as mulheres de 78,3 (ver tabela 9). O impacto da redução dessas taxas seria bemmaior na população masculina, que apresentaria ganhos de 5,8 anos, comparadosaos 3,5 anos esperados para as mulheres. O menor impacto na esperança de vida

18. Nesse grupo de causas de morte encontram-se: tuberculose, enfermidades hipertensivas, cardiopatias e diabetes mellitus.

TABELA 9

Brasil: taxas de mortalidade da população idosa e esperança de vida ao nascerobservadas e simuladas segundo causas evitáveis – 2000(Por mil idosos)

Taxas

(por mil)

Esperança de vida ao nascer

(anos)

Esperança de vida aos 60 anos

(anos)Grupos de causas

de morteHomens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

Eliminando grupo I 9,96 6,06 72,97 78,34 22,31 24,67

Eliminando grupo II 0,10 0,97 67,28 75,89 19,36 22,72

Eliminando grupo III 17,60 14,32 74,40 83,26 26,22 29,89

Eliminando total evitável 27,67 21,35 80,16 86,89 29,23 32,48

Total 41,10 31,47 67,16 74,83 17,96 21,32

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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121DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

ao nascer seria observado caso se eliminassem as mortes do grupo II, as redutíveispor meio de diagnóstico “precoce” e tratamento oportuno. Estas são causas demorte que afetam mais a população feminina. A sua esperança de vida poderiaaumentar em 1,1 ano no caso da sua eliminação.

Se fossem eliminadas todas as causas evitáveis, o ganho na esperança de vidaao nascer e aos 60 anos seria elevado para ambos os sexos. A esperança de vidamasculina passaria de 67,2 anos para 80,2 anos, e a feminina, de 74,8 para 86,9anos de vida, ou seja, um ganho de aproximadamente 13,0 anos para homens e de12,1 para as mulheres. Já os ganhos na esperança aos 60 anos seriam de aproxima-damente 11 anos para ambos os sexos (ver tabela 9).19 Além de uma esperança devida mais elevada, pode-se esperar, também, uma redução de 0,9 ano nos diferenciaispor sexo, o que repercutirá na composição por sexo da população brasileira, emparticular, a idosa. Deve-se reconhecer que os altos valores obtidos na simulaçãopodem ser, em parte, resultados da interdependência entre as várias causas de morte.

O impacto que essa redução da mortalidade pode exercer no crescimento dapopulação idosa pode ser visualizado no gráfico 12 e na tabela 1 do apêndice.Assumiu-se que a redução da mortalidade obtida pela eliminação das causas evitáveispoderia ser alcançada em 30 anos. Se isso se verificar, a população idosa poderátriplicar nesse período. Poderá passar dos 14,5 milhões observados em 2000 para45,9 em 2030, como resultado, também, da alta fecundidade no passado.

19. Projeções recentes para os países da OCDE apontam para 2050 valores de esperança de vida de 83,3 anos para homens e 89,1 paramulheres. Ver Bongaarts (2006).

GRÁFICO 12

Brasil: população idosa projetada, eliminando as causas de morte consideradasevitáveis por sexo(Em milhões)

30

10

20

15

5

0

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM.Elaboração: Ipea.

2000 20102005 20302015 20252020

25

Homens Mulheres

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122 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

5 NUPCIALIDADE

A nupcialidade não é considerada uma variável estritamente demográfica, mas exerceum papel importante na dinâmica demográfica, pois afeta e é afetada pela reproduçãopopulacional (fecundidade), além de exercer influência na formação e na dissoluçãodos arranjos familiares. Por outro lado, igualmente importante é o seu impacto nodelineamento dos potenciais beneficiários da seguridade social; no caso, as pensõespor morte. Essa é a razão da inclusão da referida variável neste capítulo.

As mudanças sociais, econômicas e culturais afetam sobremaneira a nupcialidade.Cita-se, entre muitas, a entrada maciça das mulheres no mercado de trabalho,bem como o envelhecimento populacional. No caso brasileiro, pode-se dizer que essasmudanças se iniciaram nos anos 1970, e seus impactos na formação das uniõesconjugais já se fazem sentir. Estar separado, divorciado ou em união consensual ouainda recasar-se civilmente, o que antes era permitido apenas em caso de viuvez, sãosinais de mudanças nos comportamentos preestabelecidos da sociedade tradicional.De que maneira essas mudanças podem afetar a demanda por benefícios previdenciáriosé uma das perguntas desta seção, que analisa o padrão da nupcialidade da populaçãobrasileira e o seu calendário (idade à entrada nos eventos e duração).

5.1 Padrão da nupcialidade

A tabela 10 apresenta a distribuição da população brasileira de 15 anos e mais porestado conjugal e sexo. O estado conjugal predominante da população brasileira éo de casado. Nessa condição, se encontravam em 2000 57% da população brasi-leira, proporção esta que apresentou ligeira redução nos 20 anos analisados, devido,principalmente, à diminuição da proporção de mulheres casadas. Enquanto 58,3%

TABELA 10

Distribuição proporcional da população brasileira de 15 anos e mais por estado conjugalsegundo o sexo

1980 1991 2000

Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total

Casadoa 58,83 56,90 57,85 59,94 57,09 58,48 58,28 54,96 56,57

Solteiro 37,89 31,54 34,67 35,77 28,71 32,16 33,71 26,13 29,81

Sep./desq./div. 1,50 3,47 2,50 2,68 6,04 4,40 6,03 10,65 8,41

Viúvo 1,78 8,09 4,98 1,62 8,16 4,97 1,98 8,26 5,21

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000.a Inclui união consensual.

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123DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

dos homens brasileiros eram casados, a proporção comparável para as mulheresfoi de 55,0%. O segundo estado conjugal mais importante foi o de solteiro, nestecaso mais expressivo entre os homens. Aí se encontravam, em 2000, 33,7% doshomens brasileiros e 26,1% das mulheres. Essa proporção também decresceu noperíodo considerado e de forma mais expressiva entre as mulheres.

A redução nas proporções mencionadas foi compensada por um aumentona proporção da população que se declarou separada, desquitada ou divorciada.Embora baixa, ela passou de 2,5% para 8,4%, ou seja, cresceu em mais de trêsvezes no período. O crescimento foi maior entre as mulheres. Enquanto em 19803,5% das mulheres estavam nessa condição, em 2000, encontravam-se aproxima-damente 11%. A variação comparável para os homens foi de 1,5% para 6,0%.Essa menor proporção comparada à das mulheres pode ser explicada por umadificuldade maior experimentada pelas mulheres para o recasamento. A proporçãoda população brasileira que se declarou viúva não se alterou no período e foi amais baixa entre os quatros estados conjugais considerados. Foi bem mais altaentre as mulheres comparativamente aos homens: 8,3% e 2,0% (ver tabela 10). Amaior mortalidade masculina, conjuntamente com normas e valores culturais quelevam ao casamento de homens com mulheres mais novas, dificulta o recasamentodas mulheres e explica essas diferenças nas proporções.

Um indicador comumente usado para medir a intensidade da nupcialidadeé a proporção de pessoas que chegam aos 50 anos sem nunca terem se casado.20

Essa medida não se alterou no período analisado e foi mais alta entre as mulheres.Entre os homens, foi de 6%; e entre as mulheres, de 9% (ver gráficos 13 e 15). Isso

20. Chamada de índice de celibato. Assume-se que as pessoas que chegaram a essa idade sem se casar não se casarão mais.

Solteiro (1980) Separado (1980)Casado/unido (1980)

Separado (2000)Solteiro (2000)Casado/unido (2000)

Viúvo (1980)

Viúvo (2000)

GRÁFICO 13

Brasil: proporção de homens por estado conjugal e idade individual(Em %)

90

60

30

0

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000.Elaboração: Ipea.

20 5236 6828 6044 7622 5438 7030 6246 7824 5640 7232 644880

e +26 5842 7434 6650

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124 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

indica que não houve alterações no quantum da nupcialidade. Ou seja, a populaçãocontinuou se casando na mesma intensidade, mas os casamentos duraram menos.

Como a tabela 10 apresenta informações para a população de 15 anos e maise o estado conjugal é fortemente afetado pela idade, muitas das transformações nanupcialidade brasileira não ficam aparentes. Dado isso, o gráfico 13 mostra adistribuição proporcional da população masculina por estado conjugal e idadeindividual em 1980 e 2000. Nos dois anos considerados, até os 25 anos ser solteiroera o estado conjugal predominante dos homens. A partir dessa idade, o casamentofoi o status principal. Essa proporção cresceu até os 46 anos e ficou aproximada-mente constante até os 61 anos, atingindo valores em torno de 85% em 2000.Apesar de decrescente com a idade, aos 80 anos aproximadamente 80% dos homensestavam casados. Em relação a 1980, observou-se um decréscimo nos percentuaismencionados até os 72 anos, o que deve ser resultado do aumento do número de

GRÁFICO 14

Brasil: distribuição proporcional da população por estado conjugal segundosexo e idade(Em %)

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 2000.Elaboração: Ipea. Homens solteirosHomens casados

Mulheres solteirasMulheres casadas

Homens viúvos

Mulheres viúvas

Homens separados

Mulheres separadas

90

60

30

020 5236 6828 6044 7622 5438 7030 6246 7824 5640 7232 6448 8026 5842 7434 6650

Viúva (1980)Separada (1980)Casada/unida (1980)

Viúva (2000)Separada (2000)Solteira (2000)

Solteira (1980)

Casada/unida (2000)

GRÁFICO 15

Brasil: proporção de mulheres por estado conjugal e idade individual(Em %)

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000.Elaboração: Ipea.

90

60

30

020 5236 6828 6044 7622 5438 7030 6246 7824 5640 7232 6448

80 e

+26 5842 7434 6650

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125DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

separações. Já a partir dos 72 anos, esse percentual aumentou concomitante àredução na proporção de viúvos. Ou seja, sugere que as separações são um fenô-meno recente e que ainda não atingiu a população muito idosa.

A proporção de viúvos aumentou com a idade, como esperado, e decresceuligeiramente no período. Em 2000, em torno de 30% dos homens de 80 anos emais eram viúvos, proporção essa que fora de 35% em 1980. A redução da mor-talidade nas idades adultas e avançadas deve ter contribuído para isso e resultouem um aumento na proporção de casados. Por outro lado, o aumento da proporçãode homens separados também leva a uma queda na proporção de viúvos. De quemaneira isso impacta a demanda por pensões por morte é algo que depende dosarranjos que foram feitos quando do processo de separação civil (desquite e/oudivórcio) e do fato de a mulher ter trabalhado/contribuído ou não para a seguridadesocial. Dado que está se falando de homens mais velhos, é possível que a maiorparte de suas esposas não tenha trabalhado na vida adulta, o que não deve tergerado o benefício de pensão por morte para esses homens quando da viuvez.Também, no caso das separações, esses não devem ter sido contemplados compensões alimentícias.

Segundo dados do MPAS, tanto em 2004 quanto em 2005, aproximadamente12% das pensões por morte foram pagas a homens. Por outro lado, entre os viúvosna população brasileira em 2000, 18,5% eram homens. O baixo número de homensrecebendo pensões por morte não deve, portanto, ser resultado apenas do baixonúmero de viúvos, mas, também, da sua inelegibilidade.

De maneira geral, o padrão de nupcialidade por idade das mulheres é seme-lhante ao dos homens, como se observa no gráfico 14. A variação está no timingdos eventos, como será visto na subseção seguinte. As mulheres se casam maiscedo, mas descasam mais cedo, seja pelas separações, seja pela viuvez. Entre oshomens desde os 25 anos, predominavam os casados. Estar casada foi o statuspredominante das mulheres entre 23 e 70 anos. A partir dessa idade, predominaramas viúvas. O status de separada ou de viúva é uma característica mais acentuadaentre as mulheres e crescente com a idade. Em 2000, a proporção de mulherescom mais de 60 anos nessa condição era aproximadamente quatro vezes maiorque a de homens.

A variação observada nos 20 anos considerados foi uma redução na proporçãode mulheres casadas entre 20 e 60 anos e um aumento a partir daí (ver gráfico 15).O aumento das separações, observado em todas as idades, explica o decréscimo, ea redução na mortalidade masculina explica o acréscimo. Esses dois fatores tambémlevaram a uma diminuição na proporção de viúvas. Em 2000, a proporção de

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126 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

mulheres separadas cresceu com a idade até os 42 anos e ficou constante até os 53anos, em torno de 15%. Isso significa aproximadamente 22% das mulheres casadase aponta para uma continuação da queda na proporção de viúvas no futuro próximo.Em que medida isso resultará numa diminuição na demanda por pensões pormorte, como já se mencionou, vai depender do acordo feito no momento daseparação judicial. Como se observa no gráfico 16, é crescente a proporção demulheres separadas na faixa etária de 40 a 59 anos que recebiam alguma renda dotrabalho. Entre as mulheres de 40 a 49 anos, essa proporção ultrapassou os 60%.Pode-se, portanto, esperar que uma parcela expressiva dessas mulheres receba pensãoalimentícia apenas para os filhos, o que implicará uma redução da pressão porbenefícios por viuvez se elas ou os seus ex-cônjuges não se recasarem.

5.2 Mudanças no calendário dos eventos

As mudanças no calendário dos eventos que marcam o processo de nupcialidadeforam mais intensas que no seu quantum. Aqui são consideradas as idades à entradana primeira união e na viuvez, bem como a duração desses eventos, e estão apre-sentadas na tabela 11. Normas e valores culturais fazem com que as mulheres secasem mais cedo que os homens porque se casam com homens mais velhos. Em1980, as mulheres se casavam em média aos 22,3 anos e os homens aos 25,1 anos.Essa idade aumentou em 0,6 ano para os homens e 0,3 para as mulheres. Comoresultado, a diferença entre os sexos na idade média ao casar aumentou de 2,7 para3,1 anos. Por outro lado, as pessoas passaram a experimentar o evento da viuvezmuito mais tarde. Entre os homens, a idade a esse evento passou de 71,2 anos em1980 para 72,8 em 2000. Entre as mulheres, a variação foi de 63,6 para 64,9 anos.Como resultado disso e também do aumento das separações, diminuiu ligeiramenteo tempo que as mulheres passavam na condição de viúvas, o que, certamente,

GRÁFICO 16

Brasil: proporção de mulheres separadas com algum rendimento do trabalho80

50

30

60

40

20

10

0

Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000.Elaboração: Ipea.

30-34 40-4435-39 45-49 55-5950-54 60 e +

1980 2000

70

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127DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

provocará uma redução do tempo durante o qual essas mulheres receberão o be-nefício. Como esperado, as mulheres ficam viúvas bem mais cedo que os homense passam muito mais tempo nessa condição e, portanto, recebendo o beneficio.

6 PERSPECTIVAS DE CRESCIMENTO E COMPOSIÇÃO POR SEXO E IDADEDA POPULAÇÃO EM IDADE ATIVA E POPULAÇÃO IDOSA NO PERÍODO2000- 2030

6.1 Os resultados para a população total

Apresentam-se a seguir os resultados de uma projeção populacional realizada paraos qüinqüênios compreendidos entre 2000 e 2030, desagregados por sexo e gruposqüinqüenais de idade. A projeção foi preparada para um trabalho anterior21 eutilizou-se o método dos componentes, que considera, separadamente, o com-portamento de cada uma das três variáveis demográficas: fecundidade, mortalidadee movimentos migratórios. Assumiu-se que a taxa de fecundidade total manteria asua tendência de queda, devendo atingir valores próximos a 1,5 no período 2025-2030. Quanto à mortalidade, a hipótese adotada pressupõe uma continuação dasua queda, inclusive da mortalidade adulta jovem.22 Espera-se que em 2030 apopulação masculina alcance uma esperança de vida de 76,5 anos, e a feminina,

21. Os resultados dessa projeção diferem ligeiramente dos apontados pela projeção do Ipea, pela incorporação dos resultados da Pnadde 2004 (ver IPEA, 2006).

22. Para mais detalhes sobre a metodologia, ver Beltrão, Camarano e Kanso (2004).

TABELA 11

Idade à entrada e duração no casamento e na viuvez da população brasileira

1980 1991 2000

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

Entrada

Casamento 25,07 22,31 25,53 22,50 25,70 22,64

Viuvez 71,16 63,58 71,41 64,25 72,78 64,92

Duração (anos)

Casamento 34,98 32,48 35,37 32,95 34,97 32,44

Viuvez 1,56 8,43 1,41 8,32 1,71 8,05

Vida 59,27 65,62 63,51 71,53 67,05 74,71

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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128 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

de 85,3, valores estes semelhantes aos observados no Japão em 2000 e, também,semelhantes aos obtidos se as causas de morte evitáveis forem eliminadas.

Se as hipóteses traçadas se verificarem, a população brasileira se aproximaráde 225,3 milhões de pessoas em 2030 (ver gráfico 17). As hipóteses formuladasapontam para uma continuação da redução em curso na taxa de crescimento dapopulação total, que poderá atingir valores próximos a 0,5% a.a. no final doperíodo da projeção, como implícito na taxa intrínseca de crescimento. As trans-formações demográficas em curso e as projetadas, além de afetarem o ritmo decrescimento populacional, afetarão também, significativamente, a distribuiçãoetária. Tal efeito se dá de forma defasada, atingindo primeiro os grupos etários maisjovens da população e se estendendo aos demais. O resultado final pode ser visto nográfico 18, que compara as pirâmides etárias de 2000 e 2030. O envelhecimento

GRÁFICO 17

Brasil: população total e taxa de crescimento observada e projetada(População total, em milhões) (Taxa de crescimento, em %)

250

50

150

100

0

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea.

2000 20102005 20302015 20252020

Taxa de crescimento

200

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

População total

Mulheres (2000)

Mulheres (2030)

GRÁFICO 18

Brasil: distribuição proporcional da população por idade e sexo

20-24

5-90-4

80 e +75-79

65-6960-6455-59

40-44

50-54

35-39

45-49

30-34

15-19

25-29

10-14

70-74

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea.

6,0 2,0 2,0 4,04,0 0,0 6,0

Homens (2000)

Homens (2030)

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129DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

populacional já evidenciado no Brasil desde os anos 1980 deve-se acelerar, e deter-minados grupos etários poderão experimentar taxas negativas de crescimento.

6.2 Os resultados para a população em idade ativa e para a populaçãoidosa

No caso da PIA, aqui considerada como a de 16 anos e mais, o volume de entradasnessa categoria reflete principalmente o número de nascimentos ocorridos 16 anosantes, descontado o efeito da mortalidade. Estes, por sua vez, relacionam-se comas taxas de fecundidade e com o número de mulheres em idade reprodutiva noperíodo correspondente. Isso explica por que as taxas de crescimento ainda sãorelativamente altas para esse segmento populacional, em torno de 2,0% a.a. entre2000 e 2005, apesar de essas taxas apresentarem um comportamento decrescente.Para o qüinqüênio 2025-2030, projeta-se uma taxa de 0,9% a.a.

Além disso, a participação da PIA no total da população brasileira deverá crescer,podendo passar de 70% para 81%, e manterá o seu processo de envelhecimento.A participação do grupo jovem da PIA (15-29 anos) declinará substancialmente,sendo que, pelas hipóteses elaboradas, isso ocorrerá de forma mais acentuada a partirde 2010. No final do período da projeção, ela apresentará valores absolutos próximosaos observados em 2000; ou seja, crescerá e decrescerá. Espera-se que a participaçãoda PIA adulta (30-44 anos) se mantenha aproximadamente estável, com algumasoscilações ao longo do período considerado, e a PIA madura e a idosa deverãoexperimentar um aumento mais expressivo na sua participação. Isso colocará pressõesdiferenciadas no mercado de trabalho. Os empregos a serem gerados deverão seconcentrar na população maior de 45 anos. Espera-se que essa população absorvaaproximadamente 47% da futura PIA (ver gráfico 19).

GRÁFICO 19

Brasil: distribuição percentual da população em idade ativa, segundogrupos etários selecionados45

30

15

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 eMinistério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea.

2010 20302000 2020

30-4415-29 45-59 60 e +

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130 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO

Como esperado, as maiores taxas de crescimento populacional deverão serexperimentadas pela população idosa. Nesse subgrupo, as mulheres deverão apre-sentar taxas de crescimento mais elevadas e, também, a população muito idosa,maior de 80 anos (ver tabela 12).23 Isso alterará a distribuição etária nesse segmento,

23. A tabela A.2 do apêndice apresenta a projeção dessa população em valores absolutos.

TABELA 12

Taxa de crescimento da população idosa brasileira por idade e sexo

2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030

Homens

55-59 4,42 3,41 3,44 2,78 1,14 1,22

60-64 1,88 4,46 3,53 3,54 2,86 1,23

65-69 2,91 1,97 4,63 3,68 3,66 2,98

70-74 2,05 3,12 2,18 4,83 3,85 3,82

75-79 3,69 2,39 3,36 2,41 5,05 4,04

80 e + 7,06 6,16 4,59 4,23 3,64 4,36

60 e + 3,01 3,61 3,70 3,77 3,59 2,96

65 e + 3,55 3,22 3,79 3,88 3,93 3,70

Mulheres

55-59 4,26 3,89 3,57 2,93 1,17 1,19

60-64 2,08 4,34 3,96 3,64 3,00 1,23

65-69 3,10 2,20 4,46 4,06 3,69 3,08

70-74 2,65 3,30 2,36 4,62 4,06 3,83

75-79 5,02 3,21 3,49 2,53 4,58 4,24

80 e + 6,15 5,99 4,90 4,46 3,84 4,29

60 e + 3,40 3,77 3,90 3,91 3,69 3,09

65 e + 3,96 3,54 3,88 4,03 3,97 3,79

Total

55-59 4,34 3,66 3,51 2,86 1,16 1,21

60-64 1,98 4,40 3,76 3,59 2,94 1,23

65-69 3,01 2,09 4,54 3,89 3,68 3,04

70-74 2,38 3,22 2,28 4,72 3,97 3,82

75-79 4,45 2,86 3,44 2,48 4,78 4,16

80 e + 6,52 6,06 4,77 4,37 3,76 4,32

60 e + 3,23 3,70 3,81 3,85 3,65 3,04

65 e + 3,78 3,40 3,84 3,97 3,95 3,75

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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131DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

levando, também, ao seu envelhecimento (ver gráfico 20). No entanto, no seuconjunto, a tendência é de declínio das taxas de crescimento. Isso se deve, por umlado, ao fato de se considerar uma base populacional maior e, por outro, à entradanesse grupo de coortes menores, nascidas num regime de fecundidade mais baixa.Pode-se esperar, para o período 2025-2030, uma taxa de crescimento de 1,2% a.a.para a população de 60 a 64 anos e de 4,3% para a de 80 anos e mais. Ou seja, a“onda idosa” mostra sinais de que estaria passando.

A questão que se coloca diz respeito à ainda mais baixa taxa de crescimento dapopulação de 15 a 59 anos, de 0,3% a.a. nesse mesmo qüinqüênio. Isso significauma aceleração na redução já em curso da relação entre a população de 15 a 59anos e a de 60 anos e mais. Dos 7,2 observados em 2000, pode-se esperar que elase reduza para valores próximos a 3,5. Em que medida o crescimento desse grupopopulacional e o decréscimo dessa relação afetarão a demanda por benefíciosprevidenciários é algo que dependerá, também, da formalização da população ativa.

Um exercício bastante simples e simplista, que é o de assumir a proporção detrabalhadores do sexo masculino de 45 a 59 anos em 2005 que contribuíam paraa seguridade social em 2025, como uma projeção da demanda por beneficioprevidenciário, resulta numa demanda de 4,1 milhões de pessoas.24 Isso significaum acréscimo de 600 mil em relação ao total de pessoas nessa faixa etária querecebiam o benefício em 2005. O grande ponto que se quer levantar é que ummontante aproximadamente igual a esse será constituído por pessoas que nãoestavam contribuindo em 2005. Pergunta-se: quais são as perspectivas de rendapara esses indivíduos? Isso exige que se olhe para outros ângulos da questão do

24. Excluídos os trabalhadores rurais e as pessoas que recebiam aposentadorias rurais.

GRÁFICO 20

Brasil: distribuição proporcional da população idosa por idade35

30

15

10

20

5

-2000 2010 20302020

25

Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 65-6960-64 70-74 75-79 80 e +

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envelhecimento populacional e da sua relação com a demanda por benefícios daprevidência social.

7 COMENTÁRIOS FINAIS: E O FUTURO?

Não há dúvidas de que uma das maiores conquistas sociais da segunda metade doséculo XX em quase todo o mundo em desenvolvimento foi a redução da morta-lidade em todas as idades. Isso resultou no aumento da esperança de vida em todasas faixas etárias ou, mais precisamente, no fato de mais e mais pessoas atingirem asidades avançadas. Essa tendência acontece em paralelo à entrada no grupo etárioque se convencionou chamar de idoso de coortes populacionais nascidas numregime de fecundidade elevada e de redução da mortalidade. Ou seja, são os babyboomers que se beneficiaram da redução das taxas de mortalidade por doençasinfecto-contagiosas na primeira infância, da mortalidade materna, da mortalidadena meia-idade e nas idades adultas e avançadas, e estão se tornando os elderlyboomers. Uma das possibilidades tidas como certas que se podem vislumbrar parao futuro próximo é o crescimento, a taxas elevadas, do contingente de idososvivendo mais tempo.

O que se procurou chamar a atenção, neste capítulo, não foi apenas para ocrescimento acentuado de um segmento populacional considerado inativo oudependente, mas para o fato de isso ocorrer simultaneamente a um encolhimentodo segmento em idade ativa ou produtiva. Assim, refletir nas perspectivas de rendapara os idosos do futuro é pensar, entre outras coisas, no financiamento da previ-dência social. Trata-se de uma questão não equacionada. Do ponto de vista dofinanciamento, mais do que a PIA, o que na realidade importa é a população queestá realmente participando do mercado formal de trabalho. Esta depende daprimeira e, também, da dinâmica do mercado de trabalho. Ao contrário dos paísesdesenvolvidos, a baixa taxa de formalização parece ter um impacto maior na equaçãofiscal da previdência social, do lado das receitas, do que a dinâmica demográfica.

Além das mudanças demográficas, outras mudanças sociais e culturais estãoem curso, que afetam principalmente as mulheres. Estas vivenciaram os grandesganhos na escolaridade e entraram maciçamente no mercado de trabalho. Fizerama revolução na família, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou não e casaramnovamente, tendo menos filhos. O não casar e o não ter filhos também passarama ser opções. O sistema de previdência vigente ainda se baseia no modelo de família,em que o homem é o provedor e a mulher a cuidadora. Essa estrutura tem levadoa que 12% das mulheres de 60 anos e mais recebessem em 2005 tanto o benefícioda aposentadoria, pelo seu trabalho, quanto a pensão por morte. Isso também

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133DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

pode acontecer para os homens, mas, dada a baixa proporção de viúvos, a referidaproporção não atingiu 2%.

As perspectivas que se colocam para o médio prazo são de uma certeza dacontinuação nos ganhos em anos vividos e no crescimento da população idosa,demandante de benefícios previdenciários. Por outro lado, predomina uma incer-teza quanto à possibilidade de renda para os idosos do futuro. É difícil acreditarque as tradicionais maneiras de financiar a seguridade social serão suficientes paralidar efetivamente com a população idosa do futuro num contexto de crescenteinformalização da economia. Não parece que as reformas recentes serão capazesde resolver o problema de financiamento do sistema e garantir a proteção socialpara eles. Parte expressiva da geração dos idosos do futuro já vivencia os efeitos daflexibilização do mercado de trabalho e do “engessamento” da previdência social,o que comprometerá a sua aposentadoria mais adiante. De um exercício simplesfeito neste trabalho, pode-se deduzir que dificilmente a assistência social poderágerar renda para esse segmento elevado da população, hoje desempregado e/ou nosetor informal, quando perder a sua capacidade laboral. Não há dúvidas de queum dos pontos centrais de uma política de previdência social continua sendo o deestimular o aumento da cobertura da atual força de trabalho, mas levando-se emconta a situação de retração do emprego e de informalização generalizada.

Embora o crescimento econômico seja uma condição necessária para a in-serção da PIA no sistema previdenciário, não parece ser suficiente. Mesmo que aeconomia passe a experimentar taxas de crescimento significativas e sustentadas epossa absorver contingentes populacionais relativamente maiores, pode-se esperarque ainda haverá uma proporção expressiva de trabalhadores com inserção precáriano mercado de trabalho (trabalhadores sazonais, autônomos, domésticos sem carteiraassinada etc.). Portanto, uma das alternativas sugeridas é uma forma de contribuiçãosazonal (única ao longo do ano), que seja compatível com o trabalho sazonal, porexemplo. Outra é a redução do percentual da contribuição do trabalho autônomo.25

Além disso, não se pode deixar de pensar na ampliação da rede de cobertura debenefícios não contributivos, financiados com impostos gerais, para aqueles quede maneira alguma conseguiram ou conseguirão um histórico de contribuições.

Do lado das despesas, outras estratégias podem ser pensadas. Considerando-seo aumento da esperança de vida nas idades avançadas, as melhorias nas condiçõesde saúde da população idosa e a recente preocupação com o “envelhecimento

25. Assume-se que 20% sobre 1 salário mínimo (SM) é um valor muito alto para os trabalhadores de baixa renda, o que funciona comoum desincentivo à contribuição. A Lei Complementar 123, sancionada em 12/02/2007, criou um regime especial de contribuiçãoprevidenciária com renda de até 1 SM, definindo alíquota de contribuição de 11%.

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saudável”, a manutenção do trabalho por um número maior de anos na ativa éuma alternativa a ser pensada. Isso pode ser atingido com o adiamento da idademínima à aposentadoria. Nos países da OCDE, cujas populações são maisenvelhecidas, foram empreendidas várias políticas voltadas para a redução dosdesincentivos para o trabalho e para o aumento da flexibilidade na decisão trabalho-aposentadoria. Acesso a trabalho em tempo parcial e desenvolvimento de arranjosde trabalho mais flexíveis são algumas das possibilidades já em prática (OECD,2006), o que de alguma forma foi contemplado nas duas últimas reformas, e comuma política de saúde ocupacional para reduzir as aposentadorias por invalidez.

A inserção crescente das mulheres nas atividades econômicas fará com que,num futuro próximo, mais mulheres passem a receber o benefício devido ao seutrabalho/contribuição. Isso pode resultar, de um lado, no crescimento da proporçãode mulheres recebendo duplo benefício. Por outro, as mudanças nos arranjos fa-miliares, especialmente na nupcialidade (separações), e essa maior inserção nomercado de trabalho podem resultar numa redução da demanda por pensões pormorte. Isso tudo aliado à queda da fecundidade, ou melhor, da maternidade, im-plica repensar a estruturação dos sistemas de previdência social. É algo que requeruma reflexão sobre as formas (tempo, alíquota) de contribuição, os tradicionaisbenefícios (duplo ou não), o valor das pensões por morte (igual ao benefício docônjuge ou não) e sua readaptação à nova realidade das famílias com mais de umprovedor, das mulheres que, mesmo casadas, não têm filhos etc. Não se podedeixar de considerar que o novo papel da mulher implica a redução da sua dispo-nibilidade para o cuidado dos membros vulneráveis e dependentes das famílias(crianças, idosos e portadores de deficiências), o que gerará demandas por novaspolíticas públicas.

Em síntese, não se pode ignorar que a demanda por benefícios da seguridadesocial, sejam contributivos ou não, tende a crescer no médio prazo e, na ausênciade mudanças, acentuará o desequilíbrio financeiro da previdência social,inviabilizando o seu atendimento. Por outro lado, não parece existir uma soluçãosimples, fácil e sem custos para essa questão. Tal solução deverá ser uma decisãopolítica que leve em conta as prioridades da sociedade, bem como os resultadosnão esperados da ampliação da cobertura da seguridade social pela Constituiçãode 1988 na redução da pobreza dos idosos e de suas famílias.26 O que se espera éque a prioridade seja dada ao bem-estar da população como um todo. E que agrande conquista social, que é o envelhecimento populacional, não traga embutidaa sua falência.

26. Para o assunto, ver Delgado e Cardoso (1999; 2004), Barros, Mendonça e Santos (1999), Beltrão, Camarano e Mello (2005) eCamarano (2004).

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APÊNDICE

TABELA A.1

Taxas de crescimento da população idosa brasileira projetada eliminando as causas demorte consideradas evitáveis por sexo

Período Homens Mulheres Total

2000-2005 3,06 3,35 3,22

2005-2010 3,75 3,79 3,78

2010-2015 4,03 4,08 4,06

2015-2020 4,24 4,22 4,23

2020-2025 4,25 4,20 4,22

2025-2030 3,95 3,92 3,93

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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137DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL

TABELA A.2

População brasileira por idade e sexo

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Homens

55-59 2.585.244 3.210.020 3.796.789 4.495.411 5.155.044 5.456.540 5.797.951

60-64 2.153.209 2.363.061 2.939.174 1.242.381 4.158.749 4.789.462 5.090.228

65-69 1.639.325 1.891.844 2.085.621 2.614.881 3.132.045 3.749.488 4.342.273

70-74 1.229.329 1.360.309 1.585.929 1.766.547 2.236.904 2.701.986 3.258.978

75-79 780.571 935.783 1.052.965 1.242.381 1.399.730 1.791.120 2.183.668

80 e + 731.350 1.028.619 1.387.199 1.736.383 2.136.062 2.554.375 3.161.694

60 e + 6.533.784 7.579.616 9.050.888 10.855.647 13.063.489 15.586.430 18.036.842

65 e + 4.380.575 5.216.556 6.111.714 7.360.192 8.904.740 10.796.968 12.946.614

Mulheres

55-59 2.859.471 3.522.825 4.262.460 5.080.141 5.868.987 6.220.008 6.599.509

60-64 2.447.720 2.712.788 3.355.528 4.074.228 4.871.753 5.646.903 6.001.700

65-69 1.941.781 2.262.101 2.521.555 3.136.544 3.827.909 4.588.131 5.340.229

70-74 1.512.973 1.724.442 2.028.868 2.280.150 2.858.250 3.487.988 4.208.212

75-79 999.016 1.276.306 1.494.603 1.774.236 2.009.934 2.514.870 3.094.462

80 e + 1.100.755 1.483.689 1.984.125 2.520.124 3.135.227 3.784.723 4.669.658

60 e + 8.002.245 9.459.326 11.384.679 13.785.282 16.703.073 20.022.615 23.314.260

65 e + 5.554.525 6.746.538 8.029.151 9.711.054 11.831.320 14.375.712 17.312.560

Total

55-59 5.444.715 6.732.844 8.059.249 9.575.552 11.024.030 11.676.549 12.397.459

60-64 4.600.929 5.075.849 6.294.702 7.569.682 9.030.502 10.436.365 11.091.929

65-69 3.581.106 4.153.944 4.607.176 5.751.425 6.959.954 8.337.618 9.682.502

70-74 2.742.302 3.084.751 3.614.797 4.046.698 5.095.154 6.189.974 7.467.190

75-79 1.779.587 2.212.090 2.547.568 3.016.617 3.409.663 4.305.990 5.278.130

80 e + 1.832.105 2.512.309 3.371.324 4.256.507 5.271.289 6.339.098 7.831.351

60 e + 14.536.029 17.038.943 20.435.566 24.640.929 29.766.562 35.609.045 41.351.102

65 e + 9.935.100 11.963.094 14.140.864 17.071.246 20.736.060 25.172,680 30.259.173

Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM.

Elaboração: Ipea.

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PARTE 2

DISCUTINDO REGIMES E REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS

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CAPÍTULO 4

SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS:A CRISE E SUAS SOLUÇÕES*

Sergio Guimarães Ferreira**

1 INTRODUÇÃO

Apesar de já ter quase 50 anos a enorme literatura que aborda os efeitos de dife-rentes regimes previdenciários sobre o bem-estar, discussões a respeito de reformasprofundas têm sido motivadas menos por fatores normativos, e mais pelo insus-tentável peso de mudanças demográficas em países industrializados.

Pelas razões discutidas no capítulo 2, a prosperidade do pós-guerra veioacompanhada de substancial aumento do Estado do Bem-Estar, que se manifestaparticularmente com um aumento dos benefícios previdenciários e regras maisbenevolentes de idade de elegibilidade. A prosperidade econômica, contudo,também levou à queda da natalidade e ao aumento da expectativa de sobrevida,no primeiro caso reduzindo a base de financiamento dos sistemas previdenciáriosde repartição (também chamados pay-as-you-go) e, no segundo, expandindo asdespesas em sistemas baseados em benefício definido. Como a grande maioria dospaíses industrializados combinava as duas características, ao longo dos últimos 20anos países desenvolvidos têm feito esforços para que o sistema previdenciáriocaiba dentro das projeções demográficas, com a combinação de corte de despesas,principalmente, e algum aumento das contribuições.

A resenha que se segue mostra a experiência recente de um conjunto repre-sentativo de países industrializados. No primeiro bloco, apresento os casos depaíses que têm optado por não fazer reformas estruturais, elegendo ajustesparamétricos na fórmula de cálculo e nos critérios de elegibilidade aos benefícios.Esses são os casos de Alemanha, França, Japão e Estados Unidos.

* Agradeço a Paulo Tafner e Fabio Giambiagi por comentários às versões anteriores deste trabalho. Eventuais falhas ou omissõesremanescentes são de minha inteira responsabilidade.

** Pesquisador do Ibmec/RJ e do BNDES.

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142 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

No segundo bloco, apresento os casos de países que optaram por reformasestruturais em face das distorções do sistema clássico. Suécia, Itália e Polônia,entre outros, têm transitado para um regime de contas individuais nocionais, emque os benefícios permanecem financiados por um pay-as-you-go. Essa combinaçãode atributos ainda deixa o sistema fortemente exposto aos riscos demográficos ede performance econômica, mas transfere tais riscos para o indivíduo através daextinção dos benefícios definidos. Para economias pouco dinâmicas, que apresentambaixas taxas de crescimento de longo prazo, as contas nocionais levam a umarentabilidade baixa do “ativo” previdenciário resultante das contribuições. Assim,a manutenção de alíquotas de contribuição altas é ineficiente do ponto de vistasocial. A combinação com contribuições para contas individuais capitalizadas,como fez a Polônia, permite um aumento da rentabilidade dos ativosprevidenciários.

Alguns países simplesmente optaram por um pilar básico abrangente, e pelacomplementação com um sistema de contribuição definida capitalizado, privado.Variantes desse modelo podem não ter o pilar básico financiado por contribuição,mas sim por impostos gerais, com ausência de foco no idoso (mas sim, nos pobres).Alternativamente, o pilar de contribuição definida pode ser de gestão privada(Austrália) ou pública (Cingapura). Aproveita-se o caso australiano para ilustrarquestões de regulação de sistemas privados. Discutem-se questões como o trade-off existente entre liberdade na definição do portfólio e taxas de retorno, e qual onível desejável de portabilidade de fundos para estimular a competição. O aspectoque mais chama a atenção no caso australiano é como a interação entre um pilarmeans tested e o pilar capitalizado deve ser desenhada de forma a se evitar acanibalização do primeiro pelo segundo. A eficiência do sistema privado australianoé comprometida pela presença de um programa de renda mínima excessivamenteabrangente, e por falhas no desenho regulatório da indústria de fundos.

O caso do Reino Unido é o mais interessante, por reunir aspectos de reformaparamétrica de seu sistema de repartição inicialmente desequilibrado, ao mesmotempo em que combina elementos importantes de privatização. Para reduzir asresistências políticas dos grupos mais afetados, os reformadores diluíram ao longodo tempo o custo de transição para um sistema equilibrado. O planejamento dasetapas foi essencial no modelo inglês. O anúncio de mudanças futuras, feito comsuficiente antecedência (cerca de dez anos), foi um elemento-chave para a reduçãode oposição às mudanças. Chamam a atenção no caso inglês a continuidade e aconsistência da segunda geração de reformas, em relação às reformas previdenciáriasde primeira geração, apesar de realizadas por partidos diferentes. Após duas gestõesdos Tories, os quais desenharam a reforma em meados da década de 1980, boa

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143SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

parte da execução foi feita pelos trabalhistas. Estes, por sua vez, implementaram asreformas que melhoraram o foco do sistema estatal de pensões previdenciárias, eencaram o desafio atual de tornar o sistema de contribuição definida (CD) capita-lizado mais eficiente.

Este capítulo se divide em sete seções, incluindo esta introdução. Nas seções 2e 3, o problema previdenciário é contextualizado. A seção 2 dá um panoramageral da variedade institucional existente. A seção 3 apresenta estimativas do im-pacto fiscal do aumento da taxa de dependência em diversos países. A seção 4analisa o sistema de repartição com benefício definido (BD) e os casos emblemáticosde Alemanha, França, Japão e Estados Unidos. Os dois primeiros países se carac-terizam pela abrangência da previdência, pelo desequilíbrio atuarial e, conseqüen-temente, por elevadas distorções no mercado de trabalho e de capitais. O Japão éum caso interessante por estar já sofrendo conseqüências do envelhecimento dapopulação, e vem realizando profundas mudanças paramétricas em seu sistema derepartição. Os Estados Unidos, por sua vez, têm algumas características atraentesem seu sistema de BD, como o acúmulo de trust fund, que permite amortecerchoques demográficos, e a forma como complementa o sistema estatal com algumgrau de privatização.

A seção 5 apresenta o sistema de contas nocionais, uma tentativa ainda re-cente de manter o sistema de repartição através do estabelecimento de CD. A seção6 apresenta o caso da Austrália como exemplo de sistema de CD, capitalizado eprivado. A seção 7 discute como lidar com as restrições políticas às reformas, ecomo transitar de um sistema desequilibrado e desfocado de repartição, para umsistema estatal com melhor foco em um sistema privado complementar, eficiente.As reformas realizadas na Inglaterra nos últimos 30 anos fazem daquele país umexemplo importante a ser observado em vários aspectos e, por isso, o Reino Unidoé utilizado como benchmark nessa seção. A seção 8, por sua vez, conclui o textocom uma análise das lições a serem extraídas especificamente para o Brasil.

2 ESTRUTURA E ESCOPO DA PREVIDÊNCIA EM PAÍSES DESENVOLVIDOS

Sistemas previdenciários em países desenvolvidos são caracterizados predominan-temente pela presença de dois pilares, o primeiro de caráter redistributivo, e umsegundo pilar caracterizado por BD, ou seja, por uma regra determinística queassocia o benefício previdenciário ao histórico salarial, ao número de contribuiçõese à idade em que a aposentadoria foi solicitada.

A tabela 1 mostra uma classificação dos sistemas de uma amostra de paísesda Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Todos

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144 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

os países da OCDE têm algum tipo de programa redistributivo na base. O idosopobre pode ter acesso a uma renda mensal vitalícia porque se encaixa no grupo-alvo de programas de assistência social mais amplos, como na Alemanha; ou porquese encaixa como idoso em um programa focado (como nos Estados Unidos); ou

TABELA 1

Estrutura do sistema previdenciário em países da OCDE

Segundo pilar (mandatório)Países

Primeiro pilar

Público Privado

Alemanha AS BD (Pontos)

Austrália F CD

Bélgica F/M BD

Canadá F/B BD

Dinamarca F/B BD/CD CD

Espanha M BD (Pontos)

Estados Unidos F BD

França F/M BD (Pontos) BD

Holanda AS/B BD

Hungria M BD CD

Irlanda F/B

Itália AS CD (Nocional)

Japão B BD

Noruega F/B BD (Pontos)

Polônia M CD (Nocional) CD

Reino Unido F/B/M BD BD

Suécia F CD (Nocional) BD/CD

Suíça F/M BD CD

Fonte: OCDE (2005).

Notas: No Reino Unido, o sistema BD privado foi excluído pela OCDE por não ser mandatório para aqueles que contribuem para o sistemapúblico, mas incluído pelo autor porque a contribuição é compulsória para quem opta por ficar fora do sistema público.

Diferentemente da OCDE, o sistema de pontos foi classificado como BD.

Primeiro pilar: cobertura universal, redistributivo. Assistência social (AS) refere-se a programas gerais de renda mínima que também, mas nãoexclusivamente, atendem ao idoso; Programas focados (F) referem-se àqueles voltados ao idoso, mas que têm testes de rendimento (meanstested); Esquemas básicos (B) têm um benefício nominal fixo e/ou são universais, ou exigem um número mínimo de contribuições; Previdênciamínima (M) corresponde à parte redistributiva de esquemas BD.

Segundo pilar: compulsório, com caráter de seguro. Inclui esquemas quase mandatórios com cobertura ampla.

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145SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

como parte de um segmento redistributivo de um programa BD, recebendo um bene-fício (básico ou mínimo) fracamente correlacionado com o número de contribuições.

Os únicos países da OCDE que não têm um programa de contribuiçõescompulsórias para um segundo pilar são a Nova Zelândia e a Irlanda. Os programasvariam pela natureza de BD ou CD e pela característica de repartição ou de capi-talização. Também o sistema pode ser administrado de forma centralizada pelogoverno, ou reservar a este um papel regulador e fiscalizador. Na grande maioriados países, o governo centraliza parte substancial das contribuições para o segundopilar.

Na amostra anterior, o sistema dominante é o BD administrado diretamentepelo governo. O segundo sistema mais comum é o CD, pelo qual cada trabalhadortem uma conta individual na qual contribuições são compulsoriamente depositadase investidas em ativos. A poupança acumulada é usualmente (mas não exclusiva-mente) convertida em uma perpetuidade (annuity) por um preço atuarialmentejusto. Tal perpetuidade pode acoplar ou não características como provisão paraviúvo e indexação dos benefícios.

Existem diferentes esquemas nos quais as contas CD capitalizadas são orga-nizadas. Na Austrália (ver caso), empregadores têm de cobrir seus empregadosescolhendo um fundo de pensão. Na Hungria e na Polônia, esses planos CDs sãoindividuais, ou seja, sem envolvimento do empregador. A Suécia possui um ter-ceiro pilar compulsório, que consiste em contribuições para contas individuais,com baixa alíquota de contribuição, mas com ampla liberdade para escolha defundos, em que o governo age como intermediário entre indivíduo e fundo depensão. Na Dinamarca, o investimento na conta individual é centralmente gerido,tendo sido instituído com alguma liberdade para o indivíduo, a partir de 2005. ASuíça tem um sistema capitalizado de contribuição definida, no qual o governoestabelece a taxa de retorno mínima do esquema e a taxa de conversão do saldo emperpetuidade, o que é semelhante ao ocorrido em países como Malásia e Cingapura(chamados de Provident Funds). A diferença destes últimos para o esquema suíçoé que na Suíça os planos são ocupacionais, enquanto em Cingapura são geridospelo Estado.

Por último, existem os esquemas CDs nocionais, como na Itália, na Polôniae na Suécia, que computam os benefícios previdenciários aplicando às contribuiçõesao longo da vida uma taxa de juros nocional flutuante que varia conformeparâmetros demográficos e econômicos do país. Essas contas não são lastreadaspor ativos, e toda contribuição na prática é dirigida para o pagamento dos aposen-tados correntes, sendo portanto um pay-as-you-go. Contudo, no momento em

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146 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

que aposentadoria for pleiteada, o benefício é calculado como se houvesse contri-buição de fato, e o Estado se compromete a pagá-lo na forma de uma perpetuida-de, cujo fluxo é função da expectativa de sobrevida no momento da requisição dobenefício.

A tabela 2 mostra características gerais do primeiro e do segundo pilar empaíses selecionados. O primeiro pilar cobre aproximadamente 29% do saláriomédio da economia nos países da OCDE (dados de 2002, regras de 2005), sendoa Bélgica o país da amostra que paga o maior benefício relativo de renda mínima.

A terceira coluna da tabela 2 indica a generosidade do segundo pilar. A taxainterna de retorno (accrual rate) indica o percentual de aumento médio do bene-fício, para cada ano de contribuição. A Espanha paga 3% do benefício máximopara cada ano de contribuição. A quarta coluna revela a importância do segundopilar baseado em CD. O sistema australiano tem a maior alíquota de contribuição,e por isso apresentaremos o caso da Austrália como emblemático em relação aoexperimento de CD capitalizado.

A quinta coluna apresenta as idades de elegibilidade para aposentadoria.Apenas dois países na amostra possuem diferenciação entre homens e mulheres: aPolônia e a Suíça. Muitos países eliminaram tais diferenças ao longo da década de1990, como a Alemanha. A maior parte dos países possui uma idade precoce, pelaqual os benefícios podem pela primeira vez ser solicitados (com uma taxa de repo-sição sobre o salário de contribuição), e uma idade normal (na qual os benefíciossão plenos). A idade precoce mais comum é 60 anos, enquanto a idade normalmais utilizada é a de 65. A França é o país com menor idade normal de aposenta-doria, embora no sistema francês o valor do benefício seja função dos anos decontribuição.

A sexta coluna sumariza a abrangência do sistema previdenciário em termosde fração do salário representada pela riqueza previdenciária. Com base em esti-mativas de mortalidade, evolução salarial ao longo da vida e reajustes de benefíciospelo índice de preços, pode-se calcular o valor presente dos benefícios por contri-buinte, em relação ao salário médio de cada país da OCDE. Se alguém quiserantecipar seus benefícios (descontando o fluxo a 2% real, ao ano), receberia 13vezes o salário médio da economia na Alemanha, na Itália e na Espanha, e nooutro extremo, apenas 7 vezes na Inglaterra (não inclui o sistema BD ocupacional)e nos Estados Unidos.

A sétima coluna mostra a taxa de reposição (replacement rate), ou seja, arelação entre benefício e salário antes da aposentadoria, correspondente a um

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147SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕESTA

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148 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

indivíduo que começa a trabalhar com 20 anos e solicita os benefícios na idadenormal de aposentadoria. A menor taxa de reposição entre os países da OCDE éa irlandesa, porque na Irlanda existe somente o benefício universal básico, comfins redistributivos. Dos países estudados neste capítulo, Alemanha, França e Suéciatêm taxas de reposição extremamente altas (em torno de 70%), enquanto o ReinoUnido e os Estados Unidos estão na outra ponta, com benefícios que cobremcerca de 50% do salário médio do indivíduo.

3 O PROBLEMA DEMOGRÁFICO E SEUS IMPACTOS FISCAIS

A tabela 3 mostra a evolução demográfica de países da OCDE em confronto coma do Brasil. Nesta seção, analisaremos o desenho dos sistemas previdenciários des-ses países, exceto o do Brasil. O baby boom no período que se seguiu à SegundaGuerra Mundial, a subseqüente queda da fertilidade, iniciada em fins da décadade 1960, e o aumento da expectativa de vida são as grandes forças motrizes portrás da tendência observada na tabela 3.

O envelhecimento da população tem substancial efeito sobre as despesasprevidenciárias, à medida que a geração de baby boomers comece a se aposentar.Os impactos fiscais futuros dependem naturalmente de hipóteses adotadas quanto àevolução das principais variáveis demográficas, assim como da taxa de participaçãona força de trabalho para pessoas com mais de 55 anos, da evolução da taxa dedesemprego na população de potenciais contribuintes e do crescimento da produ-tividade do trabalho.

TABELA 3

Histórico e projeção populacional – fração da população com 65 anos ou mais

1960 1990 2005 2010 2020 2030 2050

Brasil 3,3 4,4 6,1 6,8 9,1 12,5 19,2

Alemanha 11,5 15,0 18,8 20,4 22,1 26,6 28,4

Austrália 8,5 11,2 12,7 13,7 17,2 20,6 23,8

Estados Unidos 9,2 12,2 12,3 12,8 15,8 19,2 20,6

França 11,6 14,0 16,6 16,9 20,8 24,2 27,1

Itália 9,3 15,3 20,0 21,1 24,5 29,1 35,5

Japão 5,7 12,0 19,7 22,4 28,1 30,1 35,9

Reino Unido 11,7 15,9 16,0 16,5 18,8 21,4 23,2

Suécia 12,0 17,8 17,2 18,6 21,4 23,1 24,7

Fonte: United Nations (2004).

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149SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

A tabela 4 mostra a comparação entre as despesas com benefícios em 2000 eprojeções para 2050, baseadas em hipóteses demográficas e econômicas feitas porespecialistas de cada um dos países listados (DANG; ANTOLIN; OXLEY, 2001). Amédia das despesas estritamente previdenciárias alcançava 8,7% do PIB.

A significante variância na amostra selecionada não está relacionada com taxasde dependência diferentes entre esses países, mas com a generosidade das regrasprevidenciárias. Países onde os programas envolvem esquemas de benefícios definidosdependentes do histórico salarial, e que incluem um componente independente dacontribuição, têm sistemas geralmente mais onerosos, como é o caso da França e daAlemanha (cujos sistemas consumiam cerca de 12% em pagamentos de benefícios).Apesar de Suécia, Itália e Polônia terem recentemente feito reformas estruturais emseus sistemas, em direção à contribuição definida, fizeram-no motivadas exatamentepelo elevado custo do sistema anterior, de BD. Os Estados Unidos e o Japão sãoexceções nesse grupo de países com BD, e o que os diferencia é a alta participação naforça de trabalho em idades mais altas, e uma razão benefício/salário relativamentebaixa. Por sua vez, em países onde predominam os programas de renda mínima parao idoso (complementados ou não por esquemas privados compulsórios), as despesassão mais baixas, como é o caso da Austrália e, em certo grau, do Reino Unido.

TABELA 4

Variação nas despesas previdenciárias – países selecionados(Em % do PIB)

Decomposição das MudançasPaíses

Atual Mudança2000-2050 Dependência Emprego Benefício Elegibilidade

Austrália 3,0 1,6 2,5 –0,1 –0,5 –0,2

França 12,1 3,8 7,6 –0,5 –3,4 0,4

Alemanha 11,8 5,0 6,4 –0,7 –2,7 2,1

Itália 14,2 –0,3 10,1 –3,2 –5,5 –1,5

Japão 7,9 0,6 5,1 –1,2 –3,9 0,9

Polônia 10,8 –2,5 7,3 –1,3 –5,9 –2,1

Espanha 9,4 8,0 8,6 –2,6 0,0 2,0

Suécia 9,2 1,6 3,9 –0,5 –2,1 0,4

Reino Unido 4,3 –0,7 1,7 0,1 –2,5 0,1

Estados Unidos 4,4 1,8 2,4 –0,1 –0,2 –0,3

Fonte: Dang, Antolin e Oxley (2001).

Nota: Baseado em dados e projeções demográficas de 2000. Taxa de dependência: razão entre população com idade maior ou igual a 55 anose população entre 20 e 64 anos. Taxa de emprego: fração de pessoas entre 20 e 64 anos que estão trabalhando. Taxa de benefício: razão entreo benefício previdenciário médio e o PIB per capita. Taxa de elegibilidade: fração de pessoas com idade maior ou igual a 55 anos que estãorecebendo benefícios previdenciários. Números não incluem despesas com programas previdenciários como seguro contra invalidez, seguro-desemprego para pessoas com mais de 55 anos etc.

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Na hipótese de que as regras previdenciárias vigorando nos países abaixopermanecessem como em 2000, na média as despesas com benefício subiriam1,9% do PIB até 2050, mais uma vez com grande variância. Observam-se subs-tanciais aumentos em Alemanha, França e Espanha, e reduções em Polônia, Itáliae Reino Unido. Não coincidentemente, o primeiro grupo realizou ao longo dadécada de 1990 apenas reformas paramétricas em seu sistema de BD, enquanto osegundo grupo migrou para alguma forma de sistema de CD (no caso da Polôniae da Itália)1 ou permitiu uma privatização parcial do sistema de BD (como aInglaterra).

Pode-se decompor a variação nas despesas previdenciárias em quatro fontesdistintas. Primeiro, as despesas crescem quando a taxa de dependência aumenta.Como é de se esperar, esse fator sumariza o impacto da demografia sobre as contaspúblicas e, assim, é a força que puxa as despesas para cima em todos os países. NaItália, na ausência de outras forças agindo em sentido contrário, as despesas cres-ceriam 10,1% do PIB até 2050. Espanha, França e Alemanha seguem a fila emdramaticidade das pressões fiscais resultantes da reversão demográfica.

As maiores expansões de gastos devido a aumentos da taxa de dependênciase dão em países cujo sistema de BD é, ou era até recentemente, mais generoso. Aevolução demográfica dos Estados Unidos não difere muito daquela da Itália ouda França (como pode ser visto na tabela 1). Contudo, nos Estados Unidos, oaumento da taxa de dependência gera um acréscimo de despesa previdenciária deapenas 2,4% do PIB, enquanto na França um aumento similar leva a um acréscimode despesa de 7,6% do PIB.

A ausência de reformas explica por que alguns países não conseguem evitarque o aumento da taxa de dependência se transforme em aumento de despesa epor que outros são mais bem-sucedidos. O impacto das regras previdenciárias ésumarizado através de dois itens: a taxa de benefício, que é a razão entre o que serecebe de beneficio previdenciário médio (por beneficiário) e o PIB per capita, e ataxa de elegibilidade, que é a razão entre o número de pessoas elegíveis para obenefício e a população com mais de 55 anos.

As projeções apontam para uma queda no benefício médio em relação àrenda per capita em todos os países da amostra, exceto Espanha. Essa queda dosbenefícios indica um endurecimento das regras em todos os países, mesmo aquelesmais generosos. Podem-se destacar as seguintes mudanças paramétricas em regimesde benefício definido que levam à queda das despesas com benefícios:

1. No caso italiano, a despesa com benefícios chega a atingir o pico de 15,9% do PIB entre 2000 e 2050, mas depois recua e alcança13,9% do PIB.

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151SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

a) Mudanças na indexação dos benefícios, de salário para preços, fazendocom que aumentos da produtividade reduzam a relação média entre benefício esalário, como ocorrido na Itália, na França e no Japão.

b) Mudança da regra de definição do benefício como função do salário brutopara uma função do salário líquido, como ocorrido na Alemanha.

c) Aumento do período de contribuição necessário para se receber uma pensãoplena, como ocorrido na França.

d) Aumento do número de salários que compõem o cálculo da média queserve como base para o benefício-padrão, como ocorreu na França.

e) Ajustes de benefícios tornados periódicos (de cinco em cinco anos, noJapão), de forma a compatibilizá-los com o equilíbrio atuarial do sistema.

O aumento da participação das mulheres na força de trabalho exerce umpapel geralmente negativo sobre a taxa de benefício. À medida que mulheres tra-balhem mais horas e tenham carreiras mais longas, o benefício médio tende aaumentar. Esse efeito é mais forte onde benefícios têm vínculo mais estreito comanos de contribuição. Nesse sentido, o endurecimento de regras de pensão paraviúva, com critérios rígidos de elegibilidade, como fez a Inglaterra, reduz o impactoda entrada de mulheres na força de trabalho.

Países que migraram para sistema de CD, como Itália, Suécia e Polônia,tendem a ter maiores cortes de benefícios, na medida em que uma regra formalvincula os benefícios com a performance demográfica.

O segundo item que depende fortemente de regras previdenciárias é o númerode pessoas com mais de 55 anos que são elegíveis aos benefícios. O aumento daidade de elegibilidade em alguns países tende a reduzir o número de elegíveis aobenefício entre a população com mais de 55 anos. Contudo, a ampliação da par-ticipação das mulheres no mercado de trabalho contribui para o acréscimo dasdespesas futuras. Assim, o critério de elegibilidade tenderá a aumentar a despesaprevidenciária na Alemanha e reduzir na Itália, colaborando para pressionar asdespesas na maioria dos países.

Por último, o aumento da taxa de emprego (fração de pessoas entre 20 e 64anos que estão trabalhando) contribui para a redução do custo de financiamentodo sistema. Na tabela 2, esse impacto se dá através do aumento do PIB e, conse-qüentemente, da queda dos benefícios em relação ao PIB. O aumento da partici-pação de mulheres e idosos na força de trabalho (o que em parte resulta de regrasmais rígidas de previdência e em parte da melhoria das condições de saúde) con-tribui para melhorar as perspectivas do sistema de BD.

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4 O SISTEMA DE REPARTIÇÃO COM BENEFÍCIO DEFINIDO: OS EXEMPLOSEMBLEMÁTICOS

Nesta seção, apresentamos casos de sistemas de repartição típicos, ou seja, em suaforma de BD. Os casos apresentados aqui são os de Alemanha, França, Japão eEstados Unidos. Entre os quatro países estudados nesta seção, o tamanho do sis-tema previdenciário varia substancialmente. Alemanha e França têm sistemas ex-tremamente abrangentes, enquanto os Estados Unidos têm sistema menor, masnem por isso pouco importante. Duas medidas, a taxa de reposição do saláriopelo benefício e a relação entre a riqueza previdenciária líquida e o salário mensal,são usualmente utilizadas para indicar a importância dos benefícios previdenciáriosna composição da renda permanente de um indivíduo representativo. A taxa dereposição na Alemanha, por exemplo, é de 72% de seus rendimentos prévios àaposentadoria, enquanto a riqueza previdenciária líquida representa 13 vezes osalário anual médio nesse país. Nos Estados Unidos, o benefício substitui 51% dosalário médio do indivíduo ao longo da vida, e a riqueza previdenciária líquidarepresenta 7,3 vezes o salário anual.

Como mencionado na seção anterior, em face de profundos desequilíbriosatuariais e da resistência política contra a extinção dos sistemas de BD financiadospor repartição, diversos governos têm optado por cortar benefícios e aumentar aalíquota de contribuição. O Japão, por exemplo, promoveu reformas em 1994,2000 e 2004. A Alemanha as promoveu em 1992 e 2001. A França mudou seurégime général em 1993, mas alterações ainda mais profundas serão exigidas paraequilibrar seu sistema, com ou sem as barricadas armadas pelos alunos da Sorbonneno Quartier Latin. E os Estados Unidos programaram em 1983 mudanças cujoimpacto postergou o fim de seu trust fund por 20 anos, mas que são insuficientespara equilibrá-lo.

Conforme visto anteriormente, as regras previdenciárias influenciam o pa-drão de saída da força de trabalho. A saída precoce da força de trabalho temimportantes impactos fiscais, evidenciado na tabela 4 pela importância da taxa deemprego para a evolução futura das despesas previdenciárias. Quão indutores deaposentadoria precoce são os sistemas previdenciários nos países industrializados?

O gráfico 1 mostra a tributação implícita ao sistema de benefícios e contri-buições previdenciárias nesse grupo de países, calculada pela variação na riquezaprevidenciária induzida pela permanência de um ano a mais na força de trabalho.A riqueza previdenciária líquida é definida como o valor presente de todo o fluxode benefícios futuros (utilizando-se a tábua demográfica de cada país), descontadopelo fluxo de contribuições previdenciárias. A partir do perfil de salários ao longo

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153SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

da vida de um indivíduo representativo, é possível simular a evolução de sua ri-queza previdenciária.

Suponha-se que indivíduos decidam continuar ou parar de trabalhar a cadaperíodo. O efeito do adiamento pode ser decomposto em duas parcelas. Primeiro,o adiamento de benefícios implica um ano a menos de fluxo (caso o indivíduoseja elegível para aposentadoria) e um ano a mais de contribuição (em qualquercaso), o que levaria à queda da riqueza previdenciária (taxa interna de retorno, ouaccrual rate, negativa). Por outro lado, sendo o benefício uma função da médiados melhores salários ao longo da vida, o adiamento pode aumentar a base salarialsobre a qual a renda de aposentadoria é calculada. O gráfico 1 mostra a tributaçãoimplícita nos benefícios de assistência social em cada país, por idade.

Todos os sistemas de repartição já citados apresentam elevação da tributaçãoaos 60 anos, exceto o dos Estados Unidos. Em alguns casos, a aposentadoria nãopode ser pleiteada nessa idade, mas a saída é financiada por critérios frouxos deconcessão de seguro-desemprego. O Japão passa de um subsídio de 20% da renda-trabalho, aos 59 anos, para um imposto de 10% o que é menor do que os 30%existentes antes da reforma de 1994. O sistema francês, por causa das regras deacesso ao seguro-desemprego, já desestimula o trabalho a partir da idade de 55anos, mas aos 60 anos o adiamento de um ano da decisão de saída da força detrabalho leva a uma queda da riqueza previdenciária equivalente a 60% do saláriode um indivíduo representativo.

O padrão de saída da força de trabalho tende a responder aos incentivosimplícitos nas provisões do sistema previdenciário, como mostra o gráfico 2. NaFrança, o número de homens deixando a força de trabalho na idade de 60 anos

GRÁFICO 1

Imposto (+) ou subsídio (–) implícito nas regras previdenciárias, por idade para homens(Em %)

70

40

20

50

30

10

0

Fontes: Alemanha: Börsch-Supan e Schnabel (1999) – não considera reforma de 2001; Japão: Yashiro e Oshio (1999) – não considerareforma de 2001; Estados Unidos: Diamond e Gruber (1999); e França: Walraet e Mahieu (2004) – considera somente o setor privado.

55 59 6357 61 6556 60 6458 62 66

França

Japão

Alemanha

60

–20

–10

–30

Estados Unidos

6867 69

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corresponde a quase 70% dos homens trabalhando aos 59 anos. Tanto na Alemanhaquanto na França, existe uma fração substancial dos homens reduzindo o númerode horas trabalhadas abaixo de 10 horas semanais mesmo antes da idade normalde aposentadoria, em função das generosas provisões de seguro-desemprego, quepara faixas de idade elevadas não estão freqüentemente sujeitas a contrapartidas.

Exceto no caso dos Estados Unidos, existe um aumento da taxa de saída aos60 anos, o que replica exatamente a forma do gráfico 1. Nos Estados Unidos, asalíquotas implícitas no sistema de previdência não são capazes de explicar o picona idade de 62 anos, nem mesmo a freqüência de saída aos 65. Como vimos nocapítulo 2, para entender o acentuado pico aos 62, que é a idade de aposentadoriaprecoce nos Estados Unidos, é necessário desagregar os dados e observar que indi-víduos mais pobres – portanto mais propensos a ter acesso restrito a crédito – sãoos que se aposentam nessa idade. O pico acentuado aos 65 anos é explicado peloacesso ao Medicare, seguro-saúde gratuito e público, só permitido a partir dessaidade, desde que o indivíduo esteja aposentado – ou seja, esteja recebendo previ-dência. A seguir, descrevem-se os sistemas de Alemanha, França, Japão e EstadosUnidos em mais detalhes.

4.1 Alemanha: o amplo seguro estatal

O sistema alemão original, criado por Bismarck, tinha características de seguromandatório contra longevidade – Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) –,capitalizado e de BD. Com a crise de 29 e a Segunda Guerra Mundial, o patrimôniodo trust fund foi destruído. Posteriormente, a grande explosão do Estado do Bem-Estar ocorrida no pós-guerra se dá em grande parte através do aumento do escopodo sistema previdenciário, fenômeno que se repete em quase todos os países

GRÁFICO 2

Saída da força de trabalho, como percentual da força de trabalhocom a idade anterior: homens(Em %)

70

40

20

50

30

100

60

100

8090

55 59 6357 61 6556 60 6458 62

Fontes: Alemanha: Börsch-Supan e Schnabel (1999); Japão: Yashiro e Oshio (1999);Estados Unidos: Diamond e Gruber (1999); e França: Walraet e Mahieu (2004). França JapãoAlemanha Estados Unidos

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industrializados mas que na Alemanha é paradigmático. Esse Estado do Bem-Estar é simbolizado pela reforma previdenciária de 1972, que reduziu a idade deelegibilidade e permitiu uma multiplicidade de casos especiais em que a aposenta-doria pode ser pleiteada. Os impactos fiscais foram substanciais. O sistema é defi-citário e contribuições só são suficientes para financiar 80% dos benefícios. Apesarde as reformas que se seguiram terem recuperado parte da justiça atuarial, o sistemaalemão é fortemente sujeito a riscos demográficos, o que explica as projeções databela 4, que mostra a Alemanha como país cujas despesas previdenciárias maissofrerão os impactos das mudanças demográficas dentre os analisados neste capí-tulo. A incorporação da Alemanha Oriental exerceu forte impacto nas despesasprevidenciárias, na medida em que seus residentes tiveram seus benefícios equipa-rados ao dos alemães ocidentais, sem qualquer contrapartida. Na realidade, é essedesequilíbrio que tem motivado a sucessão de reformas ao longo dos últimos 15 anos.

A aposentadoria é paga a partir da idade de 65 anos (sem distinção entrehomens e mulheres), e a partir de 63 anos com 35 anos de contribuição. Homensdesempregados ou incapacitados na idade de 60 anos e que contribuíram para osistema previdenciário por um certo número mínimo de anos são elegíveis paraaposentadoria aos 60 anos. Esse último atributo, instituído em 1972 e nuncareformado, permite que pessoas peçam seguro-desemprego aos 58 anos, e depoistroquem o benefício pela aposentadoria precoce, aos 60. Existe adicionalmente afigura da aposentadoria parcial para indivíduos com renda abaixo de um limiar,instituída em 1992, e que paga benefício pleno para trabalhadores com mais de60 anos. O efeito sobre a precocidade da saída da força de trabalho é imediato. Ográfico 2 mostra que 40% dos homens que estavam trabalhando aos 59 anos seretiram da força de trabalho aos 60, apesar de a idade de aposentadoria precoce ser63 anos.

A idade de aposentadoria normal da mulher foi aumentada ao longo dadécada de 1990 de forma a se igualar à do homem. Contudo, a idade normal deaposentadoria não guarda relação com a idade em que as pessoas efetivamentepleiteiam aposentadoria. O sistema é bastante flexível com todas as exceções criadas.O benefício por viuvez é extremamente benevolente. A esposa (ou esposo) dosegurado que falecer quando recebendo aposentadoria terá direito à pensão semqualquer condicionalidade extra. Além disso, caso o segurado morra antes de serelegível para o benefício, a esposa (ou esposo) terá direito ao benefício desde queo falecido tenha contribuído por pelo menos cinco anos.

O benefício é função da contribuição ao longo da vida, permitindo-se algumgrau de redistribuição. Trata-se do produto de quatro termos: a contribuição média

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relativa do empregado (comparada à média de contribuições do sistema durante operíodo de vida laboral); o número de anos de “vida em serviço”; fatores de ajus-tamento dependendo do tipo de pensão (se é por idade, por invalidez ou porviuvez) e, desde 1992, da idade na qual primeiro recebeu o benefício; e do valorbásico de pensão (reajustado de acordo com o crescimento do salário líquidomédio). Ou seja, pela regra, o indivíduo acumula pontos, que são tão maioresquanto mais alto for o número de contribuições e quanto maior for a contribuiçãorelativa dele ao longo da vida.

O sistema de pontuação, em tese, serve para estabelecer um vínculo entrecontribuição e benefício, criando um sistema menos redistributivo. De fato, atabela 5 mostra a taxa de reposição dos benefícios por faixa de renda, comparadoscom outros regimes previdenciários. Nota-se que a Alemanha é o único país daamostra cuja taxa de reposição não cai com a renda. A ausência de um pilar fortede assistência social também ajuda a explicar esse padrão.

Uma característica essencial para o equilíbrio atuarial de um sistema previdenciáriode BD e financiado por repartição é a fórmula de reajuste das aposentadorias. NaAlemanha, os benefícios, uma vez calculados na data da aposentadoria, passam a serreajustados pela variação da massa de salários líquidos da contribuição previdenciária.À medida que o país cresce, os benefícios crescem proporcionalmente, e o aumentoda base tributária, portanto, não reduz o déficit previdenciário. Da mesma formaque a indexação dos benefícios, a valoração das contribuições no momento do

TABELA 5

Potencial redistributivo do sistema previdenciário

Taxa de reposição líquida, por faixa de renda – rendimentos individuais em múltiplos da média

0,5 0,75 1 1,5 2 2,5

Alemanha 61 67 72 79 67 54

Austrália 77 61 53 43 37 31

Estados Unidos 61 55 51 45 39 36

França 84 71 65 59 55 53

Itália 89 88 89 88 89 89

Japão 80 66 59 52 44 36

Reino Unido 78 58 48 38 30 25

Suécia 90 76 68 70 74 75

Fonte: OECD, 2005.

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cálculo do primeiro benefício é um item fundamental em países com sistema BD.Mais uma vez, o sistema alemão é benevolente, ajustando contribuições passadaspelo crescimento do salário médio da economia.

Tanto no que diz respeito à valoração das contribuições quanto à indexaçãodos benefícios, a Alemanha é um ponto fora da curva entre os países que adotamsistemas de BD financiados com repartição. Como mostra a tabela 6, trata-se doúnico país a indexar os benefícios com a variação salarial. Quanto à valoração decada ano de contribuição, cerca de 50% da amostra o fazem corrigindo as contri-buições pela variação salarial, como é o caso da Alemanha.

Isso ajuda a explicar, na tabela 4, por que alguns países como França são maiseficazes na redução do benefício médio em relação ao PIB per capita, comparados àAlemanha, apesar de a performance reformista de ambos ser comparável. Mudançastêm sido estudadas no sentido de tornar a valoração das contribuições uma funçãoda taxa de dependência, ou seja, da razão entre beneficiários e contribuintes.

TABELA 6

Cálculo do benefício definido (segundo pilar compulsório)

Países Base de cálculo média da: Valoração das contribuições Indexação

Alemanha Carreira Integral índice salarial índice salarial (líquido)

Bélgica Carreira Integral índice de preços índice de preços

Canadá Carreira Integral (exclui 15% piores) índice de preços

Espanha Últimos 15 anos índice de preços índice de preços

Estados Unidos Melhores 35 anos índice salarial até 60 anos

índice de preços de 62 a 67

índice de preços

França Carreira Integral índice de preços índice de preços

Japão Carreira Integral índice salarial índice de preços

Noruega Melhores 20 anos índice salarial índice de preços

Reino Unido Carreira Integral índice salarial índice de preços

4.2 França: a menor idade de elegibilidade

O sistema francês envolve uma multiplicidade de regimes (tabela 1). A idade normalde aposentadoria é de 60 anos. Tem características extremamente redistributivas,com a taxa de reposição caindo para rendas mais altas (tabela 5), mas sendo aindabastante elevada, só comparada ao do alemão. A redistribuição do sistema implicabaixo vínculo entre contribuição e benefício, de uma forma geral. Existem incentivos

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para a saída da força de trabalho aos 60 anos (gráficos 1 e 2). A reversão demográficaimplicará grandes perdas fiscais nos próximos 50 anos, com um aumento da taxade dependência levando isoladamente a aumento das despesas de 7,6% do PIB(tabela 5). Na medida em que os benefícios são reajustados pela taxa de inflação,e não pelo aumento do salário médio da economia, aumentos de produtividadelevariam à queda das despesas com benefício, como proporção do PIB, não fosseo problema demográfico. Como os incentivos à aposentadoria precoce são muitograndes, a situação previdenciária da França é grave.

Antes de 1972, a idade normal de aposentadoria era de 65 anos, e poucaspossibilidades para aposentadoria precoce estavam disponíveis. Em 1972, foiintroduzida uma série de provisões através de programas de garantia mínima derenda para desempregados com mais de 60 anos. A partir de 1983, a idade normalde aposentadoria passou para 60 anos, desde que se tenha contribuído um deter-minado número de anos (como veremos adiante). No início da década de 1990, osistema geral passou por uma reforma (Reforma Balladur), com a finalidade deaumentar sua capitalização. A conseqüência foi um aumento programado do nú-mero de anos de contribuição, que atingiu principalmente a fórmula de cálculodo benefício, deixando o critério de elegibilidade intocado.

Outro aspecto característico do sistema é a multiplicidade de regimes, quecombinam pilares públicos assistenciais e contributivos com pilares privadosocupacionais compulsórios de BD, o que torna a taxa de reposição extremamenteelevada se considerarmos a pensão ocupacional. A multiplicidade de regimes tornao sistema muito complexo. O típico aposentado francês tem seus benefícios oriundosda combinação do regime geral básico e de um esquema complementar ligado àcategoria socioprofissional a que pertença – Association de Régimes de RetraiteComplémentaires (ARRCO) e Association Générale des Instituitions de Retraitedes Cadres (AGIRC).2 Tanto o primeiro quanto o segundo pilar são típicos regimesde BD não capitalizados (ou seja, são pay-as-you-go). Além disso, existe uma apo-sentadoria mínima (means tested) para pessoas com mais de 65 anos sem rendasuficiente (minimum vieillesse), mas cujos recipientes vêm se reduzindo ao longodo tempo com o aumento da generosidade do sistema geral.3

O segundo pilar compulsório é predominantemente contributivo. Pensões sãocomputadas de acordo com um sistema de pontos. Pontos são acumulados durante a

2. Existiam cerca de 180 regimes complementares em 2005. Regimes especiais para trabalhadores agrícolas e por conta própria em geralestão entre os muitos casos particulares. Outros trabalhadores com regimes especiais incluem trabalhadores de minas, empregados deferrovias, empregados de monopólios naturais (public utilities), entre outros. Existiam cerca de 120 primeiros pilares em 2005. Funcionáriospúblicos não têm regimes especiais, pois a aposentadoria destes não tem base contributiva e é financiada exclusivamente por impostos gerais.

3. Em 1959, o número de elegíveis era de 2,55 milhões, tendo caído em 2005 para 1 milhão.

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carreira do trabalhador de forma proporcional à contribuição. A taxa de contribuiçãoé fixa e 1 euro de contribuição compra 1/SR pontos, onde SR significa salaire deréférence. O salário de referência varia entre planos, e a pessoa acumula pontos aolongo da vida à medida que contribui para o sistema. O número de pontos acumu-lados é multiplicado por um coeficiente (valeur du point), definido anualmente.

O cálculo do benefício no sistema geral resulta do produto de três fatores: osalário médio durante os melhores N

1 anos da vida laboral do indivíduo; o número

de anos trabalhados, N2, até um máximo de 37,5 anos; e uma razão α que repre-

senta uma taxa de reposição sobre o salário prévio à aposentadoria. Em 1993, areforma Balladur estabeleceu um cronograma de aumento gradual no número decontribuições requerido para obtenção do benefício máximo, N

2, assim como do

número de anos utilizado no cálculo do salário de benefício, N1, hoje de 40 anos.

A taxa de reposição no sistema francês não é corrigida atuarialmente de formaa incentivar o adiamento do pleito do benefício. Como resultado, a taxa de parti-cipação na força de trabalho despenca após 60 anos, como visto nos gráficos 1 e 2.Tal como o sistema alemão, o sistema francês tem uma elevada taxa de reposição,contudo, com um perfil bem mais redistributivo, em função da presença de umpilar básico mais generoso.

O seguro-desemprego na França tradicionalmente tem sido utilizado comoponte para aposentadoria por idade. Antes da reforma de 1983, era utilizado emlarga escala como forma de aposentadoria precoce entre 60 e 65 anos. Com aregularização da idade de 60 anos como idade normal de elegibilidade, passou aser usado como forma disfarçada de aposentadoria antes dos 60, com a complacênciado governo. O caso mais óbvio ocorre com pessoas que perdem seu emprego após58 anos de idade, que se tornam elegíveis para o seguro mesmo sem permanecer àprocura de emprego, até que se tornem elegíveis para aposentadoria por idade, aos60. Ou seja, na prática, essa provisão torna 58 anos a idade efetiva em que umapessoa pode se aposentar, desde que comprove ter sido demitida pelo empregador.

Para cobrir todas as elevadas despesas de seguridade social do sistema francês,as alíquotas são altas e têm estrutura complexa. O financiamento do sistema geralé feito através de uma contribuição de 6,55% sobre o salário de benefício (ou seja,com teto). O empregador contribui com 8,2% sobre o salário de benefício, mais1,6% sobre a folha total.

Em resumo, o sistema francês induz a aposentadoria precoce e estáatuarialmente desequilibrado, e ambas as características resultam da ausência devínculo direto entre contribuição e benefício. Reformas paramétricas que busquemrecuperar tais características devem passar por dois aspectos cruciais: aumento da

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idade de aposentadoria e construção desde já de um trust fund que permita repartiros custos do ajuste entre as gerações. O sistema francês, contudo, é demasiadocomplexo, o que atrapalha inclusive discussões de reformas. Além disso, francesesprezam seu sistema previdenciário altamente redistributivo e generoso. Uma evi-dência ilustrativa da resistência às reformas tem sido a recente decisão do governofrancês de subsidiar fortemente o aumento da taxa de fecundidade entre as francesas,em uma tentativa de incentivar hoje o nascimento do contribuinte de amanhã.

4.3 Japão: importantes lições sobre reformas possíveis sob estresse fiscal

Se as atuais projeções demográficas do Japão forem mantidas, em 2050 a populaçãodo país estará de volta à casa dos 100 milhões (sendo hoje de 127 milhões). Emnenhum país industrializado a reversão demográfica tem sido tão rápida quantolá. A taxa de dependência – relação entre a população com mais de 65 anos e apopulação entre 20 e 64 – em 1930 era de 10%, subiu gradualmente até alcançar24% em 1995, e será de 48% em 2025. Como se não bastasse, o Japão tambémteve um problema de baby boom no pós-guerra, quando a taxa de natalidade eracerca de 40% mais alta do que nos anos que se sucederam.

Com efeito, a despesa com benefícios previdenciários em 1994 já chegava a17,8% do PIB em 1997, sendo metade disso na forma de despesas com benefíciose a outra metade na forma de seguro-saúde universal. A renda de benefícios repre-senta cerca de metade da renda entre as famílias cujo chefe tem mais de 65 anos. Oprograma previdenciário japonês consiste de uma pensão vitalícia e um seguro-saúde, ambos universais, cobrindo inclusive trabalhadores por conta própria edesempregados. Os benefícios cobrem 60% do salário ao longo da vida.

Embora a previdência sem base contributiva exista desde a década de 1870,e a aposentadoria com base contributiva desde os anos 1920, até 1973 benefíciosprevidenciários eram relativamente baixos. A ampliação do escopo geroudesequilíbrios que, combinados com a crise dos anos 1990 e com o agravamentodo envelhecimento da população, levaram a reformas de 1994 e de 2000.

Empregados estão sujeitos a dois pilares. No primeiro pilar (Pensão Básica –Kiso Nenkin), os benefícios são vinculados ao número de contribuições, mas nãoao valor delas, com idade mínima de 65 para acessá-los. O segundo pilar – KoseiNenkin Hoken (KNH)4 – vincula mais fortemente contribuição e benefício e consisteno chamado “Seguro de Pensão do Empregado”. O beneficiário deve ter 60 anos,

4. Na realidade, existem oito esquemas alternativos para o segundo pilar, mas o KNH domina os demais, na medida em que 85% da forçade trabalho estão filiados a esse esquema público. Empregados de governo, professores de escolas particulares e empregados emagricultura e atividades extrativas são cobertos por programas especiais fornecidos por “associações de ajuda mútua” (Kyosai-Kumiai),mas que na prática têm esquema muito parecido com o KNH.

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independentemente de sexo, com 25 anos de cobertura. O valor do benefício, nessecaso, é calculado como uma média do salário mensal (líquido de taxas e contri-buições previdenciárias), ao longo de toda a carreira, multiplicado por um coefi-ciente determinado como uma função da idade do segurado e do número demeses de contribuição. Embora não se exija saída do emprego para receber osbenefícios, indivíduos com menos de 65 anos são submetidos a teste de rendi-mento, sendo a pensão reduzida quando a renda total excede certos limites. Aproporção com que o benefício é reduzido é uma função crescente da renda total doindivíduo.

Trabalhadores por conta própria se beneficiam somente do primeiro pilar,com os mesmos critérios de elegibilidade (65 anos, e 25 anos de contribuição).Tais benefícios são financiados através de uma contribuição lump sum, ou seja,independente do salário. Um terço dos benefícios pagos pelo primeiro pilar éfinanciado pelo governo através de impostos gerais.

Como na Europa, outros programas de suplementação de renda interagemcom a previdência pública. Até 1998, indivíduos com idade entre 60 e 64 anospoderiam receber seguro-desemprego juntamente com aposentadoria do segundopilar, o que tendia a aumentar os incentivos à saída da força de trabalho. Tambémum subsídio de 25% do rendimento laboral na idade de 60 anos é dado paraidosos pobres a partir dessa idade.

Exceto no caso dos trabalhadores por conta própria, benefícios em ambos ospilares, benefícios por invalidez e por viuvez são financiados mediante uma alíquotacompulsória única de 8,25% sobre o salário bruto, sujeito a um mínimo e ummáximo. Igual alíquota sobre a folha, com os mesmos limites máximo e mínimo,é paga pelos empregadores, totalizando 16,5% de contribuição.

O sistema japonês não tem as benesses dos sistemas francês e alemão, mas ograve problema demográfico o tornaria insolvente, caso não contasse com recursosde impostos gerais. Em 1994, uma reforma aumentou a idade de elegibilidadepara a pensão básica, de 60 para 65 anos, na prática imputando um custo derequerer o benefício antes dos 65, e alterou a base de cálculo do benefícioprevidenciário do pilar básico, passando a considerar o salário liquido dos contri-buintes correntes. Em 2000, uma nova reforma paramétrica foi implementada,estabelecendo uma redução de 5% dos benefícios do segundo pilar, além de umaumento gradual da idade de elegibilidade para os benefícios do segundo pilar de60 para 65 anos a partir de 2013 até 2025. Adicionalmente, a substituição daindexação dos benefícios ao salário dos ativos, substituindo pelo índice de inflação,foi implementada em 2000, assim como a aplicação de testes de rendimento para

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altos salários de trabalhadores com idade a partir de 65 anos. Foi criado um meca-nismo pelo qual de cinco em cinco anos o sistema seja revisado, e os valoresparamétricos ajustados a novas condições demográficas.

De uma forma geral, o sistema de repartição japonês tem taxas de reposiçãomais baixas do que seus congêneres alemão e francês. Também incentiva menos aaposentadoria precoce, como mostrado no gráfico 1, e tem sido submetido a re-formas mais ambiciosas do que os demais. As reformas implementadas sinalizampara o curso dos acontecimentos futuros em países que tentarem manter o sistemade repartição combinado com BD. Não há como fugir de pesados custos de ajus-tamento, e a experiência japonesa nos ensina que tais custos, quando diluídos porum número maior de gerações, enfrentam menores resistências. Em função de taisajustes, a partir de agora o Japão deverá estabilizar o déficit previdenciário nopatamar atual. Nota-se, pela tabela 4, que as despesas com benefícios devem subirapenas 0,6% do PIB até 2050, apesar do forte impacto demográfico ainda por vir.Isso ocorrerá principalmente em função dos substanciais cortes de benefíciosprevidenciários por beneficiário. Tudo mais constante, a reforma japonesa levaria auma futura redução dos benefícios previdenciários em 3,9% do PIB.

4.4 Estados Unidos: um sistema de benefício definido parcialmentecapitalizado

O sistema de repartição dos Estados Unidos é, de certa forma, um clássico pay-as-you-go, pagando benefícios definidos com função do salário de contribuição e donúmero de contribuições, com um pilar redistributivo, sem vínculo com contribuição(Old Age Assistance), que em média representa apenas 20% do salário médio daeconomia, e que é focado no idoso pobre (tabela 1). A riqueza previdenciária éapenas 7,3 vezes o salário médio da economia, sendo, portanto, uma das menoresda OCDE, e o mesmo pode ser dito da taxa de reposição de apenas 51% dosalário médio (tabela 2). Em função do porte relativamente menor do programaprevidenciário americano, os problemas fiscais resultantes do impacto demográficodo baby boom são bem menores do que os de Japão, França e Alemanha.

O sistema paga somente 4,4% do PIB de benefícios estritamenteprevidenciários (comparado com o dobro no Japão, e o triplo na Alemanha e naFrança). O aumento da taxa de dependência só levará a crescimento de 2,4%nesses benefícios até 2050, o que se compara com figuras quatro vezes maiores naFrança, e três vezes maiores na Alemanha (tabela 4). As distorções sobre o mercadode trabalho são mínimas (em contraposição com as elevadas perdas de peso morto naFrança e na Alemanha), principalmente porque a idade de elegibilidade mínima de

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62 anos e esquemas de seguro-desemprego com fortes condicionalidades fazem comque as pessoas não se aposentem antes disso. Mais do que isso, de todos os sistemasde BD da OCDE, o americano é o mais próximo da justiça atuarial (gráfico 1).

Algumas características específicas importantes fazem do sistema dos EstadosUnidos um esquema de BD melhor que os dos outros três países analisados atéaqui. Primeiro, o regime é parcialmente capitalizado, tendo sido acumulado umfundo lastreado por títulos públicos (trust fund) cujo rendimento financia parcial-mente os benefícios atuais. Segundo, os Estados Unidos adotam testes de rendi-mento (para a faixa de 62 a 65 anos de idade) no seu segundo pilar, mas sujeitos àdevolução atuarialmente justa quando o indivíduo faz 70 anos. Terceiro, umaforte rede de incentivos fiscais à poupança previdenciária pode servir de experiênciapara países como o Brasil.

Os Estados Unidos também adotam testes de rendimento, ou earnings tests.Um sistema desses, aplicado no Brasil, seria o equivalente a cortar benefícios dehomens e mulheres que se aposentem precocemente por tempo de serviço, masque continuem trabalhando. Nos Estados Unidos, tais cortes são reembolsados –corrigidos à taxa que garante neutralidade atuarial –, assim que a renda líquida debenefícios seja reduzida à zona livre de corte. Essa é uma diferença importante emcomparação ao Japão, onde os benefícios não são sujeitos à devolução. Enquantoo modelo japonês aumenta o foco do segundo pilar no idoso pobre, o americanoreduz a tributação implícita sobre a oferta de trabalho.

Como funciona o trust fund ? Quando a arrecadação com a contribuiçãoprevidenciária é superior às despesas com benefício – o que tem ocorrido desdeque o programa foi concebido –, o excesso é creditado ao fundo. Este é investidoem títulos especiais do Tesouro dos Estados Unidos, e os juros são creditados emnome do trust fund. Tais superávits (constituídos da diferença entre receitas maisjuros, menos benefícios) são contabilizados como off budget. O déficit on budget(constituído de despesas com outras transferências, gastos com juros da dívidamobiliária, e consumo do governo, menos outras receitas) é financiado com emissãode nova dívida que fica em poder do mercado ou é adquirida pelo trust fund.

Economistas não acreditam em separações contábeis como aquelas tipica-mente observadas em esquemas de repartição. O que é contabilmente visto comodois orçamentos independentes é na realidade apenas separação formal, pois oprocesso político que decide a alocação dos recursos recebidos na forma de contri-buição é o mesmo que decide como vai ser gasta a receita com imposto de renda.Em outras palavras, existe uma enorme tentação dos políticos em verem o superávitoff budget do trust fund como receitas sem destinação específica, motivados por

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todas as razões de economia política discutidas no capítulo 2. A microrreforma nosistema em 1983, que cortou benefícios e aumentou a contribuição, serve comoexemplo da conexão entre um e outro orçamento. Motivada por projeções deeliminação do trust fund, a reforma foi seguida por aumentos substanciais dogasto do governo, levando a um déficit do orçamento unificado (FELSDTEIN;LIEBMAN, 2002).

O valor do fundo previdenciário acumulado era de cerca de 13,5% do PIBem 2005. O superávit primário da previdência era de 0,6% do PIB. As projeçõesatuais do Congresso dos Estados Unidos (CBO, 2004) prevêem que os benefíciossuperem as receitas com contribuição a partir de 2020. Entre 2021 e 2025 ofundo previdenciário ainda crescerá porque a receita de juros ainda será maior doque o déficit primário entre contribuições e benefícios. A partir de 2025, o fundocomeça a cair até sua completa extinção em 2052. Se isso ocorrer, a alíquota decontribuição terá de ser ajustada em 50% de seu valor atual, ou benefícios terão deser cortados em 1/3, ou a separação entre os dois orçamentos será extinta, permitindoa cobertura do déficit via receitas gerais – situação de França, Japão e Alemanha.Para lidar com as perspectivas de déficit do sistema, a idade normal de elegibilidadetem sido ajustada gradualmente para 67 anos, sem contudo interferir na idadeprecoce (62 anos).

Por último, vale considerar os incentivos fiscais à poupança previdenciárianos Estados Unidos, particularmente as Contas Previdenciárias Individuais – In-dividual Retirement Accounts (IRA).5 As IRAs foram instituídas nos EstadosUnidos em 1974, para aqueles indivíduos que não tinham acesso a nenhum fundode pensão fechado. As contribuições para a IRA eram dedutíveis do imposto derenda (reduziam a renda tributável) na fase de acumulação. Em 1998, foi criada aRoth IRA, contribuição esta não dedutível, mas que tem saque isento de impostode renda, e também mantém a característica da IRA de não pagar imposto derenda sobre os juros compostos na fase de acumulação. O incentivo ao pilar privadonos Estados Unidos permite ao sistema estatal de BD manter-se em tamanho menor.

Concluindo, embora o sistema tenha forte justiça atuarial, permite-se algumnível de redistribuição, com a taxa de reposição sendo de 61% para indivíduosganhando metade da média salarial e 35% para aqueles ganhando 2,5 vezes amédia (tabela 5). O acúmulo do fundo previdenciário torna o esquema estatalpróximo de um regime capitalizado de BD, mas substanciais ajustes serão necessáriospara que o sistema volte a ser atuarialmente equilibrado. O desafio claro será sobre

5. Nos Estados Unidos, empregados também podem escolher uma conta de previdência em que parte do salário é diretamente deposi-tada pelo empregador, e usufruir de alíquota de imposto de renda reduzida (são os chamados planos 401k, instituídos em 1978).

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qual geração incidirá o peso do ajuste. Até agora, os diversos conflitos existentes,entre pobres e ricos, velhos e jovens, têm adiado uma solução definitiva sobrequem custeará a transição para um sistema equilibrado.

5 SALVANDO O SISTEMA DE REPARTIÇÃO: SISTEMA PÚBLICO DE CONTAS CDNOCIONAIS

Suécia e Itália têm sistemas previdenciários enormes e graves problemasdemográficos. Em 2000, a Itália era o país com maior proporção de idosos nomundo, e a Suécia seguia os italianos de perto. Em 2030 a Itália terá 27% de suapopulação com mais de 64 anos, e a Suécia, 23%. Ao mesmo tempo, o sistemaprevidenciário italiano tem uma taxa de reposição de 88%. Uma reversãodemográfica dessa natureza, acoplada a um programa de BD financiado por re-partição com tal gigantismo, deveria levar a um impacto fiscal de tal magnitudeque inviabilizaria o Estado italiano. No entanto, a Itália em 2050 estará gastandocom benefícios 0,3% do PIB a menos do que gasta hoje, pelas projeções da OCDE.A Suécia, por sua vez, estará gastando 1,6% do PIB a mais, o que é muito poucocomparado com o que França e Alemanha gastarão (ver seção anterior). Qual é osegredo? Suécia e Itália implementaram reformas que mantêm a característica derepartição, mas criam vínculos estreitos entre contribuição e benefício.

Na seção anterior vimos os casos de crise no sistema de BD não capitalizado,especificamente os casos da Alemanha, do Japão, da França e dos Estados Unidos.Países com um sistema de repartição muito grande e desequilibrado podem optarpor criar um sistema novo, equilibrado atuarialmente, baseado em CD. Sistemasde CD capitalizados estão muito sujeitos a riscos de mercado. Uma alternativapara sociedades muito avessas ao risco é a instituição de CD, mas com a manuten-ção da base de repartição, e, portanto, sujeita ao risco demográfico e de performanceeconômica do país. Isso pode ser feito através de contas nocionais previdenciárias,como feito na Suécia e na Itália, entre outros países. Nesta seção, fazemos umaanálise dessa alternativa à luz da experiência sueca.

O sistema previdenciário sueco que vigorava até o ano 2000 era um típicosistema de BD financiado com base em repartição. O sistema pagava benefíciosgenerosos, e sua sustentação dependeria de um ajuste futuro da carga tributária de18,5% para 30%. Em 2000, a Suécia modificou o sistema, transformando-o emum sistema de contribuição definida nocional (CDN). Cerca de seis anos depois, osistema está sendo adotado por seis países (incluindo Itália e Polônia) e tem sidoobjeto de estudo de diversos especialistas no assunto.

O sistema CDN tem a estrutura de um sistema canônico de contas individuais,no qual a contribuição é depositada em uma “conta”, e rende “juros”. A conta é

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fictícia, pois o dinheiro é destinado ao pagamento dos atuais benefícios. Ou seja,não existe um portfólio que lastreie a conta. E, conseqüentemente, o rendimentoé estabelecido pelo governo com base em parâmetros que supostamente visemequilibrar benefícios e contribuições futuras. A mágica, portanto, consiste emcriar, a partir da mesma base de repartição do sistema anterior, um vínculo forteentre contribuição e benefício.

A taxa de juros fictícia é calculada com base em parâmetros estruturais daeconomia. Em um sistema de repartição, a taxa interna de retorno deve ser equi-valente à taxa de crescimento da população mais a taxa de crescimento da produ-tividade do trabalho. O sistema de contas nocionais aplica uma taxa nocionalequivalente à taxa de crescimento do salário médio às contribuições individuais.Quando o indivíduo chega à idade de elegibilidade (61 anos), seu benefício anualconsiste no valor de suas contribuições acumuladas mais juros nocionais, divididopela expectativa de sobrevida aos 61 anos. Se ele decide se aposentar mais tarde,suas contribuições durante aquele ano são também acumuladas à taxa de jurosnocional, e o resultado final no ano seguinte é dividido pela expectativa de sobrevidamédia aos 62 anos, e assim por diante. O valor encontrado é reajustado anual-mente pela inflação e, no caso da Suécia e da Itália, por uma taxa fixa que dá contada taxa de crescimento do PIB no longo prazo (estimada em 1,6% no caso daSuécia e 1,5% no caso da Itália).

O sistema é genuinamente de repartição. A esperança média de sobrevidanão é baseada em estimativas forward looking, mas nas verdadeiras taxas de morta-lidade observadas no ano anterior. Para lidar com subestimativas da esperança devida e em desvios da taxa de crescimento em relação às previsões, criou-se um trustfund que funciona como amortecedor.

O regime sueco transfere para fora do sistema o financiamento de pensõespor viuvez ou por invalidez. A incorporação de tais provisões complica demasia-damente a fórmula de cálculo, fazendo-o menos transparente, além de introduzirsubsídios cruzados no esquema (entre casados e não-casados, trabalhadores ematividades de risco ou não), o que pode distorcer as decisões.

Diversos motivos justificam o interesse acadêmico pelo sistema de contasnocionais. Primeiro, através de um artifício contábil, os reajustes de benefíciosforam aparentemente isolados do processo de decisão política. Ao se fazer o acúmulode juros sobre as contribuições de acordo com o crescimento do salário real, e aose ajustar o benefício de acordo com a expectativa de sobrevida, as mudançasparamétricas necessárias para o equilíbrio atuarial do sistema são feitas automati-camente, e independentemente do processo político. Segundo, existe vínculo estreito

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entre contribuição e benefício, reduzindo ao mínimo as distorções nas decisõesindividuais de oferta de trabalho vistas nos casos dos sistemas de BD, especialmenteda França e da Alemanha. Terceiro, o sistema não está sujeito aos riscos de mercadoe de crédito presentes nos desenhos baseados em contas individuais do tipo CDlastreadas por portfólio. Quarto, a taxa de administração das contas nocionaistende a ser mais baixa do que o padrão nos casos dos regimes de CD baseados emportfólio, em função da administração consolidada das contas.

Apesar de grandes méritos, o sistema CDN tem alguns problemas. Primeiro,é um sistema de repartição, apenas com um vínculo direto entre contribuições ebenefícios. Os sistemas francês e alemão também têm, através do mecanismo depontuação, algum vínculo entre contribuição e benefício, embora o vínculo dascontas nocionais seja mais estreito, dado que é sumarizado na forma de uma taxade juros nocional comum a todos os indivíduos.

Segundo, por ser um sistema de repartição, o modelo apresenta risco sistêmico,a não ser que a taxa de juros nocional seja alterada na medida em que previsõesdemográficas ou de crescimento do PIB não se realizem. Adicionalmente, e esse éo caso específico da Suécia e da Itália, ao determinar o crescimento do salário, enão da massa salarial, como base para a acumulação das contas individuais, oequilíbrio atuarial passa a depender de hipóteses quanto à participação da força detrabalho e do nível de formalização da mão-de-obra.6 Essa última incerteza, contudo,não é intrínseca às contas nocionais, podendo ser corrigida se as contas passarema ser reajustadas pela taxa de crescimento da massa de salário. Para lidar com esseproblema, o sistema CDN tem de formar um trust fund gerenciado pelo governo.Entretanto, isso gera os mesmos problemas de risco moral e de economia políticados sistemas de BD. Ou seja, embora o sistema esteja isolado do risco político nadefinição da taxa de acumulação dos saldos, a disponibilidade de grande trust fundtorna o sistema sensível a pressões políticas no uso desses fundos.

Terceiro, a conversão de um sistema BD público para um sistema CD públicofoi feita na Suécia através da fixação da taxa de contribuição, mantida em 18,5%.O sistema não prevê uma redução gradual da contribuição. O ajuste atuarial se dáatravés da adaptação dos benefícios à estrutura tributária, perpetuando uma alíquotaelevada. Conseqüentemente, boa parte da renda previdenciária dos suecos e italianosficará na forma anuitária. Mais importante, como a taxa de crescimento da massasalarial será no longo prazo menor do que a taxa de juros de longo prazo risk free, amanutenção do sistema previdenciário implica uma redução da renda permanente,

6. Este último é um problema mais sensível na Itália, onde o nível de informalidade da força de trabalho pode levar o sistema àbancarrota por causa da fórmula de reajuste de benefícios.

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que pode ser substancial. Para evitar que toda a renda previdenciária esteja acopladaa “ativos” de baixa rentabilidade, o programa sueco institui um sistema de contri-buição definida investment-based, como um segundo pilar. A taxa de contribuiçãocompulsória de 18,5% do salário é dividida em 16% para alimentação do sistemade repartição nocional e 2,5% revertidos para contas individuais geridas pelo setorprivado, com plena liberdade de alocação de portfólio e forte concorrência entrefundos. A Polônia, em contrapartida, define um primeiro pilar nocional, para oqual direciona 12,2% do salário bruto, e um segundo pilar CD baseado emportfólio, para o qual são transferidos compulsoriamente 7,3% do salário bruto.Contudo, trata-se de uma exceção, já que a maioria dos países que adotaram CDNnão complementou o esquema com um CD baseado em portfólio, conformemostra a tabela 7.

Quarto, o sistema nocional é neutro do ponto de vista distributivo. A alteraçãodessa propriedade quebraria, contudo, seu principal atrativo, que é o vínculo entrecontribuição e benefício. Assim, um mecanismo dessa natureza tem de ser acom-panhado de uma rede de assistência social que pode ser tanto parte de um primeiropilar que pague benefícios mínimos (como no sistema inglês e australiano), outotalmente separado do programa previdenciário (como feito na própria Suécia,que possui um vasto Estado do Bem-Estar).

Um quinto problema reside na reforma previdenciária em situação de stressfiscal (VALDÉS-PRIETO, 2000). A Polônia, por exemplo, instituiu regimes nocionaisquando seu sistema previdenciário de BD apresentava déficit corrente. A definiçãodo sistema CDN garante o equilíbrio para os novos contribuintes, mas não resolve

TABELA 7

Alíquotas em países com contas nocionais(Em %)

Fração paraPaíses

Total

Nocional CD - portfólio

Itália 32,8 32,8 0,0

Quirguistão 29,0 29,0 0,0

Letôniaa

33,0* 20,0 2,0

Mongólia 19,0 19,0 0,0

Polônia 19,5 12,2 7,3

Suécia 18,5 16,0 2,5

Fonte: Williamson (2004).a Na Letônia, 11% são utilizados para financiar o sistema antigo.

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o problema dos benefícios assegurados pelo antigo sistema de BD. Na Polônia,que reformou seu sistema em 1997, o custo total do sistema antigo chegava a19,3% do PIB. Para financiar tal sistema, poloneses pagavam cerca de 31% damassa de salário (alíquota nominal de 45%) na forma de contribuiçãoprevidenciária. A reforma reduziu a alíquota compulsória dirigida ao primeiropilar nocional para apenas 12,2%, para novos contribuintes. Indivíduos entre 30e 50 anos podem permanecer no sistema antigo, contribuindo com alíquotas maisaltas. Contudo, o sistema antigo nesse caso só é viável com aportes do Tesouro e,no caso da Polônia, com receitas de privatização. A transição para um regimenocional na Letônia e no Quirguistão exigiu elevação da idade de elegibilidadepor cinco e três anos, respectivamente, e mesmo nesse caso, na Letônia uma alíquotade 11% foi estipulada para financiar o sistema antigo (o que faz com que a alíquotatotal fique em 33%).

Outro modo de colocar o quinto ponto é ressaltando que não se equilibraum sistema desequilibrado sem cortar benefícios ou aumentar contribuição. Comoo sistema nocional cria um mecanismo que, se bem implementado, leva ao equi-líbrio no longo prazo, ele restringe a solução de desequilíbrios prévios a ajustesparamétricos que afetem diretamente as gerações sob o sistema antigo ou, alterna-tivamente, transfere o peso do ajuste para fora da alçada da agência previdenciária,via utilização de receitas de impostos gerais ou de privatização.

Um sexto problema é que, embora isolado (de certa forma) do risco político,o CDN não está isolado do risco demográfico. Uma queda na taxa de natalidadeou um aumento da longevidade reduz a taxa de retorno nocional, agravando aredução de poder de compra das gerações afetadas. Sistemas nocionais, portanto,não eliminam a perda de peso morto associado a uma taxa interna de retornobaixa, comparada aos dividendos acumulados a partir de uma conta individualverdadeiramente lastreada por portfólios. O fato de que a produtividade do trabalho eo crescimento populacional em economias maduras tendem a ser inferiores à taxade juros faz com que haja perda de peso morto. Ou seja, o retorno privado dosdepósitos na conta nocional inferior ao custo de oportunidade implica uma tribu-tação sobre o salário, o que distorce a decisão entre lazer e trabalho ao longo davida – e não somente às vésperas da aposentadoria.

6 CAPITALIZANDO O SISTEMA: DILEMAS E DESAFIOS

Sistemas de repartição foram adotados em larga escala no mundo após a SegundaGuerra Mundial, no bojo da grande expansão das transferências governamentais edo surgimento do Estado do Bem-Estar. O baixo dinamismo econômico e a elevada

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carga tributária na maior parte dos países que compraram a valor de face o Estadoprovedor geraram a onda revisionista dos anos 1980/1990. Especificamente nocaso do debate sobre sistemas previdenciários, os modelos alternativos pertencemjustamente àqueles países que não adotaram o regime de repartição, ficando apenasno primeiro pilar redistributivo básico.

Nesta seção, discutem-se os casos da Irlanda e da Austrália, ícones do que háde mais liberal em matéria de previdência. O que há de comum nesses dois modelos?A existência de um primeiro pilar redistributivo, e com suficiente amplitude. AIrlanda tem apenas esse pilar básico, ao passo que a Austrália acrescentou, nadécada de 1980, um segundo pilar compulsório de contas individuais capitalizadas,vinculadas ao empregador. Por esse último aspecto, a Austrália servirá comobenchmark na análise da seção. É necessário, antes de prosseguir, deixar claro queos países em questão nunca tiveram sistemas de repatição, e, portanto, não houvecustos de transição na sua adoção, como no caso dos países que adotaram CD(nocional ou capitalizada) a partir de sistemas desequilibrados.

No caso da Irlanda, o primeiro pilar paga um benefício uniforme, que nãodepende do salário de contribuição, mas apenas do número de contribuições. Ovalor do benefício, que pode ser pleiteado a partir dos 65 anos de idade, era equi-valente, em termos nominais, a 30% do salário médio da economia em 2005.Existe também um programa de renda mínima para o idoso com mais de 66 anos,para indivíduos com insuficiente estoque de ativos. Ambos os benefícios são rea-justados pelo crescimento do salário médio da economia.

No caso da Austrália, a pensão básica universal é sujeita a testes de rendi-mento. O valor do benefício é reajustado duas vezes ao ano com base na taxa deinflação, de forma a manter-se em cerca de 25% do salário médio da populaçãoeconomicamente ativa (PEA). Suplementação adicional é destinada à compra demedicamentos, ao pagamento de salário de enfermeiro (day care), ao pagamentode aluguel de moradia, e ao financiamento da assinatura de telefone, o que acabadobrando o benefício de aposentadoria.

A pensão é disponibilizada para homens acima de 65 anos e mulheres acimade 60 anos,7 podendo ser diferida por no máximo cinco anos. O benefício é reduzidose o valor dos ativos (excluída a moradia própria) atingir um determinado limiar.Os benefícios são cortados em 0,3% para cada dólar australiano de ativos exce-dentes ao valor de teste. Os limites em que o corte de benefícios começa a operarsão altos e existe substancial oportunidade de arbitragem quanto à composição da

7. A elegibilidade das mulheres tem sido aumentada gradualmente para 65 anos até 2014.

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riqueza de forma a tornar-se elegível ao benefício. Por exemplo, australianos têmconsiderável parcela de seu portfólio em imóveis, o que resulta, em parte, da exclusãodo investimento imobiliário na definição do acesso ao programa de renda mínimapara o idoso.

O valor do benefício (não o acesso, como no programa de renda mínimairlandês) também é sujeito a teste de rendimentos (earnings test). Benefícios sãoreduzidos em 50 centavos para cada dólar que excede determinado valor relativa-mente baixo. Na Austrália, diferentemente dos Estados Unidos, a redução dobenefício é permanente, o que, por um lado, gera efeitos fiscais positivos, mas poroutro leva a distorções no mercado de trabalho a partir da idade de aposentadoria.O teste de rendimentos é a principal causa de redução de benefícios na Austrália,e confere uma característica fortemente redistributiva ao sistema.

Como visto no capítulo 2, programas que contêm apenas um pilar básicopodem estar sujeitos a falhas no mercado de anuidades (annuities), na medida emque a adesão voluntária a esquemas de previdência privada revelaria uma expecta-tiva maior de vida. Na Irlanda, como não existe qualquer compulsoriedade emrelação a um segundo pilar, apenas 50% da força de trabalho contribuem paraalgum fundo de pensão ocupacional. Na Austrália, em função de baixas taxas depoupança da economia e baixas taxas de adesão a esquemas voluntários, iniciou-sena década de 1990 um sistema de contribuições compulsórias mínimas, feitasdiretamente pelo empregador, em uma conta individual em um fundo privado(superannuation fund) escolhido pelo empregado. Inicialmente, essa contribuiçãofoi definida em 5% do salário, e foi aumentando até atingir 9% em 2002. Contri-buições de trabalhadores por conta própria são voluntárias. Em 1995, o grau decobertura do sistema atingia 92% da força de trabalho (97% dos trabalhadores dosetor público e 89% dos trabalhadores do setor privado), e era responsável por5,6% do custo de contratação incorrido pelo empregador.

A indústria de fundos é segregada da indústria de bancos, sendo sujeita arelativamente pouca regulação. As únicas restrições existentes quanto ao portfóliodas contas individuais referem-se à proibição relativa ao investimento em securitiesemitidas pelo empregador que sustenta o fundo, e em relação a investimento nosetor imobiliário, em ambos os casos com a finalidade de forçar diversificação derisco. Benefícios não estão disponíveis para o beneficiário até 55 anos de idade.Existe legislação atual propondo o aumento da idade para 60 anos em 2025. Nãoexiste qualquer restrição sobre a forma de saque do fundo, e tradicionalmente aforma mais comum tem sido através de um saque único (lump sum) do que estiverna conta na idade de aposentadoria. O governo tem tentado encorajar as pessoas

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a sacar os recursos sob a forma de perpetuidades, através de tratamento tributáriopreferencial, mas sem qualquer sucesso.

Alguns aspectos do sistema australiano chamam a atenção e merecem dis-cussão. O sistema australiano de contas individuais é talvez o menos regulado domundo. As contas são geridas por instituições privadas, e o portfólio de cadaconta é de escolha do trabalhador. Não existe qualquer restrição quanto à formaem que o fundo deve ser sacado, e se através de um lump sum ou através de perpe-tuidades. Ou seja, não há regulação nem quanto à fase de acumulação nem quantoà fase de saque do fundo.

Qual a quantidade ótima de regulação de um sistema de contas individuais?Como tal sistema deve ser combinado com garantias de rentabilidade mínimadadas pelo Tesouro, sem que tais garantias prejudiquem a funcionalidade do sistemade contas individuais? O mercado de perpetuidades na Austrália é pequeno, e amaioria dos aposentados escolhe a opção de saque integral de suas contas. Algunsautores suspeitam que a baixa adesão à perpetuidade seja função da presença deum forte primeiro pilar. De fato, em países com programas menos significativosde renda mínima para idoso, não há tanta diferença nas características observáveisentre pessoas que compram perpetuidades e pessoas que não compram, como emCingapura (DOYLE; MITCHELL; PIGGOTT, 2001). Ou seja, ao combinar um programapúblico de renda vitalícia com elevado grau de cobertura, com uma política delaissez faire quanto às regras de saques nas contas individuais, o regulador australianoencarece substancialmente os produtos anuitizados e induz os agentes a sacaremde suas contas individuais na forma de lump sum.

Esse fato tem diversas repercussões. Em termos de impactos sobre o bem-estar, o sistema não exerce a função de proteger suficientemente contra o risco devida longa, colocando sobre o governo a responsabilidade de prover nesses casos –através do programa, ou seja, um caso clássico de risco moral. Adicionalmente, apresença de critérios de elegibilidade para o programa de renda mínima que incluaasset tests aos 65 anos de idade incentiva as pessoas a destruir riqueza na forma deinvestimentos financeiros, transformando-os em consumo ou em investimentoimobiliário (em grande parte fora do limite, e com tratamento tributário especial)assim que tenham acesso a saques. Esse é um outro mecanismo pelo qual o pro-grama de renda mínima estimula os saques na forma de lump sum, transferindopara o governo o ônus da provisão em caso de vida longa.

O efeito dos substanciais saques nas contas individuais tem sido que o fluxolíquido de contribuições não aumentou após a instituição da compulsoriedade,situando-se em torno de 1,2% do PIB (EDEY; SIMON, 1998). No entanto, o estoque

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de ativos dos fundos tem aumentado principalmente em função da elevada rentabi-lidade real média dos fundos (cerca de 4% ao ano, em média, desde sua criação).

A indústria de fundos é bastante concentrada e existem limitações à migraçãoentre fundos, com base no argumento de que isso inflaria custos administrativos.Variedade de produtos oferecidos, número de contas ativas como percentual dototal de contas e outras fontes de diferenciação tornam, contudo, comparaçõesinternacionais extremamente difíceis (MITCHELL, 1998). Porém, podem ser obser-vados alguns padrões de comparações internacionais entre sistemas semelhantes.

Primeiro, existe um claro trade-off entre liberdade de escolha de fundos e decomposição do portfólio e custos administrativos. Existe evidência em estudos decasos de que gastos com propaganda puxam os custos administrativos, quando sepermite “excessiva” mobilidade entre os fundos.

Economias de escala na gestão de fundos de pensão fazem com que sistemas deprevidência mais concentrados tendam a apresentar menores custos administrativos.Cingapura, por exemplo, tem um sistema de contas individuais administradointeiramente por uma agência governamental (Central Provident Fund), responsávelpela administração do programa, incluindo a arrecadação das contribuições, opagamento dos benefícios e a custódia dos ativos que lastreiam o fundo. Sistemasemelhante é administrado pelo governo da Malásia. Não coincidentemente ocusto de administração nesses dois países gira em torno de 0,2% dos ativos acumu-lados (EDWARDS, 1998), comparados a 1,5% na Austrália (CLARE, 2001). Contudo,diferentemente dos superannuation funds, os ativos dos Provident Fund resumem-sea títulos públicos, o que gera economias substanciais em taxa de administraçãomas não permite um melhor matching entre risco e retorno. Conseqüentemente,tais fundos oferecem taxas de retorno muito baixas.8

A regulação da forma com que saques das contas individuais serão permitidosé de crucial importância na proteção contra riscos de longevidade. O sistemaaustraliano ainda está longe do ideal nesse aspecto, na medida em que permite aopção de lump sum sem qualquer restrição. Em Cingapura, a única opção existenteé a compra de perpetuidade, seja através de uma companhia de seguro de vidaprivado, seja através da própria agência governamental que administra as contasindividuais (SSTW, 2004). No Chile, é obrigatória a compra de uma perpetuidadeaté o valor de 120% da renda mensal garantida (renda mínima). Dessa forma,permite-se ao cotista um ajuste, após a aposentadoria, para a proporção ótima de

8. Naturalmente, fundos centralizados estão sujeitos aos mesmos riscos políticos importantes mencionados no caso de sistemas BDcapitalizados, já que a escolha de ativos pode estar sujeita a outros critérios além da maximização do valor presente dos benefícios.

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renda anuitizada e, mais importante, evita-se que o cotista dilapide seu própriopatrimônio a fim de tornar-se elegível para o programa de renda mínima (WALLISER,2000).

Por último, o funcionamento eficiente do mercado de perpetuidades depen-derá da disponibilidade de títulos de longo prazo indexados à inflação, nos quaiso saldo das contas individuais no momento da aposentadoria possa ser convertidocom baixo custo de transação. Em países desenvolvidos, a evidência de existênciadesse mercado é bastante heterogênea, e depende principalmente de o governo terparte da dívida pública indexada à taxa de inflação. No Reino Unido, por exemplo,tais títulos compõem parte substantiva da dívida do Tesouro, ao passo que nosEstados Unidos títulos públicos nesse formato são praticamente inexistentes. Issofaz com que o prêmio do seguro contra inflação cobrado no mercado de perpetui-dades seja em torno de 15% nos Estados Unidos e 10% no Reino Unido. O custode proteção contra a inflação será um fator crítico no desenvolvimento de ummercado de perpetuidades em qualquer país que queira instituir um sistema deCD eficiente.

7 COMO COMBINAR EFICIENTEMENTE PILARES PÚBLICOS E PRIVADOS?

O Reino Unido é um dos poucos países da Europa, entre aqueles com sistemas derepartição, que não passa por sérios problemas no seu sistema previdenciário.Parte disso se deve a uma transição demográfica mais amena do que em outrospaíses, e ao fato de que a taxa de reposição dos benefícios previdenciários emrelação ao salário médio é relativamente baixa. A análise das tabelas deste capítulomostra que a riqueza previdenciária representa somente 7,1 vezes o salário decontribuição (o menor da amostra de países da tabela 2), e taxa de reposiçãomédia de 47,6%. Por conseguinte, a razão de benefícios como proporção do PIBé de apenas 4,3%, sendo o menor da amostra de países da tabela 4 que possuemsistema BD (a Austrália gasta apenas 3% do PIB, mas não possui sistema BDpúblico). Apesar da baixa taxa de reposição, o sistema público tem elevada taxa dereposição para indivíduos na linha da pobreza. Considerando-se conjuntamenteo primeiro pilar redistributivo e o segundo pilar BD, a taxa de reposição é de78,4% para indivíduos ganhando ½ do salário médio da economia, caindomonotonicamente, e representando somente 30% do salário pré-aposentadoriade indivíduos que ganham duas vezes o salário médio da economia.

O sucesso inglês pode ser atribuído às reformas feitas na década de 1980,assim que os primeiros sinais de fadiga do sistema previdenciário começaram aaparecer. A resposta inglesa à crise do welfare state chamava-se Margareth Thatcher.

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Contudo, o grande mérito da sociedade inglesa foi eleger governantes que optarampor manter e, mais importante, aprofundar as reformas iniciadas por Thatcher.

O sistema se baseia em um esquema de dois pilares. O primeiro pilar inglêsresulta da composição da Pensão Básica Estatal – Basic State Pension (BSP) – coma Renda Mínima Garantida – Minimum Income Guarantee (MIG). O segundopilar, contudo, é o que há de mais interessante, podendo ser fornecido de formaconcorrente por governo, empregadores, ou por instituições financeiras. Profundasreformas foram feitas no sistema estatal, que reduziram sua atratividade para indi-víduos de renda média e alta, mas mantiveram seu caráter de seguro contralongevidade para pessoas mais pobres. Tanto o primeiro quanto o segundo pilarestatal são financiados mediante uma contribuição única, a National InsuranceContribution (NIC).

O primeiro pilar tem dois componentes, o BSP, que é uma parte lump sum(com fraca dependência da contribuição), e o MIG, uma parte lump sum sujeita atestes de rendimento. O BSP consiste em uma renda mensal equivalente a cercade 15% do salário médio da força de trabalho em 2003, reajustada pela inflação.O acesso ao benefício máximo depende de contribuições feitas (ou créditos recebidos)em 90% da vida laboral, o que implica contribuições feitas durante 44 anos parahomens e 39 anos para mulheres (à medida que mulheres passem a se aposentarcom 65 anos, como veremos adiante, a exigência para as mulheres se igualará aoshomens). Contudo, o sistema concede isenção de anos de contribuição, na formade créditos, para desempregados, ou doentes, ou inválidos. Também a não parti-cipação na força de trabalho causada pela presença de crianças em casa recebecréditos para a aquisição da pensão básica (Home Responsibility Act, 1978). TonyBlair introduziu, em 1999, o MIG, uma suplementação adicional para pessoas debaixa renda, cujo valor é de cerca de 20% do salário médio, reajustados pelocrescimento da massa salarial. Sendo o BSP reajustado pela inflação, a taxa dereposição em relação ao salário tem caído ao longo do tempo, devido ao cresci-mento da produtividade do trabalho (nos anos 1980, correspondia a cerca de20% do salário médio da força de trabalho), enquanto o MIG acompanha o cres-cimento da produtividade.

O segundo pilar tem passado por importantes transformações depois de TonyBlair e, por isso, uma breve resenha histórica permite entender melhor sua com-posição. Foi criada em 1978 uma pensão estatal com base em repartição e BD,chamada State Earnings-Related Pension Scheme (SERPS). Esta pagava a um in-divíduo 25% do salário médio, calculado a partir dos melhores 20 anos da vidalaboral. Rendimentos ao longo da vida eram reajustados pela taxa de crescimento

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da massa salarial até a idade de aposentadoria (60 anos para mulheres e 65 parahomens), e benefícios eram reajustados pela inflação a partir da aposentadoria. Viú-vas (ou viúvos) poderiam herdar 100% dos benefícios do esposo (ou esposa).Indivíduos podiam substituir os benefícios do SERPS (contract out) por esquemasocupacionais de pensão, desde que estes garantissem pelo menos o valor dos bene-fícios do esquema estatal. A exigência implicava a impossibilidade de criação depensão ocupacional baseada em CD, mas apenas sistemas de BD. Em troca, acontribuição previdenciária para o governo seria reduzida (a idéia é que financiassesomente o pilar básico).

Em face dos problemas fiscais decorrentes da configuração original do SERPS,o período dos governos conservadores (Margareth Thatcher e John Major) foimarcado por mudanças fundamentais no sistema, caracterizadas por dois objetivosbásicos: reduzir os custos fiscais do sistema público e tornar mais eficientes osmecanismos privados substitutos. Embora o primeiro objetivo tenha sido larga-mente alcançado, o segundo foi objeto de importantes correções adicionais porTony Blair, sendo ainda causa de preocupações, como veremos.

Em relação às reformas previdenciárias de natureza fiscal feitas no períododos governos conservadores, as mais importantes foram a) a instituição de reajustepela inflação tanto de benefícios quanto dos salários de contribuição ao longo davida (Social Security Act ,1980); b) a instituição de um cronograma de dez anosde aumento da idade de elegibilidade da mulher de 60 para 65 anos, começandoem 2010 (Pension Act, 1995); c) redução dos benefícios do SERPS de 25% damédia dos melhores 20 anos de salários para 20% da média salarial ao longo detoda a vida laboral, começando em 1999 e sendo gradualmente implementadopor um período de dez anos (Social Security Act, 1986); e d) redução, a partir de2001, da pensão por viuvez, de 100% para 50% do benefício original (SocialSecurity Act, 1986). O efeito estimado do corte de despesas com SERPS uma vezque todas essas provisões estivessem ativas é de cerca de 2/3 dos gastos no nívelprévio à reforma (BLAKE, 2002).

Como um corte fiscal de tanta intensidade conseguiu reunir apoio políticopara ser implementado? Por duas principais razões: primeiro, porque foi progra-mado com cerca de dez anos de antecedência, e, uma vez iniciada, a transição duradez anos. O gradualismo diluiu o efeito entre diversas gerações envolvidas, o quepermitiu reduzir resistências. A antecedência reduziu o valor presente da perda derenda previdenciária para as gerações de eleitores, transferindo parte do ajustepara não-eleitores (ou, de outro modo, retirou o peso da reforma sobre grupos deidosos – com forte poder de lobby – para indivíduos de meia-idade, atenuando a

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resistência a reformas). Segundo, porque, ao programar com tanta antecedênciaas mudanças no SERPS, um outro conjunto de políticas foi desenhado, objetivandoaumentar a atratividade de esquemas privados de forma que, no momento em queas reformas realmente começaram, a atratividade do SERPS já era bastante reduzidapara uma fração substancial da população.

A partir de 1999, já na administração trabalhista, o SERPS começa a perdersua característica contributiva, sendo substituído pela “segunda pensão estatal” –State Second Pension Scheme (S2P). Depois do grande ajuste fiscal do períodoconservador, as reformas de segunda geração de Blair visavam aumentar o foco daintervenção pública, reduzindo sua atratividade para indivíduos que potencial-mente poderiam migrar para o sistema privado. Nesse novo desenho, foi eliminadaa vinculação entre contribuição e benefício, fazendo-o um lump sum, como nocaso da BSP. O S2P foi criado para tornar o sistema público menos atraente paraas classes média e alta, e um seguro efetivo contra choques de renda permanenteao conceder uma elevada taxa de reposição (maior do que a do SERPS) paraindivíduos mais pobres. A taxa de reposição, que era de 20% no SERPS, passa aser função da renda, sendo de 40% para indivíduos com renda anual inferior a£9500 por ano, entre 40% e 20% para indivíduos com benefícios entre £9500 e£21600, e de 20% para os demais. A partir de 2007, o benefício nominal seriadesvinculado do salário, embora a contribuição permaneça vinculada a este, o quetornaria a taxa de reposição menor do que 20% para salários mais altos.

O princípio básico da substituição do SERPS pelo S2P foi permitir quefornecesse o seguro contra vida longa para os pobres, e deixasse que os menospobres escolhessem o seguro privado. Assim como no caso das reformas de primeirageração, Blair seguiu o exemplo bem-sucedido de Thatcher e conseguiu a aprovaçãodo parlamento graças ao gradualismo das reformas (com dez anos de phase in).

Como já dito, um elemento fundamental da atratividade das reformas foi odesenho de opções privadas ao esquema estatal que consistiam em melhor matchpara as classes média e alta. Desde 1978, já havia provisão que permitia aosbeneficiários optarem por substituir o SERPS por esquemas de pensão ocupacional.O governo conservador tomou uma série de medidas para aumentar a atratividadeda troca, permitindo a indivíduos trocarem o SERPS por esquemas baseados emCD (Social Security Act, 1986), na prática suspendendo exigência, que até entãovigorara, quanto à equivalência com o SERPS. Em troca, o governo colocavaparte da contribuição individual no fundo de pensão escolhido, na forma de de-volução sobre parte da NIC paga (tax rebate). Dado que o pagamento era generoso,isso gerou uma enorme acumulação dos fundos privados. O governo forneceu

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bônus especiais na forma de devolução extra de 2% da NIC entre 1988 e 1993, ea partir de 1993 forneceu incentivos adicionais de 1% para indivíduos com maisde 30 anos de idade, para desencorajá-los a recontratar o SERPS. O efeito detodos esses incentivos foi a implementação extremamente onerosa para os cofrespúblicos, em um primeiro momento, do sistema privado. O benefício foi apopularização de tais esquemas.

O sistema privado, que até 1986 era formado somente por fundosocupacionais de BD, passa então a constituir-se também de fundos privados orga-nizados por instituições financeiras – Personal Private Scheme (PPS) –, na medidaem que o governo passou a permitir a migração do SERPS e das poupançasocupacionais para contas individuais privadas, sem vínculo ocupacional. O sistemaé fortemente regulado, tendo o fundo ocupacional de se encaixar em um de quatrotipos,9 e o fundo gerido por instituição financeira precisa se inserir em três formasalternativas.10

A introdução do segundo pilar privado sofreu toda sorte de problemas rela-cionados ao elevado custo de administração, aos problemas de risco moral associadosà compra de anuidade, e exigiu criatividade dos policy makers no desenho de me-canismos regulatórios que ensejassem eficiência. Na introdução das PPSs, em 1986,uma provisão forçava a compra de uma anuidade no momento da aposentadoria.Em 1995, essa provisão foi relaxada, ao permitir-se o adiamento da obrigatoriedadeaté os 75 anos. Em relação à regulação quanto à fase de acumulação, a talvezexcessiva desregulamentação inicial em relação ao portfólio dos fundos levou àfalência de um importante fundo de pensão. Como resposta, em 1995, o governocriou um fundo de compensação operado pelo Bureau de Compensação de Pensões, epassou a exigir limites mínimos de recursos líquidos pelos fundos.

9. O Contracted-Out Salary-Related Scheme (COSRS) é um BD tradicional que deve garantir um benefício pelo menos tão elevado quantoo SERPS, sendo um sistema remanescente da reforma de 1978. O Contracted-Out Money-Purchase Scheme (COMPS) é um CD que exigecontribuições individuais pelo menos tão grandes quanto o tax rebate governamental decorrente da substituição do SERPS. O Contracted-Out Mixed Benefits Scheme (COMBS) é um BD que permite uma combinação entre benefícios mínimos e contribuições mínimas parapoder substituir o SERPS. O Contracted-Out Hybrid Scheme (COHS) fornece pensões usando uma combinação de elementos BD e CD. Emtodos esses esquemas, existe provisão para contribuições voluntárias além da regulamentar até determinados limites. Além disso, podemexistir fundos ocupacionais que se constituam como terceiro pilar, desde que desenhado em duas formas alternativas. O Contracted-InSalary-Related Scheme (CISRS) é um plano BD que fornece uma pensão associada ao salário, em adição a um segundo pilar estatal. Ouseja, é um clássico fundo de pensão ocupacional como temos no Brasil. O Contrated-In Money Purchase Scheme (CIMPS) é um plano CDque suplementa a pensão do SERPS.

10. Esquemas de pensão privada administrada por instituições financeiras podem ser de três tipos: o chamado esquema de pensãopessoal ou Personal Pension Schemes (PPS); o PPS agrupado – tendo sido estes dois primeiros criados sob a gestão conservadora; e arecente criação de Tony Blair, o Stakeholder Pension Scheme (SPS). O PPS pode ser de dois tipos, a chamada “Appropriate PPS”, queconstitui um esquema no qual o indivíduo não contribui diretamente para a conta individual, e os aportes se resumem ao tax rebate dogoverno e à contribuição patronal. Uma segunda conta, com as mesmas características da primeira, é formada dos aportes individuais atéo limite de isenção de rendimentos pela receita federal. O PPS agrupado se trata de uma PPS para empresas com poucos empregados,que agrupa todas as contas individuais de forma a reduzir os custos administrativos do sistema.

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Nesse âmbito, cabia às reformas de segunda geração do Governo Blair melhoraro sistema regulatório das pensões privadas e reduzir os incentivos fiscais concedidosna fase de implantação. Embora o sistema privado seja hoje bastante atraente paraindivíduos de renda média e alta com vínculo empregatício, trabalhadores porconta própria permanecem sem boas opções além do mínimo garantido pelo pilarbásico. Cerca de 50% dos trabalhadores por conta própria, ou seja, cerca de 5%da força de trabalho inglesa permanecem tendo somente o pilar básico como fontede renda de aposentadoria (exclusive poupança individual). Uma potencial fontede rejeição aos esquemas privados geridos por instituições financeiras (única opçãoprivada para quem não tem vínculo empregatício) é a elevada taxa de administração.Em 2001, criaram-se as Stakeholder Pensions (SPS), que são arranjos coletivosformados por qualquer organização social (sindicatos, associações profissionais,entre outras), instituição financeira, ou empregador. Devem ser esquemas CD, tale qual as PPSs, mas têm a vantagem de precisar obedecer a regras referentes aonível e à estrutura das taxas de administração, e quanto à portabilidade plena dosrecursos do beneficiário. Além da criação das SPSs, passou-se a permitir que indi-víduos sacassem, no momento da aposentadoria, 25% dos recursos em conta naforma de lump sum.

Concluindo, o sistema inglês combina eficientemente esquemas privados epúblicos, e oferece uma larga escala de opções para um bom matching entre poupadore esquema de pensão. A existência de um primeiro pilar praticamente universalconcede um seguro básico fundamental para reduzir a exposição ao risco resultanteda escolha pelo poupador de um esquema privado. O fato de haver poucas opçõespara aposentadoria precoce, com idade de elegibilidade firme em 65 anos, reduzsubstancialmente as distorções no mercado de trabalho resultantes dos esquemaseuropeus estatais. A relativa portabilidade entre fundos ocupacionais, e principal-mente a possibilidade de opção de contas individuais CD, conferem flexibilidadeao mercado de trabalho, reduzindo o custo de mudança de emprego.

O foco das reformas futuras deve ser na direção da racionalização das regrasdo pilar básico, em função de duas pensões concorrentes, e principalmente nadireção de tornar mais eficientes as contas individuais de contribuição definidageridas pelas instituições financeiras.

Por último, e principalmente, a Inglaterra deve ser seguida como exemploquanto à forma com que reformou profundamente e de maneira planejada seusistema previdenciário. Em cerca de 30 anos, o segundo pilar inglês passou de umsistema de repartição desequilibrado e com falta de foco, para um sistema equili-brado e focado. Ao mesmo tempo, tornou o sistema privado ocupacional com-pulsório o elemento fundamental de sua estrutura previdenciária.

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8 CONCLUSÃO

Neste capítulo, foi apresentada a experiência de países industrializados com a pre-vidência social. Regimes são predominantemente de BD não capitalizados, e amaior parte dos países tem um primeiro pilar redistributivo. Mudançasdemográficas, como o envelhecimento da população, colocam limites na naturezade repartição da grande maioria dos países. Além disso, esquemas de BD em con-junto com programas de seguro-desemprego potencialmente distorcem as decisõesde oferta de trabalho de homens e mulheres. Saída precoce da força de trabalho,combinada com o aumento da taxa de dependência, levará os sistemasprevidenciários à insolvência caso reformas substanciais não ocorram.

A sobrevivência de sistemas de repartição dependerá de algumas medidasfundamentais. Sem exceção, todos os países analisados aqui tomaram medidasnos últimos anos que reduzem o desequilíbrio atuarial da previdência. A opçãopredominante é pelo corte do valor presente das despesas previdenciárias atravésda combinação de: a) aumento da idade de elegibilidade para aposentadoria (comoem Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha); b) indexação dos benefíciosprevidenciários pela inflação, e não pela massa salarial (como feito por França eInglaterra); c) eliminação da diferença na idade mínima entre homens e mulheres,como em todos os países da OCDE, com a exceção de Polônia e Suíça; e d)utilização da inteira vida útil do trabalhador como base de cálculo do benefício, enão dos últimos anos da vida laboral, como em quase todos os países da OCDE.

Em vez de perseguir o equilíbrio atuarial do sistema como um todo, umaalternativa que tem sido adotada por alguns países é o aumento do vínculo entrecontribuição e benefício ao nível individual, ou seja, vinculando cada real de con-tribuição ao direito a um real de benefício, em valor presente. Alguns países têmtentado vincular contribuição e benefício, mantendo o sistema de BD. Fazem-noatravés de um esquema de pontos, como França e Alemanha, e de certa forma têmfracassado em evitar déficits atuariais. Por outro lado, sistemas atuarialmente jus-tos têm sido instituídos por Itália e Suécia, através das contas nocionais. Tal opçãoimplica o abandono do BD e a adoção de CD, pela qual todo ou parte substancialdo risco demográfico é transferido para o “poupador”. Ou seja, na hipótese de máperformance econômica ou demográfica, o corte de despesas com benefícios éimediato e independe da escolha dos burocratas, do eleitor mediano, ou dos lobbiesdos diferentes grupos envolvidos. O sistema se equilibra automaticamente seminterferência do processo político.

A não adoção do sistema de repartição tem sido a escolha de uma minoria depaíses, como Irlanda e Austrália, que optaram por um pilar básico de renda mínima

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grande o suficiente para proteger os mais pobres na velhice, deixando aos demaisa opção (no caso da Irlanda) ou a obrigação (no caso da Austrália) de poupar paraaposentadoria em um fundo de CD (predominantemente ocupacional). A regulaçãoinadequada, contudo, pode levar a uma baixa ou excessiva anuitização dos ativosprevidenciários. Na fase de saque dos fundos, a obrigatoriedade de anuitizar parcelado saldo é fundamental para eliminar problemas potenciais de seleção adversa e riscomoral, como fizeram Inglaterra e Chile (não coberto neste capítulo). A excessivaliberalidade da Austrália parece estar gerando os problemas para os quais a literaturateórica nos alerta (vistos no capítulo 2). No outro extremo, a excessiva anuitização,como em Cingapura, também gera perdas de eficiência importantes. Na fase deacumulação, a regulação deve atentar para a manutenção de equilíbrio competitivona indústria de fundos. Demasiada liberdade de migração pode levar a despesasexcessivas com propaganda e baixas economias de escala, gerando altas taxas deadministração. Liberdade na alocação de portfólio pode ou não levar a ganhos deeficiência. Problemas de informação assimétrica entre poupador e gestor do fundopodem acarretar má gestão de riscos e perdas substanciais. A opção por umaregulação nos moldes do terceiro pilar de Basiléia II (market discipline) para aindústria de fundos de pensão é potencialmente mais eficiente do que uma regulaçãoque introduza restrições alocativas. Isso implicaria exigências de grande transpa-rência por parte dos fundos de pensão em relação às exposições aos riscos. Grandeslições podem ser extraídas a partir dos estudos de casos e estudos econométricosfeitos com a indústria bancária (por exemplo, BARTH; CAPRIO; LEVINE, 2006).

A experiência da Austrália, embora atraente, não serve de exemplo para oBrasil, porque eles não tinham previamente um sistema de repartição desequilibradoquando adotaram o sistema capitalizado. No caso brasileiro, a transição envolveriasanar os desequilíbrios atuariais do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)como primeira etapa, o que certamente exigirá corte de benefícios nos moldesadotados por todos os países da OCDE. Aqueles que não fizeram corretamenteesse dever de casa, como a França, correm o risco de encarar corte de benefíciosdrásticos pela mera insolvência do sistema, ou ter de aumentar a alíquota de con-tribuição além de níveis já extremamente elevados (o que certamente levará àestagnação econômica).

Nesse sentido, a lição para o Brasil é cortar as despesas previdenciárias se-guindo a check list exposta no segundo parágrafo desta conclusão. Instituir umaidade mínima e aumentá-la gradualmente. Indexar benefícios à inflação, e não aosalário mínimo, para permitir que ganhos de produtividade da economia nãogerem mais despesas com benefícios, e sim contribuam para equilibrar o sistema.Eliminar gradualmente a diferença na idade de elegibilidade entre homens e mulheres.

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Como fazer sem mobilizar grandes resistências das gerações imediatamenteafetadas pelas reformas? A experiência dos países ricos nos ajuda a concluir quegradualismo e planejamento são as chaves do sucesso, na medida em que diluemos custos de ajuste entre diversas gerações. Estados Unidos e principalmenteInglaterra são exemplos nesse caso. A forma como Thatcher planejou para os 20anos seguintes ao seu governo o ajuste fiscal previdenciário e a forma como Blaircompletou-o (com novos ajustes sendo feitos ao longo de dez anos) foram condi-ção sine qua non para o sucesso das reformas. O formulador político que ignora asresistências políticas está fadado a fracassar.

Uma vez feito o ajuste fiscal, equilibrando o sistema de repartição, ou mesmoao longo do processo, é fundamental gradualmente transformá-lo em um programafocado no pobre, através de reformas previdenciárias de segunda geração. A faltade acesso destes a seguros privados justifica intervenção governamental através depilar previdenciário universal e com testes de rendimento suficientemente fortespara desestimular a adesão de indivíduos com acesso a esquemas privados. A trans-formação do SERPS pelo S2P na Inglaterra é exatamente parte dessa segundageração de reformas previdenciárias. No caso brasileiro, o conjunto de reformasde segunda geração deve compreender a eliminação, na prática, da aposentadoriapor tempo de serviço através da instituição de testes de rendimento (earnings tests)que cortem substancialmente os benefícios acima de um determinado limiar de rendanão previdenciária, na linha adotada por Inglaterra, Japão e Austrália, entre outros.

O outro esteio das reformas de segunda geração deve ser o desenho de umaestrutura regulatória que reforce o pilar privado, e assim conceda um opting outpara aqueles que desejem sair do sistema estatal de BD. A existência de um sistemaprivado eficiente, com diversas opções de risco-retorno para o poupador, reduztambém as resistências a alterações paramétricas profundas no sistema BD estatal.Em função da elevada informalidade no mercado de trabalho brasileiro, pensõesocupacionais não terão a importância que têm em países como Austrália e Inglaterra.Nesse caso, a compulsoriedade de poupança previdenciária deve incluir tambémfundos de pensão abertos, além dos ocupacionais. Cabe sublinhar que a regulaçãonesse caso é o segredo do sucesso. Incentivos fiscais também podem ser importantespara criar atratividade pela opção privada, e foram muito bem-sucedidos nos paísesque fizeram desses incentivos instrumentos de subsídio a uma indústria nascente(como nos Estados Unidos, no caso dos IRAs e dos 401Ks) e da Inglaterra. Noentanto, tais incentivos devem ser gradualmente abandonados na medida em quea indústria de fundos se dissemine (com cronograma estabelecido em lei comple-mentar, no ato da criação deles, para evitar que resistências futuras impeçam o fimdos incentivos).

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183SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES

Uma vez que práticas prudenciais sejam adotadas pela indústria de fundosde pensão, plena liberdade alocativa deve ser concedida. Diversidade de opções derisco e retorno é sempre bem-vinda, desde que poupadores tenham noção clara dotrade-off existente entre o primeiro e o segundo. Tal liberdade deve inclusive permitirque indivíduos que decidam sair do sistema estatal possam escolher entre sistemasde CD, de BD ou uma combinação desses dois tipos. A liberdade alocativa da fasede acumulação de fundos não deve ser inteiramente transportada para a fase desaques, em que um componente obrigatório mínimo de anuitização deve ser parteintegrante do desenho regulatório, como as experiências chilena e inglesa mostraram.

Países industrializados estão sofrendo agora as conseqüências de substanciaisaumentos na taxa de dependência de seus sistemas de repartição. O Brasil sofreuchoque dessa natureza após a Constituição de 1988, e está por sofrer outro demagnitude semelhante em função do envelhecimento de sua população. Umareforma profunda deverá reduzir as distorções nos mercados de trabalho e decapitais decorrentes da previdência brasileira. Um futuro sistema deverá ser maisbem focado e mais eficiente do que o atual, dirigindo recursos públicos para quemrealmente precisa. As reformas serão profundas, e seu impacto redistributivo criaráresistências. O gradualismo e a antecipação serão ferramentas essenciais paracontorná-las, como ensina a experiência inglesa. A coragem para enfrentá-las exigirámaturidade política dos Poderes Legislativo e Executivo. O bônus virá na formade um Estado mais leve e uma economia mais dinâmica.

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184 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA

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CAPÍTULO 5

REFORMA DA PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EMDESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO*

Milko Matijascic**

1 INTRODUÇÃO

A organização de sistemas previdenciários nos países em desenvolvimento nuncaatingiu a abrangência em termos de cobertura que foi observada nas sociedades daEuropa ocidental e nórdica. Nesses países a cobertura virtual é de 100% para osriscos de idade avançada, invalidez, morte prematura e desemprego, enquanto empaíses como os da América Latina essa cobertura oscila entre 25% e 65% daPopulação Economicamente Ativa (PEA), dependendo das condições econômicaslocais e da legislação vigente. Os níveis mais baixos de rendimento, conjugados asituações de ocupação precárias e relações instáveis de trabalho, sempre represen-taram um desafio no sentido de promover transferências regulares de recursospara fins de contribuição (MERRIEN; PARCHE; KERNEN, 2005).

Nesse cenário, a conseqüência inevitável é que as finanças dos sistemasprevidenciários tendem a ser frágeis, ainda que os níveis de cobertura populacionalsejam restritos. Segundo a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe(CEPAL, 2006), a irregularidade da trajetória profissional, associada às flutuaçõeseconômicas intensas, não conseguiu criar condições de estabilidade. Em geral, aorganização da previdência esteve longe de poder conceder uma reposição de rendasuficiente ao trabalhador num contexto de deficiências estruturais das economias

* O autor gostaria de agradecer a Maurício Coutinho, François Merrien, Lena Lavinas, Fabio Giambiagi e Paulo Tafner pelos amplos edetalhados debates que envolveram a elaboração do presente texto e os estudos referentes às reformas da previdência no Brasil e naAmérica Latina. As idéias aqui expostas refletem muito desse amadurecimento intelectual ao longo dos últimos anos. Sem a colaboraçãode Stephen Kay e Monica Ospina, o estudo não teria sido viável. Este trabalho utiliza muitos argumentos e indicadores expostosanteriormente em Matijascic (2002), Matijascic e Kay (2006; 2007) e Matijascic, Ospina e Kay (2007). Este texto é uma versão corrigidade capítulo de livro sobre reforma da previdência, apresentado ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A presente formula-ção analítica e de estrutura e argumentação e a forma como os dados foram citados e apresentados são de responsabilidade exclusivado autor.

** Professor do Centro Universitário Salesiano de São Paulo (Unisol).

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e das sociedades do mundo em desenvolvimento, pouco importando a qualidadeda gestão e da estrutura institucional existente.

Diante das dificuldades, que existiram por toda parte, mas tiveram um carátermais pronunciado nos países em desenvolvimento, com especial destaque para aAmérica Latina, as propostas de reforma passaram a proliferar. Essas propostastinham em comum aumentar a parcela gerida pelo mercado junto ao complexoprevidenciário, conter custos e criar mais obstáculos para o acesso aos benefícios,conforme definiu Pierson (2000).

A metamorfose de sistemas públicos de repartição – baseados na solidariedadeentre gerações – para sistemas operados através do mercado – com múltiplos gestorese organizados em regimes financeiros de capitalização baseados em contas indi-viduais –, ainda que cubra somente uma parcela da proteção previdenciária, foi ofoco do debate.1 Essa mudança de abordagem parecia ser inovadora, pois os con-tribuintes teriam de adotar uma postura mais responsável em relação a seufuturo, sem recorrer à demagogia que caracterizou a legislação de vários países,cujas regras estimularam comportamentos oportunistas (free riding). Além disso,as propostas pareciam superar as dificuldades administrativas que foram repudiadaspela opinião pública (MADRID, 2003).

Antes de tudo, é preciso destacar que seria impossível apresentar a essênciade todas as reformas nos países em desenvolvimento. Mesmo as abrangentes basesde dados da Associação Internacional de Seguridade Social (Aiss) não conseguemapresentar resultados completos, atualizados, uniformes e, sobretudo, comparáveis.

Por outro lado, a própria definição do que é um país em desenvolvimentocostuma ser complexa e estar sujeita a controvérsia em termos conceituais. Mais im-portante, porém, é que esse grupo de países é muito heterogêneo em termos eco-nômicos, sociais e culturais, sendo difícil comparar situações que apresentam tantasdisparidades. A título de exemplo, os países da América Latina possuem sistemasde proteção social abrangentes, que, sob o prisma formal e jurídico, inspiraram-senos modelos da Europa ocidental. A diferença se concentra na cobertura e napopulação que consegue cumprir as regras previstas. Por outro lado, as sociedades

1. A afirmação trata dos pólos antagônicos, conforme assinalou a Cepal (2006). Essa abordagem se justifica para permitir a análiseteórica e a compreensão dos modelos. Entre os pólos assinalados existem inúmeras alternativas que conjugam essas modalidades emdiferentes pilares. Vale registrar que as reformas paramétricas foram afetadas pelas novas concepções com a criação da capitalizaçãoescritural, ou notional defined accounts (NDC), em que o valor do benefício vai depender do total de contribuições, corrigidas por índicesde preços, renda e/ou salários, acrescidas de um juro atuarial arbitrado por legislação. Mas, conforme apontou Cichon (1999), essamodalidade é uma forma renovada de regime financeiro de benefícios definidos, pois a regra de fixação do valor das aposentadorias nãodependerá do comportamento da conta individual em relação às oscilações de mercado. Ela dependerá do esforço para contribuir e deuma taxa de retorno arbitrada por lei, seguindo os preceitos do seguro social clássico.

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da África central possuem níveis de rendimento muito reduzidos e sofrem sériaslimitações para oferecer garantias sociais aos seus cidadãos (MERRIEN; PARCHET;KERNEN, 2005).

Para contornar o problema e apresentar resultados que possam ser analisados eque sirvam de exemplo para o Brasil, o presente estudo tenderá a se concentrar emgrandes países da América Latina daqui em diante, ou seja, Argentina, México eColômbia. O Chile, que não é tão extenso e populoso, foi integrado a esse rol porser o pioneiro das reformas, servindo de inspiração para os demais países. O Brasiltambém será analisado, com freqüência, na condição de contraponto enquantoreforma paramétrica em país em desenvolvimento. A presença de países em tran-sição ou da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)também será considerada ao longo do estudo. Embora parte dessas sociedadespossa não integrar o rol dos países em desenvolvimento, as reformas do tipoparadigmático também tiveram importante papel e apresentam interesse para finsanalíticos. Assim, o estudo, infelizmente, precisa ser um tanto heterogêneo e nãosistemático quanto às datas de publicação de dados e indicadores e no que dizrespeito ao elenco de países que são abordados a cada momento, considerando abaixa disponibilidade de informações, sobretudo daquelas que permitem compararos dados através do tempo. Essa liberalidade deverá ser compensada por dadoscapazes de aprofundar o volume de informações disponíveis para fins de análise.

Para fazer um balanço das reformas, é necessário cumprir algumas etapas:

É preciso entender as reformas paradigmáticas ou estruturais e as do tipoparamétrico ou não-estrutural.

Compreendendo o panorama geral e os argumentos utilizados, é possívelobservar de que modo as reformas se processaram e quais foram os seus principaisresultados em termos de melhoria da gestão, cobertura de contribuintes ebeneficiários, e resultados fiscais.

É preciso, ainda, explorar as relações das reformas com questões econômi-cas e sociais, como as relativas a poupança, mercados de capitais e panorama daocupação dos trabalhadores. Esses elementos foram considerados cruciais nos anos1980 e 1990 para o sucesso da empreitada e não podem ser omitidos no debateatual.

Por fim, serão analisadas as discussões mais recentes, as contribuições deestudiosos acadêmicos e de instituições internacionais e seus possíveis desdobra-mentos para empreender a transformação das reformas.

Ao final, será apresentada uma síntese conclusiva.

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2 MODELOS DE REFORMA DA PREVIDÊNCIA

A compreensão das reformas requer que o analista separe a proteção dos riscos deperda da capacidade de trabalho em pilares – segundo a terminologia disseminadapelo Banco Mundial (1994) e atualizada por Holzmann e Hinz (2006) – ou ca-madas, adotadas desde meados da década passada em estudos da OrganizaçãoInternacional do Trabalho (OIT). Os pilares ou camadas se justapõem e fornecemproteção por faixas de rendimento. Quanto maior for a faixa de rendimento, maiselevado o pilar ou a camada que atende um determinado indivíduo. Seria possíveldestacar os seguintes pilares ou camadas, embora existam muitas variações deacordo com as diferentes proposições:

0, conferido ao pagamento de benefícios sem contrapartida contributiva,possuindo um caráter assistencial e focalizado ou universal com valor fixo (flat rate);

1, destinado aos rendimentos de base e incentivando a solidariedade e afixação dos valores das aposentadorias segundo regras previsíveis e que não dependamda dinâmica dos mercados. Essa é a modalidade mais comum de previdência nocenário mundial;

2, baseado em regimes financeiros de contribuição definida e na sistemá-tica de contas individuais, a filiação pode ser ou não compulsória, dependendo dotipo de reforma adotada por cada país; e

3, com regras similares ao pilar 2, mas cuja adesão é voluntária e se destinabasicamente a elevar o valor dos rendimentos quando da passagem para a inatividade.

A composição dos sistemas de aposentadorias não pressupõe a existênciaobrigatória dos pilares assinalados e, na verdade, a quase totalidade dos complexosprevidenciários nacionais não dispõe de todas essas modalidades de forma simultânea.

A despeito de algumas qualificações sem relevância analítica, a literatura in-ternacional classificou as experiências recentes de reforma da previdência em duasvertentes: as paradigmáticas ou estruturais e as paramétricas ou não-estruturais.

Nas propostas de reformas paradigmáticas, existem:

o pilar 0, em que algumas experiências prevêem a concessão de benefíciosassistenciais para aliviar os efeitos da pobreza na terceira idade, mediante a realizaçãode testes de meios;

o pilar 1 ou camada que subsidia quem contribuiu e não consegue, respei-tando as regras vigentes, garantir um piso no valor das aposentadorias;

o pilar 2, que possui múltiplos administradores que concorrem entre si,segundo as regras de mercado, para atrair segurados, planos de contribuições

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definidas e um regime de capitalização plena e individual. Os benefícios têm valorcorrespondente ao total de contribuições efetuadas e à expectativa condicional devida no momento da aposentadoria; e

o pilar 3, que opera como o 2, mas as contribuições para essa faixa derendimento são voluntárias.

As propostas de reformas paramétricas mantêm a sistemática tradicional,prevendo a filiação compulsória a um sistema público baseado, em geral, em be-nefícios definidos e na solidariedade entre gerações, podendo haver adesão volun-tária à previdência complementar em regime financeiro de capitalização que podeou não se basear em contas individuais. No caso da previdência complementar, épossível, ainda, contar com recursos transferidos pelos empregadores e adotar planosde benefícios definidos, revelando que existem variadas combinações para organizarum sistema de previdência. A reforma do tipo paramétrico se limita, portanto, amodificar as condições de acesso a benefícios, alíquotas de contribuição e outrasmedidas similares, não alterando o contexto jurídico-institucional existente nafase anterior às reformas.

O quadro 1 apresenta algumas das características essenciais de cada tipo dereforma para facilitar a compreensão do objeto de estudo.

É preciso destacar que, em geral, as reformas paradigmáticas incluem, emseu processo, uma série de medidas de caráter paramétrico (quadro 2).

Assim, as mudanças do tipo paradigmático exigem a inclusão de reformasdo tipo paramétrico. A gestão via mercado, e que se baseia na constituição de umaconta individual, não prescinde da mudança de parâmetros, como tempo de con-tribuição, piso de benefícios ou mesmo prazo de carência, para ser viável. A dife-rença entre as duas abordagens de reforma reside no fato de as do tipo paramétricose limitarem à mudança nas variáveis previstas pela legislação, ao passo que asreformas paradigmáticas prevêem a ação do mercado na condição de gestor de ummodelo puro de contribuições definidas enquanto regime financeiro. O presenteestudo se concentrará, daqui em diante, nas ações de proteção contra os riscosenvolvidos em relação à idade avançada, mas, é importante destacar, o movimentode reformas atingiu todos os tipos de benefícios.

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QUADRO 1Estrutura previdenciária segundo a abordagem de reforma

Características Paradigmáticas Paramétricas

Pilar de capitalização e contasindividuais

Compulsório para todos ostrabalhadores emdeterminada faixa de renda

Não introduz. Pode introduzir NDC –similar ao fator previdenciário doInstituto Nacional do Seguro Social (INSS)

Gestão de benefícios assistenciaisEstatal (pode não existir)Separado da previdência

Estatal (se existir). Pode ser separadaou conjunta

Papel do Estado após as reformasFiscaliza e pode gerir fundosRegulamenta

Fiscaliza e pode gerir fundosRegulamenta

Riscos de invalidez e morteprematura

Em separado, pilares 2 e 3(seguradoras)Em conjunto no pilar 1

Em conjunto em todas as situações

Riscos de acidentes de trabalhoGestão tende a se dar cominstituições específicas

Em conjunto na maioria das situações

Fontes de financiamentoImpostos, pilar 1Descontos dos rendimentos dossegurados nos pilares 2 e 3

Impostos e contribuições de empregadose patrões no pilar 1Segurados e patrões nos pilares 2 e 3

Regime financeiroRepartição, pilar 1, e capitalizaçãono 2 e no 3

Repartição, pilar 1, e repartição oucapitalização nos demais pilares

Planos de benefíciosBenefícios definidos, pilares0 e 1, e contribuições definidasem 2 e 3

Benefícios definidos, pilares 0 e 1, econtribuições definidas em 3 (não existepilar 2)

RegulaçãoEstatal, com tendências à criaçãode agências específicas

Estatal, geralmente exercida diretamentepelo Estado ou através de autarquias

Custo de transição Pago pelo Estado Não aplicável

Fonte: Matijascic (2002).

QUADRO 2

Mudanças nos parâmetros de aposentadoria para benefícios por idade em paísesselecionadosa

Idade de aposentadoria Alíquotas de contribuição Período mínimo de contribuiçãoPaíses

Antes Depois Antes Depois Antes Depois

Argentina 55/60 anos 60/65 anos 27 27 20 anos 30 anos

Chile - 60/65 18,8-20,7 10 - 10 (assalariados)

México 65 65 15,5 16,5-21500 semanas(aprox. 9,5 anos)

25

Colômbia 55/60 57/62 8 13,5-14,5500 semanas(aprox. 9,5 anos)

Mil semanas(aprox. 19 anos)

Fonte: Madrid (2003).a Ao apresentar dois resultados separados por “/”, o primeiro se refere às mulheres e o segundo aos homens.

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3 DESCRIÇÃO SUMÁRIA DAS REFORMAS PARADIGMÁTICAS

Quando se trata de reforma do tipo paradigmático, é preciso assinalar que nemtodas são uniformes, e as diferenças merecem destaque. Conforme aponta Madrid(2003), as reformas da América Latina devem considerar as seguintes variáveis:

incentivo ao aumento da poupança e ao aumento da disponibilidade derecursos para serem utilizados nos mercados de capitais;

influência de instituições multilaterais; e

a solidez do partido que se encontra no governo e a importância políticados grupos que se opõem às reformas previdenciárias do tipo paradigmático.

Nesse sentido, as reformas podem ser alinhadas como uma trajetória vertical,partindo daquelas com mais influência do mercado na organização institucionalaté aquelas em que essa presença é menor. No entanto, para fins analíticos, osestudos costumam destacar três grupos definidos (clusters),2 segundo a definiçãoda Federação Internacional das Administradoras dos Fundos Previdenciários (Fiap)– Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones – (2007),ou seja:

Único, em que as reformas criam novos sistemas e encerram as atividadesdos sistemas preexistentes. A manutenção do sistema público atende os antigossegurados que não aderiram às novas regras;

Misto em concorrência, em que o antigo sistema público é reformado emtermos paramétricos e passa a concorrer com o novo sistema gerido segundo osprincípios das reformas paradigmáticas; e

Misto integrado, em que o antigo sistema representa um pilar ou camadadistinto de outro que adota os princípios das reformas paradigmáticas. Ambos,porém, operam de forma integrada.

As principais características das reformas paradigmáticas estão no quadro 3.

Partindo do quadro 3, é possível observar que um determinado tipo de re-forma3 pode ter atingido países com situações econômicas, sociais e culturais muito

2. A maioria dos estudos vem adotando a terminologia proposta por Mesa-Lago (2004), que propõe outra taxonomia para as reformasparadigmáticas (estruturais, segundo o autor), considerando-as como substitutivas, paralelas ou mistas. Em outras palavras, a reformanão é considerada em si, mas é defrontada em relação à situação que foi legada pelo antigo sistema, que, em geral, se baseava nasolidariedade entre gerações e na gestão pública. Essa opção de uma classificação por oposição não revela o grau em que o sistemapassou a ser dominado pelas ações via mercado nem, por conseguinte, como um cidadão pode ser protegido sem depender do mercado.A abordagem de Mesa-Lago vai de encontro às tendências internacionais em termos mais modernos de análise do Estado de Bem-Estarpropostas por Esping-Andersen (1991), em que o papel reservado ao mercado é o foco da classificação.

3. Mas, vale destacar, algumas das reformas criam sistemas baseados em contas individuais para o setor público, e a maioria das reformasbuscou homogeneizar as regras com aquelas destinadas aos demais segmentos da população.

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QUADRO 3

Características essenciais das reformas paradigmáticas e grupos cobertos

Países Ano de vigência Tipo de sistema Benefício assistencial Grupos populacionais focalizados

Chile 1981 Único Focalizado Exclui militares e policiais

Peru 1993 Concorrência Não Exclui militares e policiais

Argentina 1994 Integrado Focalizado Exclui servidores públicos

Colômbia 1994 Concorrência Somente piso Somente iniciativa privada

Uruguai 1995 Integrado Focalizado Somente iniciativa privada

Bolívia 1997 Único Focalizado

México 1997 Único Não Exclui serv. públicos e benefícios de risco

Cazaquistão 1998 Único Universal Somente novos contribuintes

El Salvador 1998 Único Somente piso População até 36 anos

Hungria 1998 Integrado Somente piso Obrigatório até 42 anos de idade

Polônia 1999 Integrado Somente piso Obrigatório até 30 anos. Exclui mais de50 anos

Costa Rica 2000 Integrado Universal Exclui servidores públicos

Letônia 2001 Integrado Universal Obrigatório até 30 anos

Bulgária 2002 Integrado Universal

Croácia 2002 Integrado Universal Exclui maiores de 50 anos

Estônia 2002 Integrado

Panamá 2002 Integrado Somente servidores públicos

Kosovo 2002 Único Universal

Federação Russa 2003 Integrado Universal

RepúblicaDominicana

2003 Único Universal

Lituânia 2004 Integrado Não

Índia 2004 Único Somente servidores públicos

Eslováquia 2005 Integrado Somente piso Novos segurados

Macedônia 2006 Integrado Somente piso

Nigéria 2005 Único

Nicarágua (2002) Único Somente servidores públicos

Brasil (2003) Integrado Focalizado Somente servidores públicos

Ucrânia (2006) Integrado Somente piso Servidores públicos

Fontes: Fiap (2007) e Aiss (base de dados).

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diferentes entre si e, ao mesmo tempo, que as questões de vizinhança exercem umefeito difusor que não deve ser menosprezado, conforme foi apontado por Madrid(2003). Por outro lado, a existência de benefícios assistenciais não é adotada demaneira uniforme, e a focalização é uma tendência que requer atenção.

De todo modo, conforme apontou o Independent Evaluation Group (IEG)(2006), do Banco Mundial, essa questão ainda é bastante incipiente em termos dedebate, e isso parece ser especialmente verdadeiro nos países que optaram porreformas do tipo paradigmático, embora as reformas do tipo paramétrico nemsempre contenham um pilar 0. Por fim, a exclusão de um determinado contin-gente de trabalhadores pode até ser justificável por questões de idade e facilidadegerencial. No entanto, a freqüente exclusão dos servidores públicos e dos policiaise militares, em particular, deixa entrever que a heterogeneidade da cobertura nãofoi superada.

4 BALANÇO DAS REFORMAS: JUÍZOS AUTOCRÍTICOS

As reformas do tipo paradigmático prometiam oferecer custos administrativosmenores, aumentar a base de contribuintes e beneficiários e reduzir os custosfinanceiros previstos com aposentadorias e pensões, ao adotar contribuições defi-nidas e contas individuais. Conforme será verificado a seguir, os resultados nãosuperaram os problemas tradicionais, no caso das reformas paradigmáticas ou dasreformas paramétricas.

A revisão do posicionamento do Banco Mundial sobre as reformas da previ-dência e sobre as limitações das propostas centradas em contribuições definidas econtas individuais é um marco para o debate internacional recente. Gill, Packarde Yermo (2005), Holzmann e Hinz (2006) e, recentemente, o IEG (2006), com-posto por técnicos e consultores externos do Banco Mundial, assumiram umposicionamento mais cauteloso em relação às propostas do banco (1994) querecomendavam e estimulavam a adoção da abordagem paradigmática (oumultipilar, segundo sua nomenclatura interna) para a maioria das situações.

Entre as qualificações do IEG (2006, p. 66-67), existem críticas como:

os custos foram muito elevados e a concorrência não operou como o previsto;

as comissões muito elevadas degradaram o valor dos benefícios;

a redução do valor das alíquotas incidentes sobre os salários não resultouem aumento do contingente de contribuintes ou de beneficiários;

a poupança não aumentou ad hoc e não levou à retomada da atividadeeconômica; e

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os mercados de capitais continuaram com baixos níveis de capitalização efoi mantida a concentração do portfólio em títulos emitidos pelo Estado.

Partindo do IEG (2006), é possível afirmar que existe um juízo crítico sobreas ações empreendidas pelo Banco Mundial ao efetuar empréstimos destinados àreforma da previdência (quadro 4). A crítica central conclui que as reformas nãoconseguiram romper com os problemas existentes antes da promoção dessas mesmasreformas, a despeito das promessas feitas quando de sua entrada em vigor, segundoassinalaram Cepal (2006), Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reformadel Sistema Provisional (Icap) (2006), Stiglitz e Orszag (1999) e Barr (2001). Nãofoi proposto um receituário alternativo, como ocorreu com o Banco Mundial (1994).

As conclusões do IEG (2006)4 apontam as principais recomendações paraque, no futuro, o Banco Mundial possa:

dar maior atenção às reformas paramétricas, elevando a rede de segurançabásica para evitar a pobreza;

criar diretrizes para uma assistência focalizada nas necessidades dos paísesque recebem ajuda; e

aumentar a assistência técnica para garantir a qualidade em matéria deresultados.

4. O Chile não foi analisado pelo IEG (2006) por não ter necessitado de empréstimos para promover as reformas.

QUADRO 4

Banco Mundial: problemas pendentes após conceder apoios à reforma da previdência

Problemas pendentes Países

Baixa cobertura Cazaquistão, Quirguistão, Peru, Argentina (declinando), Rússia (declinando)

Não consegue aliviar a pobreza Bulgária (mulheres), China, México, Rússia, Uruguai

Déficits fiscais persistentes Argentina, Bolívia, Brasil, Coréia (longo prazo), Uruguai

Problemas atuariais Quirguistão, Uruguai, México (necessita de modelo mais consistente)

Setor financeiro reduzido Bulgária, China, Macedônia, Rússia, Uruguai

Comissões muito elevadas Hungria, Peru

Sistemas de previdência adicionais México, Peru

Benefícios de valor elevado Brasil, Peru

Apoio técnico lento e ineficaz Hungria, Lituânia

Fonte: IEG (2006, p. 70).

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Outro documento de grande importância foi lançado pelo governo do Chile.Trata-se do Icap (2006). Vale sublinhar que o Chile foi pioneiro das reformasparadigmáticas. O Icap (2006, p. 5) colocou em destaque as fragilidades do mo-delo:

No obstante estas realidades, muchas trabajadoras y trabajadores no ven actualmente en la previsiónsocial una fuente de seguridad futura. Ya sea por desconocimiento, imprevisión o por la urgencia deresolver necesidades más inmediatas, muchos trabajadores han ahorrado poco o nada a través delsistema de pensiones. Otros tienen dudas sobre la magnitud real de los fondos de que podrán disponerpara su jubilación o sobre el apoyo que les podría dar el estado para complementarlos. Para estaspersonas, la previsión no está asegurando que al llegar la vejez se podrán mantener los niveles de vidao evitar la pobreza. En estas circunstancias, algunos piensan que podrían contar con otros recursospersonales, familiares o patrimoniales para enfrentar la vejez, o que aún podrían hacer un buen negocioque les genere ahorros suficientes, pero muchos optan también por no pensar en el futuro.

Contrariamente de lo que se espera de la previsión, para muchos chilenos ésta no está ayudando areducir la inseguridad respecto del futuro.

Em termos mais essenciais, o documento:

Reconhece que a metade dos trabalhadores não terá acesso a aposentadoriamínima. A comissão recomenda um benefício solidário que atinja ate 60% da PEA.

Prevê medidas para aumentar a concorrência e baixar custos, estimulando,mais especificamente, a terceirização de funções administrativas e descontos decobrança para grupos dos trabalhadores associados.

Diante da profusão de documentos que tratam da temática, seria possível,inclusive, afirmar que os consensos foram alterados. No entanto, para entendermelhor os problemas, é necessário evocar alguns dos resultados das reformas daprevidência, sejam elas estruturais ou paramétricas, para ter uma medida adequadado esforço necessário para reconstruir os fundamentos da proteção social aos reaisdesafios impostos pelas mudanças em curso no mundo do trabalho.

5 RESULTADOS OPERACIONAIS DAS REFORMAS DA PREVIDÊNCIA

Os resultados das reformas frustraram parte das expectativas dos reformadoresquando o assunto se refere às ações operacionais dos sistemas de previdência. Paraentender melhor a temática, a presente seção analisará os problemas referentes àgestão de fundos e à cobertura da PEA e da população com 65 anos ou mais, eabordará, de forma sumária, questões relativas ao financiamento.

A concorrência entre os fundos previdenciários que adotaram a sistemáticade contas individuais não baixou os custos de gestão. Esses custos são muito elevados

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e diminuem a rentabilidade final das contas individuais de cada trabalhador. Provadisso é que a rentabilidade média dos fundos do Chile entre 1982 e 2003 foi de11% ao ano (a.a.), mas, deduzidas as comissões e as despesas administrativas, ovalor atingiu a cifra de 5,3% a.a. A tabela 1 apresenta os custos que incidem sobreo total de contribuições, excluídos os recursos destinados à cobertura de quaisquerriscos e as taxas de transação para a negociação de ativos dos respectivos fundos.

É preciso mencionar que, segundo Gill, Packard e Yermo (2005), um totalde 25% de cada conta, em média, foi destinado ao pagamento dos diversos custosde transação ou custódia entre títulos e valores mobiliários, e isso reduz o valordas aposentadorias.

Um exercício elementar de projeção financeira demonstra que o total decustos de gestão e transação não pode ultrapassar a barreira de 2%, sob pena detornar a sistemática de contas individuais inviável para prover cobertura contra aperda de capacidade de trabalho. A persistência dessa situação atual requer taxasde retorno cada vez mais elevadas para os ativos que dão lastro às contas individuaistípicas das reformas paradigmáticas, o que inibe os investimentos produtivos quandose considera a eficácia marginal do capital nos termos formulados por Keynes naTeoria Geral.

O resultado concreto desse cenário é que a taxa de reposição, ou seja, o valordas aposentadorias em relação ao rendimento dos contribuintes, foi estimada emcerca de 40% para quem participa regularmente do sistema, quando o ideal seriade 65%, considerando as estimativas da OIT (2002). Pior ainda, entre 40% e50% da população não receberá aposentadorias, por não poder cumprir as regrasmínimas, e 10% receberão somente o piso fixado pelo governo, segundo o Centrode Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) (2004), conforme apontaa tabela 2 para o Chile.

Entretanto, o problema da gestão também afeta de forma dura os países daAmérica Latina que realizaram reformas do tipo paramétrico. A tabela 3 apresenta

TABELA 1

Custos administrativos sobre recursos destinados às contas individuais(Em %)

Ano Argentina Colômbia Chile México Polônia

1999 31,6 16,3 17,6 31,0 n.d.

2006 27,9 15,1 9,9 29,2 7,4

Fonte: Fiap.

n.d. = não-disponível.

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dados para alguns países, e os resultados revelam valores elevados em demasia paraum sistema elementar de distribuição de recursos.

Havia a expectativa de que uma redução nas alíquotas incidentes sobre afolha salarial, associada à concorrência entre administradoras de fundos de pensão,pudesse elevar o patamar de contribuintes quando comparado à PEA. Isso nãoocorreu, segundo o gráfico 1, baseado em dados do Banco Mundial.5 A apresentação

TABELA 2

Previsão de cobertura percentual prevista para a aposentadoria da PEA do Chile – 2002

Não receberão nada Receberão o piso Receberão mais que o piso

40 a 50 10 40 a 50

Fonte: Cenda (2004).

TABELA 3

Custos administrativos sobre recursos destinados aos sistemas previdenciáriosa

(Em %)

Brasil Guatemala Honduras Panamá

1,6 16,4 24,5 4,6

Fonte: Sistemas nacionais apud Mesa-Lago (2004).a Os dados referentes ao Brasil não condizem com os apresentados por Matijascic (2002) e pelos Boletins de Políticas Sociais do Ipea. Mas, de

fato, o Brasil apresenta melhores resultados que os demais, com valores que representam cerca de 4%.

5. Os dados aqui apresentados nos gráficos 2 e 3 não foram objeto de análise metodológica por parte de seus autores. Assim, partedesses dados pode não coincidir com os indicadores correntes de cada país. De qualquer maneira, esses dados apontam para astendências ao longo de duas décadas, e a discrepância metodológica porventura existente em relação aos dados de um país, semprenecessária para compatibilizar diferentes experiências, não inviabiliza a análise, pois permite apontar as tendências. É essa motivaçãoque tem induzido inúmeros autores, como a Cepal (2006, p. 130), a reproduzir tais resultados para dar suporte à sua análise sobre asmudanças na América Latina. Vale registrar, por fim, que esses dados não foram contestados até o momento.

GRÁFICO 1

Proporção de contribuintes para a previdência sobre a PEA – 1980-1999(Em %, valores aproximados)

70

40

20

50

30

10

0

Fonte: Gill, Packard e Yermo (2005).ª Para a Argentina,dados de 1987-1999.

Argentinaª BolíviaBrasil Chile VenezuelaMéxicoColômbia

60

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198 MILKO MATIJASCIC

de dados se limita a 1999 porque a maioria dos países não divulga com regularidadeos indicadores referentes à cobertura de seus sistemas previdenciários ou, ainda, adotaindicadores não compatíveis com esse tipo de referencial (benchmark). Nesse caso,novamente, vale registrar que a evolução aferida em países que promoveram reformasdo tipo paramétrico não apresentou resultados melhores, e as variações parecemter sido comparáveis, mantendo os baixos patamares observados historicamente.

Não houve, portanto, mudanças de patamar na proporção de contribuintes, adespeito do que fora prometido no momento das reformas. É necessário destacar queo Chile e a Colômbia apresentam patamares ascendentes. No entanto, a Colômbiapartiu de valores baixos e não atingiu marcas expressivas que permitissem afirmarque a universalização da cobertura é um resultado previsível, conforme ocorre nassociedades mais avançadas. Por outro lado, o Chile nos anos 1990 apenas recuperouos patamares de 1980, conforme assinalou Uthoff (2001), sendo, ainda, inferioresaos dos anos 1970. Assim, a reforma paradigmática e as reformas paramétricasfalharam em seus propósitos de aumentar a cobertura de contribuintes, a despeitode suas promessas iniciais, segundo assinalaram IEG (2006) e Icap (2006), para ocaso chileno.

Em relação ao número de beneficiários, houve aumento em alguns países equeda em outros. Os aumentos se devem ao recente amadurecimento demográficoe a decisões políticas com vistas a conceder benefícios não contributivos às popu-lações de países como Brasil e Venezuela (gráfico 2).

A conjunção entre amadurecimento demográfico e reformas paradigmáticasreduz o número potencial de beneficiários, conforme ocorreu na Argentina e noChile, porque as regras de acesso passam a ser restritivas e existe a necessidade de

GRÁFICO 2

Proporção de idosos com 65 anos ou mais que recebem aposentadoriasou pensões por morte – 1980-1999(Em %, valores aproximados)

90

60

40

70

50

30

0

Fonte: Gill, Packard e Yermo (2005).

80

Argentina BolíviaBrasil Chile VenezuelaMéxicoColômbia

2010

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constituição de fundos suficientes para o sustento na aposentadoria. Já as decisõesde universalização do sistema implicam uma importante elevação da cobertura,como no Brasil. Mas, excetuados os casos brasileiro e argentino, entre os paísesapresentados, a cobertura é acanhada e deixa entrever uma situação de precariedadeentre os idosos.

6 IMPACTOS MACROECONÔMICOS E SOBRE OS MERCADOS

Uma das expectativas centrais em relação às reformas paradigmáticas da previdênciadizia respeito ao fato de constituir fundos que poderiam se transformar em fundingpara ativar o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Segundo o BancoMundial (1994), os regimes financeiros de capitalização poderiam ativar os mercadosde capitais e, assim, seria possível elevar a poupança nacional, o que se traduziriaem melhores resultados para a economia. Esse debate e os argumentos esgrimidosforam detalhados em James (1997) e Beattie e MacGillivray (1997a; 1997b).

Os resultados das reformas da previdência não permitiram sustentar as pre-visões do Banco Mundial (1994). As experiências de Colômbia, México e Hungria,conforme apontou o IEG (2006), revelaram – ao comparar anos anteriores e pos-teriores à entrada em operação do sistema de previdência reformado segundo aótica estrutural – que os níveis de poupança não se elevaram. A Colômbia, apesarde apresentar índices mais elevados, permaneceu em patamares reduzidos, en-quanto a Hungria se viu diante de uma rota declinante, e o mesmo aconteceu como México, onde existe o agravante de os níveis estarem em patamares anterioresaos da época da reforma. As oscilações verificadas para a maioria dos países nãopossuem estreita correlação6 com os mercados de capitais, conforme apontaramHolzmann e Hinz (2006), e se devem a outros fatores, como reformas institucionais,fiscais e a disponibilidade de liquidez internacional (tabela 4).

A participação da poupança previdenciária no Chile, de acordo com Uthoffe Bravo (1999), é negativa segundo as contas nacionais apresentadas na tabela 5,pois a última linha demonstra que o setor privado sempre arrecadou menos que ototal gasto pelo setor público.

Essa diferença aumentou ao longo dos anos, passando de 2% do PIB entre1980 e 1989 para 3,7% entre 1990 e 1999. Houve, certamente, uma elevação napoupança nacional, que passou de 11,1% para 21,8% no mesmo período, mas foramos resultados obtidos pelo governo que garantiram o crescimento da poupança de

6. Ao analisar os estudos econométricos a fim de correlacionar as reformas paradigmáticas aos aumentos de poupança via disponibilida-de de recursos para os mercados de capitais, Matijascic (2002) apontou que existiam resultados contraditórios e inconclusivos. Asanálises de Holzmann e Hinz (2006) apontam os mesmos problemas.

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TABELA 4

Poupança e reforma da previdência: anos anteriores e posteriores

Países 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Argentina 19,7 16,2 15,2 16,7 16,9 17,5 17,4 17,1 17,4 16,3 15,6 15,5 26,9 25,9 26,3

Brasil 21,4 20,5 21,4 22,3 22,5 20,5 19,0 19,1 18,9 18,6 20,0 20,2 21,8 23,4 25,8

Bulgária 22,0 26,9 14,1 7,7 8,8 14,2 13,5 14,5 17,1 12,1 12,9 13,1 13,2 12,3 13,2

Colômbia 24,2 23,4 18,7 19,0 19,6 19,4 16,5 15,0 13,8 13,4 15,8 13,8 13,9 16,7 18,1

Hungria 28,0 19,5 15,8 11,8 15,7 22,6 26,0 27,6 27,4 26,0 25,8 24,8 22,7 20,1 21,6

Cazaquistão 30,2 11,2 18,7 18,7 15,4 13,1 11,3 20,1 25,6 25,8 27,2 31,1 35,0

México 22,0 20,4 18,3 17,1 17,1 22,6 25,3 25,9 22,2 22,0 21,9 18,6 18,8 18,9 20,0

Polônia 32,8 18,0 16,7 16,5 19,9 20,9 19,4 19,5 20,2 19,3 18,4 17,1 15,2 16,2 18,0

Venezuela 29,5 23,8 21,2 18,5 22,7 23,4 31,7 34,9 28,9 30,3 35,8 30,9 33,5 32,4 37,6

Fonte: Indicadores do Banco Mundial.

Nota: As células destacadas se referem aos anos de reforma para cada país.

TABELA 5

Chile: decomposição da poupança nacional, incluindo o déficitprevidenciário – 1981-1999

Resultados médios dos períodos (% sobre o PIB)Partes componentes da poupança nacional chilena

1981-1989 1990-1999 1981-1999

Poupança Nacional Bruta (1 + 2) 11,1 21,8 16,7

Pública

Poupança total do governo (1) 8,0 10,4 9,2

Déficit previdenciário total (a) 6,1 5,3 5,7

Superávit corrente 1,1 4,6 2,9

Fundo de estabilização do cobre 0,8 0,6 0,6

Privada

Poupança privada total (2) 3,6 11,3 7,6

Resultado da previdência privada (b) –4,1 –1,6 –3,0

Poupança não-previdenciária 7,4 13,1 11,3

Déficit previdenciário total (a + b) 2,0 3,7 2,7

Fonte: Banco Central do Chile. Apud Uthoff (2001, p. 34).

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início, tendo em vista que a poupança privada somente ultrapassou a pública noúltimo período, quando o crescimento do PIB já havia sido retomado.

Assim, o reequilíbrio das finanças públicas foi fundamental para a recuperaçãoda economia chilena e para financiar a transição de um regime de repartição paraoutro de capitalização. O papel do sistema previdenciário no Chile foi negativoem relação à poupança após as reformas de 1981, considerando-se os custos detransição. Além disso, a poupança previdenciária privada acabou competindo comoutras formas de poupança existentes, não podendo impulsionar o crescimentodo PIB, e esse papel coube ao esforço fiscal do setor público.

Os dados obtidos pelo IEG (2006) apresentam os níveis de capitalização domercado após a execução das reformas da previdência. Os níveis se mantiveraminalterados e em patamares baixos, como mostra a tabela 6.

Na verdade, o problema exposto pelo IEG (2006) é ainda mais grave, pois asreduzidas dimensões financeiras colocam em risco esses mercados, promovendouma inflação de ativos que tem pouca relação com a atividade empresarial. Aoferta de recursos passa a disputar as poucas opções existentes, não gerando aemissão de novos títulos, e não é convertida em investimentos produtivos.

A maioria das grandes empresas preferiu captar recursos no estrangeiro, comtaxas de juros mais baixas, e outras, de menor porte, que poderiam se interessar pelofinanciamento através das bolsas de valores, não conseguem satisfazer os critérios

TABELA 6

Capitalização das bolsas de valores em percentuais sobre o PIB

Países 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Argentina 2,3 9,8 8,1 18,6 14,3 14,6 16,4 20,2 15,2 29,6 58,4 71,6 101,4 30,0 30,3

Brasil 3,6 10,5 11,6 22,7 34,6 21,0 28,0 31,6 20,4 42,5 37,6 36,6 26,9 46,4 54,7

Bulgária 0,5 0,1 0,0 7,8 5,5 4,9 3,7 4,7 8,8 11,5

Colômbia 3,5 9,8 11,5 16,6 17,1 19,3 17,6 18,3 13,6 13,4 11,4 16,1 11,9 18,0 26,1

Hungria 1,5 1,5 2,1 3,9 5,4 11,7 32,8 29,8 34,0 25,6 19,8 20,0 20,1 28,5

Cazaquistão 6,1 8,3 13,4 7,3 5,4 5,4 7,9 9,1

México 12,4 31,2 38,2 49,9 30,8 31,6 32,0 39,0 21,8 32,0 21,5 20,3 15,9 19,2 25,2

Polônia 0,2 0,3 3,2 3,1 3,3 5,4 7,7 11,9 17,6 18,3 13,7 14,5 17,2 28,2

Venezuela 17,8 21,6 13,0 13,8 7,3 4,9 14,7 17,0 8,3 7,6 6,9 5,1 4,3 4,6 5,6

Fonte: Indicadores do Banco Mundial.

Nota: As células destacadas se referem aos anos de reforma para cada país.

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202 MILKO MATIJASCIC

elementares de governança corporativa, conforme apontaram Matijascic e Kay(2006). Isso coloca em risco os valores das contas individuais dos trabalhadoresquando for iniciado um processo de venda maciça de ativos para promover opagamento de aposentadorias no momento do amadurecimento demográfico.

As limitações dos mercados de capitais dos países em desenvolvimento quepromoveram reformas estruturais não alteraram um fenômeno conhecido domundo das finanças na América Latina: a elevada concentração de portfólios emtítulos emitidos pelos governos nacionais. O elevado nível de representatividadedos títulos da dívida pública é apresentado na tabela 7.

Assim, vale a observação de Lo Vuolo (1997), ao afirmar que as reformasparadigmáticas converteram direitos de aposentadoria em dívidas públicas. Empaíses que promoveram reformas estruturais, os recursos das contribuições deixamde ser dirigidos ao sistema público de previdência e passam a financiar o custo detransição devido à troca do regime financeiro de repartição pelo de capitalizaçãoindividual. Esse custo é maior na camada destinada à proteção via contasprevidenciárias individuais.

Para agravar o quadro, conforme apontaram Matijascic e Kay (2006), existeuma situação confusa para os governos, que são os responsáveis, em última ins-tância, pela regulação e precisam cuidar da saúde das finanças públicas. O caso

TABELA 7

Portfólio dos fundos de pensão: países e anos selecionados – período entre 1996 e 2006(Em %)

Países Ano Estatal Empresas Financeiro Estrangeiro Outros

1996 55 27 17 0 0Argentina

2006 56 13 20 10 1

1996 20 11 62 - 8Colômbia

2006 47 19 19 14 0

1996 42 33 25 1 0Chile

2006 15 24 30 31 0

1999 95 2 0 - 2México

2006 74 12 2 8 4

1999 68 27 2 - 3Polônia

2006 62 32 3 2 2

Fonte: Fiap.

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argentino, uma vez mais, ilustra a situação, pois os fundos de pensão foram obri-gados a se desfazer de parte de seus portfólios e comprar títulos do governo noauge da crise do início do século, como forma de salvaguardar as contas públicas.O resultado foi uma redução drástica no valor potencial das prestações dos futurosaposentados.

Mesmo com o recuo da participação dos títulos da dívida pública nos períodosmais recentes, o que se observa é o crescimento dos títulos do setor financeiro noporfólio dos fundos de pensão. Em países em desenvolvimento, o mais provável éque esses títulos sejam lastreados em títulos da dívida pública. O problema daspossibilidades de aplicação rentável dos recursos é tão grave que os países da AméricaLatina apresentados no tabela 7 passaram a ter uma parte relevante dos recursosinvestidos em aplicações no estrangeiro. Isso eleva o grau de segurança financeira,mas contribui pouco para o crescimento das economias nacionais.

Assim, o contexto macroeconômico e o referente aos mercados de capitaisrevelam a necessidade de adoção de diagnósticos que se adaptem melhor às reali-dades locais. As reformas adotadas não conseguiram remover os problemaspreexistentes e geraram novos problemas, conforme apontou Barr (2001) ao co-mentar os riscos envolvidos no regime de capitalização individual.

7 ESTRUTURA DE OCUPAÇÃO E PROTEÇÃO SOCIAL

A arrecadação de contribuições depende da base de incidência do financiamento.A típica base de incidência da previdência é o salário. A sociedade do tipo salarial,segundo Castel (1998), pressupõe relações de trabalho estáveis em matéria deremuneração e duração do contrato de trabalho. Se essa condição não estiver pre-sente, a resultante é a fragilidade da estrutura institucional e financeira.

Ao contrário do que ocorre em países mais desenvolvidos, a parcela do PIBdestinada ao pagamento de salários em países da América Latina não é dominantee possui patamares menores que os de sociedades mais desenvolvidas (tabela 8).

Embora a maioria dos países da América Latina não forneça dados comparáveisaos da OCDE, por agregarem, segundo Matijascic e Kay, o pagamento do saláriosaos encargos sociais, as diferenças são ainda mais pronunciadas, o que aumenta amagnitude do problema existente.

Isso remete a outro problema das reformas da previdência social e das políticassociais, em particular em países da América Latina: a falta de um diagnóstico queidentificasse os problemas relativos ao nível de rendimentos e de assalariamentoda população. A reduzida participação dos salários num contexto de renda per

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capita limitado, quando comparada a países desenvolvidos, sempre foi uma reali-dade em países da América Latina. Porém, o baixo dinamismo da atividade eco-nômica existente desde o final dos anos 1970 e o lentíssimo crescimento da rendaper capita foram os fatores centrais que impediram o sucesso das reformas nosúltimos 25 anos na América Latina, como é possível observar na tabela 9.

TABELA 8

Salário em percentuais sobre o PIB: países selecionados

Países 1985 2002 Mudança

Brasil 33,6 26,2 (22,0)

Chile 38,7 42,3 9,3

Colômbia 41,8 36,3 (13,2)

México 30,5 32,6 6,7

Portugal 43,5 49,5 13,9

Espanha 47,2 49,8 5,4

Itália 46,0 41,4 (10,2)

Suécia 56,7 57,4 1,3

Estados Unidos 58,5 57,8 (1,3)

Fontes: Cepal e OCDE (Contas Nacionais).

TABELA 9

PIB per capita em US$ de 2000 e Paridade do Poder de Compra (PPC)

Países 1980 2003 Evolução (% a.a.)

Argentina 7.551 7.165 (0,0)

Brasil 3.255 3.510 0,4

Chile 2.494 5.196 3,3

Colômbia 1.616 2.017 1,1

México 5.121 5.792 0,5

Portugal 6.022 10.284 2,3

Espanha 8.646 14.691 2,4

Itália 12.998 19.090 1,8

Suécia 19.064 27.998 1,7

Estados Unidos 22.568 35.566 2,0

Fonte: Indicadores da OIT.

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Outro problema na formulação de diagnósticos que ainda é tratado compouca atenção nos debates internacionais sobre reformas da proteção social dizrespeito à estrutura de ocupação da PEA. Segundo a OIT (2002), quem possuium número de trabalhadores não assalariados mais expressivo apresenta dificul-dades para integrar essa parcela da PEA à condição de contribuinte. Apesar de asrelações via assalariamento serem predominantes nos diversos países, elas não possuema mesma dimensão, o que representa mais um elemento de instabilidade para aAmérica Latina (gráfico 3).

Se a renda individual ou familiar dos trabalhadores não aumentar e passar ase apropriar de uma parcela maior do PIB, será difícil reverter o quadro de carênciasexistente nos países da América Latina. Nesse tipo de contexto, nenhuma reformaconseguirá atingir resultados que permitam universalizar a cobertura de contribuintese conceder aposentadorias cujo valor médio ou mediano possa garantir a sobrevi-vência das famílias em condições dignas. Essa é a condição essencial para dotaresses países de sistemas de seguridade em que a inserção mais típica seja via segurosocial. Vale lembrar que, conforme apontou Beveridge (1942), somente é possíveldar sustentabilidade financeira à seguridade se a maioria das pessoas puder seinserir num esquema do tipo seguro social.

GRÁFICO 3

Perfil de ocupação dos trabalhadores para países selecionados – 2002(Em %)

Suécia

Portugal

Chile

França

México

Bolívia

Fontes: Cepal e Eurostat.

0 4020 8060 100

Assalariados Emprego domésticoEmpregador-autônomo

AlemanhaInglaterra

Itália

Colômbia

Brasil

Argentina

8 ATIVIDADE ECONÔMICA, OCUPAÇÃO E CONTRIBUIÇÃO

A queda da atividade econômica e a fragilidade no perfil de ocupação sempretiveram reflexos negativos no perfil de contribuição para a previdência, em paísesda América Latina. O número de contribuintes regulares sempre foi baixo, e aqueda do número de contribuintes sobre a PEA elevou os riscos de obstrução no

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acesso à reposição de renda em situações de doença, invalidez, desemprego, idadeavançada e morte prematura.

Partindo do gráfico 4, é possível observar a queda do número de contribuintescomo proporção de filiados. A deterioração da situação econômica e seus reflexossobre a ocupação resultaram numa tendência declinante do número de contribuintesem todos os países que vêm divulgando o indicador de forma regular e que permitema realização de comparações entre países.

No Brasil, esse tipo de dado não é divulgado, embora isso seja plausível. Masé possível, através do perfil de concessão de benefícios, observar um movimentosimilar, ou seja, o número de aposentadorias por tempo de contribuição, quepressupõe a cotização regular, vem cedendo rapidamente espaço às demais moda-lidades, sobretudo para benefícios por idade, que requerem menos da metade dotempo total, ou as de caráter assistencial. Ou seja, como existe um modelo de proteçãosocial generoso e concentrado na concessão de benefícios assistenciais e rurais, operfil de benefícios para idade avançada é cada vez menos “contributivo” (gráfico 5).

Já os dados chilenos revelam que a conjunção de uma atividade econômicade bom desempenho, aliada a um perfil ocupacional pouco adequado, não garanteautomaticamente o aumento do número de contribuintes quando comparáveis àPEA em patamares superiores à média histórica. Os dados da tabela 10 revelamque, entre filiados, um contingente elevado não terá direito a aposentadoria –pelas regras chilenas, que exigem um mínimo de 240 meses de contribuição. Alémdisso, as taxas de reposição, ou seja, o valor das aposentadorias comparadas aosrendimentos do trabalho, serão reduzidas, atingindo, na melhor das hipóteses,um total de 46%.

GRÁFICO 4

Contribuintes como proporção dos filiados em países selecionados – 1997 a 2005(Em %)

70,0

40,0

20,0

50,0

30,0

10,0

Fonte: Fiap.

Argentina ColômbiaChile México

60,0

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207REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO

As condições referentes ao mercado de trabalho e à situação da ocupaçãoforam fatores negligenciados pelas reformas paradigmáticas e paramétricas ao longodos anos 1990. Nesse período, foi adotada uma defesa intransigente de procedi-mentos típicos das técnicas de seguro, em que cada um recebe de acordo com oque contribuiu e com os riscos inerentes ao seu perfil etário e de inserção nomercado de trabalho. Ao conjugar rendimentos de baixo valor, uma distribuiçãode renda concentrada e um perfil de ocupação precário que ainda se deterioroucom a abertura econômica, o resultado tem sido uma queda na proteção contra osriscos de perda de capacidade de trabalho. Esse cenário estimulou a revisão deconceitos por parte das instituições multilaterais e que dá a partida para o debatesobre a transformação da proteção social.

9 ECONOMIA E DINÂMICA POPULACIONAL DA OCUPAÇÃO

A experiência da América Latina ensina que as condições exógenas em relação àestrutura institucional da previdência são de suma importância para entender o

GRÁFICO 5

Brasil: concessão de benefícios para idosos – 1980-2004(Em %)

Fonte: (Aeps).Anuário Estatístico da Previdência Social

1980 a 1984 1995 a 19991985 a 1989 2000 a 20041990 a 1994

Tempo de contribuição

25,5

37,0

13,2

24,2

24,0

33,4

20,8

21,8

12,0

49,4

16,7

21,8

28,0

24,7

12,4

34,9

31,0

36,8

15,4

16,8

Idade urbana Idade rural AssistencialAnuário Estatístico da Previdência Social

TABELA 10

Densidade de contribuições da Administradora dos Fundos de Pensão (AFP) noChile – 2002

Contribuintes FiliadosIndicadores de densidade de contribuição

Média Mediana Média Mediana

Contribuição média – meses por ano 7,1 7,2 5,0 4,2

Meses de contribuição na idade de se aposentar 313,6 317,8 217,6 184,2

Taxa de reposição sobre renda tributável (%) 46 37 32 20

Fonte: Ministério do Trabalho. Apud Cenda (2004).

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208 MILKO MATIJASCIC

comportamento de variáveis como a cobertura e as finanças. Essas variáveis exógenassão: demografia, atividade econômica e, sobretudo, a dinâmica do mercado detrabalho.

A crise econômica dos anos 1990 contribuiu para o agravamento da situação,tendo em vista o crescimento acelerado do desemprego aberto, conforme apontamos dados da tabela 11. Essa circunstância, além de diminuir a arrecadação e reduziro número de contribuintes, requer políticas compensatórias por parte do Estado.Mais ainda, os desempregados são trabalhadores que possuem direito a benefíciossem que estejam obrigados a contribuir de forma regular. A tabela 11 revela que umproblema típico dos países mais desenvolvidos nos anos 1980 passou a integrar operfil dos países da América Latina nos anos mais recentes.

Para ressaltar as diferenças entre países desenvolvidos e em desenvolvimentoem matéria de cobertura previdenciária e da dinâmica do mercado de trabalho, éimpossível deixar de ressaltar uma diferença essencial: a informalidade das relaçõesde trabalho. Nos países desenvolvidos ela tende a ser marginal e quase tende a zeropara fins estatísticos, enquanto nos países em desenvolvimento ela envolve umaparcela enorme, quando não preponderante, da força de trabalho total medida emtermos de PEA. Em outras palavras, quando se trata de entender as diferençasentre esses dois grupos de países e formular políticas públicas que garantam a

TABELA 11

Desemprego segundo as metodologias nacionais em países selecionados(Em % sobre a PEA)

Países 1980 1990 2000 2003 % de mudança

Argentina 2,3 7,3 15,0 15,6 (crise) 85,3

Brasil 4,3 3,7 9,4 9,7 55,7

Chile 10,4 5,7 8,3 7,4 (40,5)

Colômbia 9,1 10,2 20,5 14,2 35,9

México - 2,5 2,2 2,5 -

Portugal 6,7 4,7 3,9 6,4 (4,7)

Espanha 11,1 16,0 13,9 11,3 1,8

Itália 7,6 11,4 10,5 8,7 12,6

Suécia 2,3 1,8 5,8 5,8 60,3

Estados Unidos 7,1 5,6 4,0 6,0 (18,3)

Fonte: Indicadores da OIT.

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209REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO

regularidade da inserção nos circuitos envolvidos com o seguro social, a questão-chave reside na compreensão dos fenômenos que estimulam a continuidade dainformalidade e como ela pode ser, eventualmente, reduzida ou extirpada dospaíses que têm esse tipo de problema (tabela 12).

A situação observada, antes de tudo, não é estática. É comum transitar entrediferentes formas de ocupação, o que afeta o número de registros de contribuição.A heterogeneidade não é somente a marca entre diferentes grupos de trabalhadores;ela atinge o próprio ciclo de trabalho individual. A escassez de estudos sistemáticosreferentes à evolução salarial limita qualquer tipo de argumentação comparativaque afeta o acesso aos benefícios.

Mas uma questão que não pode ser refutada é que os níveis de informalidade,além de afetarem a arrecadação da previdência, reduzem a produtividade da eco-nomia e colocam em xeque a própria competitividade externa. A comparaçãoentre a produtividade de países mais desenvolvidos e os da América Latina revelao problema em toda a sua extensão para o período recente (tabela 13).

TABELA 12

Estrutura do emprego não-agrícola

Empreendimentos informais Empreendimentos formais

Países e anos Total Trabalhador

independente

Serviço

doméstico

Empresas até

5 empregados

Total Setor

público

Empresas privadas com

mais de 6 empregados

Argentina/1991 52,0 27,5 5,7 18,8 48,0 19,3 28,7

Argentina/2002 44,5 20,6 5,2 18,6 55,5 22,8 32,8

Brasil/1990 40,6 20,3 6,9 13,5 59,4 11,0 48,4

Brasil/2001 46,0 22,3 9,5 14,3 54,0 13,7 40,3

Chile/1990 37,9 20,9 5,4 11,7 62,1 7,0 55,1

Chile/2000 38,0 19,7 5,9 12,5 62,0 10,8 51,2

Colômbia/1990 45,7 24,1 2,0 19,5 54,3 9,6 44,7

Colômbia/2000 55,6 32,2 5,3 18,1 44,4 7,0 37,3

Costa Rica/1990 41,2 18,9 5,8 16,4 58,8 22,0 36,8

Costa Rica/2002 44,8 19,2 5,1 20,5 55,2 15,9 39,3

México/1990 38,4 19,0 4,6 14,8 61,6 19,4 42,3

México/2002 41,0 19,5 4,3 17,3 59,0 14,0 45,0

Fonte: Estimativas da OIT com pesquisas por amostragem domiciliar (série revisada).

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Essa situação se deve, em grande medida, ao enorme aumento da PEA, daPopulação em Idade Ativa (PIA) e da razão entre essas duas variáveis num contextode baixa atividade da economia e forte abertura econômica para a concorrênciainternacional. A tabela 14 apresenta o cenário recente.

A aproximação do perfil etário da América Latina ao dos países mais desen-volvidos, apresentado na tabela 14, não se deu de forma concomitante com umperíodo de elevado crescimento econômico e da produtividade similar ao dos“trinta gloriosos”. Essa, cabe destacar, é outra diferença fundamental entre paísesdesenvolvidos e em desenvolvimento.

A conjunção dos fatores econômicos e de seus reflexos sobre os mercados detrabalho, associados a uma dinâmica demográfica que poderia representar umbônus, com a elevação da população trabalhadora, torna-se um ônus, devido aoaumento do desemprego e da informalidade. Essa conjunção de fatores cria desafiosque precisam ser superados para que seja possível retomar o crescimento em pata-mares estáveis sem, ao mesmo tempo, deteriorar ainda mais as condições sociais.Se não for possível, num contexto de diálogo franco e democrático, gerar as con-dições necessárias para que o econômico e o social estejam em fase, superando adualidade implícita ao discurso conservador, existe o sério risco de volta das prá-ticas clientelistas e patrimonialistas em escalas ascendentes. Esses são os verdadeirosriscos envolvendo o quadro de eterno retorno que assola as nossas sociedades.

TABELA 13

Evolução percentual da produtividade do trabalho medida pelo PIB por hora trabalhadaem US$ de 1990

Países 1980-1990 1990-2000 2000-2003 1980-2000 1980-2003

Argentina (1,9) 2,6 (4,4) 0,3 (0,3)

Brasil (0,6) 1,1 (0,2) 0,3 0,2

Chile (0,4) 3,7 0,8 1,7 1,5

Colômbia 1,5 0,8 (0,0) 1,1 1,0

México (0,6) 0,2 - (0,2) (0,2)

Portugal 1,9 3,0 0,4 2,5 2,2

Espanha 3,3 1,0 0,1 2,1 1,9

Itália 2,0 1,8 (0,4) 1,9 1,6

Suécia 1,1 2,2 2,2 1,6 1,7

Estados Unidos 1,5 1,6 2,9 1,5 1,7

Fonte: Indicadores da OIT.

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211REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO

10 OS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: REFORMAS EM PERSPECTIVA

As reformas efetuadas nos complexos previdenciários de países em desenvolvi-mento, em geral, e na América Latina, em particular, retraíram os direitos sociais,assim como ocorreu na maioria dos países de alto desenvolvimento humano per-tencentes à OCDE. Mas a ação das reformas também foi retificadora no sentidode que as regras anteriores dificilmente permitiriam que o sistema tivesse viabili-dade atuarial com a continuidade dos comportamentos oportunistas por parte demuitos grupos com influência política.

Nesse sentido, as reformas pouparam despesas ao longo de um ciclo de vidacomposto por muitas décadas. Nos países em desenvolvimento, muitas vezes, osbenefícios não estão diretamente atrelados à perda da capacidade de trabalho ou ànecessidade de atrelar o esforço contributivo ao valor da aposentadoria. Assim, aopromover reformas, paradigmáticas ou paramétricas, foi possível desonerar a cargatributária potencial e reduzir em parte as iniqüidades entre grupos populacionais.

No período recente, a situação dos complexos previdenciários continuaocupando o centro do debate público, pois os resultados aferidos ainda sãopreocupantes em dois sentidos: o fiscal e o social. Os problemas atuais, em grandemedida, decorrem das intensas mudanças observadas nos mercados de trabalho,cujo cenário apresenta uma taxa de desemprego elevada, alto nível de informalidade

TABELA 14

Proporção da PEA sobre a PIA em percentuais para países selecionados

Países 1980 1990 2000 2003 1980-2003

Argentina 54,4 61,4 65,4 68,2 20,2

Brasil 63,4 66,8 70,9 71,9 11,8

Chile 53,3 57,4 58,6 58,5 8,8

Colômbia 54,6 66,1 72,4 74,1 26,3

México 57,3 60,1 62,8 62,0 7,6

Portugal 65,4 66,3 67,1 68,3 4,2

Espanha 55,2 56,4 60,5 62,2 11,3

Itália 55,4 56,2 55,1 56,0 1,2

Suécia 75,0 75,3 70,9 70,7 (6,0)

Estados Unidos 68,2 71,5 72,1 70,9 3,7

Fonte: Indicadores da OIT.

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212 MILKO MATIJASCIC

e não-contribuição à previdência, aumento das ocupações instáveis e redução doassalariamento baseado em relações de trabalho estáveis e de longa duração.

Sob o prisma fiscal, parte dos problemas decorre da adoção de sistemas baseadosna solidariedade entre gerações de trabalhadores, ou seja, a repartição. Nessa con-figuração são os trabalhadores em atividade que sustentam os aposentados. Comoos aposentados possuem direitos garantidos por lei e o trabalhador em idade ativanão possui garantia de emprego, gera-se um quadro de instabilidade fiscal. Mesmoos países que adotaram reformas paradigmáticas têm de lidar com o problema,porque muitos aposentados do sistema pré-reformas continuam vivos e as contri-buições dos trabalhadores em atividade não são destinadas ao financiamento dessasdespesas. Por outro lado, muitos países garantem um piso de benefícios ou subsidiamas aposentadorias e as contas individuais para garantir o pagamento desse piso.Por fim, sob o prisma social, o número de trabalhadores que conseguem cumpriras regras arbitradas e ter acesso a aposentadorias tende a se reduzir, colocando emxeque a expectativa de qualidade de vida. Isso acaba por forçar o aumento da açãoda assistência social, o que, além de tornar mais precárias as condições de vida, elevaa necessidade de arrecadação de impostos para dar garantias de renda.

Outros problemas assinalados, como questões relativas a custos gerenciais,cobertura e estrutura de concorrência, também não apresentaram, conforme apon-taram IEG (2006) e Holzmann e Hinz (2006), os resultados previstos quando daformulação das reformas, devido a problemas institucionais de cada país, gestão,mercado de capitais e regulação. Isso não permitiu atingir os resultados esperadose, quando a situação se conjugou às dificuldades dos mercados de trabalho, levoua um quadro que está exigindo a transformação do processo de reformas. Essatransformação se faz necessária para corrigir rumos equivocados que decorreramde uma formulação que não estava adaptada às realidades locais. Para o BancoMundial, será preciso aceitar essa realidade e reorientar a ação institucional nosentido de reforçar os aspectos paramétricos das reformas e elevar a preocupaçãocom o pilar 1, baseado nas garantias de renda, como forma de elevar a cobertura eevitar a propagação da pobreza na velhice, um risco sempre iminente.

Partindo da revisão das reformas e das formulações apresentadas até o mo-mento, a retração dos direitos sociais parece estar cedendo lugar a um processo detransformação da proteção social. A busca, por parte dos eleitores das nações demo-cráticas, de renovada justiça social reteve as tentativas radicais de contenção decustos, ampliação do papel do mercado ou restrição do acesso a benefícios. Mas,como as condições das economias e sociedades vêm se alterando velozmente e osmercados de trabalho estão sendo muito afetados por essas mudanças, é precisotentar apreender o sentido dos processos de transformações.

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213REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO

Antes de tudo, esse novo sentido pode não ter sido revelado em sua íntegra.Mas os desdobramentos observados até o momento revelaram que existem traba-lhadores que conseguem contribuir regularmente, podendo ser atendidos por es-truturas típicas do seguro social, outros trabalhadores conseguem ter relações detrabalho que permitem apenas uma contribuição periódica e irregular para o sistemae, por fim, existe uma parcela importante que apenas contribui ocasionalmenteou nada contribui. Diante da necessidade de dar garantia de benefício para idososou para os que precisaram ser afastados temporária ou definitivamente do mercadode trabalho, a alternativa parece ser a consolidação de um sistema com váriascamadas, em que:

à primeira cabe fornecer garantias de rendimento mínimo com base naspremissas da cidadania;

esses valores devem ser complementados por uma segunda camada viapreceitos do seguro social e da filiação compulsória; e, finalmente,

é preciso consolidar uma terceira camada de adesão voluntária com a adoçãode mecanismos similares à previdência complementar atual e com tratamentotributário diferenciado, que permita ao trabalhador contribuir com mais recursospara poder auferir uma renda maior.

Esse tipo de proposição parece estar se tornando hegemônico entre estudiosose analistas e entre técnicos das instituições financeiras internacionais ou multilaterais.As qualidades desse tipo de arranjo residem no fato de que elas podem funcionarem ambientes muito diferentes como em economias afluentes ou em desenvolvi-mento e permitem que se apresentem regras estáveis e de longo prazo. A questãoda pobreza está contemplada na medida em que existe garantia de renda em casode perda da capacidade de trabalho. O crescimento do bem-estar financeiro dostrabalhadores também está contemplado com os incentivos e mesmo com a obri-gação para contribuir acima dos níveis de piso, devendo ser conjugado com umapolítica mais benevolente em relação ao crédito. Tal postura seria coerente, pois,se alguém possui mais garantias de renda, é natural que o risco envolvido naconcessão de crédito seja menor. Esse tipo de associação entre o econômico e osocial é que pode garantir a simbiose necessária para a sustentação do crescimentodas atividades com a estabilidade social adequada ao ambiente institucional.

O processo de transformação que pode estar se consolidando também bene-ficia as iniciativas que busquem ampliar o escopo e as modalidades de parceriaentre Estado, mercado e sociedade de um modo geral. Assim, ganham sentidoiniciativas que permitam a combinação da ação de toda essa gama de serviços

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214 MILKO MATIJASCIC

no âmbito da proteção social. As formas predominantes do passado, que foram,num momento, concentradas na ação do Estado e, num segundo momento, emmecanismos de mercado, apresentaram conquistas, mas revelaram limites diantedas estruturas sociais mais perenes de cada sociedade e que influenciam as reali-dades de cada país.7

É chegado o momento, enfim, em que a compreensão acerca da necessidadede tomada de consciência sobre a simbiose entre as ações econômicas e sociaisprecisa presidir os debates e se apoderar das mentalidades. Não haverá país capazde garantir uma presença de destaque num contexto internacional que não saibafazer do social um eixo de estímulo à produtividade, garantindo, ao mesmo tempo,que o social tenha por meta obter resultados econômicos comprometidos com acompetitividade. A harmonia, a estabilidade e o progresso de longa duração, con-forme vem mostrando a História, dependem dessa transformação.

REFERÊNCIASBANCO MUNDIAL. Averting the old age crisis. New York: Oxford University Press, 1994.

BARR, N. Reforma das previdências: mitos, verdades e escolhas políticas. In: A Economia Políticada Reforma da Previdência. Brasília: MPAS, 2001 (Coleção Previdência Social, série traduções).

BEATTIE, R.; McGILLIVRAY, W. Uma estratégia arriscada: reflexões acerca do informe do BancoMundial intitulado envelhecimento sem crise 1. Conjuntura Social, v. 7, n. 3, Brasília: MPAS, 1997a.

—————. Uma estratégia arriscada: reflexões acerca do informe do Banco Mundial intituladoenvelhecimento sem crise 2 – réplica a Estelle James. Conjuntura Social, v. 7, n. 3, Brasília: MPAS,1997b.

BEVERIDGE, W. Social insurance and allied services: repport by command of his majesty. Londres:Parlamento Britânico, 1942.

CASTEL, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Rio de Janeiro: Petrópolis,Vozes.

CENDA. Chile: bases para una reforma del sistema de pensiones. Santiago, 2004, Mimeo (Relatório depesquisa).

7. Dixon e Hyde (2001) apresentaram as possibilidades de integração do mercado com a seguridade social para a oferta de serviços. Osautores propõem as seguintes modalidades:

Mandatory private provision – quando o cidadão deve buscar certos serviços públicos ofertados por instituições via mercado.

Joint public-private provision – quando um determinado serviço é ofertado de forma conjunta por instituições públicas e de mercado.

Incentive driven public provision – quando instituições mercantis são incentivadas a fornecer um determinado serviço público paraos cidadãos.

Contracting-out of public services – quando é possível buscar junto ao mercado um serviço público (terceirização dos serviços).

Encouraged voluntary provision – quando existem estímulos à contratação voluntária de serviços públicos junto ao mercado.

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215REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO

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PARTE 3

ELEMENTOS QUE JUSTIFICAM A NECESSIDADE DE REFORMADO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL

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CAPÍTULO 6

DESEQUILÍBRIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES*

José Cechin**

Andrei Domingues Cechin***

De como a El-Rei sómente pertence aposentar alguem, por ter idade de setenta annos.

Ordenação do Reino de Portugal, publicada em 1603.1

1 INTRODUÇÃO

A previdência social é um complexo sistema formado pelo Regime Geral de Previ-dência Social (RGPS) para os trabalhadores do setor privado, organizado nacio-nalmente e administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e osRegimes Próprios de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos estatutáriose militares, organizados pelos entes da Federação. Nesses regimes existem regrasespecíficas que concedem vantagens para determinadas categorias. O presente tra-balho trata dessas regras específicas. Trata também da persistente tendência aodesequilíbrio e das suas causas essenciais, e simula os efeitos financeiros da aplicaçãouniversal da fórmula do fator previdenciário como uma das opções para equacionaressa tendência ao desequilíbrio.

Conquanto a previdência no Brasil, assim como em muitos países, venhacumprindo um importante papel de redistribuição de renda, admite-se neste tra-balho uma clara separação entre previdência e assistência. A primeira deve ser

* Os autores agradecem a Julio Domingues Cechin pela valiosa colaboração de pesquisa e tabulações e a Heraldo Oliveira e Dânae DalBianco pelas críticas e sugestões.

** Consultor em previdência, membro da Academia Nacional de Seguros e Previdência e do Instituto Fernand Braudel de EconomiaMundial e ex-ministro da Previdência e Assistência Social.

*** Economista da FEA/USP e mestrando no Procam/USP.

1. Reino de Portugal, 1786. Exemplar encontrado na Biblioteca da Caixa Econômica do Estado de Minas Gerais, indicado por JoséBonifácio Borges de Andrada, a quem os autores são gratos.

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220 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

contributiva e atuarial, não desempenhando relevante papel redistributivo; a se-gunda, em contrapartida, deve assegurar renda aos necessitados, independente-mente de contribuições. As duas são complementares, assegurando, conjuntamente,um padrão de renda mínima aos indivíduos. O presente trabalho trata de previ-dência, sem componente redistributiva.

Previdência existe para prover renda, ao trabalhador e à sua família, nas ocasiõesem que faltarem forças de trabalho, de forma permanente ou transitória, o queocorre na doença, na morte antes da aposentadoria, na maternidade, na invalidez,na idade avançada, na morte depois da aposentadoria.

As situações que requerem provisão de renda previdenciária podem ser agru-padas em dois conjuntos: um primeiro, reunindo os eventos de risco, como adoença, a invalidez, a morte antes da aposentadoria; e um segundo, reunindo umevento programável, que é o alcance de uma idade avançada, convencionada comoidade de aposentadoria ou, no caso brasileiro, do tempo de contribuição (emboratempo de contribuição não seja condição que caracterize perda de capacidade detrabalho). As outras situações cobertas pela previdência, como a maternidade, areclusão, o salário-família e similares, estão incluídas no primeiro grupo.

A distinção é importante, pois permite que se adotem lógicas de financia-mento específicas para cada situação. Por risco se entende a probabilidade de umevento, como ficar doente, inválido, morrer em idade ativa, ter filhos, ficar recluso.Em oposição, designa-se evento programável o alcance de uma determinada idadeou tempo de contribuição, pois, embora não sejam eventos certos, o tempo neces-sário para o seu alcance é bem conhecido e esperado. Por isso, pode-se pensar emfinanciamento especializado por categoria de eventos. Para os de risco, o financia-mento seguiria um regime de mutualismo, segundo o qual todos contribuiriampara um fundo comum do qual se retirariam os recursos para prover renda aossubmetidos aos eventos citados. Isso funcionaria como no seguro de automóveis.Para os programáveis, pode-se adotar um financiamento tal que cada indivíduo,em média, custeie sua própria aposentadoria.

Este texto trata somente da parte da previdência relativa aos benefíciosprogramáveis, isto é, a todas as aposentadorias exceto as por invalidez.

Conceitua-se previdência contributiva e atuarial como aquela que retribuiao segurado durante os anos esperados de fruição da aposentadoria o valor contri-buído e remunerado durante os anos de trabalho. As contribuições, recolhidaspor trabalhadores e seus empregadores, são prêmios requeridos para alcançar odireito previdenciário assegurado na legislação.

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221DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

A equivalência entre contribuições e benefícios envolve a incerteza quantoao tempo de fruição. Na data da aposentadoria, conhece-se a soma das contribuiçõesvertidas e remuneradas durante os anos de trabalho, denominada “capital escrituralacumulado”, mas não se conhece o período de fruição. Por isso, calcula-se o valormensal da aposentadoria de forma tal a exaurir o “capital” durante o períodomédio esperado de sobrevida. Dessa forma iguala-se o valor presente esperado dofluxo de fruição do benefício ao valor presente das contribuições. Em outras palavras,entre duas pessoas de mesma idade, recebe uma aposentadoria de valor mensalmaior aquela que tiver contribuído mais; e entre duas pessoas com o mesmo “ca-pital” acumulado, recebe um valor mensal mais alto aquela que for mais idosa. Ocritério é justo, pois reconhece e premia o esforço contributivo quer daqueles quecomeçam a contribuir quando ainda jovens quer daqueles que contribuem atéidades mais avançadas.

O período médio esperado de sobrevida, também denominado tempo defruição, é a esperança de sobrevida para a idade na data da aposentadoria. A adoçãoda esperança de sobrevida para calcular o valor da aposentadoria assegura a equi-valência ex ante entre os valores presentes das contribuições e benefícios. A posteriori,sempre haverá diferenças: aqueles que tiverem vivido mais do que a esperança desobrevida do momento da concessão terão, ao final, recebido mais do que contri-buíram, e o contrário também pode ocorrer. A regra pode ser aceita por todos,como uma regra de decisão por trás de um véu de ignorância, como caracterizouJohn Rawls, em seu clássico A Theory of Justice. A beleza do critério está na solida-riedade que se expressa nesse aspecto: os que falecerem antes estarão subsidiandoos mais longevos. Assegurar individualmente renda para toda a vida de aposentadorequereria que se espalhasse o “capital” pelo número máximo de anos que o serhumano vive, enquanto assegurar-se coletivamente exige muito menos. Esse é,aliás, o princípio básico de operação do seguro.

O que se espera de um regime previdenciário é que todos os segurados tenhamdeveres e direitos similares. O sistema previdenciário brasileiro admite, por lei,diferenciações: por gênero (homem e mulher); por posição na ocupação (empre-gado por CLT ou autônomo); por ocupação (professor e não-professor); por regimejurídico (celetista ou servidor estatutário ou militar); e entre urbanos e rurais.

As diferenciações estão:

a) nos critérios de elegibilidade aos benefícios – menores idades e tempos decontribuição para mulheres, professores e rurais;

b) na exigência de idade mínima – aplicável aos servidores estatutários, masnão aos celetistas;

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c) na forma de determinação de seus valores mensais – por média com fatorpara celetistas que se aposentam por tempo de contribuição e sem fator para osoutros benefícios, e integral ou por média sem fator no serviço público;

d) nas contribuições – sobre remunerações com teto no setor privado e semteto no setor público; sobre valor das vendas de produtos primários, para seguradosespeciais; alíquota total de 20% para autônomos e domésticos e de 31% paraempregados registrados; e

e) na existência de critérios especiais para militares.

Este trabalho trata dessas situações específicas, sob o ponto de vista do seuequilíbrio atuarial e das implicações fiscais dessas diferenciações. Entende-se queos benefícios definidos pela legislação têm custos que precisam ser financiados eque o financiamento deve ser feito diretamente pelos segurados e seus empregadores.

A próxima seção traça um rápido quadro dos desequilíbrios dos regimes deprevidência, e a seguinte expõe o que se entende ser a razão essencial dessesdesequilíbrios. Na quarta seção, examina-se a questão da vinculação do piso dosbenefícios ao salário mínimo, concluindo-se que a desvinculação pode não sereficaz para conter o crescimento das despesas da previdência. As seções seguintestratam dos regimes especiais: a quinta, da aposentadoria rural em menores idades;a sexta, da ausência de idades mínimas no RGPS; a sétima, da baixa carência paraa aposentadoria por idade. A oitava seção trata dos regimes dos servidoresestatutários e dos militares.

2 DESEQUILÍBRIO DOS REGIMES

O gasto com previdência de todos os regimes e esferas de governo em 2005 alcançouR$ 235 bilhões, equivalentes a 12% do Produto Interno Bruto (PIB), percentualesse desproporcionalmente alto frente à baixa idade média da população.2 O gastoelevado afeta a competitividade internacional do Brasil, porque o seu financia-mento exige uma carga contributiva sobre a folha entre as mais altas do mundo(gráfico 1).

Não obstante a elevada carga, a arrecadação não cobre as despesas. No INSS,a despesa como proporção do PIB passou de 2,6% em 1988 para 7,5% em 2005,enquanto a arrecadação manteve-se relativamente estável, um pouco acima de 5% doPIB (5,6% em 2005). Em conseqüência, a diferença entre a arrecadação própria e

2. Gastam percentual do PIB similar ao Brasil países como Espanha, Hungria, Holanda, Reino Unido, Noruega e Finlândia. Na França e naAlemanha, que têm mais de 23% de idosos (60 ou mais anos de idade), comparados com os 8,9% no Brasil, esse percentual alcançacerca de 14% do PIB.

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223DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

as despesas com benefícios previdenciários passou, no período, de superavitáriaem 1,66% do PIB para deficitária em 1,94% do PIB, como mostra o gráfico 2.

Nos RPPSs, observaram-se um considerável crescimento das despesas entre1988 e 1995, um crescimento mais lento até 2001 e um leve declínio a partir deentão (gráfico 3). As contribuições dos servidores financiavam apenas uma pequenafração das despesas. Em 2004, as despesas com aposentadorias e pensões de servi-dores federais e estaduais somaram R$ 75,7 bilhões, frente a contribuições deapenas R$ 9,6 bilhões. O desequilíbrio é grande mesmo imputando-se uma cotapatronal na proporção de dois para um. Em 2005, essas despesas somaram R$ 80,7bilhões, e as contribuições devem ter tido um leve crescimento em razão das reformasdo atual governo.3

3. A Emenda 41 passou a exigir de todos os servidores contribuições à alíquota mínima de 11%, incidente inclusive sobre as parcelas dasaposentadorias e pensões em excesso ao teto do Regime Geral. As medidas, adotadas em 2004, tiveram efeito completo em 2005.

GRÁFICO 2

INSS: receitas, despesas e déficit(Em % do PIB)8

2

–2

4

0

Fonte: Ministério da Previdência Social (MPAS).

1988 1996 20041992 20001990 19981994 2002

Receitas DéficitDespesas

6

GRÁFICO 1

Carga contributiva sobre folha de salários50

20

0

30

10

Fonte: Amaral e Olenke (2003).

Din. Bél.Bra. Fin.

40

Pol. Tur.Sué. Nor. Hol. Áus. Itá.Uru. Fra. Can. Arg. Tch.EUA Suí. Esp. Pan. Irl.Por. Jap. Méx. Cor.Ale.

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224 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

No setor público, as despesas com benefícios previdenciários respondempor elevada parcela do gasto com a folha de pessoal. Na União, por exemplo, essegasto respondeu por 45,9% da folha no período 1995-2005; nas Forças Armadas,tal proporção alcançou a média anual de 59,2% da folha dos militares (gráfico 4).Apesar disso, notam-se a relativa estabilidade das despesas como proporção doPIB e um pequeno aumento relativo das despesas com aposentadorias e pensõesmilitares.

Chegou-se a essa situação em razão das regras de formação do direito quepermitiam aposentadorias em idades baixas e declinantes, como vinha acontecendoaté as reformas de 1998 e 2003. A precocidade das aposentadorias, seu valor igualà última remuneração e a dificuldade de reposição do quadro de pessoal, em partedevido ao estrangulamento financeiro do Tesouro Nacional, levaram a uma redução

GRÁFICO 3

Despesas dos regimes próprios de previdência(Em % do PIB)

2,7

1,2

1,7

0,7

Fonte: MPAS. União Estados e municípios

2,2

1988 1996 20041992 20001990 19981994 2002

GRÁFICO 4

Despesas com o pessoal da União – 1995-2005

Fonte: , MPOG, n° 116. Dados de 2005 se referem ao períododezembro de 2004 a novembro de 2005. A: Ativos; I: Inativos; IP: Instituidores de Pensão.

Boletim Estatístico de Pessoal

80

40

100

60

0

5

3

6

4

2

(Em R$ bilhões correntes) (Em % do PIB)

Militares I+IP Militares A

201

01995 1997 1999 2001 2003 2005 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Civis A Civis I+IPBoletim Estatístico de Pessoal

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225DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

do número de servidores ativos, enquanto crescia o de aposentados e pensionistas.Desde 1998, o número de ativos ficou menor do que o de aposentados einstituidores de pensão.

3 O QUE EXPLICA ESSAS TENDÊNCIAS?

A tendência ao desequilíbrio crescente nos regimes de previdência se deve à atuaçãoprolongada de um sistema que continha, e ainda contém, desequilíbrios atuariaisem sua arquitetura.4 Por causa desses desequilíbrios embutidos, os indivíduos ter-minam por retirar da previdência, durante os anos de fruição da aposentadoria,mais do que contribuíram durante os anos de trabalho.

No início de um sistema de previdência em regime de repartição, há muitoscontribuintes e poucos aposentados; sobra arrecadação e há superávit de caixa; osbenefícios tendem a ser generosos e as alíquotas de contribuição modestas, emdesrespeito ao requerido cálculo atuarial.

Mas o superávit de caixa não é sinal de que tudo vai bem. Mesmo assumindo-seque o saldo positivo seja aplicado em um fundo capitalizado, ainda assim, um diafaltarão recursos para honrar os compromissos se cada aposentado retirar dessefundo mais do que o volume aportado somado ao retorno financeiro das aplicações.Isso não aconteceria tão cedo somente se houvesse crescimento contínuo do nú-mero de contribuintes, sem alterações na estrutura demográfica ou nos tempos devida. Mas isso é sonhar com a corrente da felicidade. Um dia necessariamentetermina.

Há óbvias dificuldades no entendimento de questões atuariais. Um sistemapode estar em desequilíbrio atuarial e apresentar superávit de caixa corrente. Odesequilíbrio atuarial, contrariamente ao financeiro, não é diretamente observável.Seu entendimento requer conceitos probabilísticos (esperança de vida ou proba-bilidade de morte em cada idade). Por isso, o cálculo atuarial foi negligenciadonos desenhos políticos dos sistemas previdenciários das últimas décadas. Enquantoa população crescia freneticamente e a industrialização absorvia grandes contin-gentes de novos empregados com aumento da taxa de participação no mercado, ascontas correntes do INSS eram superavitárias e a arrecadação era suficiente paracustear todos os benefícios, inclusive o seu próprio custeio administrativo e quadrode pessoal e ainda financiar a saúde. Mas, com o amadurecimento do sistema e

4. Esses desequilíbrios continuarão presentes, mesmo que se resolvam todas as questões popularmente apontadas como causas dodéficit financeiro: má gestão, fraudes, sonegação, cobrança morosa dos vultosos créditos previdenciários, informalidade, benefícios decaráter assistencial (como as aposentadorias rurais), renúncias de contribuições previdenciárias (como as das entidades filantrópicas edas empresas do Simples).

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com as mudanças demográficas em curso (queda da fecundidade e aumento dalongevidade), os erros atuariais em sua arquitetura foram se convertendo em déficitsfinanceiros com crescimento explosivo.

O sistema montado na fusão dos Institutos de Aposentadorias e Pensões(IAPS) no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) em 1966, euniversalizado com a Constituição de 1988, prometeu benefícios que custam maisdo que a soma das contribuições capitalizadas. Um sistema desses termina porconverter seu superávit de caixa inicial em déficit, à medida que seus contribuintesadquirem e exercem o direito à aposentadoria. No passado, conforme surgia, odéficit financeiro era equacionado com aumento das alíquotas e redução no valordos benefícios por efeito da inflação. Esses dois mecanismos atingiram todos osseus limites: nem se deseja a volta da inflação para produzir ajustes arbitrários,nem a sociedade aceita aumentos nas contribuições.

Os erros de arquitetura estão nas regras de elegibilidade aos benefícios e deformação de seu valor. A Aposentadoria por Tempo de Contribuição (ATC), in-dependente de idade, provocou um número crescente de aposentadorias em idadesdeclinantes, tanto no setor privado quanto no serviço público, o que resultou emuma proporção de benefícios, em 2005, de 13% da população, enquanto a pro-porção dos maiores de 60 anos era de apenas 9,8%. A regra de formação do valor,baseada na média simples dos últimos 36 salários mensais de contribuição, repassaaos beneficiários um valor presente muito superior à soma das suas contribuições,já que os trabalhadores têm progressão salarial durante suas vidas de trabalho.Ilustra-se com três exemplos.

Primeiro, a aposentadoria por idade (AI), adquirida aos 60/65 anos (mulheres/homens) com apenas 15 anos de carência.5 A regra de elegibilidade segue padrõesinternacionais, mas o valor não é o justificado pelo histórico de contribuições. Amulher de 60 anos espera viver mais 22 anos; e o homem de 65, mais 16 (Tábuade Vida IBGE-2004). Ou seja, o tempo de fruição é maior do que o tempo decontribuição em ambos os casos.

O segundo exemplo é a aposentadoria rural, de valor igual ao salário mínimo,admitida com cinco anos a menos na idade, aos 55/60 anos, sendo que os seguradosrurais contribuem muito pouco para a previdência. A idade de elegibilidade estáaquém da idade adotada internacionalmente, e as contribuições são muito pequenas.

5. Carência é o tempo mínimo de contribuição para a elegibilidade à AI. Essa carência era de 5 anos até 1991, época em que foi fixadaem 15 anos para novos segurados e aumentada em 6 meses por ano para os que já eram segurados do INSS nessa data. Em 2006, a AIdos já filiados ao INSS em 1991 requer 12,5 anos de contribuições.

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O balanço, em 2005, foi um déficit de R$ 24,5 bilhões, com despesas de R$ 27,9bilhões e arrecadação de apenas R$ 3,4 bilhões.

O terceiro exemplo é a ATC. Essa aposentadoria é adquirida com 30/35anos de contribuição, independente de idade. A idade média de concessão dessaaposentadoria era, em 1998, de 49 anos, com 32 anos de contribuição. Mas apessoa de 49 anos ainda espera viver por mais 29 anos. A um período contributivomédio de 32 anos correspondia um período esperado de fruição de 29 anos. Oequívoco estava em ambos, na regra de elegibilidade (30/35 anos de contribuição)e na formação do valor (média dos últimos 36 salários mensais de contribuição).

A mudança na fórmula de cálculo do valor das aposentadorias (pelo fatorprevidenciário, explicado mais adiante) estimulou o atraso dessas aposentadoriase alterou a forma de determinação de seu valor,6 reduzindo o desequilíbrio atuarialembutido. Mas essa fórmula é obrigatoriamente aplicada às ATCs, que são umafração (cerca de 5%) do total de benefícios concedidos anualmente. Ademais, o fatortambém tem desequilíbrios atuariais embutidos, como será mostrado mais adiante.

Antes de prosseguir, convém fazer uma rápida digressão sobre o argumentocorrente segundo o qual as contribuições dos empregadores sobre rendimentosem excesso ao teto do INSS financiariam os desequilíbrios apontados. O argu-mento tem procedência conceitual, mas é preciso verificar sua relevância empírica.Para isso, considera-se a distribuição por faixas de rendimento dos indivíduosocupados pelas pessoas jurídicas.7 Segundo a Guia do FGTS e Informações àPrevidência Social (GFIP), o número médio de ocupados formais pelas pessoasjurídicas no primeiro semestre de 2005 era de 25,7 milhões; sua massa remuneratóriatotal foi de R$ 24,6 bilhões. Desses totais, apenas 1,63 milhão de ocupados (6,4%)tiveram rendimentos mensais acima do teto do Regime Geral; a massaremuneratória (salários, retiradas pró-labore e pagamento a autônomos) médiamensal desse conjunto de ocupados foi de R$ 8,4 bilhões; e a massa em excesso aoteto, R$ 4,3 bilhões, 17,4% do total (tabela 1).

A contribuição patronal sobre essa massa gera uma arrecadação mensal deR$ 853 milhões ou anual de R$ 11 bilhões, equivalente a 10% do total do exercíciode 2005. Esse valor é insuficiente para custear os desequilíbrios apontados. So-mente com o auxílio-doença o INSS gastou R$ 905 milhões em maio de 2005,cerca de R$ 12 bilhões no ano. Somando-se a aposentadoria por invalidez e os

6. Delgado et al. (2006) mostram que o fator aumentou a idade de aposentadoria e o tempo de contribuição, bem como afetou o valordas novas concessões, como esperado.

7. A GFIP deve conter a relação completa de todos os indivíduos ocupados pelas pessoas jurídicas, o que inclui os empregados comcarteira assinada, os sócios dirigentes que fazem retiradas pró-labore e autônomos que lhe prestam serviços.

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228 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

benefícios acidentários, as despesas no mês foram de R$ 2,4 bilhões, ou mais de R$ 30bilhões no ano (tabela 2).

A tendência ao desequilíbrio crescente deverá prosseguir no tempo, enquantoas regras de elegibilidade e formação do valor da aposentadoria não respeitarem ocálculo atuarial. A queda da fecundidade e o aumento da longevidade aumentama proporção de idosos na população e, por conseqüência, também a de aposentados,agravando o desequilíbrio. Atualmente, 9,8% da população têm mais de 60 anos,proporção que aumentará, segundo o IBGE, para 17% em 2025 e 25% em 2050.

Há, portanto, desequilíbrios embutidos nas regras de elegibilidade e de for-mação do valor do benefício em praticamente todos os tipos de aposentadoria,desequilíbrios esses que são potencializados pelas regras específicas adotadas pelaprevidência no Brasil. Essas regras específicas e seus efeitos fiscais serão tratados aseguir. Antes, porém, será examinada a questão do vínculo entre o piso dos bene-fícios previdenciários e o salário mínimo.

TABELA 1

Contribuintes e massa remuneratória por faixas de renda

Número de contribuintes % Massa remuneratória (R$ milhões)a

%

Total 25.650.392 100,0 24.566 100,0

Até teto 24.020.286 93,6 16.128 65,7

Acima do teto 1.630.106 6,4 8.438 34,3

Massa excedente ao teto 4.262 17,4

Fonte: GFIP/MPS.a Valores médios do primeiro semestre de 2005 – incluem salários, pró-labore de sócios administradores e pagamentos a autônomos que

prestam serviços a pessoas jurídicas. Teto do RGPS: R$ 2.508,72 entre janeiro e abril e R$ 2.668,15 a partir de maio.

TABELA 2

Despesas com benefícios de risco(Em R$ milhões)

Espécies Maio 2005 Anualizada

Invalidez 1.103 14.339

Auxílio-doença 905 11.770

Benefícios acidentários 345 4.481

Total 2.353 30.590

Fonte: Beps, maio de 2005.

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229DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

4 VINCULAÇÃO DO BENEFÍCIO MÍNIMO AO SALÁRIO MÍNIMO

A Constituição Federal de 1988 determina que os benefícios de prestação conti-nuada, previdenciários ou assistenciais, tenham valor não inferior ao salário mínimo(SM). Também têm esse mesmo piso o seguro-desemprego e o abono salarial.

Reajustes no valor real do SM têm alto impacto nas despesas públicas, espe-cialmente no RGPS, por causa do elevado número de benefícios previdenciáriosde valor igual ao SM, de 12,4 milhões, aos quais se somam 2,8 milhões de bene-fícios assistenciais que oneram as contas da seguridade social.

Avalia-se o impacto do reajuste do SM nas contas do RGPS pela diferençaentre, de um lado, o aumento das despesas com benefícios previdenciários e, deoutro, o aumento da arrecadação. Do lado das despesas, cada real de reajuste afetaas contas do RGPS em R$ 12,4 milhões, computando-se somente os benefíciosde 1 SM (a esse valor dever-se-ia acrescentar o reajuste parcial do grande contin-gente de benefícios de valor próximo do mínimo). O impacto nas contas públicasé maior devido ao pagamento de benefícios assistenciais, do seguro-desemprego,do abono salarial e da folha salarial de prefeituras de regiões mais pobres.

Do outro lado, cada real de aumento eleva a arrecadação em cerca de R$ 1,3milhão, provindos de 1 milhão de empregados com carteira assinada que recebemo SM e dos contribuintes individuais que recolhem sobre esse valor (cerca de 5milhões). Os outros efeitos são de ordem menor e, portanto, são desconsiderados.

O efeito líquido de cada real de aumento é a elevação do déficit da previdênciaem mais de R$ 11,1 milhões mensais. Claramente, o impacto nas contas do RGPSé um forte limitador ao reajuste significativo do SM.

Como o SM tem baixo valor comparado ao de outros países, observa-se umaforte e irresistível pressão para seu aumento. De um lado, parece haver clara conve-niência política para reajustes reais; de outro, o elevado impacto fiscal coloca um freioao reajuste. Para resolver o dilema e permitir reajustes reais sem afetar as contaspúblicas, analistas propõem que se desvincule o piso de benefícios do SM.Argumenta-se, ademais, que repassar aumentos reais para proventos de aposentadoriae pensão não se conformaria com práticas previdenciárias observadas no mundo.

As aposentadorias precisam de garantia legal de preservação de seu valorreal, pois, nas idades avançadas, são muito restritas as possibilidades de readaptaçãoou de defesa dos rendimentos pessoais. Todavia, não teria sentido conceder-lhesaumento real.

Ainda que o argumento tenha procedência, é necessário escolher o parâmetropara medir a preservação do valor real. Preço ao consumidor é um parâmetro.

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230 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

Mas os benefícios também podem ser indexados ao crescimento dos salários oudas rendas per capita. A indexação a preços busca preservar o poder de compraabsoluto; os outros indexadores buscam transferir ao aposentado os benefícios doprogresso da sociedade. Indexação aos salários preserva o nível de renda relativa-mente aos que permanecem trabalhando; indexação à renda per capita asseguraparidade com a média nacional.

As razões das reiteradas propostas de desvinculação fundamentam-se na di-ficuldade de se resistir às pressões políticas para aumentos reais do SM, e nas suasconseqüências fiscais. A desvinculação, assim se argumenta, permite atender asaspirações por aumentos significativos sem afetar intoleravelmente as contas fiscais.O SM deixaria de ser tão baixo, as pressões políticas seriam satisfeitas, e o mundogiraria feliz.

Será mesmo? Não obstante a aparente lógica do argumento, faltam-lhe elos.A questão essencial é identificar de onde partem as pressões para o aumento doSM e que efeito político terá a desvinculação.

Inicialmente, é preciso lembrar que, ao final da década de 1990, foi possibi-litado o estabelecimento de pisos salariais por estado. A idéia era preservar o SMcomo referência para o piso de benefícios previdenciários e assistenciais. Por essedispositivo, cada estado pode definir um piso salarial para viger em seu território.O pleito da desvinculação foi parcialmente atendido do ponto de vista legal. Todavia,a faculdade foi pouco exercitada. Por quê?

Merece consideração o fato de não haver impedimento a que os empregadorespaguem salários acima do mínimo ou do piso estadual. A fixação legal do mínimoparte do pressuposto de que empregados teriam menor poder de barganha nas nego-ciações salariais. O mínimo ou o piso seria uma forma de proteção aos menos capazes.

Conquanto plausível, há limites superiores para a remuneração mínima com-pulsória, a depender da produtividade do trabalho e dos encargos sobre os salários.Como mostrado anteriormente, os encargos sobre a folha estão entre os maioresdo mundo e são a causa principal da elevada informalidade observada no mercadode trabalho. Por essa razão, uma elevação significativa do SM induzirá emprega-dores a dar baixa do registro em carteira de seus empregados – alguns perderão oemprego, outros permanecerão empregados como informais recebendo até maisdo que antes, mas sem direitos trabalhistas e previdenciários. Os empregadores,por sua vez, economizarão no pagamento de encargos. Os prejudicados serão ospróprios trabalhadores.8

8. Ulyssea e Foguel (2006), revendo a literatura empírica, relatam estudos que indicam, ainda que de forma não absolutamente conclusiva,que o aumento do SM provoca desemprego e mudança de posição na ocupação, de formal para informal.

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231DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

Para avaliar o suporte político da desvinculação, é necessário quantificar onúmero de pessoas afetadas. Em princípio, desconsiderando-se o temor dainformalidade ou da perda do emprego, espera-se que os empregados que ganhemSM ou pouco acima desse valor sejam favoráveis ao aumento, pois as suas remu-nerações melhorariam.

Recorre-se mais uma vez às informações da GFIP, mostradas no gráfico 5 ena tabela 3. No primeiro semestre de 2005, havia 963 mil vínculos com salárioexatamente igual a 1 SM; 1,7 milhão de vínculos, incluindo tempo parcial e ad-missões e demissões, com salário menor do que o SM; e 2,5 milhões entre 1 e 1,25SM. Em resumo, cerca de 4 milhões de ocupados formais seriam afetados casohouvesse um reajuste significativo do SM. Esse número de empregados com carteiradiretamente beneficiados pelo aumento é pequeno, e somente seriam beneficiadosaqueles que permanecessem empregados. Além do mais, eles têm pequeno poderpolítico. Note-se que o número daqueles que recebem menos do que o SM é odobro do número daqueles que recebem exatamente o SM. Por que não se reivindicaque se cumpra o pagamento do SM? Isso em nada afetaria as contas fiscais e nãohaveria necessidade de nenhuma mudança legal.

Mais significativo é o número de autônomos e empregados sem carteira9

cujos rendimentos estão próximos do SM. Todavia, eles estão nessa condição porincapacidade de pagamento por parte de seus empregadores ou para evitar a eleva-da carga de contribuições incidente sobre a folha formal. Alega-se que suas rendasacompanham, ainda que com certo atraso, o aumento do SM. Mas o reajuste do

9. Em 2004, segundo a Pnad, havia 20,8 milhões de empregadores e trabalhadores por conta própria e 19,7 milhões de empregadossem carteira, dos quais 4,8 milhões eram domésticos; domésticos com carteira eram 1,7 milhão.

GRÁFICO 5 e TABELA 3

Vínculos e massa salarial por faixas de salário mínimo e teto

Fonte: GFIP/MPS – média do primeiro semestre/2005. SM = salário mínimo; teto do RGPS.

25

15

30

20

0

(Em %)

10

Até 1

Vínculos Massa

Em SM Vínculos % Massa %

Até 1 SM 1.651 6,4 231 0,9

= 1 SM 963 3,8 267 1,1

1 a 1,25 2.512 9,8 789 3,2

1,25 a 2 7.564 29,5 3.340 13,6

2 a 5 9.098 35,4 7.432 30,3

5 a 1 teto 2.231 8,7 4.068 16,6

1 teto e + 1.630 6,4 8.438 34,4

Total 25.650 100 24.566 100

5

1

1 a 1,

25

1,25 a

22 a

33 a

5

5 a te

to

1 a 1,

5

1,5 a

22 a

33 a

55 e

+

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SM significaria, de imediato, um aumento na contribuição previdenciária para aparcela dos autônomos ou empregados sem carteira que recolhem como contri-buintes individuais.

Em oposição, o número de beneficiários diretos da previdência e assistênciasocial com benefícios de SM é muito grande, mais de 15,2 milhões.10 Embora adesvinculação continuasse a assegurar reajustes periódicos aos benefícios, de modoa preservar-lhes o poder de compra, a norma produziria nesse contingente debeneficiários diretos uma sensação de perda de segurança e de empobrecimentorelativo, uma vez que seus benefícios ficariam defasados em relação aos que per-manecessem no mercado de trabalho. Essa sensação já é histórica, pois os aposentadoscostumam medir o valor de sua aposentadoria em número de SMs e reivindicar asua correção para manter a mesma relação da época da concessão.

As pressões para o aumento real do SM vêm do conjunto dos beneficiáriosda previdência e assistência, mais do que do conjunto dos assalariados que recebemSM ou uma remuneração próxima desse valor.

Por essa razão, uma vez implantada a desvinculação, cessariam as pressõespara se reajustar o SM, mas aumentariam as pressões para se reajustar o piso oumesmo todos os benefícios, como, aliás, já se observa nos pleitos das entidades deaposentados, capazes de sensibilizar o Congresso Nacional e mesmo o Executivo.11

Conforme se argumentou, as pressões pelo aumento do SM provêm dosbeneficiários da seguridade social e não serão dissolvidas pela desvinculação, apenasreorientadas para reajustes do piso e dos benefícios da seguridade. Que razõeshaveria para se acreditar na capacidade do governo de resistir às pressões para oaumento real do piso previdenciário, se tiver acatado a desvinculação por incapa-cidade de resistir às pressões para elevar o SM?

Por isso, a desvinculação poderá criar mais problemas do que é capaz deresolver. Se, de um lado, permite o aumento do SM sem afetar as contas fiscais, deoutro não evita que as pressões se voltem intensamente para o reajuste dos benefícios.Além do mais, cria um problema político para mais 15 milhões de beneficiáriosda seguridade, que se sentirão desprotegidos e abandonados pela política e pelogoverno.

10. Número de benefícios não equivale a número de beneficiários, pois há indivíduos com múltiplos benefícios, como aposentadoria,pensão e auxílio-acidente, que são legalmente acumuláveis.

11. A recente decisão do presidente da República de conceder reajuste real aos benefícios, conforme reivindicado por entidades declasse, poderá ter inaugurado uma nova fase de mais intensas pressões por aumentos reais dos benefícios. E de fato, pouco tempodepois, a Câmara dos Deputados aprovou projeto de conversão de medida provisória, reajustando todos os benefícios no mesmopercentual de reajuste do SM.

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233DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

Uma solução seria obter aprovação de emenda constitucional que: a) separasseclaramente previdência de assistência social, embora ambas continuassem comple-mentares; b) adotasse critérios de elegibilidade específicos – para a previdência,completar período contributivo e, para a assistência, atingir idade avançada (mais altado que a requerida pela previdência) ou ser portador de deficiência severa e profundaque incapacite para o trabalho, podendo adicionalmente ficar condicionada a testede renda; c) adotasse critérios de formação de valor também específicos – na previ-dência, o justificado pela soma das contribuições e pela idade na data do retiro e,na assistência, pelo critério de renda mínima que possa ser acomodada no orçamento;e d) determinasse a correção periódica dos valores exclusivamente por índice depreços, vedado qualquer reajuste real durante um determinado período de tempo.12

Poderá ser difícil aprovar emenda com esse teor. Tampouco é comum en-contrar nas constituições ao redor do mundo dispositivos que fixem valores ouíndices de reajustes. A solução é esquisita e somente tem sentido diante da incapa-cidade de se evitar a aprovação de políticas fiscalmente irresponsáveis: frente a essaincapacidade, optar-se-ia pela renúncia ao direito de decidir. Mesmo esquisita, amedida parece ter precedentes históricos: Ulisses, em sua Odisséia pelos mares dassereias, sabedor da virtual impossibilidade de resistir ao seu canto, ordenara aosmarujos para que o amarrassem ao mastro e, em nenhuma hipótese, mesmo diantede seus apelos desesperados ou ordens ameaçadoras, soltassem-no ao se avistaremtais criaturas; para não sucumbirem, os marujos deveriam ter seus ouvidos inteira-mente vedados.

5 BAIXA IDADE DA APOSENTADORIA RURAL

Em 1988, a Constituição ampliou o alcance dos benefícios para os trabalhadoresrurais: a) reduziu em cinco anos as idades de aposentadoria, até então iguais àsurbanas (60/65 anos para mulheres/homens, respectivamente); b) estendeu o di-reito à aposentadoria à mulher e o direito à pensão ao homem; e c) igualou o pisodos benefícios rurais ao urbano. Essas medidas, operacionalizadas pelas Leis deCusteio e Benefícios da Previdência Social de junho de 1991, tornaram imediata-mente elegíveis à aposentadoria alguns milhões de trabalhadores rurais e elevaramo benefício de todos de 1/2 SM para 1 SM.

Os impactos dessas medidas nos domicílios rurais já são bem conhecidos(ver DELGADO; CARDOSO JUNIOR, 1999; 2000; 2003), assim como o desequilíbriofinanceiro desse regime específico. O que se questiona é se há razões essenciais

12. Sugere-se que a vedação de reajustes acima do índice de preços tenha prazo de validade, para permitir, no futuro, se possível econveniente, repassar às aposentadorias ou à renda mínima assistencial os benefícios do progresso técnico.

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234 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

para que as idades de aposentadoria rural sejam cinco anos inferiores às urbanas.Não há indícios de que o trabalho rural seja mais penoso; tampouco a longevidadeno campo é menor do que no meio urbano. Ademais, as contribuições do setorrural são modestas, financiando cerca de 13% da despesa (tabela 4).

Esse elevado desequilíbrio financeiro espelha um desequilíbrio atuarial em-butido, que se demonstra assumindo-se o caso extremo de um segurado que comecea contribuir aos 15 anos de idade, contribua ininterruptamente até a aposentadoria,aos 55/60 anos de idade, em montante igual a 4,1% do SM,13 com toda a contri-buição destinada a financiar apenas a aposentadoria (os números a seguir foramcalculados para o valor atual do SM, de R$ 350).

O desequilíbrio atuarial pode ser medido pela comparação dos valores pre-sentes das contribuições e dos benefícios. Mesmo na hipótese favorável de SMconstante e aposentadoria de 1 SM, o valor presente do seu fluxo de fruição évárias vezes superior ao das contribuições: 4,24 e 2,74 vezes, para a aposentadoriaaos 55/60 anos de mulheres/homens, respectivamente, como se mostra na primeirae segunda colunas da tabela 5.

Caso as idades de aposentadoria fossem iguais às urbanas, os homens aindaassim receberiam em média, como aposentadoria, quase o dobro das contribuiçõese as mulheres o triplo; e se fossem igualadas para ambos os sexos em 65 anos,ainda assim as mulheres financiariam pouco menos da metade de seus benefícios.A elevação das idades para 60/65 reduziria o desequilíbrio na aposentadoria dasmulheres em 29% e na dos homens em 30%; se a idade das mulheres fosse tambémestabelecida em 65 anos, o desequilíbrio seria reduzido à metade.

13. Essa alíquota hipotética equivale a 13% (percentual de autofinanciamento) da alíquota integral. Embora fosse desejável que ascontribuições seguissem a regra geral, os trabalhadores rurais não dispõem de renda monetária suficiente para isso.

TABELA 4

Setor rural: receitas, despesas e déficit(Em R$ bilhões de dezembro de 2005, deflator: INPC)

2002 2003 2004 2005

Despesas com benefícios 22,7 23,5 25,1 27,9

Receitas de arrecadação 3,1 3,3 3,4 3,4

Déficit 19,6 20,2 21,7 24,5

Autofinanciamento (%) 13,5 14,0 13,5 12,2

Fonte: RGPS/MPS, diversos números.

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235DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

Os efeitos financeiros no fluxo de caixa se fariam sentir progressivamente.Para uma estimativa grosseira desses efeitos, adota-se o critério contrafactual,assumindo-se que as idades mínimas de 60/65 tivessem sido adotadas para viger apartir de 2000 e reestimando-se as novas despesas em razão do atraso de todas asnovas aposentadorias por cinco ou dez anos. Os resultados estão na tabela 6: aprimeira linha mostra o número anual de concessões ocorridas entre 2000 e 2005ou assumidas para os anos seguintes (por hipótese igual à média anual do períodoanterior, de 282 mil). A segunda linha mostra qual teria sido a despesa evitada,caso, a partir de 2000, as idades de aposentadoria tivessem sido fixadas em 60/65anos. Como se nota, a despesa evitada cresce durante seis anos, atingindo no sextoano o expressivo valor de R$ 6,4 bilhões, estabilizando-se em seguida nesse patamar.Se, adicionalmente, a idade de aposentadoria das mulheres tivesse sido fixada em65 anos (terceira linha da tabela), a despesa evitada continuaria aumentando até odécimo ano, quando atingiria o valor anual de R$ 9,6 bilhões, estabilizando-seem seguida nesse patamar. Essa alteração requer emenda constitucional.

TABELA 5

Valor presente de contribuições e benefícios de segurados rurais, por sexo e diferentesidades de aposentadoria(SM = R$ 350)

M 55 H 60 M 60 H 65 M 65

VPC 17.826 22.705 22.705 28.640 28.640

VPB 75.630 62.150 68.383 55.139 59.904

Razão VPB / VPC 4,24 2,74 3,01 1,93 2,09

M 55: aposentadoria da mulher aos 55 anos de idade; H 60: idem do homem aos 60 anos de idade. Salário Mínimo constante; aposentadoriade 1 SM mensal. VPC e VPB: Valores Presentes de Contribuições e Benefícios. Contribuições à alíquota de 4,1% do SM, iniciando aos 15 anos econtinuando até a aposentadoria. Tábua de Vida IBGE-2004; taxa de juros de 4% a.a.

TABELA 6

Aposentadorias rurais por idade e despesa evitada por aumento da idade(Em R$ milhões de 2006)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2009

Concessões (mil)a

319 249 325 263 271 267 282b

282b

Idade 60/65c

725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.372 6.310 6.200

Idade 65/65 c 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.734 8.316 9.569

a Aeps e Beps / MPS. Salário mínimo de R$ 350; metade das aposentadorias do sexo masculino.

b Estimadas iguais à média do período 2000-2005.

c Despesa evitada por aumento das idades para 60/65 ou 65/65, mulheres/homens.

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236 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

6 AUSÊNCIA DE IDADE MÍNIMA NO RGPS – REGRAS ESPECÍFICAS

6.1 A experiência internacional

À medida que se avança na idade, perde-se progressivamente capacidade de trabalho.Foi para repor renda e evitar a pobreza nas idades avançadas que a previdênciasurgiu. Por isso, o critério de elegibilidade universalmente aceito é o alcance deuma idade convencionada como de aposentadoria.

Essa idade tem variado no tempo e entre nações, como revela a tabela 7. Aidade típica entre os países avançados é de 65 anos para ambos os sexos, emboramuitos países admitam idade menor para as mulheres. Vários países decidiramigualar as idades de ambos em 65 anos. Essa decisão foi adotada em 1995 peloParlamento Britânico, que igualou as idades de aposentadoria para os dois sexosem 65 anos, a viger em 2020, com período de transição iniciando-se em 2010.

TABELA 7

Idades de aposentadoria em países selecionados

Hoje Futuro Hoje FuturoPaíses

H M H M dataPaíses

H M H M data

Argentina 65 60 - - Itália 65 60 - -

Bélgica 65 61 - 65 2009 Coréia 60 60 65 65 2033

Áustria 65 60 - 65 2007 Luxemburgo 65 65 - -

Austrália 65 60 - - México 65 65 - -

Chile 65 60 - - Holanda 65 65 - -

Costa Rica 62 60 - - Nova Zelândia 65 65 - -

Colômbia 69 55 - - Noruega 67 67 - -

Dinamarca 67 67 - - Peru 65 65 - -

El Salvador 60 55 - - Polônia 65 60 - -

Finlândia 65 65 - - Portugal 65 65 - -

França 60 60 - - Espanha 65 65 -

Alemanha 65 65 - - Suíça 65 62 - 65 2009

Grécia 65 60 - - Reino Unido 65 60 - 65 2020

Hungria - - 62 62 2009 Estados Unidos 65 65 67 67 2027

Islândia 67 67 - -

Fonte: OECD (2003).

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237DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

Recentemente, o governo britânico encaminhou ao Parlamento proposta paraelevar as idades para 66 em 2024, 67 em 2034 e 68 em 2044 (UK DEPARTMENT OF

WORK AND PENSIONS, 2006). Na Islândia, na Noruega e na Dinamarca a idade já éde 67 anos para ambos os sexos; nos Estados Unidos será de 67 anos a partir de 2027,ou seja, os nascidos a partir de 1960 somente se aposentarão aos 67 anos de idade.

Não obstante as idades mínimas de aposentadoria, em geral se admite aaposentadoria antecipada como forma de flexibilizar a rigidez imposta pela idademínima e reduzir as idades efetivas de aposentadoria. É o que se observou emdiversos países europeus. Frente às dificuldades de emprego e como conseqüênciada política do wellfare state, homens e mulheres puderam ou foram induzidos aoptar pela aposentadoria antes das idades mínimas. Entre 1960 e 1995, as idadesefetivas de aposentadoria em diversos países caíram cinco anos, enquanto a espe-rança de vida ao nascer aumentava cerca de seis anos (tabela 8). A flexibilidadepermite adaptação às circunstâncias cambiantes no mercado de trabalho, renovaçãomais rápida do emprego e freio ao crescimento do desemprego. Mas tambémintroduz dificuldades financeiras que precisam ser enfrentadas.

6.2 O fator previdenciário

No Brasil, os regimes de previdência admitem a aposentadoria por idade, aos 60/65 anos, e a ATC, integral aos 30/35 anos de contribuição, independente de idade,ou proporcional, aos 25/30 anos de contribuição, neste caso com idades mínimas

TABELA 8

Esperança de vida e idades efetivas de aposentadoria – países selecionados

Homens Mulheres

Esperança de vida Idade de aposentadoria Esperança de vida Idade de aposentadoriaPaíses

1960-1965

1995-2000

1960 1995 1960-1965

1995-2000

1960 1995

Bélgica 67,9 73,8 63,3 57,6 73,9 80,6 60,8 54,1

França 67,6 74,2 64,5 59,2 74,5 82,0 65,8 58,3

Alemanha 67,4 73,9 65,2 60,5 72,9 80,2 62,3 58,4

Irlanda 68,4 73,6 68,1 63,4 72,3 79,2 70,8 60,1

Itália 67,4 75,0 64,5 60,6 72,6 81,2 62,0 57,2

Espanha 67,9 74,5 67,9 61,4 72,7 81,5 68,0 58,9

Suécia 71,6 76,3 66,0 63,3 75,6 80,8 63,4 62,1

Reino Unido 67,9 74,5 66,2 62,7 73,8 79,8 62,7 59,7

Fonte: Pestieau, 2005.

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238 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

de 48/53 anos.14 Em todos os casos, o valor da aposentadoria é determinado emfunção da média dos 80% maiores salários de contribuição do período contributivoconsiderado.15

A ausência de idades mínimas e a ATC fizeram com que a idade de aposen-tadoria caísse drasticamente. O gráfico 6 mostra a drástica queda da idade médiana data da concessão, no Regime Geral, entre 1992 e 1997, de 53,2 anos para48,9. Nos anos seguintes, a idade média aumentou para 53,5 anos em razão de: a)alteração na contagem de tempo para a aposentadoria especial daqueles expostos aagentes prejudiciais à saúde e à integridade física, implementada em junho de1998; b) exigência de idades mínimas de 48/53 e “pedágio” para a aquisição dodireito à proporcional; e c) aplicação do fator, a partir de dezembro de 1999, àsaposentadorias por tempo de contribuição, o que tornou desinteressante a opçãopela aposentadoria proporcional por tempo de contribuição. No setor público, aidade média era ainda menor por causa da contagem em dobro dos tempos daslicenças-prêmio não gozadas.

O estancamento da tendência observada até 1998 foi a razão das reformas,16

sem as quais essa tendência continuaria, porque os mais de 4 milhões de admitidos

14. A ATC proporcional, adquirida com 25/30 anos de contribuição, sem requisito de idade, foi extinta pela Emenda 20 para os ingressosno mercado a partir de sua promulgação. Para os existentes passou-se a exigir idades mínimas de 48/53 anos e tempo adicional de 40%do tempo que na data ainda faltava para a aquisição do direito, chamado de “pedágio”. A Emenda 41 extinguiu a proporcional paratodos os servidores públicos. A ATC aos 30/35 anos independe de idade no RGPS; no setor público, essa modalidade, pela Emenda 41,passou a exigir idades mínimas de 55/60. No entanto, preservou-se, para os admitidos até a Emenda 20, a possibilidade da aposentadoriaa partir dos 48/53 anos de idade, com 30/35 de contribuição acrescidos do “pedágio” e no valor determinado pela aplicação, sobre amédia dos salários de contribuição, de redutor de 5 p.p. por ano antecipado em relação às idades mínimas.

15. O período contributivo se inicia com o Plano Real (julho de 1994) ou na data da primeira contribuição, se posterior, e se estende atéa data da aposentadoria.

16. Delgado et al. (2006), em trabalho recente, mensuraram os efeitos do fator nas ATCs. Segundo seu trabalho, a aplicação do fatorresultou em um aumento nas idades de aposentadoria e uma redução do valor médio de concessão, como era esperado.

GRÁFICO 6

Idade média na data de concessão da ATC54

48

50

46

Fonte: Aeps/MPS.

1992 1996 20001994 1998 20021993 1997 20011995 1999 2004

52

2003

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239DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

no mercado de trabalho entre 1968 e 1972 estavam completando os requisitospara o direito. Ademais, a modernização do país permitiu que os trabalhadores seaparelhassem para documentar tempos de serviço. O próprio Ministério da Previ-dência organizou o Cadastro Nacional de Informações Sociais, contendo os registrosdos vínculos e remunerações, e os validou para efeito do reconhecimento dosdireitos previdenciários.

A mais importante mudança da Emenda Constitucional 20, não bem enten-dida na época, foi a supressão, na Constituição, da regra que definia o valor daaposentadoria como a média aritmética simples dos últimos 36 salários mensaisde contribuição, corrigidos pela inflação. Ao deixar de constar da Constituição,ficou aberta a possibilidade de se adotarem novas formas de determinação dovalor, o que foi feito pela Lei 9.876/99. Essa lei alongou o período-base de cálculopara uma janela móvel ancorada em julho de 1994 e adotou o fator previdenciário,aplicável compulsoriamente às ATCs.

De maneira similar, a mais importante medida da Emenda Constitucional41 foi a extinção da integralidade da aposentadoria para os admitidos a partir de2004 e a definição do valor dos proventos com base nos salários de contribuição.Ficou, portanto, aberta a possibilidade de adoção do fator previdenciário no ser-viço público, mas a Lei 10.887/04, que regulamentou essa emenda, optou pelamédia simples do mesmo período de referência utilizado pelo Regime Geral, sema aplicação de fator.

Pela Lei 9.876/99, o valor da aposentadoria no Regime Geral resulta damultiplicação da média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuiçãodo período contributivo por um fator, conforme equação a seguir.

= ×B Y f (1)

B = valor da aposentadoria;

Y = média dos 80% maiores salários de contribuição do período que seinicia em julho de 1994 ou na data da primeira contribuição, se posterior; e

F = fator previdenciário.

O fator obedece à seguinte fórmula:

×α + ×α = + 1

100

Tc Id Tcf

Es (2)

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240 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

Tc = tempo de contribuição;

Id = idade na data da aposentadoria;

Es = esperança de sobrevida de ambos os sexos para a idade na aposentadoria; e

α = 0,31 alíquota de contribuição dos segurados e dos empregadores.

O reagrupamento dos termos permite um melhor entendimento da fórmula.

× ×α + ×α = + 1

100

Y Tc Id TcB

Es

Os termos do primeiro numerador, denominados C = Y x Tc x α, representama soma das contribuições vertidas pelos empregados e empregadores durante os Tcanos de contribuição. A divisão de C pela esperança de sobrevida, Es, resulta novalor corrente do benefício que iguala a soma das contribuições vertidas com asoma do fluxo da aposentadoria durante os anos esperados de fruição do benefício,na ausência de juros e de desconto. O termo entre colchetes atua como uma taxade juros implícita a remunerar as contribuições e a descontar o fluxo de fruiçãodos benefícios. Seu valor depende do tempo de contribuição e da idade na data daaposentadoria, variando entre pouco menos de 2% e pouco mais de 5%.

Em outras palavras, pela fórmula do fator, o valor corrente da aposentadoriaé tal que iguala os valores presentes das contribuições e benefícios, para a taxa dejuros definida implicitamente, para aqueles que viverem exatos Es anos. Ou seja, aprevidência devolve, durante os anos esperados de fruição da aposentadoria, ovalor aportado e remunerado durante os anos de contribuição.

O fator faz justiça contributiva, porque reconhece e premia o esforçocontributivo de cada segurado, concedendo um valor corrente maior para aquelesque, tendo contribuído o mesmo montante, se aposentarem com mais idade, ou,tendo a mesma idade na data de retiro, tiverem contribuído com um valor totalmaior, quer porque começaram mais cedo, quer porque contribuíram sobre saláriosmaiores.

A fórmula permite reduzir ou eliminar os subsídios cruzados, ex ante, nosesquemas de aposentadoria.17 Além disso, convém apontar outra característicaimportante do fator: a sua flexibilidade. Como a fórmula calcula o valor corrente

17. Caetano (2006), em estudo recente, examina a questão dos subsídios cruzados nos regimes de previdência, adotando como critériosa comparação de: a) valores presentes de contribuições e benefícios; e b) da taxa de juros que equilibra os valores presentes com umataxa de mercado, a da caderneta de poupança de 6% a.a.

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241DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

do benefício, de maneira a igualar os valores presentes das contribuições e dosbenefícios, ela permite a aposentadoria sem exigência de tempos mínimos de con-tribuição, de idades mínimas, de carência ou de qualidade de segurado. A fórmulapondera automaticamente todos esses importantes aspectos. E mais, reconhecetambém o direito daqueles que, tendo contribuído no passado, ficaram, por qual-quer motivo, sem contribuir nos anos anteriores às idades de aposentadoria, per-dendo por completo o direito à aposentadoria por idade e, conseqüentemente,tudo o que contribuíram. Além de injusto para com o contribuinte, isso é enri-quecimento ilícito do INSS.18

A adoção do fator foi equivocadamente entendida como tendo eliminado osdesequilíbrios atuariais embutidos na arquitetura do RGPS. Embora a fórmulaseja muito superior à que existia antes, ela também está atuarialmente desequili-brada pelas seguintes razões:

a) deixa os benefícios de risco sem financiamento, pois adota na fórmula dofator a alíquota de 0,31, o que implica que toda a contribuição (até o teto) éacumulada e escrituralmente “capitalizada” para formar o valor da aposentadoria;

b) adota alíquota maior do que a média efetiva;

c) acrescenta à contagem de tempo Tc tempos fictícios de cinco anos paramulheres e professores e de dez anos para professoras;

d) estima a esperança de sobrevida para toda a população brasileira, incluindoos sem renda, sem médicos e sem medicamentos, os quais, por essa razão, têmvidas mais curtas do que os segurados do RGPS e os servidores públicos; e

e) aplica-se compulsoriamente só à aposentadoria por tempo de contribuição.

6.3 Benefícios de risco e benefícios programáveis

Conforme foi dito na introdução deste capítulo, sugere-se financiar separada-mente as duas classes de benefícios: os de risco e os programáveis. O financiamentodos primeiros seria em regime de repartição simples ou de repartição de capitais de

18. Essas exigências teriam sentido apenas como condição de elegibilidade para o benefício de valor mínimo. Ter qualidade de seguradoé ainda uma exigência corrente do RGPS para a aquisição de direito a qualquer tipo de benefício desse regime; perde a qualidade desegurado aquele que, tendo contribuído por até 10 anos, fica 12 meses sem contribuir ou, tendo sido segurado por mais de 10 anos, fica24 meses sem contribuir. Um segurado que tivesse contribuído durante 29 anos e ficado sem contribuir por mais 2 anos, ao chegar aos65 anos de idade, não poderia mais se aposentar, o que era uma flagrante injustiça. A aplicação do fator dispensaria todas essasexigências burocráticas e injustas. Para corrigir parcialmente essa injustiça, o governo editou MP em dezembro de 2002, convertida naLei 10.666/03, segundo a qual o INSS passou a reconhecer administrativamente o direito à AI para aqueles que tiverem pelo menos 20anos de contribuição. O justo seria reconhecer o direito à AI a todos os que tiverem qualquer período contributivo em qualquer época. Ovalor do benefício seria determinado pela aplicação do fator, podendo resultar pequeno, mas é de direito, deve ser reconhecido, e podeser complementado pela assistência social.

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242 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

cobertura: todos contribuiriam para um fundo comum de onde se retirariam osrecursos para os benefícios correspondentes. As aposentadorias, ao contrário, seri-am financiadas em um regime de contribuição definida durante o períodocontributivo e sua conversão atuarial, na data da aposentadoria, em Renda Men-sal Vitalícia, portanto, em benefício definido.

Isso pode ser implementado subdividindo a atual alíquota de 31% em duasparcelas, uma para o risco e outra para a aposentadoria. A alíquota total continuaria31%, mas os recursos arrecadados teriam destinos diferentes: uma parte seriadestinada a financiar os benefícios de risco em regime de repartição; a outra seriaacumulada em conta escritural para determinar o valor da aposentadoria, no mo-mento em que o direito fosse exercido. Além de assegurar maior clareza e transpa-rência nos regimes, abriria a possibilidade de substituir a fonte de financiamentopara os benefícios de risco, da folha para outra fonte adequada, o que contribuiriapara reduzir a alíquota de contribuição e a informalidade no mercado de trabalho.

A mudança exigirá o alongamento do tempo de contribuição para que ossegurados alcancem o mesmo valor corrente para suas aposentadorias. Mas isso éo que se requer para restabelecer o equilíbrio atuarial para uma população desegurados cuja longevidade aumenta.

O efeito sobre o valor das aposentadorias é significativo, como pode sernotado nas tabelas A.1 e A.2 do anexo, que mostram o valor do fator para diferen-tes combinações de idades de aposentadoria e tempo de contribuição e alíquotasde 31% e 24%. Com alíquota de 31%, o fator para a atual esperança de sobrevidafica igual a 1 aos 63 anos de idade e 35 anos de contribuição, ou aos 65 anos deidade e 32 anos de contribuição. Para a alíquota especializada de 24%, por exem-plo, o fator é 1 aos 69 de idade e 35 de contribuição, ou aos 65 de idade e 42 decontribuição. Não parece uma exigência absurda, pois a grande maioria dos segu-rados é admitida antes dos 25 anos de idade e, portanto, completa mais de 40anos de contribuição aos 65 de idade. Para os admitidos com 16 anos de idade, otempo de contribuição aos 65 seria de 49 anos.

Avalia-se o impacto da medida segundo o método contrafactual: qual teriasido (ou seria) a diferença das despesas com as concessões ocorridas (ou a ocorrer),a partir de 2000, se na fórmula do fator a alíquota de 31% tivesse sido substituídapor 24%? Assume-se que 55% das concessões são para homens, aos 57 anos deidade, valor mensal de R$ 1.050; 45% são para mulheres, aos 52 anos, valormensal de R$ 750; o valor médio para ambos os sexos resulta em R$ 915 similarà média observada em 2005. Os resultados estão na tabela 9: a primeira linhamostra o número de concessões (em milhares) de ATCs verificado entre 2000 e

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243DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

2005 e estimadas para o quadriênio seguintes; a segunda linha apresenta as despesasanuais acumuladas para o caso de a alíquota na fórmula do fator ser 31%; a terceiralinha, para alíquota de 24%; e a quarta mostra a diferença cumulativa entre asduas situações anteriores. A diferença acumulada no corrente exercício teria alcançadoR$ 1,9 bilhão; e no décimo ano de aplicação, R$ 2,9 bilhões. Essa diferença con-tinuaria crescendo, reduzindo o ritmo de expansão das despesas até que todos osaposentados pelo fator com alíquota de 31% tivessem sido substituídos por apo-sentadorias com fator calculado com a alíquota especializada de 24%.

6.4 Tempos de contribuição menores para mulheres e professores

As mulheres e os professores podem se aposentar com 30 anos de contribuição, eas professoras, com 25 anos, independentemente de idade no RGPS e nas idadesmínimas no serviço público. O valor da aposentadoria do RGPS é determinadopela fórmula do fator acrescentando-se cinco anos na contagem de tempo dasmulheres e dos professores e dez anos na das professoras; no serviço público, o valorcorresponde ao que seria para quem tivesse 35 anos completos de contribuição.

A adição de cinco ou dez anos na contagem de tempo resulta em um valordo fator 18% ou 43% superior ao valor sem o adicional. Por exemplo, pela regraatual, o fator para mulher ou professor de 50 anos de idade e 30 anos de contri-buição (25 se professora) é 0,616; sem o adicional seria 0,523 (0,431 se professora)(tabela A.1 do anexo). A contagem de tempo fictício produz um valor de aposen-tadoria 18% (43% se professora) superior ao que seria justificado pelo histórico decontribuições e pela esperança de sobrevida (os percentuais para as outras idadessão muito próximos desses valores).

Os efeitos financeiros da eliminação do tempo fictício, Tf, na contagem dotempo das mulheres, segundo o método seguido neste estudo e para o mesmo

TABELA 9

RGPS: concessões de ATC e efeitos financeiros da especialização da alíquota(Em R$ milhões de 2005)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2009

Número de concessões (mil) 112 108 155 134 144 150 155a

170a

Despesa para α = 31% 496 1.471 2.640 3.924 5.156 6.460 7.812 12.135

Despesa para α = 24% 378 1.123 2.015 2.994 3.935 4.930 5.962 9.262

Diferença 117 348 625 929 1.221 1.530 1.850 2.874

Fontes: Aeps e Beps/MPS, números de 2005.a Estimadas.

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número de concessões, estão mostrados na tabela 10, terceira linha (fator comalíquota de 31%) e sexta linha (alíquota de 24%). A despesa evitada teria alcança-do, no décimo ano, R$ 606 milhões ou R$ 445 milhões, respectivamente. Osnúmeros não parecem expressivos, mas isso se deve à ainda diminuta participaçãofeminina no mercado de trabalho de três décadas atrás e aos menores salários dasmulheres. Todavia, os efeitos combinados da especialização da alíquota e da su-pressão da contagem de tempo fictício estão mostrados na linha 7: em seis anos, oefeito financeiro combinado teria alcançado R$ 1,8 bilhão e no décimo ano, oexpressivo montante de R$ 3,3 bilhões. Nesse caso também, a diferença continuariacrescendo até que todas as aposentadorias concedidas nas regras atuais tivessemsido substituídas pelas concedidas nas novas regras.

Raciocínio similar pode ser aplicado ao caso dos professores. Os efeitos sobreos valores individuais das aposentadorias são, como visto, muito relevantes – anão-contagem do tempo fictício resultaria em um valor 43% menor para as pro-fessoras e 18% menor para os professores. Mas o impacto financeiro no RegimeGeral seria pouco expressivo porque o número de aposentadorias mantidas e con-cedidas é pequeno. Em 2005, aposentaram-se 3.120 professores pelo Regime Geral,e o número de benefícios emitidos em dezembro desse ano foi de 41.381.19 O valormédio dos benefícios concedidos era similar ao do total pago, cerca de R$ 900.

19. O número de aposentados e o de novas concessões anuais para professores dos ensinos fundamental e médio do setor privado(professores do ensino superior não têm mais essa vantagem desde a Emenda 20) são pequenos. Uma das possíveis razões é a exigênciade comprovação de tempo exclusivo de magistério (em sala de aula) para se habilitar à aposentadoria de professor. O número deprofessores do setor público (estados e municípios) é consideravelmente maior.

TABELA 10

Efeitos combinados da especialização e da não contagem de tempo fictício: mulheres(Em R$ milhões de 2005)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2009

1 Despesa para α = 31 e Tf = 5 496 1.471 2.640 3.924 5.156 6.460 7.812 12.135

2 Despesa para α = 31 e Tf = 0 471 1.398 2.508 3.728 4.898 6.137 7.422 11.529

3 Diferença (1 – 2) 25 73 142 196 258 323 390 606

4 Despesa para α = 24 e Tf = 5 378 1.123 2.015 2.994 3.935 4.930 5.962 9.262

5 Despesa para α = 24 e Tf = 0 360 1.069 1.918 2.851 3.746 4.693 5.676 8.817

6 Diferença (3 – 5) 18 54 97 143 189 237 286 445

7 Diferença (1 – 5) 136 402 722 1.073 1.410 1.766 2.136 3.318

Tf : Tempo fictício adicionado ao tempo efetivo para determinar o fator. α: valor da alíquota na fórmula do fator. Idades de aposentadoria:52/57 anos, mulheres/homens.

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Nos estados e municípios com Regime Próprio, o impacto é muito maisexpressivo por ser bem maior o número de professores. Nesses casos há exigênciade idades mínimas para a aposentadoria, mas, cabe frisar, as idades mínimas sãomuito baixas e como não há a aplicação do fator, o subsídio é maior. De qualquermaneira, a contagem de tempo fictício para mulheres e professores resulta em umvalor corrente da aposentadoria superior ao justificado atuarialmente. Esses bene-fícios contêm um subsídio, financiado por outros segurados e por contribuintesde impostos.

Observe-se que o direito à aposentadoria com menor tempo de contribuiçãoe menor idade para as mulheres e professores é assegurado na Constituição. Noentanto, o valor das aposentadorias, segundo a mesma Constituição, deveria seratuarialmente determinado, isto é, calculado sem a contagem de tempos fictícios.A sugestão, nesse caso, não é alterar o direito constitucional, mas definir adequa-damente o valor do benefício para esses menores tempos de contribuição e idade,o que pode ser feito por legislação ordinária. Aos segurados afetados restaria semprea opção de permanecer em atividade até que o fator assumisse um valor conside-rado satisfatório.

6.5 Alíquotas de contribuição inferiores à adotada no fator

Merece ainda destaque o fato de a alíquota média efetiva de contribuição ser inferiorà de 31% adotada na fórmula do fator. Isso porque os empregados de baixos emédios salários têm alíquotas de 8% ou 9% e os contribuintes individuais recolhem20% de suas remunerações até o teto, em vez de 31% (exceto quando prestamserviços a pessoas jurídicas – nesse caso, a PF contribui com sua cota patronal de20% sem teto; e o autônomo, com 11%). Na fórmula do fator dever-se-ia adotara alíquota média ponderada, cujo valor, deduzido da tabela 11, é cerca de 28%. Aalíquota efetiva é ainda menor devido às situações especiais das entidades filantrópicas,que não recolhem a cota patronal, ou das empresas do Simples, que contribuemcom um percentual do faturamento, o que resulta em uma redução significativade sua carga contributiva.

Essa é mais uma fonte de desequilíbrio atuarial no desenho dos regimesprevidenciários, porque, não obstante as diferenças de contribuição, todos os se-gurados têm os mesmos direitos, com valores determinados de forma similar. OContribuinte Individual (CI), por exemplo, tem o valor da aposentadoria baseadona alíquota de 31%, resultando em um valor cerca de 60% superior ao justificadopor sua contribuição.

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6.6 Esperança de sobrevida e aplicação universal do fator

A esperança de sobrevida adotada na fórmula do fator é estimada anualmente peloIBGE para toda a população brasileira, nela incluídos aqueles que não têm rendae, portanto, sem acesso aos mínimos da assistência médica. Naturalmente, a mor-talidade entre essas pessoas é maior do que entre aquelas que dispõem de recursospara os cuidados médicos preventivos, diagnósticos sofisticados, terapias intensivase similares. Por isso, a esperança de sobrevida da fórmula deveria ser a que melhordescreva as características de sobrevivência do conjunto dos segurados, isto é, doscontribuintes do Regime Geral e dos RPPSs e os que estão em fruição de benefíciosdesses regimes. A estimativa da Tábua de Vida para a população de segurados ebeneficiários pode ser feita a partir das bases de dados existentes, como o CadastroNacional de Informações Sociais, o Cadastro de Óbitos e as folhas de pagamento

TABELA 11

Vínculos, massa salarial e contribuições por faixas de alíquotas(Em R$ 106)

Contribuição Acima tetoe

FaixasVínculos

(mil)

Massa

remuneratóriaSegurado

cEmpresad Massa Contribuição

1 Com alíquota 8% 17.393 7.633 611 1.527 - -

2 Com alíquota 9% 4.056 3.964 357 793 - -

3 Com alíquota 11% 2.571 4.530 498 906 - -

4 Até teto (= 1 + 2 + 3) 24.020 16.128 1.466 3.226 - -

5 Acima teto 1.630 8.438 459 1.688 4.266 853

6 Total (= 4 + 5) 25.650 24.566 1.925 4.913 4.266 853

7 CI a PFa

4.000 2.200 440 0 - -

8 CI a PJb

2.500 1.375 151 275 - -

9 CI total (= 7 + 8) 6.500 3.575 591 275 - -

10 Total (= 6 + 9) 32.150 28.141 2.516 5.188 4.266 853

Fonte: GFIP, primeiro semestre de 2005. Desconsiderados a contribuição SAT e os agentes nocivos.

CI: Contribuinte Individual;a CI que presta serviços a pessoa física (alíquota 20% com teto);

b CI que presta serviços a pessoa jurídica (alíquota de 11% do segurado com teto e 20% da empresa sem teto);

c até teto;

d 20% sem teto;

e destaque: massa em excesso ao teto e da contribuição da empresa sobre essa massa. SM de R$ 260 e teto de R$ 2.508,72, ente janeiro e

abril e R$ 300 e R$ 2.668,15 a partir de maio.

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de benefícios de todos os regimes. Os dados existentes permitem uma boa estima-tiva anual dessa variável. No momento, não há como saber o tamanho da diferença,razão pela qual não se fazem simulações de seu possível impacto.

A fórmula do fator é aplicada obrigatoriamente apenas às ATCs do RegimeGeral; nenhum outro benefício tem seu valor definido com base nessa fórmula,exceto as aposentadorias por idade, se o interessado assim o desejar. No serviçopúblico, como já observado, não há aplicação do fator a nenhum benefício. Em2005, no Regime Geral foram concedidas 871 mil aposentadorias, das quais 155mil (17,6%) eram ATCs; além dessas, o Regime Geral concedeu 321 mil pensões,1,86 milhão de auxílios-doença, 397 mil salários-maternidade, 308 mil auxílios-acidentários, e 11 mil outros, totalizando 3,637 milhões de concessões. As ATCsrepresentaram apenas 4,3% desse total.

O número de concessões no serviço público não é facilmente encontrável.Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), há cerca de 5milhões de servidores estatutários e militares no Brasil. O tempo de permanênciano serviço público é menor do que 30 anos, dado que os admitidos normalmentecarregam tempo prévio de contribuição ao Regime Geral. Admitindo-se com 30anos o tempo de permanência, estima-se que devem ocorrer anualmente cerca de160 mil aposentadorias no serviço público. A partir da Emenda 41, essas aposen-tadorias tenderão a ocorrer nas idades mínimas, aos 55/60 anos, mulheres/homens,respectivamente, com proventos iguais à remuneração do cargo em que se der aaposentadoria. Pela regra do Regime Geral, essas aposentadorias teriam seus valoresdefinidos pela média dos salários de contribuição multiplicada pelo fator. A média,para servidores que dupliquem sua remuneração durante o tempo de serviço pú-blico, seria 75% da última remuneração. E o fator para a servidora de 55 anos deidade é 0,737 (com o adicional de cinco anos de tempo fictício) ou 0,626 (sem oadicional); para o servidor de 60 anos o fator seria 0,894. Para a alíquota especializadade 24%, esses valores seriam, respectivamente, 0,562, 0,478 e 0,668. Como senota, o critério de formação do valor da aposentadoria dos servidores é muitomais generoso do que para os segurados do Regime Geral.

7 BAIXA CARÊNCIA PARA APOSENTADORIA POR IDADE SEM APLICAÇÃO DOFATOR

Os segurados que não conseguem comprovar 30/35 anos de contribuição20 podemse aposentar por idade a partir dos 60/65 anos, com o valor da aposentadoria, B,

20. A partir de 25/30 anos de contribuição, os segurados poderiam optar pela Aposentadoria Proporcional por Tempo de Contribuição,mas essa opção perdeu atratividade em razão do “pedágio” e do fator, tendo deixado de existir na prática.

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248 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

21. O valor da aposentadoria cresce com o tempo de contribuição por dois fatores: crescimento da proporção e crescimento do salário.Com as hipóteses citadas resulta um valor médio da aposentadoria de R$ 486, similar ao valor médio das concessões de 2005.

proporcional à média dos salários de contribuição do período contributivo, Y, deacordo com a seguinte fórmula:

B = Y x (0,70 + 0,01 x Tc )

O requisito de tempo de contribuição, Tc, para esse tipo de benefício é de nomínimo 12,5 anos em 2005, aumentando seis meses por ano até alcançar 15 anosem 2011. O valor do benefício, para 15 anos de contribuição, é 85% da médiados salários de contribuição. Como já referido anteriormente, há um óbviodesequilíbrio atuarial nessa regra específica, que é tanto maior quanto mais curtofor o tempo de contribuição. Exemplificando, a mulher de 60 anos terá contribuídodurante 15 anos com 31% da média salarial, mas fruirá durante 22,2 anos de umbenefício cujo valor é de 85% da média salarial. Histórias similares podem sercontadas para outras situações.

Para avaliar esse desequilíbrio, calcula-se, para diferentes tempos de contri-buição e salário inicial de R$ 500 crescendo à taxa de 1% a.a. – o valor absolutonão é relevante para os propósitos desta avaliação: a) o valor corrente do benefício,B,21 mostrado na tabela 12; b) o valor presente das contribuições, mostrado naslinhas VPC da tabela 13; e c) os valores presentes dos fluxos de fruição, paraduração igual à esperança de sobrevida de cada gênero, conforme a Tábua IBGE-2004, mostrados nas linhas VPB da tabela 13.

Como se nota na tabela 13, o desequilíbrio atuarial é significativo. Em todosos casos de tempos de contribuição inferiores a 25 anos, o valor presente dosbenefícios supera o das contribuições. Para 25 anos de tempo de contribuição, ascontribuições financiariam adequadamente os benefícios, somente para taxas dejuros elevadas, acima de 5%. Os dados mostram que, para 15 anos de contribuição,os homens financiam pouco menos de 60% de suas aposentadorias e as mulheres

TABELA 12

Valor da aposentadoria por idade, segundo tempo de contribuição(Em R$ do primeiro semestre de 2005)

Tempo de contribuição 15 20 25 30a

35a

B = Y (0,70 + 0,01 Tc ) 463 505 550 597 615

a Coluna incluída apenas para efeitos de exercício, pois o valor da aposentadoria aos 60/65 anos de idade com 30 de contribuição é igual à

media dos salários de contribuição.

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pouco menos da metade, no caso de taxa de juros de 6%. Para taxa de juros de3%, esses percentuais de autofinanciamento seriam de pouco menos de 40% epouco mais de 30%. Os valores presentes são muito sensíveis à taxa de juros. Parataxas de juros inferiores a 4% a.a., o equilíbrio somente seria atingido para períodoscontributivos superiores a 30 anos.

O exercício revela o subsídio implícito nas aposentadorias urbanas por idade,que é a contrapartida do seu desequilíbrio atuarial. Entre as opções para reduzir odesequilíbrio estão o alongamento do período contributivo mínimo, a elevação

TABELA 13

Aposentadorias por idade: valores presentes de contribuições e benefícios, para temposde contribuição e taxas de juros selecionados(Em R$ de 2005)

Tempo de contribuição 15 20 25 30 35

Taxa de juros: 6%

1 VPC 38.550 61.993 93.894 137.144 195.608

2 VPB H 64.447 70.338 76.541 83.071 85.661

3 VPB M 78.460 85.633 93.184 101.134 104.288

1/2 % 59,8 88,1 122,7 165,1 228,4

1/3 % 49,1 72,4 100,8 135,6 187,6

Taxa de juros: 4,5%

1 VPC 34.512 53.108 76.797 106.859 144.890

2 VPB H 70.627 77.083 83.881 91.037 93.876

3 VPB M 88.946 97.076 105.637 114.649 118.225

1/2 % 48,9 68,9 91,6 117,4 154,3

1/3 % 38,8 54,7 72,7 93,2 122,6

Taxa de juros: 3%

1 VPC 30.966 45.702 63.285 84.194 108.986

2 VPB H 77.837 84.952 92.444 100.330 103.459

3 VPB M 101.895 111.210 121.017 131.341 135.437

1/2 % 39,8 53,8 68,5 83,9 105,3

1/3 % 30,4 41,1 52,3 64,1 80,5

VPC calculado com alíquota de 24%, para salário inicial de R$ 500, crescendo à taxa real de 1% a.a. VPB calculado para esperanças desobrevida por gênero da Tábua IBGE-2004: 23/16, mulheres/homens aos 60/65 anos de idade.

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das idades de aposentadoria e uma combinação de ambas (descarta-se a elevaçãodas alíquotas por já estarem entre as mais altas do mundo).

Uma alternativa que preserva a liberdade de escolha das pessoas é a aplicaçãodo fator para determinar o valor do benefício. Justifica-se pelo fato de pertenceremà categoria dos programáveis e assim se uniformizaria o critério de formação dovalor de todos eles. Aplicado nas mesmas condições das ATCs (isto é, com α = 0,31na fórmula), os valores resultantes, justificados pelas contribuições, seriam menoresdo que sem o fator. A aposentadoria de uma mulher de 60 anos de idade com 15de contribuição deveria ter o valor igual a 36,9% de seu valor nas regras vigentes.O fator atingiria valor próximo da unidade para tempos de contribuição acima de25 anos e idades superiores a 65 anos, ou depois dos 65 anos com mais de 30 anosde contribuição. Na realidade, dever-se-ia aplicar o fator revisado, com alíquotaespecializada e sem contagem de tempo fictício, resultando em valores ainda me-nores. A tabela 14 traz os valores resultantes em cada caso. Algumas vezes resultaem um benefício de valor inferior ao SM (média do primeiro semestre de 2004 deR$ 287,69).

A equivalência de valores presentes para a alíquota especializada de 24%ocorre com taxas de juros entre 2,1% e 3,5% a.a. (tabela 15).22 Trata-se de taxasbaixas para as condições macroeconômicas atuais, mas comparáveis às de váriospaíses do mundo e similares à taxa média de crescimento do PIB das últimasdécadas.

O efeito financeiro da aplicação do fator revisado às aposentadorias por idade,se a regra tivesse vigorado desde 2000, é mostrado na tabela 16. Em 2005, a

22. As taxas que equilibram os valores presentes correspondem às taxas de remuneração das contribuições vertidas e de desconto dofluxo da aposentadoria.

TABELA 14

Valor da aposentadoria por idade com fator(Em R$)

Tempo de contribuição 15 20 25 30 35

Aposentadoria sem fator 463 505 550 597 615

H : B = Y * f com α = 31 248 344 447 558 678

H : B = Y * f com α = 24 191 264 343 427 517

M : B = Y * f com α = 31 201 279 363 453 550

M : B = Y * f com α = 24 155 214 278 347 420

B : valor da aposentadoria; Y : média salarial; f : fator previdenciário, calculado com alíquota 0,31 ou 0,24, sem adicional de tempo; H :homens; M : mulheres.

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despesa com as concessões ocorridas no período 2000-2005 teria sido R$ 2,5 bilhõesmenor. A diferença seguiria crescendo até a substituição total das aposentadoriassem fator.

8 SERVIDORES PÚBLICOS E MILITARES

As regras de aposentadoria dos servidores públicos civis adotadas pela Emenda 41reduziram o desequilíbrio atuarial embutido no desenho do regime, ao definirque o benefício será a média dos salários de contribuição do mesmo período uti-lizado para o INSS. Esse critério é aplicado a todos os novos ingressantes noserviço público a partir da publicação da emenda e àqueles que optarem pelaaposentadoria antecipada, com redutor de 5% por ano de antecipação, a partirdos 48/53 anos de idade. A emenda produziu um importante ajuste atuarial nessas

TABELA 15

Taxas de juros que igualam os valores presentes

Mulher de 60 anos Homem de 65 anosTc

B Juros B Juros

15 155 3,5 191 3,3

20 214 3,2 264 2,8

25 278 2,9 343 2,5

30 347 2,6 427 2,3

35 420 2,4 517 2,1

Nota: Alíquota de contribuição de 24%.

TABELA 16

Efeito financeiro da aplicação do fator revisado nas aposentadorias por idade(Em R$ milhões)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Concessões (mil) 89 76 104 181 216 163 165b

170b

175b

180b

Despesa sem fatora

46 39 54 94 111 84 85 88 90 93

Despesa com fatora

23 19 27 46 55 41 42 43 45 46

Diferençaa

23 20 27 47 57 43 43 45 46 47

Acumulada anual 152 433 740 1.225 1.907 2.546 3.104 3.675 4.263 4.868

Fonte: Aeps e Beps/MPS.a Valores mensais a preços de 2005. Hipóteses: a) 25% das aposentadorias com 15 anos de contribuição; 40% com 20 anos; 20% com 25

anos; e 15% com 30 anos; b) 55% do sexo masculino; c) salário inicial de R$ 500, crescendo a 1% a.a.; d) desconsiderado o piso de 1 SM;e) fator calculado com alíquota de 0,24.

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aposentadorias comparativamente à regra anterior. O mesmo vale para a integralainda preservada para os admitidos até a publicação da Emenda 41. A possibilidadeda aposentadoria com um ano a menos na idade mínima para cada ano de contri-buição adicional aos 30/35 da Emenda 47 reduziu o efeito desse ajuste.

Não obstante esse ajuste, ainda resta um desequilíbrio atuarial nas aposenta-dorias dos servidores, como se pode notar na tabela 17. Assume-se que os servidoressão admitidos aos 25 anos de idade, que seus salários crescem a 2% a.a., que seaposentam aos 55/60 anos de idade e que a contribuição total para a aposentadoriaé de 24%. As aposentadorias integrais, isto é, de valor igual ao último salário, têmseus valores presentes superiores aos das contribuições, exceto para taxas de jurosaltas (acima de 4,5% para os homens e acima de 6% para as mulheres). Mesmo nocaso do valor determinado por média salarial, o valor presente da aposentadoriasupera o das contribuições para juros de até pouco mais de 3% no caso dos homense bem mais de 4,5% para as mulheres. Note-se que para equilibrar os valorespresentes são necessárias taxas de juros muito elevadas, incompatíveis com as taxasde crescimento econômico observado nos últimos 25 anos.

TABELA 17

Comparação dos valores presentes para os servidores civis(Em R$)

Taxas de juros 3% 4,5% 6%

Benefício VPC 253.960 332.899 443.523

VPB 376.049 335.432 301.4711.961

a

VPB/VPC 1,48 1,01 0,68

VPB 313.740 276.798 246.407

Homem

1.520b

VPB/VPC 1,15 0,78 0,53

VPC 192.161 241.358 306.706

VPB 425.086 365.410 318.2021.776

a

VPB/VPC 2,21 1,51 1,04

VPB 341.702 293.732 255.784

Mulher

1.427b

VPB/VPC 1,78 1,22 0,83

a Aposentadoria integral.

b Aposentadoria por média dos 80% maiores salários de contribuição. VPC e VPB = Valores Presentes das Contribuições e Benefícios;

alíquota de contribuição para a aposentadoria: 24%; idade de entrada no serviço público: 25 anos; aposentadoria aos 55/60 anos,mulheres/homens, respectivamente; tempo de contribuição no serviço público: 30/35; salário inicial de R$ 1 mil crescendo a 2% a.a.;esperança de sobrevida do IBGE-2004, por sexo.

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O equilíbrio poderia ter sido atingido se as idades de aposentadoria tivessemsido fixadas em 65 anos. Haveria, inclusive, margem para a redução das alíquotas.Alternativamente, o ajuste poderia ser obtido pela aplicação do fator a todas asaposentadorias dos servidores. Os valores correntes das aposentadorias, para asmesmas idades e tempos de contribuição, seriam menores do que o valor integralou a média. O fator para as mulheres assumiria o valor 0,74 nas condições atuais,0,66 se não houvesse contagem de tempo fictício, e 0,48 se adicionalmente aalíquota fosse de 24%; os homens teriam fator de 0,89 nas condições atuais ou0,68 para alíquota de 24%. Entretanto, convém relembrar que, com a aplicaçãodo fator, seriam premiados aqueles que tivessem longos períodos de contribuiçãoou optassem por estender a jornada no serviço público para além das idades mínimas.

Os militares têm regime diferenciado e específico, em respeito às característicaspróprias da carreira, como acontece na maior parte dos países. Os militares, diferen-temente dos servidores civis ou dos trabalhadores do setor privado, têm temposmáximos de permanência no mesmo posto e idades-limite para cada posto. Umavez atingido um limite, o militar é transferido para a reserva remunerada ou refor-mado ex officio.23 Na reserva, ele permanece de prontidão para eventual convocação.

Parece razoável que o regime de aposentadoria respeite essas limitações própriasda carreira, de forma que a pessoa não fique sem renda nesses eventos nem suafamília em caso de falecimento. Ocorre que as normas de previdência para osmilitares definem regras excessivamente generosas de elegibilidade e formação dovalor dos proventos: a) pensão para cônjuge e filhos ou, na falta desses, para osfamiliares dependentes, sendo vitalícia para as filhas solteiras, e valor igual ao daremuneração ou dos proventos do militar; b) transferência para reserva ou reformacom proventos integrais do posto imediatamente acima ao ocupado, se o militartiver pelo menos 30 anos de serviço; c) proventos de inatividade também integraisna transferência ex officio, independentemente de tempo de serviço; e d) adição detempos fictícios na contagem de tempo para a passagem para a inatividade, comoférias e licenças-prêmio não gozadas, contadas em dobro ou um ano por ano deserviço prestado por oficiais de Corpo, Quadro ou Serviço de Saúde ou Veteriná-ria com curso superior.

Os militares não contribuem para suas aposentadorias, apenas para as pensões.O regime específico ainda segue o secular princípio pro labore facto, usual em todoo serviço público até a Emenda 20, segundo o qual o direito à aposentadoriadecorre do vínculo com o Estado e não do fato de ter havido contribuições. Portanto,

23. Alguns exemplos de idades-limite: 44 anos para soldado e marinheiro; 48 anos para cabo, taifeiro-de-segunda-classe, capitão-tenente, capitão, oficiais subalternos; 49 para terceiro-sargento.

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todos os militares ativos, reservistas e reformados contribuem para as pensões deseus dependentes, mas não para custear suas próprias aposentadorias.

Essas regras foram definidas pela Lei das Pensões Militares (Lei 3.765, demaio de 1960) e pelo Estatuto dos Militares (Lei 6.880, de dezembro de 1980),com as alterações subseqüentes, que não afetaram sua essência. As regras vigoraramaté a Medida Provisória (MP) 2.131, de dezembro de 2000.

As principais alterações introduzidas por essa MP foram: a) a supressão dacontagem de tempos fictícios; b) o fim da promoção de um posto por ocasião dapassagem para a inatividade; c) a contribuição de todos os militares das ForçasArmadas (ativos, reservistas e reformados) para as pensões, à alíquota de 7,5%,incidente sobre as parcelas que compõem os proventos na inatividade; d) a contri-buição para a assistência médica e social de 3,5% incidente sobre as parcelas quecompõem a pensão ou os proventos na inatividade; e e) a supressão do direito àpensão vitalícia das filhas solteiras dos novos militares, isto é, para os admitidospara as Forças Armadas a partir de 2001.

A existência da pensão vitalícia para as filhas solteiras dos militares é bemconhecida e referida; menos conhecido é o fato de que esse mesmo benefícioexistia (e possivelmente ainda exista) entre algumas categorias de servidores civis.Entre os militares, essa vantagem foi suprimida para as filhas de todos os novosingressantes na carreira a partir de 2001, mas foi mantida como opção, mediantecontribuição à alíquota de 1,5%, para as filhas já nascidas ou a nascer de todos osmilitares que já estavam na carreira ao final de 2000.

Nada haveria a se questionar se o benefício fosse integralmente custeado pelacategoria e se nenhum risco recaísse sobre o Tesouro. Mas será esse o caso? Acontribuição de 1,5% é suficiente para financiar o benefício? E, afinal, que sentidotem, nos tempos atuais, de crescente engajamento da mulher no mercado de tra-balho, um benefício desse tipo? Entre outras conseqüências, esse benefício parecetrazer para as filhas beneficiárias uma grande dificuldade de contrair matrimônio.

A transferência para a reserva ou a reforma pode ocorrer por livre manifestaçãode vontade ou ex officio. Os proventos de inatividade são definidos como 1/30 dosoldo por ano de serviço até o limite de 100%. O soldo de referência, a partir daMP 2.131, é o do último posto ocupado na atividade. Na reserva ou reforma exofficio os proventos são sempre iguais ao soldo integral. Dado que a conceituaçãodo direito previdenciário decorre da existência do vínculo com o Estado e não dascontribuições, não é pertinente referir-se a desequilíbrio atuarial. Entretanto, o

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desembolso financeiro para custear os reservistas e os reformados tem alto impactonas finanças públicas.24

Não cabe questionar a necessidade ou a conveniência de se respeitarem oslimites de idade ou de permanência no posto – talvez as Forças Armadas nãofuncionassem com a eficiência requerida sem esses dispositivos. Mas os reservistasou reformados de baixas idades não ficam incapazes para o trabalho, e muitosefetivamente exercem atividades remuneradas. Conquanto certamente seja conve-niente e mesmo necessário assegurar renda aos reservistas e reformados, não pareceadequado que essa renda reponha integralmente os vencimentos da atividade,independentemente de idade ou de tempo de serviço. Respeitadas as especificidadesda carreira, que requerem transferência para a reserva ou reforma em baixas idadese curtos tempos de serviço, o que precisa ser equacionado melhor é o valor dosproventos e a instituição de contribuições.

Nesse sentido, não mais caberiam categorias com regimes tão distintos comoentre empregados do setor privado, servidores públicos e militares; nem regimessem contribuições ou proventos sem nenhuma consideração ao balanço entre ascontribuições vertidas e o fluxo esperado de fruição dos benefícios. Da mesmaforma, a reforma do Governo Lula instituiu redutor para as pensões dos servidorescivis, mas recuou na proposta de medida similar para as pensões militares. O quepoderia justificar a diferença?

9 CONCLUSÕES

A previdência trabalha com horizontes de tempo de várias décadas. Opera embases correntes de repartição simples, arrecadando, durante a vida de trabalho,contribuições de segurados e respectivos empregadores para pagar benefícios aquem tem seu direito reconhecido. No longo período entre o início da vida detrabalho e a data da aposentadoria, os segurados se defrontam com situações derisco, que requerem cobertura previdenciária. Ninguém sabe a priori quais segu-rados serão afetados por eventos de risco, mas as estatísticas mostram que o númerodeles é grande. No entanto, conhece-se o tempo necessário para alcançar a apo-sentadoria, por isso foi caracterizado como programável.

As contribuições devem custear tanto os eventos de risco quanto acumularrecursos, ainda que apenas escrituralmente, para financiar os eventos programáveis.Como a duração da aposentadoria é incerta, a previdência precisa de bases atuariais.

24. No período de 12 meses iniciados em dezembro de 1994, as despesas com militares ativos somaram R$ 8,2 bilhões, os proventoscom reservistas e reformados, R$ 8,0 bilhões, e as pensões, R$ 6,2 bilhões, totalizando 24,3% das despesas com a folha total da União.

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Para os benefícios programáveis, adotou-se o princípio de cada qual financiar asua aposentadoria, assegurando-se coletiva e solidariamente apenas a incertezaquanto à duração da vida. À luz desse princípio, foram analisados os vários tiposde benefícios e regras especiais admitidos pelo sistema, apontando-se osdesequilíbrios atuariais de cada um deles.

Verificaram-se grandes desequilíbrios nas aposentadorias rurais por aconte-cerem em baixas idades e a partir de contribuições módicas; nas aposentadoriasurbanas por idade em razão do baixo tempo de contribuição; nas aposentadoriaspor tempo de contribuição por “erros de arquitetura” do fator previdenciário,como acumular toda a contribuição para o cômputo da aposentadoria, deixandosem financiamento os benefícios de risco, acrescentar tempos fictícios para asmulheres e professores e adotar esperança de sobrevida da população em vez dapopulação de segurados.

Foram simulados os efeitos financeiros, em um horizonte de dez anos, de: a) oaumento das idades de aposentadoria rural para 65 anos; b) a aplicação do fatorrevisado para as aposentadorias por tempo de contribuição; e c) a aplicação dofator revisado às aposentadorias por idade urbanas. A simulação foi feita assumindoque as mudanças tivessem iniciado sua vigência em 2000. O conjunto de medidasreferido teria reduzido a despesa do corrente exercício em R$ 12,9 bilhões, e al-cançaria, em 2009, o montante de R$ 17,8 bilhões (tabela resumo). Trata-se deimpacto relevante.

TABELA RESUMO

Despesas evitadas com aumento da idade rural e aplicação universal do fator(Em R$ de 2005)

Rural + ATC + AI 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Concessões rurais (mil) 318 249 325 263 271 267 282 282 282 282

1. Idade de 60/65 (R$ 106) 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.372 6.331 6.310 6.255 6.200

2. Idade de 65/65 (R$ 106) 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.734 7.701 8.316 9.290 9.569

Concessões de ATC (mil) 112 108 155 134 144 150 155 160 165 170

3. Fator revisado (R$ 106) 136 402 722 1.073 1.410 1.766 2.136 2.518 2.912 3.318

Concessões AI (mil) 89 76 104 181 216 163 165 170 175 180

4. Fator revisado (R$ 106) 152 433 740 1.225 1.907 2.546 3.104 3.675 4.263 4.868

Total 2 + 3 + 4 (R$ 109) 1,0 2,9 4,8 7,0 9,2 11,0 12,9 14,5 16,5 17,8

AI: Aposentadorias por idade. Fator revisado: alíquota de 24%, sem contagem de tempo adicional.

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O maior impacto no médio prazo provém da elevação da idade da aposenta-doria rural para 65 anos, que teria alcançado no décimo ano R$ 9,6 bilhões econtinuaria nesse patamar (ficaria estabilizada em cerca de R$ 6,3 bilhões paraidades de 60/65). A adoção dessa medida requer emenda constitucional.

O segundo impacto mais importante teria provindo da aplicação do fatorprevidenciário revisto às aposentadorias por idade. Parte delas teria valor inferiorao SM e, nesse caso, teria economizado para a previdência e onerado a assistência(no modelo em que as duas estão separadas e complementares). A despesa evitadateria alcançado R$ 3,1 bilhões em 2006 e R$ 4,9 bilhões em 2009. A aplicação àsaposentadorias por idade requer lei ordinária apenas, inclusive no serviço público.

Da mesma forma, a revisão do fator pode ser feita por lei ordinária, assimcomo sua aplicação no serviço público, para todas as aposentadorias cujo valor édefinido por média, não se aplicando, todavia, às aposentadorias integrais, porserem constitucionalmente garantidas. A revisão compreenderia a substituição daalíquota plena de 31% pela especializada de 24% e a eliminação da contagem detempos fictícios. O impacto nas despesas do RGPS também teria sido relevante,de R$ 2,1 bilhões em 2006 e R$ 3,3 bilhões em 2009, e seguiria aumentando atéa completa substituição dos aposentados pelas regras substituídas pelos que viessema se aposentar pelas novas regras.

Os pontos levantados não exaurem a matéria nem são o único caminho parase construir uma previdência justa, equilibrada atuarialmente, robusta e sustentávelno tempo. Propostas baseadas em idade mínima resolvem a questão atuarial tantoquanto a proposta baseada no fator revisado. A idade mínima assegura efeitosmais intensos no curto prazo por postergar as aposentadorias até as idades mínimas;o fator assegura indiferença de valores presentes, isto é, as aposentadorias não têmde ser postergadas, cabendo ao candidato escolher entre uma aposentadoria devalor menor porém mais cedo e por mais tempo ou, ao contrário, um valor maior,mais tarde e de menor duração.

A vantagem da adoção da fórmula do fator é sua flexibilidade, pois permiteque os segurados escolham suas datas de aposentadoria, conforme suas expectativasde valor e as possibilidades de permanência como contribuintes. A idade mínimaé rígida, não permitindo escolhas por parte dos indivíduos. O fator, por sua vez,faz justiça contributiva, reconhecendo e premiando aposentadorias em mais altasidades ou com maiores tempos de contribuição; a idade mínima não distinguenem premia o esforço contributivo.

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258 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

As duas ainda se distinguem por demandarem mudanças legais de ordensdiferentes. A idade mínima requer emenda constitucional; a revisão e a aplicaçãouniversal do fator, somente lei ordinária.

Caminhos há e escolhas também. Difíceis, por certo. Mas adiar ou não exercitaro poder de escolha não resolve o desafio; pelo contrário, deixa que o desafio se tornemais grave e sua superação venha a exigir no futuro medidas mais drásticas e frustraras expectativas de pessoas de altas idades para as quais não haverá mais tempo derefazerem suas vidas. O desequilíbrio galopante será estancado em algum momento– melhor se de forma programada, negociada, acordada e com possibilidade decontrole; senão o será de forma caótica com conseqüências possivelmente perversas.

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CAETANO, M. A-R. Subsídios cruzados na previdência social brasileira. Ipea, 2006. Mimeo.

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744

0,89

80,

930

0,96

10,

992

1,02

41,

055

1,08

71,

150

1,21

41,

278

1,37

5

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vida

.

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CAPÍTULO 7

LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO AINFORMALIDADE*

José Márcio Camargo**

Maurício Cortez Reis***

1 INTRODUÇÃO

Em dezembro de 1993 foi aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas),garantindo um salário mínimo (SM) de benefício mensal para pessoas com maisde 70 anos que comprovassem possuir uma renda familiar per capita inferior a1/4 do valor do SM. Posteriormente, o limite de idade foi reduzido para 67 anose depois para 65 anos.

A concessão desse benefício não exige qualquer contribuição prévia para osistema de previdência social.1 A Loas tem por objetivo evitar que trabalhadorespobres, que não contribuíram para a previdência social durante sua vida ativa –seja porque, em decorrência de seus baixos salários, têm uma taxa de desconto dotempo muito elevada privilegiando o consumo presente, seja devido à incapacidadede obter emprego permanente ao longo de sua vida útil –, não fiquem totalmentedesprotegidos quando perdem a capacidade de trabalho ao atingir a velhice. Caberiaao Estado prover alguma proteção mínima a esses trabalhadores.

Apesar de seus nobres objetivos, a possibilidade de que um trabalhador, semter realizado qualquer contribuição para a previdência social, venha a ganhar pensãode 1 SM mensal, correspondente ao piso salarial dos trabalhadores que estão navida ativa, pode ter um efeito colateral preocupante para o equilíbrio financeiro

* Agradecemos a Paulo Tafner e Fabio Giambiagi pelos comentários e sugestões. Quaisquer erros e omissões neste trabalho são de nossainteira responsabilidade.

** Professor do Departamento de Economia da PUC-Rio.

*** Pesquisador da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

1. Para detalhes sobre a Loas, ver Brasil (2001).

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264 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

da previdência. Isto porque poderá criar um incentivo para que os trabalhadoresda ativa, cuja remuneração seja próxima do valor do SM, decidam não contribuirpara a previdência social, pois, mesmo que não o façam, terão direito à pensãoconcedida pela Loas.

A questão pode ser colocada da seguinte forma: um trabalhador que contribuicom 7,56% do seu salário todo mês por 35 anos tem direito a uma aposentadoriacorrespondente ao salário na ativa, desde que esse seja igual ou inferior a 8 SMs.Com a introdução da Loas o trabalhador que optar por não contribuir durantetoda a vida pode requerer o benefício de 1 SM quando completar 65 anos. Mesmopara trabalhadores que recebem mais de 1 SM, a segunda alternativa poderá muitasvezes ser mais interessante, do ponto de vista puramente financeiro, a não ser quea taxa de juros seja muito baixa (pelo menos para os padrões brasileiros) ou aexpectativa de vida muito alta.

Se a hipótese acima for correta, a Loas afetaria negativamente o equilíbriofinanceiro da previdência e assistência social tanto pelo lado dos gastos quanto daarrecadação. De um lado, a lei leva a um aumento dos gastos públicos com opagamento dos benefícios;2 de outro, os incentivos adversos criados pela Loascontribuiriam para o aumento do grau de informalidade no mercado de trabalhobrasileiro na medida em que reduziriam os benefícios da formalização sem reduzirseus custos. O resultado seria uma diminuição da receita governamental não apenasda previdência social, mas também dos outros impostos sobre a folha de paga-mento. Esse impacto sobre a contribuição previdenciária deve ser maior no casodos trabalhadores por conta própria, que têm mais liberdade para optar pela con-tribuição, particularmente aqueles com renda mais baixa, para os quais se esperaque os benefícios da Loas sejam mais importantes.

O objetivo deste trabalho é avaliar o efeito da introdução da Loas sobre acontribuição dos trabalhadores por conta própria para a previdência social. Paraimplementar essa análise é utilizada a metodologia de diferenças em diferençascom dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) para períodosanteriores e posteriores à aprovação da lei. O grupo de tratamento é definido porindivíduos jovens, com baixa educação e que sejam trabalhadores por conta própria.Esses indivíduos devem se caracterizar pelo pouco tempo no mercado de trabalho eperspectivas mais baixas de apresentarem bom desempenho na carreira, o quesignifica um perfil pouco inclinado para a relação entre ganho salarial e tempo nomercado de trabalho.

2. Giambiagi et al. (2004) apresentam evidências desse impacto pelo lado dos gastos.

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265LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

Nos grupos de controle são incluídos os trabalhadores por conta própria jovense com mais escolaridade, que têm melhores perspectivas de aumento de renda nomercado de trabalho, e os conta-própria mais velhos. Para esses dois últimos gruposa introdução da Loas não deve ter alterado muito os incentivos para a contribuiçãoprevidenciária, no primeiro caso porque o diferencial entre o salário recebidoquando da entrada no mercado de trabalho e o recebido ao se aposentar compensariaa contribuição ao longo da vida ativa e, no segundo, porque ou já não contribuíame portanto não seriam afetados, ou, se contribuíam, o investimento já realizado naaposentadoria compensaria a continuidade da contribuição. Na análise empíricasão encontradas evidências consistentes com o argumento de que a Loas, de fato,reduziu a probabilidade de contribuição para a previdência dos trabalhadorespotencialmente afetados pela lei.

O trabalho está organizado em cinco seções além desta introdução. A seção 2descreve a Loas, procurando destacar como ela pode influenciar as decisões dostrabalhadores quanto a contribuir ou não para a previdência. A seção 3 apresentauma descrição do perfil dos contribuintes no Brasil, de acordo com a posição naocupação, escolaridade, idade, setor de atividade, gênero e faixa de rendimento dotrabalho. Em seguida, descreve-se a metodologia usada nas estimações. A seção 5mostra os resultados encontrados e a seção 6 conclui o trabalho, apresentando,ainda, algumas sugestões de política que poderiam amenizar o efeito descrito nocapítulo.

2 A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

A Loas regulamenta as questões referentes à assistência social no Brasil. Aprovadaem dezembro de 1993, ela estabelecia o benefício de 1 SM mensal para pessoascom 70 anos ou mais, que comprovassem possuir um nível de renda familiarinsuficiente para a provisão da própria manutenção. Esse nível de renda foi esta-belecido como uma renda familiar per capita inferior a 1/4 do valor do SM. Em1998 o limite de idade para o recebimento da Loas passou para 67 anos, e em2003 ocorreu nova redução, dessa vez para 65 anos.

Apesar de aprovada em 1993, a Loas passou a vigorar somente em 1996.Nesse ano, cerca de 42 mil idosos foram beneficiados por recursos da Loas, comomostra a tabela 1. A partir desse ano, como era de se esperar, o número de pessoasbeneficiadas aumentou de maneira intensa. Em 2005, mais de 1 milhão de idososreceberam recursos através da Loas. Em relação ao total de beneficiados do InstitutoNacional do Seguro Social (INSS), o número de pessoas que receberam recursosda Loas passou de 0,25% em 1996 para 4,30% em 2005.

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266 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

A tabela 1 mostra também que em 1996 foram gastos pouco mais de R$ 8milhões com o pagamento da Loas a idosos. Em 2005, esses gastos representavammais de R$ 300 milhões. Entre 1996 e 2005 os gastos com a Loas para os idosospassaram de 0,14% do total de gastos do INSS para 2,70%.

A concessão da assistência aos idosos pela Loas não estabelece a necessidadede contribuição prévia do trabalhador para o sistema de previdência social. Comisso, cria-se claramente um incentivo para a informalidade. Trabalhadores jovense pouco educados, com poucas perspectivas de melhora de rendimento no mercadode trabalho, podem optar pela não-contribuição para a previdência em razão dobenefício proporcionado pela Loas. Para esses indivíduos, a contribuição com7,65% do salário mensal durante o período de 35 anos dá direito a uma aposen-tadoria semelhante ao salário na ativa, se este for menor ou igual a 8 SMs.3 Uma

TABELA 1

Número de beneficiados e valores gastos com a Loas (idosos)

Número de

beneficiados

Beneficiados em relação

ao total do INSS (%)

Total de gastos

com a Loasa

Gastos em relação ao

total do INSS (%)

1996 41.992 0,25 8.753.491 0,14

1997 88.806 0,51 19.052.322 0,28

1998 207.031 1,14 46.871.249 0,62

1999 312.299 1,66 68.223.070 0,90

2000 403.207 2,06 92.826.884 1,14

2001 469.047 2,34 117.759.180 1,37

2002 584.597 2,77 142.106.997 1,61

2003 664.875 3,04 175.700.193 1,76

2004 933.164 4,03 251.616.508 2,34

2005 1.012.281 4,30 304.769.075 2,70

Taxa de crescimento entre

1996 e 2005 (%) 2.311 3.382

Fonte: Políticas Sociais: acompanhamento e análise, Ipea, n. 11, ago. 2005.a Em reais de agosto de 2005.

3. Note-se que, além dos 7,65% pagos pelo trabalhador, o empregador deve contribuir ainda com 20% do valor do salário. Como pelomenos uma parte dessa contribuição é efetivamente paga pelo trabalhador sob a forma de menores salários reais, a hipótese de 10% éconservadora para os objetivos deste capítulo. Estudos para o Brasil mostram que a elasticidade encargos trabalhistas-salário real dotrabalhador é 0,46, o que significa que dos 20% pagos pela empresa, 9,2% são pagos pelos trabalhadores através de reduções dosalário real (FERNANDES; MENEZES-FILHO, 2002).

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267LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

alternativa para esses indivíduos é contribuir por 15 anos e obter uma aposentadoriapor idade. Como a tabela 2 mostra, exceto para uma expectativa de vida muitoelevada, essas duas últimas alternativas devem ser inferiores à situação em que o traba-lhador não contribui e passa a receber os recursos da Loas após completar 65 anos.

A tabela 2 apresenta, para diversas taxas de juros, as diferenças entre os valoresfuturos da opção de não contribuir e receber os benefícios da Loas em relação àsduas outras alternativas apresentadas anteriormente. Supõe-se, neste exercício, quea pessoa começa a trabalhar com 20 anos e vive até os 80. Contribuindo para aprevidência com 7,65% do valor do salário mensal, a pessoa se aposenta aos 55,recebendo o mesmo valor do salário durante a vida produtiva. A aposentadoriapor idade é concedida aos 65 anos àqueles que contribuíram por 15 anos. Casoprefira não contribuir, o trabalhador poupa 7,65% do seu salário todo mês, du-rante 35 anos. Após os 65 anos, esse trabalhador passa a receber uma aposentado-ria de 1 SM através da Loas.

Esse exercício é implementado para taxas de juros mensais de 0,5%, 0,75%,1%, 1,5% e 2% , e para rendimentos de 1, 2 e 3 SMs. De acordo com a tabela 2,a opção de não contribuir para a previdência é melhor para todas as taxas de juros

TABELA 2

Valor presente da diferença de renda obtida por não contribuir em relação a contribuirpara a previdência

1 SMs 2 SMs 3 SMs

Aposentadoria por idade

Taxa de juros = 0,5% 5.400 –3.384 –13.179

Taxa de juros = 0,75% 3.606 –636 –3.241

Taxa de juros = 1% 2.710 –39 –576

Taxa de juros = 1,5% 1.814 27 4

Taxa de juros = 2% 1.366 7 8

Aposentadoria por tempo de contribuição

Taxa de juros = 0,5% 853 1.211 –2.450

Taxa de juros = 0,75% 9.060 2.417 3.430

Taxa de juros = 1% 2.270 2.389 3.546

Taxa de juros = 1,5% 1.744 1.403 2.104

Taxa de juros = 2% 1.334 797 1.196

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consideradas, quando o trabalhador recebe 1 SM. Esse resultado não surpreende,pois, nesse caso, o trabalhador recebe o mesmo valor após se aposentar, quer tenhacontribuído ou não para financiar a aposentadoria. Entretanto, esse efeito persistemesmo quando consideramos os trabalhadores que recebem 2 e 3 SMs e se aposentampor tempo de contribuição, exceto para uma taxa de juros de 0,5%. Para os resultadosapresentados na tabela 2, a alternativa de contribuir para a previdência é superior nocaso da aposentadoria por idade para rendimentos acima de 2 SMs e se a taxa dejuros real for menor ou igual a 1% ao mês. Como uma parcela significativa dostrabalhadores brasileiros ganha 3 SMs ou menos, o efeito perverso da Loas sobre ascontribuições para a previdência social pode ser extremamente elevado.

3 ANÁLISE DESCRITIVA

Esta seção apresenta uma descrição, ao longo do tempo, do perfil do trabalhadorque contribui para a previdência social no Brasil. Essa análise é feita usando dadosda Pnad, para os seguintes anos: 1992, 1996, 1999 e 2004. Em cada um dessesanos são apresentadas as proporções de trabalhadores contribuindo para a previ-dência por nível de escolaridade, grupo etário, posição na ocupação, setor de ati-vidade e faixa de rendimento do trabalho.

Em 1992, 60% dos trabalhadores empregados contribuíam para a previdên-cia, como mostra a tabela 3. Essa proporção diminuiu ao longo do tempo, e em2004, 52% dos trabalhadores contribuíam para a previdência social.

A tabela 3 também mostra que a contribuição para a previdência está fortementerelacionada com a posição na ocupação. Trabalhadores com carteira necessaria-mente contribuem.4 Já entre os sem carteira, o nível de contribuição é extrema-mente baixo em todos os anos. Em 1992, cerca de 73% dos empregadorescontribuíam para a previdência, mas essa proporção diminuiu para 58,5% em2004. Entre os trabalhadores por conta própria, 27% contribuíam em 1992, e em2004 o grau de contribuição caiu para apenas 15%.

Há uma relação positiva entre contribuição e nível de escolaridade. Em 1992,41% dos trabalhadores com menos de quatro anos de estudo contribuíam para aprevidência, enquanto entre os trabalhadores com 11 anos de estudo ou mais essaproporção era de 80%. A diferença foi ampliada ainda mais ao longo do tempo, jáque o grau de contribuição diminuiu muito mais para os pouco escolarizados.

Nota-se que também existem algumas diferenças por grupo etário. Entre ostrabalhadores mais jovens, o grau de contribuição é baixo, passando a aumentar

4. Valores menores do que 100% para esse grupo na tabela 3 se devem a erros nos dados.

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269LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

TABELA 3

Trabalhadores que contribuem para a previdência – 1992-2004(Em %)

1992 1996 1999 2004

Por posição na ocupação

Com carteira 98,54 96,59 100,00 99,99

Sem carteira 8,42 9,87 9,16 10,16

Empregador 73,28 70,62 64,72 58,44

Conta-própria 26,89 24,86 19,95 14,54

Por escolaridade

De 0 a 3 anos de estudo 40,93 36,94 33,91 26,61

De 4 a 7 56,13 51,02 47,47 40,45

De 8 a 10 66,40 59,90 57,29 51,39

Com 11 anos ou + de estudo 80,46 75,07 75,24 72,65

Por idade

De 18 a 24 anos 52,24 49,39 49,26 45,71

De 25 a 29 62,43 58,04 58,28 55,07

De 30 a 39 64,81 60,41 59,50 55,39

De 40 a 49 64,57 61,52 59,69 54,80

Com 50 anos ou + 55,49 51,34 49,64 44,73

Por setor de atividade

Indústria 80,29 75,88 74,02 68,77

Serviços 58,59 55,93 55,84 54,82

Comércio 56,81 53,78 51,96 50,82

Por gênero

Homens 63,15 58,48 56,51 51,81

Mulheres 56,30 54,49 55,23 51,43

Por faixa de rendimento do trabalho

Até 1 SM 17,47 9,26 6,23 4,31

1 SM 66,76 45,50 49,21 55,65

De 1 até 2 SMs 63,90 47,16 49,24 60,17

2 SMs 77,86 64,93 65,53 72,78

De 2 até 3 SMs 74,89 61,83 62,94 72,88

3 SMs 84,45 69,77 73,51 77,03

Mais de 3 SMs 83,03 72,26 75,37 74,77

Total 60,50 56,88 55,99 51,65

Fonte: Pnad.

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270 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

com a idade. No grupo com 50 anos ou mais, porém, ocorre uma redução naproporção de contribuintes, que pode ser explicada pelo fato de muitos trabalha-dores nessa faixa etária já receberem aposentadoria.

A tabela 3 também destaca o fato de que, na indústria, uma fração elevadados trabalhadores contribui para a previdência social. Nos serviços e no comércio ograu de contribuição é bem menor. Ao longo do tempo, porém, a maior redução naproporção de trabalhadores contribuindo ocorreu exatamente entre os emprega-dos da indústria.

Em 1992 existiam algumas diferenças na proporção de contribuintes porgênero, com os homens contribuindo mais do que as mulheres. Essa diferença, noentanto, parece ter desaparecido ao longo do tempo, como mostra a tabela 3.

Nota-se uma associação positiva entre a proporção de pessoas que contribuempara a previdência e a faixa de rendimentos do trabalho em termos do SM. Em todosos grupos de rendimentos a tendência foi de diminuição na proporção de contri-buintes ao longo do tempo. Essa redução concentrou-se no período 1992-1996, efoi particularmente mais forte para as pessoas que recebiam salários mais baixos.

4 ANÁLISE EMPÍRICA

A análise do efeito da Loas sobre a contribuição para a previdência é feita utilizan-do-se o método de diferenças em diferenças (CARD, 1990; ANGRIST; KRUEGER,1999). De acordo com o argumento proposto neste capítulo, a Loas deve terreduzido a propensão a contribuir para a previdência de determinados grupos detrabalhadores. Esses seriam os mais jovens e menos educados e, portanto, compoucas perspectivas no mercado de trabalho. Trabalhadores mais velhos, com muitosanos de contribuição, e trabalhadores com salários mais elevados, por outro lado,não devem ter sido afetados pela Loas. A análise empírica consiste justamente emestimar o efeito da mudança na legislação sobre o primeiro grupo, que deve tersido influenciado por essa mudança, em comparação com o grupo de tratamento,que não deve ter sido afetado pela alteração na legislação.

Dois conjuntos de resultados são estimados. Primeiramente, são utilizadosapenas os indivíduos com menos de oito anos de estudo. São classificados nogrupo de controle os trabalhadores com idade entre 21 e 29 anos, e no grupo detratamento, aqueles com idade entre 40 e 64 anos. Em seguida, em um segundoconjunto de resultados, estão somente trabalhadores com idade entre 21 e 29anos. Nesse caso, o grupo de tratamento é definido por trabalhadores com menosde oito anos de estudo, que não completaram o ensino médio, enquanto o grupode controle é dado por trabalhadores com oito anos de estudo ou mais, que pelo

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271LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

menos completaram o ensino médio. Como a Loas foi aprovada em 1993, pas-sando a vigorar em 1996, são avaliadas as probabilidades de contribuir para aprevidência nos grupos de tratamento e controle entre 1992 e 1996 e entre 1992e 1997.5

Mais detalhes da estratégia empírica são apresentados a seguir. Para começar,podemos definir Y

0i como a decisão de um trabalhador no grupo i quanto a con-tribuir ou não para a previdência, sem a existência da Loas. Onde Y

0i é igual a 1 seo trabalhador contribui e igual a 0, caso contrário. Y

1i representa a decisão de umtrabalhador no grupo i contribuir após a introdução da Loas. Portanto, a propor-ção de trabalhadores contribuindo no grupo i, no ano t , é dada por:

[ ]0 / ,iE Y c t sem a Loas e [ ]1 / ,iE Y c t com a Loas (1)

O valor de E[Y1i / c, t] para c = grupo de tratamento e t = 1996 é observado

diretamente, mas não o valor de E [Y0i / c = grupo de tratamento, t = 1996], que é

a proporção de pessoas contribuindo no grupo de tratamento em 1996, caso nãotivesse havido a Loas. Para estimar esse valor contrafactual, são usadas informaçõesdo grupo de controle.

Suponha-se que sem a Loas a proporção de pessoas contribuindo possa serrepresentada como a soma de um efeito período (βt), que é comum aos grupos, eum efeito específico do grupo (βc), que é fixo no tempo:

[ ] = β + γ0 / ,i t cE Y c t (2)

Suponha-se também que o efeito da Loas seja simplesmente adicionar umaconstante (δ) a E [Y

0i / c, t]. Com isso, temos:

[ ] [ ]= + δ1 0/ , / ,i iE Y c t E Y c t (3)

5. No apêndice, são apresentados resultados para outros períodos de comparação.

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272 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

Portanto, a condição de um indivíduo no grupo de controle ou de tratamen-to em 1992 e 1996 pode ser representada por:

= β + γ + δ +i t c i iY M e (4)

onde:

ei é um termo específico do indivíduo, tal que E [ei / c, t] = 0.

Mi é uma dummy interativa igual ao produto de uma dummy indicandoobservações em 1996 com uma dummy indicando que o indivíduo pertence aogrupo de tratamento.

O estimador de diferenças em diferenças pode ser computado através daequação (5):

[ ][ ]

[ ][ ]

= = −

− = = −

− = = −

− = = = δ

/ grupode tratamento, 1996

/ grupode controle, 1996

/ grupode tratamento, 1992

/ grupode controle, 1992

i

i

i

i

E Y c t

E Y c t

E Y c t

E Y c t (5)

Uma outra forma de computar o estimador de diferenças em diferenças éatravés de uma regressão com dados individuais. Nesse caso, os regressores sãodados por variáveis dummy para o período, o grupo e Mi. Também podem seradicionadas informações sobre as características de cada indivíduo. Representandoessas características individuais pelo vetor Xi, o estimador de diferenças em dife-renças pode ser obtido a partir da seguinte regressão:

′= β + β + γ + δ +0i i t c i iY X M e (6)

Como características individuais, são incluídas as seguintes variáveis nas re-gressões apresentadas na seção seguinte: região de residência, escolaridade, idade,gênero, setor de atividade e o rendimento no trabalho principal. Como Yi é umavariável binária, sendo igual a 1 para indivíduos que contribuem e igual a 0 paraaqueles que não contribuem, as regressões são estimadas usando um modelo logit,embora isso dificulte a interpretação dos efeitos marginais.

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273LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

5 EVIDÊNCIAS

A tabela 4 mostra os resultados estimados usando como grupo de tratamento osjovens com idade ente 21 e 29 anos e como grupo de controle os trabalhadoresadultos com idade entre 40 e 64 anos. Apenas pessoas com menos de oito anos deescolaridade são incluídas nessas regressões.6 A implementação da Loas não deveter alterado de forma significativa os incentivos para contribuir aos trabalhadoresmais escolarizados, que por receberem salários mais elevados devem ser mais pro-pensos a optar pela aposentadoria convencional e não pela Loas. São excluídos daamostra os trabalhadores que já recebem aposentadoria, e as regressões são estimadaspelo método logit.

As probabilidades de contribuição se mostram menores para os jovens emrelação aos indivíduos mais velhos nas equações (1) e (3), mas esse resultado se

6. Resultados semelhantes são obtidos usando pessoas com menos de 11 anos de escolaridade.

TABELA 4

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com menos de 8anos de escolaridade

1992-1996 1992-1997

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,940

(47,21)

–9,241

(13,64)

–0,940

(47,51)

–9,577

(14,00)

Trabalhadores jovens –1,080

(22,04)

0,397

(2,37)

–1,080

(22,18)

0,453

(2,68)

D1996 –0,159

(4,64)

–0,444

(11,30)

Trabalhadores jovens x D1996 –0,174

(1,85)

–0,079

(0,78)

D1997 –0,273

(7,92)

–0,304

(7,82)

Trabalhadores jovens x D1997 –0,268

(2,73)

–0,189

(1,82)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos Não Sim Não Sim

Observações 26.435 26.433 26.964 26.964

Pseudo-R 2

0,03 0,20 0,03 0,21

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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274 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

inverte quando são incluídas características individuais nas colunas (2) e (4). Nota-seainda que as probabilidades de contribuição são menores em 1996 e 1997 emcomparação com 1992. A interação entre a dummy para os jovens e a dummy deano para 1997 é negativa e significativa nas duas especificações. Para 1996, apenasna coluna (1) a dummy interativa é significativamente negativa.

Na tabela 5, são incluídos nas regressões apenas os trabalhadores com idadeentre 21 e 29 anos. No grupo de tratamento estão os indivíduos com menos deoito anos de estudo, que devem ser os potencialmente mais afetados pela introduçãoda Loas.7 No grupo de controle estão os trabalhadores jovens com oito anos deestudo ou mais. Os resultados mostram que a probabilidade de contribuir para aprevidência é menor entre os menos escolarizados, mesmo controlando para osetor de atividade e os rendimentos recebidos no emprego. Comparando 1996 e1997 com 1992, os resultados indicam que a probabilidade de contribuir para aprevidência é menor nos períodos mais recentes, exceto na equação (4).

7. Os resultados não são substancialmente alterados ao se redefinirem os grupos de tratamento e controle usando outros níveis educa-cionais como 4 e 11 anos de estudo.

TABELA 5

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com idade entre21 e 29 anos

1992-1996 1992-1997

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,914(24,43)

–6,976(2,34)

–0,914(24,53)

–11,342(3,79)

Menos de 8 anos de estudo –1,106(19,16)

–0,674(10,36)

–1,106(19,23)

–0,650(9,93)

D1996 –0,171(2,66)

–0,426(5,76)

Escolaridade<8 anos x D1996 –0,161(1,50)

–0,084(0,72)

D1997 –0,147(2,32)

–0,071(1,00)

Escolaridade<8 anos x D1997 –0,394(3,59)

–0,385(3,26)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos Não Sim Não Sim

Observações 12.744 12.744 12.962 12.962

Pseudo-R 2

0,05 0,21 0,06 0,21

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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275LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

As dummies interativas são negativas e significativas nas colunas (3) e (4). Deacordo com as regressões, a introdução da Loas teria levado a uma redução naprobabilidade de contribuição para a previdência dos trabalhadores com poucaescolaridade, redução significativamente mais intensa do que a observada para ostrabalhadores que possuíam pelo menos o segundo grau completo. Esse resultadoé consistente com a hipótese de que a introdução da Loas reduziu os incentivosdos trabalhadores com renda mais baixa para contribuir para a previdência.

No apêndice são apresentados resultados usando-se outros períodos de com-paração. Para comparações entre 1993, quando a Loas já estava inclusive aprovada,e 1996, 1997 e 1998, não são encontrados efeitos significativos. Já os resultadospara os anos de 1992 e 1998 mostram uma redução na probabilidade de contri-buição para a previdência após a introdução da Loas para os grupos potencial-mente afetados pela lei. O apêndice também apresenta resultados com todas asobservações do período 1992-1993, considerado como anterior à introdução daLoas, embora em 1993 a lei já estivesse aprovada, e com todas as observações parao período 1996-1998, quando os benefícios já estavam sendo pagos. Nesse caso,todos os resultados apontam para uma redução na probabilidade de contribuiçãocom a introdução da Loas.

6 CONCLUSÕES

Este capítulo procura analisar se a introdução da Loas em 1993 criou um incentivopara que determinados grupos de trabalhadores não contribuíssem para a previ-dência social e, portanto, para um aumento da informalidade, já que a lei garantiauma aposentadoria igual a 1 SM a todos os trabalhadores que completassem 70anos, sem exigir contribuição prévia. Posteriormente, esse limite de idade foi reduzidoainda mais, até 65 anos. Essa análise é feita estimando-se a mudança na probabi-lidade de contribuir para a previdência antes e depois da Loas para trabalhadorespotencialmente mais afetados pela lei, comparados com grupos de trabalhadores quenão devem ter sido tão afetados.

As evidências empíricas suportam a suposição de que a Loas levou o grupode trabalhadores jovens, com nível educacional baixo, a deixarem de contribuirpara a previdência social, agravando ainda mais a situação das contas do governo.Giambiagi et al. (2004) mostram que os gastos com previdência e assistência socialtêm aumentado rapidamente no Brasil durante os últimos anos. As despesas coma Loas são apontadas por esses autores como um dos fatores responsáveis por isso.Os resultados aqui apresentados apontam para um efeito negativo adicional da Loas,que vem do fato de desincentivar a contribuição e com isso reduzir a arrecadação

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276 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

do sistema de previdência social e de impostos sobre a folha de pagamentos emgeral, na medida em que aumenta a informalidade no mercado de trabalho.

Na seção 2, mostramos que os gastos com a Loas têm apresentado crescimentobem mais acentuado que os gastos com aposentadorias, tendo passado de 0,17%para 2,70% do total dos gastos do INSS entre 1996 e 2005, enquanto o total debeneficiários passou de 0,25% para 4,30% do total. Sem dúvida, parte desse aumentose deve exclusivamente à inclusão de beneficiários que não contribuiriam para aprevidência social, independentemente da existência da Loas. Entretanto, os re-sultados deste capítulo mostram que parte desse contingente é composta de pessoasque poderiam estar contribuindo, mas não o fazem, por ser financeiramente maislucrativo não contribuir.

Uma primeira proposta que poderia diminuir o incentivo à não-contribuiçãoseria desvincular o valor da pensão estipulada pela Loas do valor do SM. O SM éo menor salário que um trabalhador formal pode ganhar enquanto está na vidaativa. Se o valor da pensão é igual ao SM da ativa, trabalhadores que, ao longo detoda a vida ativa, esperam ganhar salários próximos a este, e que são os menosqualificados, não têm qualquer incentivo para contribuir para a previdência, poispoderão obter o benefício gratuitamente.

É importante notar que aumentos do SM real acima dos aumentos do saláriomédio e mediano, na medida em que aumentam a concentração de trabalhadoresganhando salários próximos ao mínimo, como tem acontecido nos últimos dezanos, tendem a aumentar o efeito apresentado neste capítulo.

Da mesma forma, esse incentivo poderia reduzir-se, caso a idade a partir daqual o cidadão passa a ter direito à pensão for aumentada (e não diminuída, comofoi feito desde a introdução da legislação). Quanto menor a idade a partir da qualo cidadão adquire o direito à pensão, maior o incentivo à não-contribuição, poismaior é a expectativa de sobrevida e, portanto, maior o tempo que o trabalhadorrecebe a pensão da Loas. Note-se que, pela mesma razão, a introdução de umaidade mínima para aposentadoria pelo INSS poderá ter o efeito inverso, ou seja,aumentar o incentivo à não-contribuição, se essa idade mínima for maior que aidade média de aposentadoria dos grupos que são afetados pela existência da Loas(jovens pouco qualificados).

Uma forma alternativa de minorar esse incentivo à não-contribuição é aumentaros benefícios da formalização para os trabalhadores, sem aumentar os custos querepresentam para as empresas ou para o governo ou, alternativamente, reduzindoos custos da formalização sem reduzir seus benefícios para os trabalhadores.

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277LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

Algumas reformas microeconômicas podem gerar esse resultado. Exemploclaro é a introdução do crédito consignado para trabalhadores com carteira detrabalho assinada. Como a taxa de juros desse tipo de crédito é significativamentemenor que as taxas de juros de outros tipos de crédito para pessoas físicas, essareforma tende a aumentar o ganho da formalização para o trabalhador, sem aumentarseu custo para o empregador, o que, em alguns casos, poderá compensar o ganhodecorrente da não-contribuição para a previdência.

Da mesma forma, a possibilidade de utilização dos depósitos do Fundo deGarantia do Tempo de Serviço (FGTS) como garantia em empréstimos pessoaisno sistema financeiro, seja para aquisição de casa própria, seja para qualquer outrafinalidade, poderia aumentar os benefícios da formalização sem aumentar seuscustos. Entretanto, nesse caso, cria-se um incentivo para que os trabalhadoresfiquem inadimplentes, na medida em que os depósitos do FGTS têm uma taxa derendimento menor que os juros dos empréstimos bancários. Para evitar esse in-centivo, seria necessário que se criasse, no caso de o trabalhador se tornarinadimplente, uma multa suficiente para compensar o ganho resultante do dife-rencial de juros.

Reformas na legislação trabalhista podem ter efeito similar. Por exemplo,uma reforma do FGTS que permita ao trabalhador retirar automaticamente os8% depositados pelo empregador em sua conta, assim que o montante de recursosacumulados atingir um determinado valor (seis meses de salário, por exemplo),teria um efeito similar ao de aumentar os benefícios da formalização para o traba-lhador (pois a taxa de juros de mercado é bastante superior à remuneração pagaaos depósitos do FGTS) sem aumentar o custo para o empregador. Isto reduziriao incentivo à informalidade e compensaria em parte o ganho da não-contribuição.

Em resumo, os resultados deste estudo confirmam a hipótese de que reduçõesnos benefícios da formalização, sem reduzir seus custos, tendem a aumentar ograu de informalidade do mercado de trabalho. No caso analisado, ao introduzira possibilidade de que os cidadãos tenham acesso à pensão de 1 SM ao atingiremuma determinada idade, sem terem feito qualquer contribuição à previdênciasocial, o benefício da aposentadoria, que era restrito aos trabalhadores formais,reduziu-se, em relação à situação de informalidade. O resultado foi uma diminuiçãoda probabilidade de contribuição para a previdência por parte dos trabalhadoresafetados. Portanto, se o objetivo é reduzir a informalidade do mercado detrabalho, o caminho é aumentar os benefícios da formalização sem aumentar seuscustos ou, alternativamente, aumentar os custos da informalidade, sem aumentarou diminuir seus benefícios.

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278 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

REFERÊNCIASBRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Loas: Lei Orgânica da Assistência Social-Legislação Suplementar. 2ª ed. 2001

CARD, D. The impact of the Mariel boatlift on the Miami labor market. Industrial and LaborRelations Review, v. 43, Jan. 1990.

ANGRIST, J.; KRUEGER, A. Empirical strategies in labor economics. In: ASHENFELTER, O.;CARD, D. (Eds.). Handbook of Labor Economics, v. 3A, 1999.

FERNANDES, R.; MENEZES-FILHO, N. A. Impactos dos encargos trabalhistas sobre o setorformal da economia In: CHAHAD, J. P. Z.; FERNANDES, R. (Orgs.). O mercado de trabalho noBrasil: políticas, resultados e desafios. São Paulo: MTE/Fipe/FEA-USP, 2002.

GIAMBIAGI, F.; MENDONÇA, J.; BELTRÃO, K.; ARDEO, V. Diagnóstico da previdência socialno Brasil: o que foi feito e o que falta reformar? Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 34, n. 3, dez.2004.

APÊNDICE

TABELA A.1

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com menos de 8anos de escolaridade

1993-1996 1993-1997

(1) (2) (3) (4)

Constante –1,003(35,39)

–8,559(9,91)

–1,003(35,73)

–9,039(10,32)

Trabalhadores jovens –1,185(15,91)

0,134(0,62)

–1,185(16,07)

0,203(0,93)

D1996 –0,096(2,40)

–0,338(7,48)

Trabalhadores jovens x D1996 –0,068(0,62)

0,022(0,19)

D1997 –0,210(5,27)

–0,210(4,66)

Trabalhadores jovens x D1997 –0,163(1,44)

–0,087(0,72)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos Não Sim Não Sim

Observações 17.673 17.673 18.202 18.201

Pseudo-R 2

0,0336 0,2022 0,0364 0,2089

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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279LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

TABELA A.2

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com menos de8 anos de escolaridade

1992-1998 1993-1998

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,940(47,40)

–9,546(13,83)

–1,003(35,61)

–8,965(10,01)

Trabalhadores jovens –1,080(22,13)

0,484(2,84)

–1,185(16,01)

0,256(1,15)

D1996 –0,455(12,82)

–0,487(12,26)

Trabalhadores jovens x D1996 –0,210(2,05)

–0,179(1,65)

D1997 –0,392(9,60)

–0,389(8,50)

Trabalhadores jovens x D1997 –0,104(0,89)

–0,080(0,650)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos. Não Sim Não Sim

Observações 27.033 27.031 18.271 18.271

Pseudo-R 2

0,037 0,206 0,038 0,203

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

TABELA A.3

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com idade entre21 e 29 anos

1993-1996 1993-1997

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,805(15,62)

–8,237(2,24)

–0,805(15,72)

–15,267(4,14)

Menos de 8 anos de estudo –1,384(16,27)

–0,941(10,19)

–1,384(16,37)

–0,944(10,20)

D1996 –0,280(3,81)

–0,451(5,45)

Escolaridade < 8 anos x D1996 0,116(0,93)

0,160(1,20)

D1997 –0,256(3,53)

–0,170(2,14)

Escolaridade < 8 anos x D1997 –0,117(0,92)

–0,132(0,98)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos. Não Sim Não Sim

Observações 8.365 8.364 8.583 8.583

Pseudo-R 2

0,066 0,192 0,076 0,193

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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280 JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – MAURÍCIO CORTEZ REIS

TABELA A.4

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit – trabalhadores com idade entre21 e 29 anos

1992-1998 1993-1998

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,914

(24,41)

–8,975

(2,93)

–0,805

(15,60)

–11,805

(3,10)

Menos de 8 anos de estudo –1,106

(19,14)

–0,647

(9,82)

–1,384

(16,25)

–0,943

(10,09)

D1996 –0,387

(5,87)

–0,307

(4,18)

Escolaridade < 8 anos x D1996 –0,278

(2,41)

–0,308

(2,50)

D1997 –0,496

(6,60)

–0,399

(4,87)

Escolaridade < 8 anos x D1997 0,000

(0,00)

–0,048

(0,35)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos Não Sim Não Sim

Observações 12.895 12.895 8.516 8.515

Pseudo-R 2

0,057 0,208 0,074 0,191

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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281LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE

TABELA A.5

Probabilidade de contribuir para a previdência – logit

Trabalhadores com menos

de 8 anos de escolaridade

Trabalhadores com idade

entre 21 e 29 anos

(1) (2) (3) (4)

Constante –0,935

(48,29)

–9,106

(18,25)

–0,877

(25,35)

–9,906

(4,62)

Trabalhadores jovens –1,113

(27,27)

–1,196

(25,09)

Menos de 8 anos de estudo 0,358

(2,87)

–0,758

(14,37)

Trabalhadores jovens x D1996-1998 –0,183

(2,87)

–0,186

(2,56)

Escolaridade < 8 anos x D1996-1998 –0,120

(1,76)

–0,177

(2,28)

D1993 –0,079

(2,49)

–0,110

(3,13)

0,000

(0,01)

–0,021

(0,40)

D1996 –0,159

(4,82)

–0,457

(12,12)

–0,171

(2,97)

–0,395

(6,09)

D1997 –0,284

(8,49)

–0,315

(8,48)

–0,220

(3,81)

–0,156

(2,47)

D1998 –0,460

(13,41)

–0,498

(13,10)

–0,425

(7,14)

–0,365

(5,65)

Controles:

Região, gênero, escolaridade, idade, setor e rendimentos. Não Sim Não Sim

Observações 54.118 54.118 25.656 25.656

Pseudo-R 2

0,036 0,203 0,063 0,197

Obs.: As estatísticas-t são mostradas entre parênteses.

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PARTE 4

PARÂMETROS PARA REFORMA DO SISTEMAPREVIDENCIÁRIO NO BRASIL

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CAPÍTULO 8

INFORMALIDADE*

Marcelo Neri**

1 INTRODUÇÃO

As causas da informalidade são mais complexas do que as altas e crescentes alíquotasprevidenciárias e encargos trabalhistas, envolvendo uma série de fatores como aestrutura de incentivos imposta pelas leis e práticas emanadas do Estado e seusimpactos sobre a eficiência econômica, considerações sobre competição predatóriaentre os setores formal e informal da economia, além da busca de maior eqüidadedistributiva tanto na taxação como na oferta de serviços públicos e de proteçãosocial. Visamos à realização de um diagnóstico empírico acerca da informalidadetrabalhista e previdenciária em suas diversas modalidades, explorando a diversidadede atributos individuais, de localização geográfica e de dinâmica ao longo dotempo. O objetivo é avaliar a extensão da informalidade, seus determinantes ealgumas de suas conseqüências, de forma a permitir a proposição de um conjuntointegrado de ações que melhorem as relações existentes entre o Estado e o mercadode trabalho.

A mensuração da chamada economia informal, denominada por alguns eco-nomia subterrânea, apresenta por definição uma série de dificuldades. Buscamos,através da colagem de algumas contribuições prévias, a elaboração de um arcabouçoconceitual que permita fazer a ligação entre diagnósticos empíricos e implicaçõespara políticas públicas. Iniciamos com uma análise conceitual das causas e conse-qüências da informalidade que fundamenta o levantamento empírico. Cruzamos,a partir de diferentes bases de dados, uma série de atributos dos indivíduos e dosestabelecimentos. Três focos de diagnóstico são perseguidos: em primeiro lugar, aanálise da evolução da informalidade previdenciária ao longo do ciclo da vida dostrabalhadores. O segundo foco decorre da interação entre variáveis de localização

* Gostaria de agradecer a excelente assistência de pesquisa de Luisa Carvalhaes, Samanta Reis e Hugo Simas.

** Chefe do Centro de Políticas Sociais do Ibre/FGV e professor da EPGE/FGV.

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286 MARCELO NERI

geográfica e a evolução temporal da informalidade, de forma a orientar projeçõese a alocação territorial de novos esforços de políticas. O último foco da análiseestá em observar e entender os incentivos implícitos existentes nas relações entresegmentos formais e informais do mercado de trabalho. Em todos os casos, oobjetivo final é a identificação do público potencial e o desenho de ações visandoà incorporação de novos trabalhadores à economia formal.

Em termos empíricos, lançamos mão de aproximações da informalidade tra-balhista e previdenciária encontradas em pesquisas domiciliares, como a PesquisaNacional por Amostra de Domicílios (Pnad), a amostra do Censo Demográfico e,em menor medida, a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), que permitequantificar a intensidade das contribuições previdenciárias. A estratégia adotada éa seguinte: em primeiro lugar, usamos as Pnads de diversos anos para captar aevolução da informalidade previdenciária para diversos subgrupos da população.Nessa parte traçamos um experimento controlado que permite avaliar a evoluçãorelativa da informalidade em algumas áreas do país. Já os dados censitários propiciamenxergar tendências de prazo mais longo da formalidade previdenciária, seja paraa sociedade como um todo, seja para gerações específicas. Acompanhamos, a partirde uma análise de coorte aplicada aos censos, as trajetórias do ciclo da vida dacontribuição previdenciária e dos seus respectivos determinantes. Em seguida,mudamos o foco da informalidade previdenciária para a informalidade trabalhista,a fim de endereçar causas específicas da informalidade em diferentes categoriasprofissionais e políticas associadas. A seção final procura abordar numa perspectivamais ampla o tema informalidade.

2 VISÃO CONCEITUAL

O objetivo desta breve seção é articular as questões de políticas relacionadas àinformalidade. Não buscamos apresentar um arcabouço completo e conclusivosobre a informalidade, mas uma visão geral que permita conectar as evidênciasempíricas ao desenho de iniciativas privadas e de ações por parte do Estado.

2.1 Causas

A análise dos determinantes da informalização das relações trabalhistas passa poruma série de elementos, a começar por altas alíquotas fiscais. O impacto final dosníveis de alíquotas sobre a arrecadação tributária é captado pela chamada curva deLaffer. É freqüente os livros-textos de Finanças Públicas apresentarem uma curvade Laffer em forma de sino. A idéia é que, quanto maior a alíquota, menor a basede arrecadação de impostos. A informalidade está associada a encargos fiscais cres-centes pelos vários níveis de governo. Pode-se pleitear a existência de uma relação

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287INFORMALIDADE

de causalidade entre os dois fatos estilizados apontados, isto é, o aumento dealíquotas observado leva a uma crescente informalização das relações das empresascom o Estado que induz novos aumentos das alíquotas, mas não necessariamenteelevações da carga tributária efetiva. Ou seja, pode-se até chegar ao trecho descen-dente da curva de Laffer, o que levaria a uma situação explosiva. Este seria o casoextremo, mas de qualquer forma ocorre um círculo vicioso de aumento contínuoda informalidade provocado por encargos sociais crescentes, em larga medidadissociados de benefícios individuais a serem auferidos. O resultado tem sido aredução da arrecadação, o que, por sua vez, leva a novos aumentos de alíquotas emais informalidade. O papel central desempenhado pela agenda de reformas fiscal,previdenciária e trabalhista adotada seria romper esse círculo vicioso. No Brasil asreformas têm sido historicamente discutidas a partir de uma perspectiva essencial-mente macroeconômica e mais recentemente microeconômica, mas raramente apartir de objetivos sociais explícitos. Na verdade, o debate esteve sempre muitofocado nos possíveis impactos sobre as contas públicas, enquanto considerações deeficiência e de eqüidade ficam fora do centro das preocupações.

2.2 Conseqüências

A análise da informalidade pode ser dividida em conseqüências, diagnóstico desuas causas e, por último e mais importante, prescrições de políticas. As principaisconseqüências da alta informalidade observada no caso brasileiro são: inconsis-tências fiscais/ineficiência econômica, transferências arbitrárias de renda e adesproteção social, conforme ilustra o diagrama 1.

A primeira conseqüência indesejada da informalidade seria a disseminação dedistorções e ineficiências derivadas de comportamentos rent-seeking e a introduçãode incertezas sobre a situação fiscal futura. Esses dois efeitos colaterais adversos dainformalidade nos remetem a características associadas ao processo inflacionáriovivido pelo país até meados dos anos 1990. Uma segunda conseqüência dainformalidade crescente é gerar transferências arbitrárias de renda, sem que sejammediadas por decisões conscientes baseadas em juízos do valor por parte da sociedadeou dos seus representantes. Em particular, num regime previdenciário de repartiçãosimples, a informalização crescente das relações trabalhistas, acompanhada de en-velhecimento populacional e de aumento da distribuição de benefíciosprevidenciários, como induzido pela Constituição de 1988, tende a produzir efeitosredistributivos entre gerações (OLIVEIRA, 1994; OLIVEIRA; BELTRÃO; FERREIRA, 1998;NERI, 1999; CAMARANO, 1999, 2004, 2005).

Por último, a não-contribuição previdenciária acaba por gerar um grupo deindivíduos desprotegidos de choques como aqueles ligados à saúde e à maternidade

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288 MARCELO NERI

bem como da situação esperada para a própria velhice. Nesses casos, os indivíduosdeveriam se proteger por conta própria de tais eventualidades. As modalidadesdefensivas alternativas à formalidade seriam a poupança prévia e/ou a contrataçãoprivada de diferentes modalidades de seguro (contra invalidez, contra problemasde saúde incluindo cláusulas de auxílio pós-parto etc.), o que, em geral, não é ocaso, principalmente para a população mais pobre.

3 INFORMALIDADE PREVIDENCIÁRIA E CICLO DE VIDA

A teoria do ciclo da vida de Franco Modigliani é apresentada como a principalmotivação para demanda de longo prazo de ativos financeiros pelas pessoas físicas.A previdência social permitiria a suavização do nível de consumo ao longo dociclo de vida. A análise da informalidade trabalhista e previdenciária deve manter

DIAGRAMA 1

Impactos da informalidade

Iniqüidade etransferências

arbitrárias de renda

Incerteza edesproteção social

Ineficiência econômica einconsistência fiscal

Informalidade

Interações público-privadas (ex.: políticas,

seguro e poupança)

Choques idiossincráticos(ex.: saúde e velhice)

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289INFORMALIDADE

em perspectiva as motivações apresentadas por Modigliani. Senão vejamos: o su-posto inicial da teoria é que a renda do trabalho cairia nas idades mais avançadas.O gráfico 1 apresenta a trajetória da renda do trabalho e da ocupação de pessoascom mesmo sexo, raça e escolaridade ao longo dos diferentes anos de vida ativa.1

O objetivo deste exercício é simular a trajetória temporal da vida trabalhista deum mesmo indivíduo.

A curva de salários sobe a taxas decrescentes com a idade, apresentando algumaqueda nas fases mais adiantadas do ciclo de vida ativa. O auge da renda é atingidoaos 51 anos, quando a renda controlada é 118,4% superior àquela observada aos16 anos, e 15% maior que a observada aos 65 anos.2 A taxa de ocupação contro-lada apresenta um formato de sino, atingindo o pico aos 41 anos de idade, quandoa chance de ocupação é cerca de sete vezes maior que aquelas observadas aos 16 eaos 66 anos de idade. Em suma, a chance de ocupação sobe muito rápido e caimuito rápido, respectivamente antes e depois dos 41 anos – que, como vimos,constitui o pico etário da ocupação. O pico de renda do trabalho de quem estáocupado acontece aos 51 anos, mas de uma maneira menos pronunciada que opico da ocupação. Nesse sentido, a queda de rendimentos nas fases finais do cicloda vida reflete mais a redução da taxa de ocupação do que dos salários entre osocupados.

1. As séries foram construídas a partir de dummies para cada ano de idade de uma equação de salários minceriana e de uma regressãologística, respectivamente, tomando a idade de 16 anos como referência.

2. Este fenômeno decorre do fato frisado na Teoria de Capital Humano, desenvolvida por Gary Becker, de que os mais jovens tendem ainvestir mais em novos conhecimentos pelo horizonte mais longo para recuperar o investimento.

GRÁFICO 1

Razão relativa

2

1

1

2

0

Fonte: CPS/Ibre/FGV a partir dos microdados do censo.Nota: 16 anos = 1.

18 2220

Renda do trabalho É ocupado

3

7,00

4,00

2,00

8,00

6,00

5,00

3,00

1,00

0,00

(Renda do trabalho) (Chance de ocupação)

16 26 302824 34 383632 42 464440 50 545248 58 626056 64 66

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290 MARCELO NERI

3.1 Previdência

A taxa de contribuição para a previdência social é quase dez vezes maior do quepara fundos de previdência privada: 20,31% e 2,68%, respectivamente. Os picosetários das duas taxas de contribuição estão situados em fases distintas, conformeilustra o gráfico 2.

A contribuição para a previdência pública é mais uniformemente distribuídanas faixas entre 25 e 50 anos, atingindo o máximo na faixa de 35 a 40 anos(41,57%). Já o pico da taxa de contribuição para previdência privada está na faixade 45 a 49 anos (4,36%). A POF nos permite ir além e conhecer o volume mone-tário gasto na contribuição para a previdência no caso da população metropolitanaocupada no setor privado que contribui. Ou seja, é uma medida de intensidade decontribuição. O gráfico 3 indica a ascensão do valor médio da contribuição até ogrupo de 40 a 45 anos, seguida de queda (NERI; CARVALHAES, 2006).

GRÁFICO 2

Porcentagem dos que contribuem para a previdência(Social)

45,00

30,00

20,00

35,00

25,00

15,00

10,00

Fonte: CPS/Ibre/FGV a partir dos microdados da Pnad de 2002.

15-20 35-40 55-6025-30 45-5020-25 40-45 60 ou +30-35 50-55

Previdência social Previdência privada

40,00

5,00

0,00

5,00

3,50

2,50

4,00

3,00

2,001,50

4,50

1,000,500,00

(Privada)

GRÁFICO 3

Contribuição previdenciária média(Em R$)

Fonte: CPS/Ibre/FGV a partir dos microdados da POF de 1996.

30,00

20,00

35,00

25,00

15,00

10,00

40,00

5,00

0,0015-20 35-40 55-6025-30 45-5020-25 40-45 Mais de 7030-35 50-55 65-7060-65

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291INFORMALIDADE

3.2 Análise geracional

A análise temporal de uma dada variável pode ser feita de várias formas. Por exemplo,a partir de cortes transversais dos dados, comparando-se a trajetória de uma dadavariável ao longo do ciclo da vida entre diferentes anos.

No gráfico 4 comparamos a distribuição etária da taxa de contribuiçãoprevidenciária no Estado do Rio de Janeiro em três pontos no tempo: 1980, 1991e 2000. Esse tipo de gráfico nos permite distinguir as taxas de contribuição dediferentes idades em um mesmo ano. Essa taxa, que em 1970 variava entre cercade 50% para os grupos mais jovens ou mais velhos e 80% para aqueles na meia-idade, em 2000 cai e se torna mais homogênea, variando entre 35% e 70% nasdiferentes idades. A taxa de contribuição cai 15 pontos percentuais (p.p.) para osmais jovens e 10 p.p. entre aqueles na faixa etária intermediária. O gráfico 4 de-monstra a dominância da distribuição etária da taxa de contribuição observadaem 1980 sobre a de 1991, assim como a desse ano em relação à de 2000.

A taxa média de contribuição previdenciária da sociedade brasileira cai noperíodo, influenciada não só pelo crescimento da informalidade nos diversos gru-pos etários supracitados, mas também pelo efeito composição derivado do cresci-mento da participação dos grupos mais velhos na população. Exploramos no grá-fico 5 uma visão alternativa sobre os mesmos dados, refazendo a trajetória de umamesma geração ao longo dos diferentes anos. Mal comparando, na análise doperfil etário tiramos retratos de diferentes gerações em anos diferentes; na chama-da análise de coorte combinamos esses mesmos retratos de forma a traçar o filmeda vida de cada geração.

GRÁFICO 4

Evolução da taxa de contribuição previdenciária entre os ocupados90

60

40

70

50

30

Fonte: CPS/Ibre/FGV a partir dos microdados dos Censos de 1980, 1991 e 2000.

0 a 9 40 a 4920 a 29 60 a 6910 a 19 50 a 5930 a 39 70 a 79

1980 20001990

80

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292 MARCELO NERI

ANÁLISE DE COORTE: METODOLOGIA

Os dados de coorte são substitutos imperfeitos de dados longitudinais, uma vez quenão fornecem informações sobre os mesmos indivíduos ao longo do tempo. Naverdade, as informações são de diferentes indivíduos com um certo conjunto decaracterísticas idênticas, tais como data e local de nascimento, gênero, raça etc.

Esses dados apresentam algumas vantagens sobre os dados de painel. A pri-meira é que não há problema de atrito na amostra, isto é, em geral se consegueobservar indivíduos de uma mesma coorte em anos distintos, o que é mais simplesdo que observar o mesmo indivíduo ao longo do tempo.3 Como a informação decoorte se refere à média ou a outro momento da distribuição, diminui-se o erro damedida oriundo das informações de um mesmo indivíduo acompanhado em mo-mentos distintos.

Os dados de coorte são substitutos de dados longitudinais, que acompanhamos mesmos indivíduos ao longo do tempo. Na verdade, as coortes se referem àmédia de um conjunto de indivíduos com conjunto idêntico de características.Isto é, explicitamos a trajetória da vida de um dado grupo conectando os dados deum grupo com a mesma década de nascimento, buscando ao longo dos anos a suarespectiva faixa etária.

No caso de uma pessoa da geração que nasceu nos anos 1940, em 1980 elatinha entre 30 e 39 anos de idade, chegando em 2000, portanto, na faixa entre 50

3. O equivalente do problema de atrito amostral no campo das coortes são diferenciais de mortalidade entre as características analisadas, comohomens e mulheres, brancos e negros, pobres e não-pobres. Observamos que as mulheres vivem mais do que os homens, que a proporçãode negros e pardos diminui com o passar da idade e que o nível de pobreza entre os idosos também é menor do que no restante da população.

GRÁFICO 5

Taxa de contribuição previdenciária entre os ocupados90

60

40

70

50

30

80

Fonte: CPS/Ibre/FGV a partir dos microdados dos Censos de 1980, 1991 e 2000.

40 a 4920 a 29 60 a 6910 a 19 50 a 5930 a 39 70 a 79 80 ou +

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293INFORMALIDADE

e 59 anos de idade. O gráfico 5 apresenta a trajetória das gerações nascidas emdécadas anteriores (representadas nas linhas mais à direita) e posteriores (linhasmais à esquerda). O gráfico permite a leitura da trajetória do ciclo da vida dacontribuição previdenciária. Da geração que tinha de 30 a 39 anos em 1980, 90%das pessoas ocupadas contribuíam na ocasião para a previdência. Essa fração caipara 70% no ano 2000, quando a mesma geração tinha entre 50 e 59 anos. Ouseja, mesmo antes de chegar na fase de aposentadoria, a contribuição previdenciáriacaiu 20 p.p. num intervalo de 20 anos, cerca de 1 p.p. por ano.

Reportamos a seguir os resultados de um modelo logístico sobre o que deter-mina a contribuição previdenciária, feito a partir dos Censos de 1980, 1991 e2000 empilhados. Esse modelo estatístico incorpora, além da constante e de variáveisde controle para sexo, educação, posição no domicílio (por exemplo, chefe, cônjugeetc.), religião, estado civil, tamanho de cidade e macrorregião, três outras variáveisligadas à dimensão temporal: idade, data de nascimento e escolaridade média.4

Essas variáveis representam a decomposição da mudança da cobertura previdenciáriaem efeito-geração, efeito-idade e tendência temporal, respectivamente. O exercíciodemonstra que a cada geração a taxa de contribuição cai, pois os coeficientes setornam mais negativos à medida que nos distanciamos da base (gerações nascidasantes de 1940). Similarmente, de forma consistente com o modelo de Modigliani,a taxa previdenciária cai à medida que as pessoas ficam mais velhas.

Alguns resultados desse modelo estatístico estão apresentados de uma ma-neira simples através da análise do perfil de contribuição previdenciária de umpersonagem conhecido de nossa história recente. Homem, que nasceu entre 1941e 1950, estava na faixa de 30 a 39 anos em 1980. Com cinco anos de estudo,morava na época no Sudeste e numa área urbana, era chefe de família e casado,seguia a religião católica e já tinha migrado. Na verdade, reproduzimos como baseo perfil do presidente Luís Inácio Lula da Silva em 1980. Qual seria a probabilidadede uma pessoa com o perfil sócio-demográfico de Lula em 1980 contribuir para aprevidência social? Seria essa: 83%. Podemos através desse modelo mudar osparâmetros um a um, mantendo os demais, de forma a isolar o efeito de cadaatributo na decisão de contribuição previdenciária. Por exemplo, se o mesmo agenteestivesse ainda numa área rural do Nordeste e não tivesse migrado, mas mantivesseas mesmas características iniciais, a taxa cairia de 83% para 18%, só por conta dosefeitos geográficos. Agora, se o nosso agente representativo tivesse nascido entre

4. Não podemos colocar a variável ano pura, pois ela guarda relação de dependência linear perfeita com as outras duas. Isto é, sesomarmos a idade à data de nascimento, sabemos qual é o ano. Optamos por captar a variável ano pela escolaridade média do Estadodo Rio de Janeiro, que cresce aproximadamente à taxa de um ano por década, sendo facilitada a interpretação dos coeficientes.

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294 MARCELO NERI

1951 e 1960, e não na década anterior, a taxa de contribuição previdenciária cairia de83% para 70%, indicando que a cada geração as pessoas estão contribuindo menospara a previdência, o que implica um grau de desproteção social cada vez maior.

REGRESSÃO LOGÍSTICA

Essa técnica permite estimar as probabilidades de ocorrência de um evento, dadoum conjunto de características observáveis (AGRESTI, 1996). A regressão logísticabinomial é utilizada para estudar variáveis dummies, que são aquelas compostasapenas por duas opções de eventos, como “sim” ou “não”. A transformação logísticapode ser interpretada como sendo o logaritmo da razão de probabilidades, sucessoversus fracasso. A função de ligação desse modelo linear generalizado é dada pelaseguinte equação:

=

η = = β −

∑0

log1

Ki

i k ikki

px

p

onde a probabilidade pi é dada por:

=

=

β =

+ β

∑0

0

exp

1 exp

K

k ikk

i K

k ikk

xp

x

4 PERFIL DA INFORMALIDADE PREVIDENCIÁRIA

4.1 Políticas

Antes de aprofundarmos o diagnóstico quantitativo da evolução e dos determinantesda informalidade, é interessante explorar um marco conceitual que integre pro-postas de medidas para melhorar a base de cobertura previdenciária. Esta seçãobusca construir uma ligação entre resultados empíricos gerados e medidas de ex-pansão de cobertura formal.

De maneira geral, existem dois tipos de medidas para redução da informalidade,a saber: as estruturais e as operacionais. No grupo de medidas estruturais figurambasicamente mudanças no sistema de incentivos para a contribuição do sistema

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295INFORMALIDADE

via alterações na legislação. Entre as medidas operacionais, encontramos ações naárea de comunicação (propaganda, envio de postos ambulantes, interação com amídia etc.) e políticas de fiscalização. Em ambos os casos, uma análise dos fatorescorrelacionados com a não-contribuição fiscal pode ser de extrema valia na escolhado foco de medidas operacionais e estruturais, conforme ilustrado pelo diagrama 2.

4.1.1 Políticas por atributos individuais

Em termos de políticas estaduais (por exemplo, relativas à comunicação, à fiscali-zação ou à regulação), a identificação das características das pessoas física e/oujurídica informais pode orientar as políticas. Por exemplo, o local onde a atividade éexercida (no domicílio ou em estabelecimentos fora do domicílio) pode guiarações fiscalizatórias.

4.1.2 Políticas setoriais

A análise temporal da taxa de informalidade por posição na ocupação ou setor deatividade em diferentes níveis de agregação desempenha papel central no direcionamentode mudanças específicas.

DIAGRAMA 2

Políticas pró-formalização

Políticas regionaisPolíticas nacionais Políticas setoriais

Esferas de políticas

Fiscalização

Tipos de políticas

Comunicação(isto é, propaganda)

Incentivos(isto é, reformas)

Aumento da formalização Contexto institucional

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296 MARCELO NERI

4.1.3 Políticas regionais

Uma particular atenção deve ser dada à distribuição espacial da contribuiçãoprevidenciária em nível estadual, municipal e abaixo deste, de forma a nortearpolíticas de fiscalização do cumprimento da legislação previdenciária.

4.2 Retratos da formalidade previdenciária

Trabalhamos com o conceito de informalidade previdenciária, que permite unificaro tratamento dado em diferentes bases de dados. De todas as pesquisas represen-tativas de nível nacional, a Pnad é aquela que permite analisar as mudanças dainformalidade ocorridas no período mais recente (PINHEIRO, 2000; NERI, 2003),da mesma forma que o censo demográfico permitiu retroceder no tempo o iníciodas séries analisadas. Em todos os casos utilizamos a taxa de contribuiçãoprevidenciária como centro da análise empírica, pois permite a comparação destascom outras bases de dados e entre diferentes posições na ocupação.

A tabela 1 detalha a evolução temporal da formalidade previdenciária entreos ocupados organizados em subgrupos de características individuais entre 1993 e2004. Nesses 11 anos, a formalidade cresce 4 p.p. Grande parte desse aumento se

TABELA 1

Brasil: taxa de contribuição para previdência – população ocupada – 1993-2004(Em %)

Ano 1993 1996 1999 2002 2004

Total 41,48 42,28 42,10 44,12 45,36

Sexo

Mulher 38,34 40,81 41,45 44,23 45,06

Homem 43,47 43,19 42,53 44,06 45,58

Posição na família

Chefe 50,75 49,12 47,91 48,69 49,77

Cônjuge 36,81 38,77 39,20 42,88 43,44

Filho 31,29 34,33 35,05 37,64 39,78

Outro parente 38,39 39,35 38,60 39,18 39,46

Agregado 36,31 35,40 36,77 40,76 40,39

Pensionista 67,60 64,41 62,82 56,99 60,39

Doméstico 25,77 31,27 36,84 42,58 41,68

(continua)

Cap08i.pmd 23/03/07, 16:22296

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297INFORMALIDADE

(continuação)

Ano 1993 1996 1999 2002 2004

Raça

Branca 49,97 49,42 50,03 51,44 52,96

Parda ou preta 31,32 33,22 32,51 35,44 37,02

Amarela 56,63 52,71 61,90 58,63 55,32

Indígena 9,29 22,19 20,72 33,06 46,08

Idade

15 a 20 26,72 29,07 28,39 28,46 28,56

20 a 25 46,67 46,22 47,48 49,03 50,50

25 a 30 52,31 49,28 51,15 51,96 53,60

30 a 35 53,39 51,40 51,49 52,91 53,57

35 a 40 52,78 53,16 52,48 53,17 52,76

40 a 45 52,12 53,44 50,74 52,37 52,72

45 a 50 48,33 48,08 47,72 49,41 51,38

50 a 55 41,51 42,08 40,89 43,30 45,45

55 a 60 36,81 34,63 33,79 34,54 36,70

60 a 65 27,11 28,68 24,21 25,98 25,85

65 a 70 14,98 18,04 15,78 14,63 16,69

Mais de 70 9,78 9,99 9,50 8,69 9,01

Imigração

Menos de 4 anos 43,78 43,34 44,78 43,95 47,33

5 a 9 47,74 49,41 46,01 49,21 49,93

Mais de 10 50,95 50,06 49,13 48,97 49,24

Não imigrou 37,73 39,11 39,45 42,10 43,66

Tempo de emprego

Até 1 ano 33,57 35,47 34,01 35,74 37,85

1 a 3 43,19 45,02 44,64 48,17 48,75

3 a 5 45,54 45,22 47,55 48,10 51,03

Acima de 5 43,76 43,76 43,01 45,34 45,72

(continua)

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298 MARCELO NERI

deu no período mais recente (2 p.p. entre 1999 e 2002 e 1,2 p.p entre 2002 e 2004),com pequena queda observada na segunda metade da década de 1990 (–0,2 p.p.entre 1996 e 1999). A criação e a difusão de modalidades de crédito consignadopara aposentados e empregados formais, ocorridas no Brasil nos últimos anos,fizeram aumentar as vantagens por formalidade previdenciária e podem ter de-sempenhado algum papel nesse processo. O aumento na contribuiçãoprevidenciária foi impulsionado pelas áreas não-metropolitanas: a formalidadecresce 3,6 p.p. tanto nas áreas rurais quanto nas urbanas, com queda de 4,2 p.p.nas metropolitanas.

Comparando os diferentes grupos da população, encontramos em 2004 taxasde contribuição próximas entre homens e mulheres, 45,58% deles contra 45,06%delas. Em 1993, essa diferença era de 5 p.p. em favor deles. Isso reflete o aumentoda formalidade entre os cônjuges, que no último ano atinge a taxa de 43,44%,

(continuação)

Ano 1993 1996 1999 2002 2004

Anos de educação

0 ano 14,46 16,28 14,90 17,14 17,55

1 a 4 22,85 23,33 20,83 22,62 22,62

4 a 8 39,07 37,73 34,80 33,38 32,76

8 a 12 64,57 60,46 59,97 57,94 57,61

Mais de 12 82,78 78,52 79,22 75,67 77,33

Região

Nordeste 20,92 22,66 22,10 24,89 26,27

Norte 35,48 36,11 36,84 38,63 31,61

Centro 35,86 37,04 39,48 43,58 45,33

Sudeste 55,90 55,13 54,94 55,36 57,60

Sul 43,42 45,02 46,30 47,54 50,79

Densidade demográfica

Rural 12,37 14,64 14,96 14,18 16,04

Urbano 45,48 45,99 46,32 47,54 49,16

Metropolitano 64,19 60,81 60,25 58,28 59,98

Fonte: CPS/FGV, a partir dos microdados da Pnad/IBGE.

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299INFORMALIDADE

superior em 6,6 p.p. à apresentada em 1993, em oposição à redução da taxa decontribuição dos chefes. Observamos maiores aumentos na proporção de contri-buintes na faixa entre 45 e 65 anos de idade, o que demonstra a ocorrência de umefeito composição, como veremos mais à frente. Em grupos mais pobres comopretos e pardos, a formalidade aumenta de forma mais pronunciada (passa de31,3% para 37%). O mesmo ocorre entre os menos educados, com ganhos emfavor da formalização. Apesar de maior, a taxa de contribuição previdenciáriadaqueles com mais de 12 anos de estudo decresce no período analisado. Entretanto,como houve acréscimo da proporção de grupos mais educados, a mudança decomposição pode ter compensado o efeito sobre a taxa previdenciária agregada.

4.3 Regressões multivariadas

A análise multivariada desempenhará um papel fundamental neste estudo, permi-tindo isolar as diversas instâncias de atuação das políticas supracitadas. Vejamosum exemplo aplicado à dimensão espacial: quando controlamos pelos principaisatributos individuais e empresariais (aí incluindo setores de atuação), buscamoscomparar a extensão da informalidade em diferentes áreas geográficas e atributosgeográficos (tamanho de cidade), de indivíduos (escolaridade, idade, sexo, setorde atividade e status imigratório) e de empresas (setor de atividade, tamanho emnúmero de funcionários, local de funcionamento, tempo de empresa). Essa análisetem melhores condições de identificar e guiar focos de ação espaciais do que aanálise não controlada isoladamente. Por exemplo, se compararmos duas regiõesonde todos os atributos das empresas – com exceção da distribuição de escolaridadedo empresário – sejam iguais, inclusive a taxa de contribuição fiscal, o potencialde implementação de políticas bem-sucedidas na região mais educada é superiorao da região menos educada. Motivo: a baixa escolaridade inibe o sucesso depolíticas. A decisão mais proveitosa em termos de alocação de esforços de expansãodo sistema é centrar esforços na área mais educada. A análise dos coeficientes dasvariáveis dummy espaciais numa regressão multivariada é identificar áreas compotencial de expansão de cobertura de sistema.

Analisamos um modelo relativo à probabilidade de um indivíduo com asmesmas características contribuir ou não para a previdência social (NERI, 2003).A ênfase da análise está na comparação das áreas metropolitanas vis-à-vis universosde pessoas semelhantes nas áreas urbanas e rurais do país. Isto é, comparamoshabitantes metropolitanos e não-metropolitanos brasileiros com as mesmas carac-terísticas: sexo, posição na família, idade, escolaridade, raça, status migratório,tempo de empresa, densidade populacional. Variáveis como setor de atividade eposição na ocupação serão objetos de modelos particulares, dada sua importância

Cap08i.pmd 23/03/07, 16:22299

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300 MARCELO NERI

para os objetivos deste trabalho. Vamos diretamente analisar as variáveis temporais(ano) e espaciais (metropolitanas, urbanas e rurais) para, da interação dos doisgrupos de variáveis, podermos isolar a diferença dos movimentos da contribuiçãoprevidenciária por nível de densidade demográfica.

ANÁLISE DE DIFERENÇAS EM DIFERENÇAS

Através de “fotografias” tiradas a partir de pessoas em diferentes anos da Pnad,podemos captar o impacto diferenciado de políticas, comparando pesquisas reali-zadas antes e depois. O método estatístico utilizado aqui para fazer essa avaliação éo de diferenças em diferenças (WOOLDRIDGE, 2003). Matematicamente, podemosrepresentar o método com a seguinte equação:

( ) ( )= − − −2, 2, 1, 1,3 B A B Ag Y Y Y Y

onde cada Y representa a média da variável estudada para cada ano e grupo, como número subscrito representando o período da amostra (1 para antes da mudançae 2 para depois da mudança) e a letra representando o grupo ao qual o dado pertence(A para o grupo de controle e B para o grupo de tratamento). Assim, g3 é nossaestimativa. Obtendo g3, determinamos o impacto do experimento natural sobre avariável que gostaríamos de explicar.

Representando o método através de uma regressão e criando as variáveisindicadoras (ou dummies): dB igual a 1 para os indivíduos do grupo de tratamentoe 0 para os indivíduos do grupo de controle; e d2, igual a 1 quando os dados sereferem ao segundo período pós-mudança, e 0 caso os dados se refiram ao períodopré-mudança; temos:

= + + + + outros fatores0 1* 2 2* 3* 2*Y g g d g dB g d dB

onde Y representa a variável estudada, g1 o impacto de se estar no segundo períodosobre a variável estudada, g2 o impacto de se estar no grupo de tratamento sobre avariável estudada, e g3 o impacto pós-evento do grupo de controle sobre a variávelestudada (que é justamente o que se quer descobrir). Assim, g0 capta justamente ovalor esperado da variável estudada quando se analisa o grupo de controle antes damudança, o que nos dá, basicamente, o parâmetro de comparação. É preciso aindacontrolar por outros fatores relevantes na regressão, tais como sexo, escolaridade etc.

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301INFORMALIDADE

RAZÃO DE VANTAGENS

É dada pela seguinte relação:

− θ =

1

1

2

2

1

1

pp

pp

onde p1 e p

2 são as probabilidades de sucesso dos grupos 1 e 2, respectivamente.

A razão de vantagens, ou razão condicional, é diferente da probabilidade.Exemplificando: se um cavalo tem 50% de probabilidade de vencer uma corrida, suarazão condicional é de 1 em relação aos outros cavalos, isto é, sua chance de vencer é de1para 1. O conceito de razão condicional é de extrema importância para a compreensãodeste trabalho, pois é ele que nos indicará se a variável gerada por diferenças em diferen-ças aumentou ou diminuiu a chance de sucesso em relação à variável estudada.

TABELA 2

Brasil: regressão logística – população ocupada

Parâmetro Categoria sig Chances de contribuir para a previdência

Metropol Metropol ** 2,26755Ano 04 ** 0,89763Ano 02 ** 0,89943Ano 99 ** 0,90393Ano 96 ** 0,96647Metro*ano Metrop 04 ** 0,66341Metro*ano Metrop 02 ** 0,64915Metro*ano Metrop 99 ** 0,76010Metro*ano Metrop 96 ** 0,80146

Fonte: Microdados das Pnads de 1993, 1996, 1999, 2002 e 2004.

Apresentamos a seguir os resultados da regressão logística baseada em Pnadsempilhadas de diversos anos. A ênfase da análise aqui recai sobre as variáveis espaciaise temporais, mas cabe notar a robustez dos coeficientes estimados para os atributoscontrolados num conjunto maior de regressões. As chances controladas de contri-buição previdenciária são maiores entre os homens, chefes de domicílios, brancos,com 12 anos ou mais de estudo, e crescem de acordo com a idade até atingir um picona faixa de 40 a 45 anos, a partir de quando começam a cair, conforme a regressãologísitica apresentada no apêndice. Buscamos, nesse exercício de diferenças em dife-renças, situar a evolução relativa das regiões metropolitanas ao longo do tempo.

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A variável ano demonstra queda da formalização entre 1993 (categoria omi-tida) em relação a 1996 e 1999, estabilizando-se daí para a frente. Esse resultadoestá bastante em desacordo com a análise não-controlada da tabela 1, indicandoque efeitos composição da população desempenham papel central na explicaçãoda evolução da formalidade. A análise espacial controlada (tabela 2) revela maiorformalidade nas regiões metropolitanas. Isto é, quando comparamos indivíduosiguais em todas as características, exceto o local de moradia, os que residem noscentros metropolitanos possuem chances 2,2 vezes maiores de contribuírem paraa previdência. Apesar de maiores, essas chances relativas são reduzidas ao longo dotempo, como podemos observar interagindo essa variável com a variável ano, comganhos relativos de formalidade para as demais regiões. As áreas metropolitanasacabariam desempenhando um papel de destaque no desenho de políticasgeorreferenciadas que visassem reduzir a informalidade.

Finalmente, averiguamos as taxas de contribuição previdenciária entre dife-rentes posições na ocupação, utilizadas como proxies de informalidade. No grupode conta-própria e empregadores, cuja contribuição é voluntária, há quedas deformalidade de 5 p.p. e 8 p.p. respectivamente (DART; NERI; MENEZES, 2001).Entre os sem carteira, a contribuição permanece mais ou menos constante aolongo do tempo, enquanto cresce substancialmente para os empregados domésti-cos e agrícolas (tabela 3).

Dados de contribuições previdenciárias por faixa de renda, indicam que, noquintil mais baixo de renda, apenas 4% contribuem para a previdência. Quandoolhamos a cauda superior da distribuição de renda, 71% contribuem, demons-trando que contribuir para a previdência é um “serviço de luxo”.

TABELA 3

Brasil: contribuição previdenciária por posição na ocupação – 1993-2004(Em %)

1993 1996 1999 2002 2004

Total 41,48 42,28 42,10 44,12 45,36

Conta-própria 18,23 18,20 15,11 13,13 13,34

Empregador 63,78 64,16 57,96 54,78 55,81

Sem carteira 5,64 6,59 5,51 5,70 5,96

Empregado doméstico 17,53 22,04 26,12 27,28 27,30

Empregado agrícola 22,76 27,90 28,89 28,75 31,54

Fonte: CPS/FGV através do processamento dos microdados da Pnad/IBGE.

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303INFORMALIDADE

5 INFORMALIDADE EMPREGATÍCIA

5.1 Informalidade trabalhista e renda

O problema do trabalho no Brasil não se restringe ao desemprego ou à quantidadede trabalho disponível, mas está intimamente ligado à qualidade dos postos detrabalho. Medida inicial da precariedade, a informalidade é entendida como asoma dos autônomos, dos empregados sem carteira e dos não-remunerados.

Nenhum segmento contribui mais para a pobreza brasileira do que o setorinformal. Cerca de 57% dos pobres brasileiros estão em famílias chefiadas porinformais. Os chefes desempregados contribuem apenas em 5,4% para a pobrezabrasileira. Quer dizer, o grande depositário de pobres brasileiros não é o desemprego,mas a informalidade. São pessoas que trabalham, mas não ganham o suficientepara sustentar suas famílias. Pobre não pode se dar ao luxo de buscar emprego;pobre cai na informalidade. O gráfico 6 demonstra a relação inversa entreinformalidade trabalhista (eixo x) e renda domiciliar per capita (eixo y) nas 135mesorregiões brasileiras a partir dos dados da Pnad expressos em logaritmos naturais.A elasticidade estimada por mínimos quadrados ordinários é –1,27, ou seja, maiorque a unidade em módulo. O mapa 1 a seguir apresenta a distribuição geográficada taxa de informalidade trabalhista.

A informalidade é mais freqüente e crônica que o desemprego. Do ponto devista individual, o desemprego é, na média, uma crise passageira. O aviso prévio,o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e o seguro-desemprego ame-nizam os efeitos de curto prazo da perda de emprego formal. Por outro lado, nãoexiste “seguro-informalidade” ou algo parecido. Na verdade, a informalidade cons-titui o principal “colchão” que alivia choques trabalhistas adversos naqueles que

GRÁFICO 6

Renda informalidadeper capita versus(Dados em log)

5

5,5

4,5

–1,6 –1,3 –0,9–1,5 –1,1 –0,7–1,2 –0,8–1,4 –1 –0,6

6

–0,5 –0,3–0,4 –0,2

Coeficiente: –1,276 Estatística-t: –17,42 R²: –0,6921

per capita versus

R

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não podem se dar ao luxo de ficar buscando uma ocupação melhor. No longoprazo, o trabalhador informal é mais descoberto de programas de previdênciasocial do que o formal. A própria estrutura de custos e benefícios associados àlegislação trabalhista e previdenciária toma a informalidade como modalidade deevasão fiscal. Essa informalidade voluntária deve ser combatida com a incorporaçãode incentivos “corretos” na legislação que incentivem a formalização.

Se quisermos entender minimamente o problema da informalidade, a suadiversidade tem de ser endereçada. Nesse sentido, a agregação do heterogêneogrupo de trabalhadores conta-própria, lado a lado com os empregados sem carteirae os sem pagamento talvez esconda mais do que revele. Os conta-própria sãoaqueles que não têm simultaneamente nem patrão nem empregados, conforme adefinição usual dada pelas pesquisas domiciliares do IBGE. De acordo com anatureza das relações trabalhistas, os conta-própria ou os sem-patrão/sem-empregadosseriam os “primos pobres” dos empregadores, enquanto os empregados sem carteirae os sem pagamento seriam os “primos pobres” dos empregados com carteira. Ouseja, a principal relação de parentesco que une os trabalhadores autônomos, os

MAPA 1

Taxa de informalidade trabalhista

Fonte: Pnads de 1998 e 1999.Elaboração: CPS/Ibre/FGV.

0,475-0,621

Sem informação

0,621-0,842

0,351-0,475

0,197-0,351

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305INFORMALIDADE

empregados sem carteira e os não-remunerados seria a associação com a pobreza.5 Aabordagem da informalidade através da ótica previdenciária, conforme as duasúltimas seções, gera uma unificação mais natural dessas diversas categorias deposição na ocupação. Trabalhamos com o grupo de empregados formais e informaisem separado das demais posições na ocupação.

5.2 Direitos, encargos e informalidade

Há mais relações entre a CLT e os empregados informais do que supõe o INSS.Benefícios legais são estendidos aos empregados sem carteira, exatamente comoestá no papel. A diferença principal está nas obrigações fiscais devidas ao governo.Apresentamos, a seguir, um contraste da efetividade de diversos elementos dalegislação trabalhista entre os segmentos formais e informais do mercado de trabalho.Em particular, quantificamos a dimensão das soluções de canto – ou pontos depressão impostos pela legislação (NERI, 2001; AMADEO; GILL; NERI, 2002).

A comparação dos direitos concedidos aos empregados com e sem carteirarevela que o salário mínimo é uma referência mais forte para os ilegais do que paraos legalizados: dados da Pnad mostram que 24% dos empregados sem carteirapercebem exatamente um salário mínimo, contra 12,1% dos que possuem carteira.Um efeito característico da política de pisos salariais é deslocar a massa da distri-buição de salários com níveis inferiores aos do mínimo, concentrando-a no valorexato assumido pelo mínimo. Nesse sentido, a proporção de indivíduos recebendoexatamente um mínimo constitui uma medida natural da efetividade da lei.

As semelhanças entre os empregados com e sem carteira, já conhecidas nocaso do mínimo, são também observadas na jornada de trabalho. A Constituiçãode 1988, ao determinar redução do teto da jornada de trabalho de 48 para 44horas semanais, representa um experimento privilegiado na avaliação dos impactosimediatos de mudanças na legislação horária. Ou seja, permite compararmos aextensão da labuta diária antes da Constituição (a.C.) com aquela observada logodepois da entrada em vigor da Constituição (d.C.).

A proporção de empregados formais cuja jornada se situava exatamente noantigo limite legal, cai de 32% a.C. para 15% d.C. Em compensação, a importânciarelativa do novo teto horário cresce de 3% para 20%. Finalmente, 25% dos em-pregados sem carteira tinham jornada de 48 horas semanais a.C., contra 19%

5. Agora, muitas vezes, queremos ter uma visão sintética da situação social-trabalhista. Nesse caso, talvez seja melhor utilizar medidas debem-estar social baseadas em renda domiciliar per capita do trabalho, isto é, a soma das rendas do trabalho de todos os membros dafamília dividida pelo número de membros. Esse conceito resume uma série de fatores operantes sobre o trabalho de todos os familiares,como os níveis de ocupação e de rendimento, auferidos de maneira formal ou informal.

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d.C. Em contrapartida, a nova carga horária máxima, que atingia 3% a.C., passaa 8% d.C.

Embora os empregados sem carteira ganhem menos e trabalhem em excessomais freqüentemente que os empregados com carteira, o efeito do salário mínimoe da jornada máxima de trabalho sobre os empregados informais pode ser reco-nhecido nos limites da legislação. Mas não é só: 83% dos trabalhadores formais e79% dos informais recebem salário mensalmente, prazo máximo permitido pelalei. A legislação determina, ainda, que o pagamento seja feito pelas empresas até oquinto dia útil do mês seguinte ao trabalhado: 19,71% dos empregados formais e11,18% dos informais recebem salário exatamente nessa data. Finalmente, a pro-porção de reajustes nominais de exatos 100% concedidos somente em dezembro,usada como proxy do pagamento do 13o salário na data-limite, é de 4,4% no casodos empregados informais. Tudo isso confirma a influência de práticas de paga-mento legais sobre os empregados ilegais.

As semelhanças entre segmentos legais e ilegais são justificadas pela possibi-lidade de ambos os tipos de trabalhadores garantirem seus direitos recorrendo àJustiça do Trabalho. Nesse sentido, os empregados sem carteira constituem potenciaisempregados com carteira. A ameaça legal força as empresas a garantirem os direitostrabalhistas individuais por antecipação.

Nessa perspectiva, o grande prejudicado das ligações informais existentesentre firmas e trabalhadores é o governo, pois os encargos trabalhistas devidos sãoignorados: apenas 7,7% dos empregados informais do país contribuem para oInstituto Nacional do Seguro Social (INSS). Entre aqueles com carteira, a contri-buição atinge a totalidade dos trabalhadores. Em suma, os trabalhadores sem car-teira assinada diferem dos registrados mais nos encargos sociais e menos nos direitostrabalhistas. Firmas e trabalhadores estão barateando custos fiscais através dainformalidade. Desde 1989, o número de empregos formais caiu 21,6%, enquantoas vagas ilegais aumentaram 27,6%. Pelo menos dois tipos de fatores explicam ailegalidade crescente das relações trabalhistas: a) o fato de o empregado, com boasrazões, não perceber a ligação entre contribuição presente e benefícios a seremauferidos no futuro; b) direitos trabalhistas são independentes do caráter legal darelação de trabalho assumida. O aparato legal, da forma como foi desenhado,desincentiva a formalização do emprego.

Em contraste com o pensamento convencional, o alcance das leis trabalhistasparece afetar os resultados do mercado de trabalho até mesmo no setor de empregoconsiderado como informal. Seguindo prática comum no Brasil, distinguimosemprego formal do informal observando se o contrato de trabalho foi aprovado

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307INFORMALIDADE

pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) ou não, isto é, separamos os gruposde trabalhadores com carteira de trabalho assinada daqueles sem carteira.

Examinamos o grau de aderência às leis trabalhistas nos setores formal einformal, e quantificamos os chamados “pontos de pressão” ou soluções de canto,impostos por cláusulas da legislação relativas a salário mínimo, jornada-padrãotrabalhada e práticas diversas de pagamento. Os resultados mostram que aefetividade dessas cláusulas no setor informal do mercado de trabalho brasileiro ésurpreendentemente alta. Dados os tipos de mecanismos embutidos na legislação,a informalidade no Brasil é, principalmente, um fenômeno fiscal e não ligado àrecusa de honrar direitos trabalhistas legalmente estabelecidos.

A forma como essas leis têm sido cumpridas é também um determinante críticoda informalidade no Brasil. Se, por um lado, os incentivos para a permanência da

TABELA 4

Pontos de pressão na legislação empregatícia

Empregados por tipo de inserçãoIndicador

Formal: com carteira assinada Informal: sem carteira assinada

Encargos sobre a folha de pagamento

(% de trabalhadores cuja empresa...)*

... paga contribuições relativas ao INSS 100 7,7

... paga contribuições relativas ao FGTS 95 5

Direitos (% de trabalhadores com…)**

... período de pagamento = 1 mês 83 79

... nível salarial = 1 salário mínimo 2005 12,1 24

... reajuste salarial = salário mínimo

Março de 1990 a janeiro de 1994 6,9 10,3

Setembro de 1994 a maio de 1995 12,0 21,5

Restrição de horas (% de trabalhadores)**

Jornada igual à jornada-padrão legal

1987(a. C.) 32 25

1990 (d. C.) 20 8

Fonte: Elaboração do autor a partir de * Pnad/IBGE e ** PME/IBGE.

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informalidade são pequenos, por outro, os empregados informais têm a prerrogativade cobrar a posteriori seus direitos na Justiça do Trabalho. O resultado é que asfirmas honram por antecipação os direitos devidos. O que a informalidade modificade maneira mais substancial são as relações financeiras de firmas e de trabalhadorescom o governo, pois a alíquota de contribuição de encargos é alta. A informalidadeno Brasil vai permanecer alta enquanto as leis trabalhistas continuarem ambíguas einexistirem programas de seguridade social equilibrados, com relações estreitasentre a magnitude das contribuições e dos benefícios percebidos.

5.3 Reformas trabalhistas

São enormes os desafios enfrentados pelo Brasil na área da legislação trabalhista.O conjunto de leis que constituem o código trabalhista tem suas bases nas normasformuladas na década de 1940, com uma legislação adicional – algumas vezesultrapassada ou inconsistente – incluída ao longo dos anos em resposta tanto àspreocupações genuínas do mercado de trabalho quanto aos argumentos políticosmíopes. Hoje, a regulação do mercado de trabalho é desalentadora pelos seguintesmotivos (NERI, 2002):

O excesso de leis tem trazido incertezas sobre que regulações aplicar e sobque circunstâncias, as quais resultam, freqüentemente, em disputas entre empre-gadores e empregados.

TABELA 5Custos trabalhistas salariais e não-salariais(Mensalmente, com o número normal de horas trabalhadas = 44 horas semanais)

Componente Percentual Total

Salário básico 100,0

13o salário 8,3 108,3

Férias 11,3 119,6

FGTS 8,0 127,6

Outros benefícios obrigatóriosa

10,0 137,6

Ganho total (salário + benefícios obrigatórios) 137,6

Sesi, Senai, Sebrae 3,1 140,7

INSSb + seguro-acidente + educação + Incra 24,7 165,4

Fontes: Amadeo (1992) e Amadeo, Gill e Neri (2002).a Existem benefícios que não podem ser calculados para todos os trabalhadores, uma vez que dependem do sexo, tipo de trabalho realizado,

setor econômico etc. Estes incluem salário-família, licença-maternidade, vale transporte etc.b Os trabalhadores contribuem com 8%, 9% ou 10% do salário para a previdência social, dependendo da faixa salarial.

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309INFORMALIDADE

Essas disputas são resolvidas pela Justiça do Trabalho, que ganhou ao longodo tempo a reputação de ter um forte viés pró-trabalho. De acordo com a leibrasileira, os tribunais de trabalho têm poder para estabelecer políticas. Os tribunaisde trabalho – julgando um caso particular – são autorizados a formular políticasem áreas onde a lei é ambígua na opinião da corte.

Nenhum contrato de emprego é estritamente legal a menos que seja apro-vado pelo MTE, o que leva o governo a ter de legalizar e validar contratos especiaispara condições de trabalho específicas, sem os quais os empregadores estariamvulneráveis a caros processos. Tais intervenções, apesar de bem-intencionadas,podem levar a futuras ambigüidades, exacerbando assim o problema da incertezasobre os custos trabalhistas totais e impondo aos empregadores um dispendiosoconsumo de tempo durante os casos que demoram na corte.

Barganhas coletivas entre os trabalhadores e os empregadores podem serum instrumento para a formulação de contratos mais definitivos, mas as regras deacordos coletivos no Brasil e as práticas que eles têm gerado ignoram sistematica-mente as condições específicas de trabalho vigentes.

As altas taxas de contribuições sobre a folha de pagamento e o desenho dosprogramas que eles financiam favorecem a evasão e a informalidade.

5.4 Objetivos do programa de reformas

Com essas preocupações em mente, é preciso preparar um programa de reformas.Os cinco principais objetivos da agenda de reforma do governo são:

reduzir as incertezas dos custos trabalhistas para os empregadores;

criar condições para relacionamentos empregado/empregador mais duráveis,para que então tanto os empregadores quanto os empregados decidam, voluntaria-mente, permanecer juntos porque o contrato pode ser mudado sem fricções emresposta às mudanças das condições do mercado de trabalho;

criar ambiente para acordos coletivos mais representativos;

reformar as instituições de implementação para garantir melhores execuçõesdos contratos; e

finalmente e mais importante, reduzir espaços de arbitragem, ou vantagensindiretas, de se tornar informal.

6 CONCLUSÕES

A informalidade reflete os padrões de relacionamento entre os diversos níveis degoverno e da sociedade. O combate à informalidade decorre de motivações diver-

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sas, tais como a consecução de maior eficiência microeconômica, consistênciafiscal e eqüidade distributiva.

6.1 Aspectos micro da informalidade

A informalidade está associada a encargos fiscais crescentes imprimidos pelos váriosníveis de governo, sem que correspondentes benefícios sociais sejam percebidosindividualmente. A informalidade pode ser trabalhista, previdenciária, empresarial,fundiária, elétrica, matrimonial, entre outras. Centramos a análise aqui nos doisprimeiros tipos de informalidade. O estudo demonstra um aumento grande dessestipos de informalidade na comparação com as duas últimas décadas, mas umaredução durante a presente década. Os dados revelam que grupos de menor edu-cação passaram a contribuir mais à previdência e que, nas áreas metropolitanas, ainformalidade cresceu de maneira diferenciada. O nosso interesse foi mapear quempaga, quem deixa de pagar impostos ou encargos, as razões e as conseqüênciasassociadas, de forma a aumentar a probabilidade de ocorrência, a intensidade, aduração e a sinergia entre os diversos estados de formalidade. Apresentamos algunsdos conceitos utilizados, que podem ser úteis no desenho de políticas.

Formalidade condicionada – Ao estimarmos modelos dos determinantes daformalização, a variável regional permite comparar pessoas iguais nos atributoscontrolados em lugares diferentes, mapeando o público potencial de diferentesações pró-formalidade. Foi possível comparar, por exemplo, duas regiões ondetodos os atributos individuais, com exceção da distribuição de escolaridade, sejamiguais, inclusive a taxa de contribuição previdenciária. O potencial deimplementação de políticas bem-sucedidas na região mais educada é superior aoda região menos educada. A baixa escolaridade inibe o sucesso de políticas. Adecisão mais proveitosa em termos de alocação de esforços de expansão do sistemaseria expandir para a área mais educada. O objetivo da análise dos coeficientes dasvariáveis dummies espaciais numa regressão multivariada é justamente identificaráreas com potencial de expansão de cobertura formal. Devotamos parte de nossaanalise empírica a esse tipo de exercício. O objetivo final foi a identificação depúblico potencial e do desenho de ações visando à incorporação de novos traba-lhadores à economia formal. Dois resultados principais podem ser destacados: emprimeiro lugar, a análise da interação entre as variáveis de localização geográfica eas temporais demonstra que a informalidade previdenciária, embora seja maisbaixa nas áreas metropolitanas, tem crescido relativamente mais nessas áreas. Resul-tado similar foi encontrado para o Estado do Rio de Janeiro (NERI, 2006). O segundoresultado deriva da análise da evolução da informalidade previdenciária ao longo dociclo da vida, demonstrando forte aumento da informalidade nas gerações mais novas.

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311INFORMALIDADE

Formalidade potencial dos informais – Identificamos casos em que há acordosde evasão fiscal entre firmas e empregados sem carteira que, em muitos casos,honram direitos trabalhistas. Nesse caso, há custos para firmas revertidos aos tra-balhadores, mas sem pagamento de encargos previdenciários ao Estado, percebidoscomo uma cunha fiscal sem contrapartida de benefícios individuais. O coroláriodessa evidência está na alteração de incentivos implícitos na legislação.

Por fim, exploramos três qualificações adicionais sobre informalidade que,acreditamos, deveriam ser incorporadas ao estudo empírico do fenômeno, a saber:

Informalidade dos formais – Existe informalidade entre os formais, que podese dar na contribuição previdenciária ou no nível de impostos que as pessoasfísicas e jurídicas pagam. Por exemplo, a contribuição previdenciária de um em-pregado com carteira que recebe 10 salários mínimos, mas contribui apenas sobreo primeiro salário mínimo. Como conseqüência, a divisão entre formais e informaisnão é tão nítida, pois existe um contínuo de graus de informalidade entre os doisgrupos. Ou seja, entre a luz e a escuridão, existem vários tons de penumbra. Ográfico 7 demonstra a heterogeneidade da intensidade da contribuição previdenciáriaentre os que contribuem, a partir dos dados da POF 1995-1996 do IBGE.

Transição formal-informal – As freqüentes transições entre diferentes posiçõesna ocupação indicam a alta dinâmica entre empregos formais e informais. Nessavisão o trabalhador não é formal (ou informal), mas está formal (ou informal).Assim, os trabalhadores informais não são um alvo fixo de políticas, pois os fluxospara dentro e para fora da informalidade são muito intensos, inspirando cuidados nodesenho de políticas. Neri et al. (1997) analisam as transições para fora de diferentesposições na ocupação, demonstrando que as probabilidades de trabalhadores semcarteira – conta-própria e não-remunerado – mudarem de ocupação são respecti-

GRÁFICO 7

A informalidade dos formais: contribuição previdenciária/renda do trabalho0,20

0,14

0,10

0,16

0,12

0,04

0,00

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da POF.

0 2010 305 2515

0,18

0,06

0,08

0,02

35 5545 6540 6050 70 908075 9585 100

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vamente 4,2 e 4,7 vezes maiores que a observada entre empregados com carteira.Complementarmente, esses movimentos para dentro e fora da informalidade geramevidências úteis na análise dos seus determinantes.

Interações informais – Não se deve olhar os diversos tipos de informalidade(trabalhista, previdenciária, empresarial, fundiária e mesmo elétrica) de maneiraisolada, mas quantificar complementaridades e substituibilidades entre diferentestipos. Por exemplo, se tomarmos as cinco maiores regiões administrativas cariocas,as grandes favelas cariocas como Complexo do Alemão, Jacarezinho, Rocinha eMaré, que figuram entre as mais pobres da cidade, não estão entre as cinco maisinformais. Ou seja, as informalidades fundiária e previdenciária não andam demãos dadas nesse caso, conforme se poderia esperar.

Em geral, espera-se a ocorrência de sinergia entre diversos tipos de informalidade.Uma conjectura a ser testada empiricamente é que a criação e a difusão de moda-lidades de crédito consignado para aposentados e empregados formais ocorridasno Brasil nos últimos anos não só reduziu a demanda por crédito informal comoaumentaram as vantagens da formalidade previdenciária. Num país com escassezde crédito como o Brasil, a possibilidade de conseguir empréstimos em condiçõesmais vantajosas durante a vida ativa ou, prospectivamente, durante a aposentadoriapode desempenhar incentivo não trivial à formalização das relações trabalhistas.6

Sinergias localizadas, o contexto macroeconômico e a própria tendênciahistórica, em função da existência de custos de transição, desempenham papelrelevante na determinação das tendências da informalidade brasileira.

6.2 Aspectos distributivos e macroeconômicos da informalidade

Nos anos 1970, Edmar Bacha criou o neologismo Belíndia se referindo à interna-cionalmente famosa desigualdade brasileira, com uma pequena e próspera Bélgicaincrustada no meio de uma grande e pobre Índia. Estudos recentes mostram opapel do Estado brasileiro nesse processo concentrador de renda, seja não ofertandoeducação em quantidade e qualidade suficiente, seja nas transferências de rendadiretas através de arrecadação tributária e benefícios sociais. Nos anos 1980, aindaantes da queda do Muro de Berlim, Mario Henrique Simonsen se referiu ao Brasilcomo Banglalbânia, que combinava a pobreza de Bangladesh com o intervencionismoe a ineficiência estatais da Albânia, o mais fechado dos regimes do bloco soviético.Era a época dos congelamentos de preços, salários e benefícios previdenciários,

6. Outro candidato natural à explicação do aumento recente da formalidade previdenciária são as pequenas reformas trabalhistasaplicadas ao fim da última década, instituindo suspensão temporária de contrato trabalhista, condomínio de empregadores rurais,criação de banco de horas, entre outras.

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313INFORMALIDADE

dos planos de estabilização com medidas altamente arbitrárias, produzindo sur-presas e tirando a liberdade do funcionamento da economia.

A Constituição de 1988 gesta um novo tipo de Estado: aquele que tem decumprir os preceitos sociais ditados pela nossa Carta Magna com as respectivasvinculações orçamentárias, sem especificar qualquer mecanismo que garanta osmeios financeiros ou que cobre a eficiência no desempenho dos governantes. Oresultado é um aumento progressivo da carga tributária que avança sem uma cor-respondente evolução dos indicadores sociais. Segundo Delfim Netto, o Brasiladquire contornos de Ingana, qual seja, a carga tributária da Inglaterra, mas man-tendo a qualidade dos gastos sociais de Gana. Agora, acreditamos que exista ooutro lado da moeda: o mesmo Estado que engana ao taxar como país rico e gastarcomo país pobre também é enganado pela população através de evasão fiscal.Estes são os dois lados da moeda: o Estado que engana e é enganado pela popula-ção. A informalidade perpassa várias esferas das relações econômicas com o Esta-do, aí incluindo aquelas de natureza trabalhista, consumidora e empresarial.

Existem mais relações entre pessoas físicas e jurídicas do que supõe o Estadobrasileiro. A alta informalidade brasileira significa que o Estado tem o caminho detaxar mais no futuro relativamente aberto, sem precisar nem criar mais impostos,mas apertando a máquina de arrecadação tributária. Nesse caso sai o Estado queengana e entra o Estado que Esgana a sua população. O termo se refere à misturade Espanha com Gana. A taxa de crescimento do consumo do governo na Espanhaé a mais alta entre os países desenvolvidos, cerca de três vezes maior que a damédia desses países e 50% maior que a da Inglaterra.

Os macroeconomistas desenharam o conceito de superávit orçamentário depleno emprego para avaliar o poder arrecadatório da estrutura tributária em facedas flutuações cíclicas. Seguindo a mesma linha, poderíamos pensar num conceitode superávit orçamentário de emprego formal pleno. Aí teríamos uma medida comple-mentar de potencial tributário em face da alta e oscilante informalidade brasileira. Acarga tributária brasileira é hoje 37% do Produto Interno Bruto (PIB), disparada amaior da América Latina. Segundo estudo do Banco Mundial, 39,2% do nosso PIBestão na informalidade.

Tomando-se esse dado sobre a extensão da informalidade brasileira a valor deface, se todos pagassem os impostos que devem ao Estado, a carga tributária hojeseria de 60,9% do PIB. Estimativas mais conservadoras do IBGE avaliam em12,75% a participação da economia informal no nosso PIB em 2003, o que dimi-nuiria o espaço para ganhos de arrecadação tributária em função de maior fiscali-

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zação. De qualquer forma, o esforço em aumentar a eficiência da máquinaarrecadatória do Estado, como o que tem sido observado recentemente, podeainda aumentar muito mais o volume de impostos já pago pelos brasileiros.

No binômio informalidade/carga tributária explosiva do Brasil, poucos pagammuito imposto enquanto muitos pagam pouco ou nenhum imposto. Esse modelohíbrido gera mais ineficiência que o da alta carga tributária pura dos europeus,pelas distorções competitivas predatórias entre informais e formais que encerra. Amaneira de lidar com o problema de informalidade é oferecer incentivos corretose diminuir as assimetrias de informações da economia subterrânea. Incentivoscorretos ajudam a trazer os dados da economia informal à luz das análises, paraque atividades similares tenham tratamento tributário similar. É preciso recriar ospadrões de relacionamento entre Estado e sociedade. Monitorado e cobrado apartir de metas sociais, o Estado se comprometeria a não aumentar o volume deimpostos pagos efetivamente além de determinados níveis como, por exemplo, osníveis atuais. Qualquer redução da evasão fiscal seria pelo menos em parte trans-formada em menores impostos, ou créditos fiscais, divididos entre aqueles quepagam impostos. O movimento não deve ser para que novos impostos não sejamcriados, até porque o Brasil tem de reciclar a baixa qualidade do seu sistema tributário

MAPA 2

Informalidade no mundo

49,6-67,3

0-16,6

36,9-49,6

26,4-36,9

16,6-26,4

Sem informação

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315INFORMALIDADE

(impostos indiretos em cascata etc.), mas para que a carga tributária efetivamentepaga não passe de determinado ponto. A idéia é aumentar a motivação e a respon-sabilidade fiscal das pessoas físicas e jurídicas.

6.3 Informalidade e motivações das reformas

O ataque à informalidade exige a elaboração de uma agenda de reformas. A primeiralinha de argumentação para a realização de reformas é de ordem macroeconômica,por exemplo, derivada da necessidade de diminuição de déficits nas contas públicase/ou de balanço de pagamentos. A rigor, os impactos macroeconômicos das reformasconstituem mais um efeito secundário e imediato das mesmas. Entretanto, asfragilidades da economia brasileira, aliadas a uma certa miopia dos gestores depolíticas e dos mercados financeiros, induzem a uma certa fixação macroeconômicado debate travado no Brasil em torno das reformas.

Em segundo lugar, pelo lado microeconômico, temos o ganho de eficiênciaobtido pela retirada de obstáculos ao funcionamento dos mercados. A perguntabásica aqui seria: O que impede a economia de atingir um ótimo de Pareto (umasituação em que não seja mais possível melhorar a situação de ninguém sem que asituação de nenhum outro agente seja prejudicada)? O ganho de eficiência obtidotambém passa pela correção de falhas de mercado através do desenvolvimento deinstituições. Isto é, nas situações em que o livre funcionamento dos mercados nãoleva a resultados desejados em função de problemas informacionais, externalidades,retornos crescentes etc., podem-se desenhar mecanismos que levem a uma melho-ra de eficiência da economia ou – de forma até mais relevante no Brasil – queretirem distorções impostas pelas leis e práticas emanadas do Estado.

Uma última, mas não menos importante, motivação para a adoção de reformasé de ordem puramente distributiva, como a obtenção de níveis menores de pobrezae de desigualdade. Os mercados, mesmo em condições ideais de perfeita informaçãoou competição perfeita, não levam a uma distribuição equânime de resultadosentre os membros de uma dada sociedade. A mão invisível de Adam Smith podelevar – em condições ideais – à eficiência, mas não gera como subproduto a eqüidade.

Passando agora à economia política do processo: as reformas prejudicamgrupos de interesses específicos. Esses grupos de interesse são influentes e vocais,ao passo que os ganhadores das reformas compõem uma massa difusa de consu-midores. Ou, no caso das reformas de cunho mais social, os ganhadores são aanônima massa de miseráveis ou remediados. A alta inércia da desigualdade brasilei-ra reflete justamente essa assimetria de poderes de pressão dentro de nossa socieda-de. Enquanto a discussão de pobreza ou desigualdade é feita de maneira mais gené-

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rica, todos se indignam contra esses males sociais. Mas quando os perdedores dasmudanças são explicitados, pouco é realizado.

Outra causa da dificuldade na implementação de reformas no Brasil é aocorrência de um certo preciosismo dos economistas em torno de soluções ótimasde longo prazo. Isto é, aderimos demasiadamente a uma visão estática fixada no“primeiro melhor”. Os custos das reformas são, em geral, pagos à vista por umgrupo de atores. Por exemplo, o operário que perdeu seu emprego em função daabertura econômica. Ao passo que os benefícios são auferidos mais tardia e difusamente.

Mais do que isso, os consumidores se acostumam com os ganhos proporcio-nados pelas reformas ao longo do tempo. Por exemplo, o avanço no acesso a tele-fone, fruto da privatização nas telecomunicações, tende a ser esquecido. Numasituação ideal, uma dada reforma deve ser aplicada quando o valor presente dosganhos obtidos pelos vencedores supera o valor presente das perdas sofridas pelosderrotados. Uma compensação antecipada de parte dessas perdas aumentaria a proba-bilidade de formação de consensos favoráveis às reformas. Essa visão de negociaruma solução do tipo “segundo melhor” enfrenta uma certa resistência entre nossoseconomistas. O resultado é uma situação em que, na impossibilidade de dar umgrande passo à frente na agenda de reformas, tendemos a dar vários passos para trás.

Em suma, as reformas ajudam a completar mercados apontando os caminhos dajustiça social ou, em outros casos, a corrigir instituições extramercado geradoras deineficiências, inconsistências fiscais, incertezas e iniqüidades. No Brasil as reformastêm sido historicamente discutidas a partir de uma perspectiva macroeconômica, focadanos possíveis impactos sobre as contas públicas e, mais recentemente, numa óticamicroeconômica, mas raramente a partir dos resultados sociais diretos colhidos.

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317INFORMALIDADE

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318 MARCELO NERI

TABELA A.1

Brasil: regressão logística – população ocupada que contribui para a previdência

ParâmetroCategoria Estimativa Erro-padrão Qui-quadrado sig Chance para contribuir

para a previdência

Intercept 1,5493 0,0008 3671327 ** ,

SEXO MULHER –0,1284 0,0004 126255 ** 0,87949

POS FAMILIA 8_CONJUGE –0,4501 0,0005 989113 ** 0,63754

POS FAMILIA 7_FILHO –0,2643 0,0004 358965 ** 0,76773

POS FAMILIA 6_OUTRO_PARENT –0,1645 0,0008 42195,1 ** 0,84834

POS FAMILIA PENSIONISTA 0,1931 0,0035 3026,31 ** 1,21295

POS FAMILIA AGREGADO –0,4263 0,0023 33556,9 ** 0,65293

POS FAMILIA DOMESTICO –0,0814 0,0021 1475,68 ** 0,92182

POS FAMILIA PARENTE_DOME 0,9023 0,0301 896,07 ** 2,46526

COR INDIGENA –0,6059 0,0037 26827,6 ** 0,54556

COR AMARE –0,2916 0,0021 18993,3 ** 0,74710

COR PARDA_PRETA –0,3328 0,0003 1332658 ** 0,71690

IDADE ID15 –2,8415 0,0017 2826849 ** 0,05834

IDADE ID1520 –0,9117 0,0007 1494062 ** 0,40184

IDADE ID2025 –0,2249 0,0007 115943 ** 0,79858

IDADE ID2530 –0,0821 0,0006 16843,7 ** 0,92116

IDADE ID3035 –0,0296 0,0006 2242,33 ** 0,97080

IDADE ID3540 0,0248 0,0006 1552,59 ** 1,02510

IDADE ID4045 0,0427 0,0007 4306,86 ** 1,04361

IDADE ID5055 –0,1278 0,0008 28448,1 ** 0,88001

IDADE ID5560 –0,3466 0,0009 158713 ** 0,70708

IDADE ID6065 –0,7224 0,0011 440313 ** 0,48561

IDADE ID6570 –1,3597 0,0016 720879 ** 0,25674

IDADE ID70 –1,9501 0,0020 933180 ** 0,14226

IMIGRACAO IMIGRA4 0,0183 0,0007 709,27 ** 1,01846

IMIGRACAO IMIGRA59 0,1736 0,0007 65214,8 ** 1,18956

(continua)

APÊNDICE

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319INFORMALIDADE

(continuação)

ParâmetroCategoria Estimativa Erro-padrão Qui-quadrado sig Chance para contribuir

para a previdência

IMIGRACAO ATE_ANO –0,2659 0,0004 437911 ** 0,76652

IMIGRACAO IMIGRA10 0,2371 0,0003 470916 ** 1,26753

TEMPO EMP ATE_1_ANO –0,2659 0,0004 437911 ** 0,76652

TEMPO EMP 1 A_3 ANOS 0,1581 0,0004 174095 ** 1,17129

TEMPO EMP 3 A_5_ANOS 0,1536 0,0005 111349 ** 1,16604

EDUCACAO EDUCA0 –2,5891 0,0007 1,367E7 ** 0,07509

EDUCACAO EDUCA14 –2,1589 0,0006 1,235E7 ** 0,11545

EDUCACAO EDUCA48 –1,5923 0,0005 8976839 ** 0,20345

EDUCACAO EDUCA812 –0,6869 0,0005 1774270 ** 0,50313

METROPOL METROPOL 0,8187 0,0008 1179285 ** 2,26755

ANO 04 –0,1080 0,0005 41533,7 ** 0,89763

ANO 02 –0,1060 0,0005 38249,4 ** 0,89943

ANO 99 –0,1010 0,0006 33465,4 ** 0,90393

ANO 96 –0,0341 0,0006 3684,83 ** 0,96647

METRO*ANO METROP 04 –0,4104 0,0010 177931 ** 0,66341

METRO*ANO METROP 02 –0,4321 0,0010 191376 ** 0,64915

METRO*ANO METROP 99 –0,2743 0,0010 72363,9 ** 0,76010

METRO*ANO METROP 96 –0,2213 0,0010 45452,1 ** 0,80146

Fonte: CPS/FGV através do processamento dos microdados das Pnads de 1993 a 2004.

Nota: Variáveis omitidas em ordem: homem, chefe do domicílio, cor branca, 45 a 50 anos de idade, nativo, mais de 5 anos na empresa, 12anos ou mais anos de estudo, área não-metropolitana e 1993.

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CAPÍTULO 9

FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIASOCIAL*

Ricardo Varsano**

Mônica Mora***

1 INTRODUÇÃO

A reforma dos sistemas previdenciários é um item importante da agenda interna-cional. Constituiu-se a previdência social para cobrir o que a sociedade consideracomo riscos sociais básicos decorrentes da perda de capacidade laboral – cujadefinição não é estanque, mas, em geral, abarca aposentadoria, doença e morteprematura (ver OLIVEIRA, 1997).

O financiamento da previdência se baseia no princípio de capitalização ouno de repartição. No regime de capitalização, o contribuinte dispõe de uma containdividual e, com base nela e na expectativa de sobrevida, calcula-se o benefício aser recebido, evitando-se que haja transferências inter ou intrageracionais. Pelasua própria natureza, não há, em princípio, possibilidade de desequilíbrio atuarialnesse tipo de regime. Há o risco, contudo, de os recursos serem mal aplicados,resultando em remuneração não condizente com a rentabilidade esperada.

O regime de repartição se baseia em mecanismo no qual a contribuição dosativos financia os pagamentos aos inativos. Os regimes de repartição preponderam eessa opção está associada ao contexto histórico da criação dos sistemasprevidenciários.

As transformações estruturais que ocorrem nas sociedades requerem a revisãodo sistema de previdência organizado sob o princípio de repartição, posto que a

* Os autores agradecem a Fabio Giambiagi e Paulo Tafner pelo apoio e pelos valiosos comentários, isentando-os de eventuais errosremanescentes. Desnecessário dizer que as opiniões aqui expressas são de única e exclusiva responsabilidade dos autores.

** Economista do Departamento de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional (FMI).

*** Pesquisadora da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

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322 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

natureza do sistema, calcada em transferências inter e intrageracionais, demanda umesforço permanente para evitar o descompasso entre contribuições e benefícios.

Transformações no mercado de trabalho e mudanças na estrutura etária – emlinhas gerais, a queda na taxa de fecundidade, os aumentos da expectativa de vidaao nascer e, principalmente, da sobrevida para os idosos, e a incapacidade domercado de trabalho para absorver parte da população em idade de trabalhar –levaram à situação em que sistemas previdenciários ao redor do mundo defrontassemo desafio de encontrar saídas para déficits estruturais e ascendentes. A demandacrescente por recursos fiscais para financiar a previdência intensifica as transferênciasinter e intrageracionais e, muitas vezes, dificulta o equilíbrio fiscal, com implicaçõespara a coordenação macroeconômica.

Essas metamorfoses exigem que se imprima ao sistema um caráter dinâmico,a fim de que se realizem os ajustes necessários para resguardar seu equilíbrio atuarial.Na medida em que ocorram desequilíbrios, pode-se:

elevar a alíquota de contribuição;

reduzir o benefício; e

tornar mais rigoroso o acesso ao benefício.

Adicionalmente, câmbios estruturais na economia, com a intensificação dasrelações comerciais entre os países, tiveram início na década de 1980 e se disse-minaram nos anos 1990. A competitividade das economias nacionais, se já era rele-vante, alcança posição proeminente na concepção dos sistemas tributários nacionais.As elevadas contribuições sobre a folha de salários, comumente usadas para financiaros sistemas, além de afetarem a competitividade, criam uma cunha entre o custo dostrabalhadores para as empresas e o salário que eles recebem, o que tenderia a estimulara informalização das relações trabalhistas e a reduzir não só a proteção social como aprópria base das contribuições. Com isso, a agenda de discussões sobre a reforma daprevidência social açambarcou a busca por alternativas à contribuição sobre a folha desalários como principal mecanismo de financiamento da previdência social.

Em face da insuficiência da arrecadação obtida com as fontes específicasdestinadas à previdência, e das possíveis implicações dos atuais mecanismos definanciamento para a eficiência econômica e o mercado de trabalho, duas soluçõesalternativas têm sido consideradas: limitar a proteção oferecida pelo Estado aotrabalhador, o que viabilizaria a redução dos tributos incidentes sobre os salários,ou preservar os benefícios e buscar fontes de financiamento que substituam totalou parcialmente a base tradicional.

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323FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

As reações a propostas desse tipo variam bastante em função das distintasrealidades político-institucionais dos países. Aqueles onde a organização sindicaltem maior solidez – como os da Europa – exibem uma participação de contribuiçõesprevidenciárias na sua estrutura tributária muito maior do que aqueles em que opoder dos sindicatos é mais reduzido – como os asiáticos. Na América Latina, o Chilefoi o país que empreendeu, ainda nos anos 1980, a mudança mais radical no sistemaprevidenciário. Conseqüentemente, o peso das contribuições sobre salários na suacarga tributária tornou-se um dos mais reduzidos entre os países do continente.

Também no Brasil, a perspectiva de déficit nas contas previdenciárias levoua um processo de reformulação do sistema, iniciado a partir de 1995, no qual sereforça a opção pelo modelo de repartição financiado preponderantemente porcontribuições sobre a folha de salário, com o regime de capitalização a ser utilizadode modo complementar. Com uma já elevada carga tributária incidente sobre afolha de salários, o desequilíbrio estrutural das contas induziu a discussão sobre asfontes de financiamento adequadas para a previdência e as implicações econômicasdas diferentes alternativas. A atual estrutura de financiamento da previdência éalvo de críticas por gerar potencialmente:

efeitos negativos sobre o mercado de trabalho;

efeitos perversos sobre a eficiência econômica; e

insuficiência de financiamento para os benefícios previdenciários.

Por fim, há uma tendência estrutural de elevação das despesas previdenciáriasa um ritmo superior ao observado na receita em decorrência de a estrutura debenefícios não ser compatível com as contribuições desembolsadas. Esse tópico,discutido amiúde no capítulo 6, será também mencionado aqui.

O objetivo deste trabalho é discutir as causas do crescente déficit do RegimeGeral da Previdência Social (RGPS) e os seus mecanismos de financiamento. Apóso panorama geral traçado nesta introdução, abordando os problemas e as trans-formações recentes que afetaram os mecanismos de financiamento da previdênciasocial no Brasil e em outros países, a segunda seção trata especificamente do orça-mento da previdência brasileira. Após breve análise da evolução das receitas, despesase déficits, e a discussão da natureza da previdência rural, descrevem-se as principaisfontes de financiamento do RGPS e discute-se a adequação dessas fontes, tendoem vista sua capacidade de gerar os recursos necessários ao financiamento e seusefeitos econômicos. A seção 3 discute e avalia as principais propostas de mudançano financiamento da previdência já apresentadas. A seção final resume as conclusõesque emanam da análise.

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324 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

2 FINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A Constituição de 1988 agregou ações voltadas para a previdência e assistênciasocial, assim como para a saúde, em um orçamento destinado para a seguridadesocial e financiado, essencialmente, por contribuições sociais. A crescente demandapor gastos sociais levou o governo a criar novas contribuições e a aumentar as alíquotasjá existentes.1 Surgiu, assim, um sistema tributário paralelo, constituído, como se dis-cute adiante, por tributos extremamente distorcidos, mas muito produtivos que, sepor um lado asseguravam financiamento para as ações da seguridade, por outro impe-diam adequado financiamento das demais ações governamentais, na medida em que acapacidade contributiva da sociedade era esgotada. Para reduzir essa rigidez na alocaçãode recursos orçamentários, criou-se o Fundo Social de Emergência, um artifício decaráter temporário que desvinculava 20% da receita de impostos e contribuições.2 Ouso desse artifício foi sucessivamente prorrogado, com alteração de seu nome.3 Atual-mente, a Desvinculação de Receitas da União (DRU) tem vigência prevista até 2007.4

Não obstante a implementação da DRU, o dispêndio na área social preponderaentre os gastos não-financeiros do governo (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2005), par-ticularmente os voltados para o Orçamento da Seguridade Social (OSS). Conformese observa na tabela 1, cerca de 40% das receitas administradas pela Secretaria daReceita Federal – sem considerar a arrecadação da contribuição sobre a folha de

1. Conforme atentado por Dain (1995), contava-se com o apoio do Congresso para tal e, com este artifício, se evitava o uso de recursosdo orçamento fiscal no financiamento da seguridade.

2. Emenda Constitucional (EC) de Revisão 1, de 01/03/1994.

3. Fundo Social de Emergência (EC de Revisão 1, de 01/03/1994); Fundo de Estabilização Fiscal ( EC 10, de 04/03/1996) e Desvinculaçãode Recursos da União (EC 27, de 21/03/2000, prorrogado pela EC 42, de 19/12/2003).

4. A prorrogação da DRU, assim como da Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitosde Natureza Financeira (CPMF), já estavam em discussão no Congresso no início de 2007.

TABELA 1

Vinculação de receitas federais administradas(Em % do PIB)

Discriminação 2005a

DRU 2005 Após DRU 2005 Finalidade

Contribuição sobre movimentação financeirab

1,52 0,24 1,28 Diversos*

Contribuição sobre a seguridade social 4,57 0,91 3,65 Seguridade social

Contribuição sobre o PIS-Pasep 1,14 0,23 0,92 Seguridade social

Contribuição sobre o lucro líquido 1,37 0,27 1,10 Seguridade social

Outras receitas administradasc

9,17 0,04 0,16

Subtotal [A] 17,77 3,55 14,22a Sem DRU.

b Os recursos destinados ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza não integram a DRU.

c Parte significativa dessas receitas é vinculada a outras rubricas que não a seguridade.

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325FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

salários – aproximadamente 5,6% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2005 sãovinculados à seguridade social.

Ainda que integrando o OSS, o financiamento da previdência, por sua pró-pria natureza e pelas regras de concessão de benefícios, requer um tratamentoespecífico e será objeto de discussão neste capítulo. A estrutura de financiamentoda previdência social está explicitada no quadro 1.

QUADRO 1

Alíquotas e base de incidência de contribuições para a previdência social – 2004

Tipo de contribuinte Alíquota e base de incidência

20% sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas aossegurados empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços;

20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos seguradoscontribuintes individuais que lhe prestem serviços;

15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços,relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados porintermédio de cooperativas de trabalho;

1%, 2%, ou 3%, conforme o risco da atividade preponderante na empresa,sobre o total de remunerações pagas ou creditadas aos seguradosempregados e trabalhadores avulsos, para financiamento da aposentadoriaespecial e dos benefícios concedidos em razão do grau de incidência deincapacidade laboral decorrente dos riscos ambientais do trabalho;

Empresas em geral, excetofinanceiras

as alíquotas de 1%, 2%, ou 3% são acrescidas de 12%, 9% e 6%, se aatividade exercida pelo segurado ensejar a concessão de aposentadoriaespecial após 15, 20 ou 25 anos de contribuição. Tal acréscimo incideexclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito a condiçõesespeciais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.

a

Empresas Financeiras22,5% sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas aosseus empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem serviço. Demaisalíquotas idênticas às das empresas em geral.

5% da receita bruta, decorrente dos espetáculos desportivos de queparticipem em todo território nacional em qualquer modalidade desportiva,inclusive jogos internacionais, e de qualquer forma de patrocínio,licenciamento de uso de marcas e símbolos, publicidade, propaganda e detransmissão de espetáculos desportivos;

20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos seguradoscontribuintes individuais que lhe prestem serviços;

Associação desportiva que mantémequipe de futebol profissional

15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços,relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados porintermédio de cooperativas de trabalho.

(continua)

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Page 326: Previdencia Ipea

326 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

(continuação)

Tipo de contribuinte Alíquota e base de incidência

2,5% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da

produção rural;

Produtor rural pessoa jurídica 0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da

produção rural, para financiamento dos benefícios concedidos em razão do

grau de incidência de incapacidade laboral decorrente dos riscos ambientais

do trabalho.b

2,5% sobre o valor da receita bruta proveniente da comercialização da

produção;Agroindústria, exceto sociedades

cooperativas e agroindústrias de

piscicultura, carcinicultura,

suinocultura e avicultura

0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da

produção, para financiamento de benefícios concedidos em razão do grau

de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais

do trabalho.b

2% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da

produção rural;

Produtor rural pessoa física e

segurado especial0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da comercialização da

produção rural, para financiamento dos benefícios concedidos em razão do

grau de incidência de incapacidade laboral decorrente dos riscos ambientais

do trabalho.

Empregador doméstico 12% do salário-de-contribuição do empregado doméstico a seu serviço.

Segurado empregado, inclusive o

doméstico e trabalhador avulso

8%, 9% ou 11% sobre o salário-de-contribuição.c

Contribuinte individual (trabalhador

autônomo que trabalha por conta

própria, e facultativo)

20% sobre o respectivo salário-de-contribuição, no caso do contribuinte

individual, e 20% sobre o valor declarado, no caso do segurado facultativo.

Contribuinte individual (empresário

e autônomo que presta serviços a

uma ou mais empresas)

11% sobre o respectivo salário-de-contribuição.d

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social – 2004.a No caso de cooperativa de trabalho, os percentuais são de 9%, 7% ou 5 %, a cargo da empresa tomadora de serviços.

b Se houver empregado com atividade sujeita a agentes nocivos, a alíquota de 0,1% é acrescida de 12%, 9% ou 6%.

c A alíquota incidente sobre salários e remunerações até 3 salários mínimos (SM) é reduzida em função do disposto no inciso II do art. 17 da Lei

9.311, de 1996, que instituiu a CPMF, conforme portarias publicadas anualmente.d O contribuinte individual, que presta serviços a uma ou mais empresas, poderá deduzir de sua contribuição mensal 45% da contribuição da

empresa efetivamente recolhida ou declarada, limitado a 9% do seu salário-de-contribuição. A partir de 01/04/2003, a Medida Provisória (MP)83, de 2002, convertida na Lei 10.666, de 08/05/2003, extinguiu a escala de salários-base, ficando a empresa obrigada a descontar e recolher11% do valor pago ao contribuinte.

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327FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

Principal fonte de financiamento da previdência social, a contribuição sobre afolha de salários responde isoladamente por cerca de 3/4 da arrecadação total. Adespeito das distorções causadas no mercado de trabalho e do potencial estímuloà informalização das relações trabalhistas em decorrência do elevado ônus incidentesobre a contratação de pessoal, esse tipo de contribuição é largamente utilizado.Isso se explica pela elevada estabilidade na capacidade arrecadatória, em decorrênciados custos de contratação e demissão, e pelo alto potencial de arrecadação associadoa seu caráter compulsório, que a tornam especialmente adequada para o financia-mento da previdência.

Entretanto, como mostra a tabela 2, a fonte específica de financiamento daprevidência não foi suficiente, tendo o aporte à previdência de recursos genéricosda seguridade social crescido ao longo do tempo.5

A previdência social defronta-se atualmente com um déficit considerado es-trutural e absorve recursos crescentes do OSS (aproximadamente 60% em 2005).6

TABELA 2

Fontes de financiamento do INSS: despesas por fonte de recursos – 1994-2004(Em % do PIB)

Fonte de recursos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Contribuição sobre a folhade salários 3,8 3,9 4,2 4,2 4,2 5,0 5,1 5,3 5,3 5,2 5,3

Contribuição social parafinanciamento da seguridadesocial 0,3 0,3 0,3 0,9 1,2 0,5 0,8 1,1 1,3 1,3 1,9

Recursos do fundo socialde emergência 0,8 1,0 1,2 0,6 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Contribuição social sobreo lucro das pessoas 0,2 0,1 0,0 0,1 0,5 0,2 0,2 0,0 0,2 0,3 0,1

Contribuição provisória sobremovimentação financeira 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 0,4 0,3 0,2 0,3 0,3

Outras 0,5 0,5 0,3 0,1 0,4 0,4 0,2 0,4 0,4 0,6 0,2

Total 5,6 5,8 6,0 5,9 6,6 6,7 6,7 7,1 7,3 7,7 7,8

Fonte: Ministério da Previdência.

Nota: Inclui Loas.

5. A tabela 2 também considera os recursos destinados ao financiamento da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), mas estes sãopouco relevantes (aproximadamente 0,5% do PIB em 2004).

6. Cabe aqui ressaltar que dadas as especificidades da previdência, o seu financiamento, por definição, deve preservar forte correlaçãoentre as contribuições específicas à rubrica e o dispêndio com benefícios no regime de repartição. Segundo o capítulo 6 deste livro, osistema de previdência social deve resguardar o equilíbrio atuarial, enquanto as despesas financiadas com recursos genéricos deveriamser consideradas de assistência social e classificadas como tal. Caminhando nessa direção, o governo federal irá desagregar as contas daprevidência a partir de 2007, separando as que se caracterizam como assistência social.

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328 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

Os benefícios previdenciários relacionados ao RGPS alcançaram, em 2005, 7,6%do PIB (ou seja, 33,5% da despesa primária do Governo Central),7 enquanto asreceitas responderam somente por 5,6% do PIB, gerando um déficit da ordem de2% do PIB. Estimativas do Ministério da Previdência indicam que, mantidas asatuais regras de benefício e estrutura de financiamento, o déficit da previdênciatende a crescer significativamente nos próximos 30 anos, conforme está explicitadono gráfico 1.8 O desajuste financeiro remonta a meados da década de 1990, maisespecificamente 1996,9 como mostra o gráfico 2. Identifica-se a seguir o que ocorreu,buscando apontar as especificidades do caso brasileiro.

Ainda que haja tendência global de exacerbação do desequilíbrio atuarialdos sistemas previdenciários em decorrência de mudanças na composição etária ede transformações estruturais no mercado de trabalho, o crescimento do déficitprevidenciário no Brasil não se deveu exclusivamente a isso. Em grande medida, odesajuste nas contas decorreu de fatores estruturais, relacionados às mudançaspropostas pela Constituição de 1988, e de questões conjunturais, associadas aocrescimento real do SM. Adicionalmente, a partir de 1994, com a estabilizaçãomonetária, o setor público não mais pôde utilizar a postergação de despesas paraadequar o nível de despesas não-indexadas ao das receitas indexadas, práticalargamente utilizada em tempos de alta inflação. Os desequilíbrios intrínsecos aosetor público foram evidenciados e, entre eles, o desajuste da previdência ocupava

7. Execução do Tesouro Nacional, dezembro de 2005.

8. As hipóteses consideradas nesta simulação estão explicitadas no anexo.

9. Até então, quando não havia ainda déficit previdenciário, os recursos recolhidos para o financiamento dos benefícios foram utilizadosno financiamento da saúde e da assistência social, que compunham juntamente com a previdência o OSS.

GRÁFICO 1

Evolução das necessidades de financiamento da previdência social – 2006-2025(Em % do PIB)

2,80

2,50

2,30

2,60

2,40

2,20

2,10

Fonte: Projeto de Lei Orçamentária 2007.Obs.: As hipóteses adotadas estão no anexo.

2006 2010 20142008 2012 20162007 2011 20152009 2013 2017

NFSP/PIB

2,70

2,00

1,902018 20202019 2021 2022 20242023 2025

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329FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

posição central. O pouco dinamismo da economia no período posterior a 1994agravou ainda mais a situação.

A Constituição de 1988 buscou universalizar o acesso à seguridade social.No caso específico da previdência social, reorganizou as diferentes estruturas atéentão vigentes em três grandes sistemas previdenciários no âmbito federal e cons-tituiu um arcabouço extremamente beneficente, contrapondo-se à tendência globalde revisão dos sistemas previdenciários, com a imposição de regras mais estritas,em busca de maior equilíbrio atuarial intertemporal (ver PINHEIRO, 2004). O RGPSabrange todos os trabalhadores formais da iniciativa privada, tendo sido efetiva-mente implementado em 1991, com a promulgação da Lei 8.212/91 e da Lei8.213/91, que regulamentavam as diretrizes propostas constitucionalmente.10 ALei 8.112/91 trata especificamente do Regime Único para os Servidores Públicos,disciplinando-o.11 Adicionalmente, há o Regime de Previdência dos Militares,com regras e especificidades próprias.

Em decorrência da nova legislação aprovada a reboque da Constituição de1988, houve aumento do número de potenciais beneficiários e elevação do pisodos benefícios, resultado de mudanças na previdência rural, com o aumento dopiso de 1/2 SM para 1 SM, o direito ao benefício ampliado (até então, somenteum dos cônjuges era contemplado com o benefício), além de redução de cincoanos na idade mínima para pleiteá-lo. A mudança na legislação que beneficia ostrabalhadores rurais repercutiu negativamente sobre o equilíbrio atuarial da previ-dência no longo prazo.

10. As Leis 8.212/91 e 8.213/91 datam, ambas, de 24 de julho de 1991.

11. Lei 8.112/90, de 11 de dezembro de 1990.

GRÁFICO 2

Evolução do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – 1995-2004(Em % do PIB)

8

5

3

6

4

2

1

Fontes: Giambiagi . (2004) e STN.et al

1995 1999 20031997 2001 20051996 2000 20041998 2002

Receita previdenciária DéficitDespesa previdenciária

7

0

2,0

1,4

1,0

1,6

1,2

0,80,6

1,8

0,40,20,0

et al

(Em % do PIB)

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Page 330: Previdencia Ipea

330 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

O aumento dos benefícios previdenciários rurais não correspondeu a umaelevação das contribuições suficiente para financiar o incremento dos gastos, re-forçando a natureza ambígua – previdência ou assistência – desse benefício (tabela 3).Segundo Delgado e Cardoso (2003), a previdência rural introduz no modeloprevidenciário características que o aproximam de um regime de seguridade social,distanciando-se do perfil de seguro.12

Não obstante haja desequilíbrio atuarial flagrante na previdência rural, tambémhá problemas atuariais no cálculo da aposentadoria do empregado urbano. As

12. Em Oliveira et al. (1994), argumenta-se que desse modo o trabalhador rural também pagaria tributos, na medida em que adquirebens de consumo no mercado. Aliás, esse argumento pode ser estendido para os setores não formalizados, elegíveis somente parareceber os benefícios assistenciais, mas que também estariam contribuindo para o financiamento da previdência.

TABELA 3

Previdência rural e urbana: necessidade de financiamento – 2000 a 2004(Em % do PIB)

Discriminação 2000 2001 2002 2003 2004

I. Arrecadação total 4,5 4,7 4,7 4,8 4,9

I.I Arrecadação rural 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

I.II Arrecadação urbana 4,4 4,6 4,6 4,7 4,8

II. Despesa total com benefícios 6,0 6,4 6,6 7,0 7,2

II.I Despesa com benefícios rurais 1,1 1,2 1,3 1,3 1,3

Benefícios previdenciários 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3

Benefícios assistenciais 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

II.II Despesa com benefícios urbanos 4,9 5,2 5,3 5,6 5,8

Benefícios previdenciários 4,7 4,9 5,0 5,3 5,5

Benefícios assistenciais 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4

Necessidade de financiamento II – Ia

1,5 1,7 1,9 2,2 2,3

Necessidade de financiamento rural 1,0 1,1 1,2 1,2 1,2

Necessidade de financiamento urbano 0,5 0,5 0,7 1,0 1,0

Necessidade de financiamento II – Ib

1,2 1,3 1,5 1,8 1,8

Necessidade de financiamento rural 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2

Necessidade de financiamento urbano 0,2 0,2 0,3 0,6 0,6

Fonte: Dataprev.a Inclui beneficios assistenciais.

b Não inclui beneficios assistenciais.

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331FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

contribuições efetuadas pelos trabalhadores não são suficientes para financiar umseguro pela perda de capacidade laboral (ver GIAMBIAGI; PASTORIZA; ALÉM, 1998).Adicionalmente, o Simples, solução encontrada para estimular a formalização naeconomia, significou a introdução de novos meios de desequilíbrio atuarial.

Outro fator fundamental para a compreensão do crescimento do déficit daprevidência reside na política de concessão de ganhos reais para o SM realizadaapós o Plano Real, o que implicou um aumento do SM real de mais de 80%,conforme se observa no gráfico 3 entre 1994 e 2006. O fato de o piso da previ-dência estar atrelado ao SM e a existência de grande concentração de benefícios nafaixa de 1 SM (conforme se constata na tabela 4), levam a que esse aumento realtenha impacto significativo sobre os gastos previdenciários. Adicionalmente, asfaixas de renda mais baixas tendem a convergir para o piso com a perpetuação dessapolítica no longo prazo.

TABELA 4

Benefícios emitidos por faixa salarial – 2004(Em pisos previdenciários)

Faixa de valor Benefícios Distribuição (%)

Abaixo de 1 491.255 2

Igual a 1 14.487.317 63

Acima de 1 até 2 2.931.924 13

Acima de 2 5.236.473 23

Total 23.146.969 100

Fonte: <www.dataprev.gov.br>.

GRÁFICO 3

Evolução do salário mínimo real médio anual deflacionado pelo INPC – 1994-2006

190

160

140

170

150

130120

Fonte: Ipeadata.

1994 1998 20021996 2000 20041995 1999 20031997 2001 2005

180

110

90100

2006

(Número índice: maio de 1994 = 100)

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332 RICARDO VARSANO – MÔNICA MORA

Para se ter uma idéia da importância do crescimento real do SM para osgastos previdenciários, a tabela 5, extraída do Projeto de Lei Orçamentária para2004, estima o efeito sobre as despesas decorrente do aumento do SM. A elevaçãodo SM impacta tanto os benefícios quanto as receitas. Logo, o aumento das despesasé seguido por um incremento das receitas, mas, pela própria lógica de cálculo dobenefício, o ritmo de crescimento da receita é bem menor do que o da despesa,aumentando o desequilíbrio atuarial e financeiro e as distorções decorrentes daaposentadoria por tempo de contribuição.13

Outro fator que contribuiu para o desequilíbrio nas contas da previdênciafoi o baixo dinamismo da economia brasileira nos últimos dez anos.14 O crescimentomedíocre do PIB reduziu a capacidade de expansão das receitas, pois, conformemencionado, uma das principais características da contribuição sobre a folha desalários (e vantagens vis-à-vis as demais alternativas de financiamento) é a suarelativa estabilidade em termos de percentual do PIB. Entre 1994 e 2005, o SM,responsável pelo reajuste da maior parte dos benefícios, cresceu 60%, contra umincremento real do PIB de 30% (gráficos 3 e 4).

Ainda que a melhoria nos sistemas de combate à fraude e negociação dedívida tenha levado à maior capacidade de arrecadação, esse incremento não foisuficiente para fazer face às crescentes despesas com benefícios previdenciários.Os novos compromissos assumidos em decorrência da regulamentação dos prin-cípios estabelecidos pela Constituição de 1988 e os aumentos de despesa decor-rentes dos fatores mencionados levaram à intensificação do desajuste atuarial e,conseqüentemente, ampliaram as transferências inter e intrageracionais.15

Com a introdução do Plano Real e a queda da taxa de inflação, explicitou-seo até então latente desequilíbrio atuarial estrutural da previdência. O regime de

13. O Capítulo 6 deste livro desenvolve uma interessante linha de raciocínio, defendendo que a elevação real do SM, de fato, esteveatrelada, em grande medida, a pressões realizadas pelos afiliados à previdência e que uma eventual desvinculação não reduziria ospleitos por incrementos reais dos benefícios, aumentando-os inclusive.

14. Conforme já explicitado por Samuelson e reproduzido por Afonso (2003), a lógica da previdência poderia ser sintetizada na fórmula

(1 + r ) = (1 + w ) (1 + n )

onde r seria a taxa de retorno, w a taxa de crescimento salarial (ditado pelo crescimento da economia) e n a taxa de crescimentopopulacional. A adaptação para o caso brasileiro se daria com a substituição de (1 + r ) pela taxa de crescimento da receita da contribuiçãosobre a folha de salários.

15. Cabe aqui ressaltar que o subsídio para os beneficiários do sistema previdenciário, financiado com recursos genéricos oriundos doOSS, poderia ser remanejado e utilizado em outras rubricas. Afinal, o RGPS não é universal, ainda que seja responsável por mais de 23milhões de benefícios. Segundo Pinheiro (2004), em 2001, 40,7 milhões de pessoas não contribuíam para o sistema. Desses, 22 milhõesnão o fizeram por não disporem de renda para tanto e os demais são trabalhadores por conta própria (8,2 milhões), assalariadosinformais (7,7 milhões) e trabalhadores domésticos (1,8 milhão). Como existem outros mecanismos de proteção social, assegurados pelaLoas, muitos desses cidadãos terão direito a benefícios assistenciais a despeito de não terem efetivamente contribuído para o sistema,onerando as contas públicas.

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333FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

TABELA 5

Impacto do reajuste do salário mínimo – Projeto de Lei Orçamentária 2004

Descrição R$ 10 R$ 20 R$ 30 R$ 50 R$ 70 R$ 100Previdência social – impacto líquido(B – A) 1.020.353 2.053.467 3.099.307 5.229.242 7.410.717 10.782.159A. Receitas INSS – fonte 154 87.444 182.725 285.843 515.588 776.679 1.227.092Contribuição previdenciária seg.autônomo 4.824 10.080 15.769 28.443 42.847 67.695Contribuição previdenciária seg.assalariado 22.201 46.391 72.570 130.899 197.185 311.537Contribuição previdenciária emp.seg. assalariado 50.739 106.025 165.858 299.165 450.661 712.009Prev. R. P. deb. municípios 7.603 15.888 24.854 44.829 67.531 106.694Contribuição previdenciária seguradofacultativo 548 1.144 1.790 3.228 4.863 7.683Contribuição previdenciária seg. obr.e. doméstico 1.530 3.198 5.003 9.023 13.593 21.475B. Despesas – benefíciosprevidenciários e RMV 1.107.797 2.236.193 3.385.150 5.744.829 8.187.396 12.009.251Pagamento de aposentadorias –urbana 249.720 504.084 763.083 1.295.004 1.845.609 2.707.135Pagamento de aposentadorias – rural 418.236 844.250 1.278.026 2.168.896 3.091.060 4.533.959Pagamento de pensões – urbana 209.733 423.366 640.891 1.087.636 1.550.073 2.273.643Pagamento de pensões – rural 165.643 334.366 506.164 858.995 1.224.219 1.795.681Pagamento de auxílios – urbana 3.062 6.181 9.356 15.878 22.629 33.192Pagamento de auxílios – rural 568 1.146 1.735 2.945 4.197 6.156Pagamento de salário-maternidade –urbana 6.164 12.442 18.834 31.963 45.553 66.817Pagamento de salário-maternidade –rural 3.800 7.670 11.611 19.705 28.083 41.192Pagamento de renda mensal vitalíciapor idade 16.633 33.574 50.825 86.253 122.926 180.308Pagamento de renda mensal vitalíciapor invalidez 34.239 69.114 104.624 177.555 253.047 371.168II. Benefícios Loas 147.176 294.353 441.529 735.882 1.030.235 1.471.764Pagamento de benefício de prestaçãocontinuada a pessoa idosa 58.978 117.955 176.933 294.888 412.843 589.776Pagamento de benefício de prestaçãocontinuada a pessoa portadora dedeficiência 88.199 176.398 264.597 440.994 617.392 881.989III. Seguro-desemprego e abonosalarial – FAT 252.249 504.498 756.747 1.261.245 1.765.743 2.522.490Bolsa qualificação 257 514 771 1.284 1.798 2.569Pagamento do benefício abonosalarial 69.115 138.230 207.345 345.575 483.805 691.151Pagamento do seguro-desemprego 180.901 361.801 542.702 904.502 1.266.303 1.809.005Pagamento do seguro-desempregoao pescador artesanal 1.697 3.394 5.091 8.486 11.880 16.971Pagamento do seguro-desempregoao trabalhador doméstico 237 474 711 1.185 1.659 2.369Pagamento do seguro-desempregotrabalhador resgatado de escravo 43 85 128 213 298 425Total (I + II + III) 1.419.778 2.852.318 4.297.583 7.226.369 10.206.694 14.776.413Fonte: Anexo do Projeto de Lei Orçamentária 2004.

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repartição, vigente no âmbito do RGPS, caracteriza-se pela presença de significativossuperávits de caixa à época de implementação do sistema. O equilíbrio financeiroentre contribuição e benefício torna-se efetivamente um problema à medida que osistema amadurece. No Brasil, assim como na grande maioria dos países, o amadure-cimento do sistema ocorreu concomitantemente a mudanças na estrutura etária e nomercado de trabalho que tornaram o ajuste mais doloroso e mais necessário. Aodesequilíbrio atuarial, somaram-se déficits financeiros. Os sucessivos e crescentes aportesde recursos comprovaram a insuficiência dos recursos das contribuições para o finan-ciamento dos benefícios previdenciários. De fato, a questão fundamental não é odesempenho de caixa, mas sim o equilíbrio atuarial, porém, enquanto o sistema nãose defrontou com déficits de caixa, a discussão sobre o equilíbrio a valor presenteentre volume total de contribuições e de benefícios foi relegada a segundo plano.

Em resposta ao déficit apresentado pelo sistema iniciou-se, no Brasil, umprocesso gradual de mudanças paramétricas para adequar os benefícios à capacidadede financiamento do sistema em decorrência das dificuldades políticas encontradaspara a aprovação de uma abrangente reforma que açambarcasse os três diferentesregimes e viabilizasse o sistema no longo prazo. Ao invés de uma grande reforma,optou-se pela segmentação da reforma em minirreformas (ver GIAMBIAGI; CASTRO,2003; GIAMBIAGI et al., 2004). Assim, as propostas de reforma foram dissociadasde qualquer viés ideológico, buscaram preservar o equilíbrio fiscal e seguiramtendência observada na grande maioria dos países.

O processo de reforma da previdência, no Brasil, se inicia efetivamente coma EC 20, de 15/12/1998, que estabelece o aparato legal necessário para a promul-gação de leis que permitiram caminhar na direção de uma racionalização maiordo sistema e de eliminar distorções, com a finalidade de:

GRÁFICO 4

Evolução do PIB deflacionado pelo deflator implícito – 1994-2005

135

120

110

125

115

105

100

Fonte: Ipeadata.

130

(Número índice: 1994 = 100)

1994 1998 20021996 2000 20041995 1999 20031997 2001 2005

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fortalecer o vínculo entre contribuição e benefício (conferindo um maiorequilíbrio atuarial e, conseqüentemente, evitando o uso de recursos genéricos nofinanciamento da previdência);

expandir a cobertura (parte expressiva dos trabalhadores não está coberta); e

buscar homogeneizar benefícios dos diferentes sistemas.

A reboque da EC 20 foram promulgadas leis16 que tratam do gerenciamentoe do financiamento da previdência, assim como de novos métodos de cálculo paraos benefícios e o incentivo a novos afiliados ao RGPS, inclusive provenientes dosetor público (Lei 9.876/99 e Lei 9.962/00) (ver PINHEIRO, 2004).

Nesta primeira etapa do processo de reforma da previdência, a concepção deum novo método de cálculo do benefício, com a introdução do fatorprevidenciário,17 foi a principal mudança ocorrida. Até então o cálculo era feitocom base na média dos últimos três anos, método substituído por uma fórmulaque considerava 80% das remunerações mais elevadas obtidas desde julho de 1994até a data da aposentadoria. Adicionalmente, são considerados para a definição dofator a ser aplicado o tempo de contribuição, a idade e a expectativa de sobrevida.

A introdução do fator previdenciário conseguiu retardar significativamente aentrada para a inatividade dos contribuintes que solicitavam o benefício previdenciáriocom base no tempo de contribuição. Segundo Pinheiro (2004), esta modalidaderesponde por cerca de 40% do gasto total e, com a mudança na legislação, postergoua aposentadoria de 48,9 anos em média em 1998 para 54,1 anos em 2001.

O fator previdenciário, ainda que tenha amenizado os problemas da aposenta-doria por tempo de contribuição no RGPS, não eliminou os desajustes atuariais (vercapítulo 6), uma vez que não prevê um financiamento para os benefícios de risco; a

16. Lei 9.703/98, de 17/11/1998; Lei 9.711/98, de 20/11/1998; Lei 9.732/98, de 11/12/1998; Lei 9.796/99, de 05/05/1999; Lei 9.876/99, de 26/11/1999; Lei 9.962/00, de 22/02/2000; Lei 9.983/00, de 14/07/2000.

17. Promulgado pela Lei 9.876, de 26/11/1999, o fator previdenciário é calculado considerando-se a idade, a expectativa de sobrevidae o tempo de contribuição do segurado ao se aposentar, segundo a seguinte fórmula:

( )1

100

Id Tc aTc afEs

+ × ×= × +

onde:

f = fator previdenciário;

Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;

Tc = tempo de contribuição até o momento da aposentadoria;

Id = idade no momento da aposentadoria; e

a = alíquota de contribuição correspondente a 0,31.

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alíquota utilizada é superior à alíquota efetivamente paga; utilizam-se no cálculomargens de tempo fictícias para mulheres e professores; e considera-se para a cons-trução do fator a expectativa de vida para a população como um todo, sem queocorra uma diferenciação por grupo.

Não obstante os esforços do governo de reformulação da previdência, o ca-pítulo 6 deste livro aponta uma série de problemas, além daqueles observados nofator previdenciário, que não foram sanados pelas medidas adotadas, com impli-cações para o equilíbrio atuarial do sistema. Algumas das principais distorçõeslevantadas pelos autores são elencadas a seguir:

a) aposentadoria por idade aos 60-65 anos, com tempo mínimo de contri-buição de 15 anos, o que é incompatível em termos atuariais com uma expectativade recebimento de benefícios por 22 anos para mulheres e 15 anos para os homens;

b) aposentadoria rural, com contribuições inferiores ao benefício e baixaidade de entrada no sistema;

c) ausência de idade mínima para a entrada no RGPS;

d) aposentadoria por tempo de contribuição, pela possibilidade de obtençãodo benefício previdenciário em idade precoce (o que em parte foi atenuado pelaintrodução do fator previdenciário, mas ainda assim se constitui em um problema);

e) tempo de contribuição menor para mulheres e professores; e

f) ausência de recursos específicos para o financiamento de benefícios consi-derados de risco.

Por fim, em 2003, inicia-se um processo em direção à homogeneização dasregras do RGPS e do Regime dos Servidores Públicos. A EC 41, de 19/12/2003,eliminou a possibilidade de aposentadoria proporcional para os servidores públicos,passando a requerer idade mínima (55-60 anos), exceto para os admitidos até aEC 20 (ainda que impondo uma redução de 5% nas aposentadorias para cada anode antecipação). Adicionalmente, suprimiu a integralidade para os admitidos após2004 e abriu a possibilidade de adoção do fator previdenciário.

A busca por uma adequação maior dos benefícios às contribuições, perse-guida ao longo do processo de reforma da previdência, não reverteu a tendênciaao crescimento do déficit, subsistindo um grave desequilíbrio atuarial no sistema.As elevadas alíquotas incidentes sobre a folha de salário (principal mecanismo definanciamento do RGPS) desabilitam qualquer solução que suponha o seu aumento.Portanto, a tendência é de revisão dos benefícios, considerados muito pródigos,

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inclusive quando comparados com países desenvolvidos, ou de procura por fontesalternativas de financiamento.

3 AVALIAÇÃO DAS PRINCIPAIS PROPOSTAS DE REFORMA DOFINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Duas mudanças ocorridas nas décadas finais do século passado, uma no planonacional e outra no mundial, promoveram importantes alterações no ambienteeconômico em que operam as empresas brasileiras.

No nível nacional, o Plano Real conseguiu uma redução quase instantâneada inflação, de índices mensais de dois dígitos para nível anual de um dígito. Noambiente de inflação alta, a sobrevivência das empresas dependia essencialmenteda administração financeira. Embora o ganho financeiro continue a ser funda-mental em virtude das taxas de juros altas, é de se esperar que estas caiam em brevepara níveis semelhantes aos observados em outros países em desenvolvimento,quando então a variável-chave para a sobrevivência das empresas será acompetitividade.

No plano mundial, com a aceleração dos processos de globalização dosmercados e de formação de blocos econômicos regionais, ganharam importânciapreocupações com o impacto da política tributária sobre decisões de produção ede investimento, agora processadas na escala mundial e não mais nacional. Aspolíticas tributárias domésticas passaram a ser cada vez mais pautadas por práticasinternacionais, implicando limites estreitos para a soberania fiscal dos países, queprecisam respeitá-los, sob pena de serem alijados do processo.

Em face dessas mudanças, a menos que se criem condições propícias a que osistema produtivo brasileiro seja competitivo, o país estará condenado à estagnação.Nessas circunstâncias, minimizar os efeitos perversos dos tributos sobre acompetitividade é fundamental para a retomada do crescimento econômico deforma sustentada.

Essa é uma regra que precisa ser respeitada por qualquer proposta de alteraçãonas fontes de financiamento do RGPS. É desejável que novas fontes não inibamexportações, o investimento e a criação de emprego; e que as antigas que o façamsejam, na medida do possível, substituídas. Importa que as fontes não afetem ascondições de competição no mercado doméstico entre os produtores nacionais eentre estes e os estrangeiros; nem interfiram na escolha de local e método de pro-dução, para não induzir decisões que aumentem o custo social do que é produzido.

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As fontes tradicionais de financiamento da previdência social brasileira, res-ponsáveis por cerca de 2/3 da receita total do INSS, são as contribuições dostrabalhadores e dos demais segurados, incidentes sobre os seus salários-de-contri-buição, e dos empregadores, das empresas e das entidades a elas equiparadas naforma da lei, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seuserviço.18 As folhas de salários das empresas são adicionalmente oneradas por con-tribuições sociais arrecadadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)em benefício de terceiros – salário-educação, Instituto Nacional de Colonização eReforma Agrária (Incra), e o chamado Sistema S, composto pelos Serviço Nacio-nal de Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Nacional da Indústria (Sesi), ServiçoNacional de Aprendizagem do Comércio (Senac) e Serviço Social do Comércio(Sesc).

Outra parcela da receita provém da arrecadação de contribuição sobre a receitabruta de produtores rurais e agroindústrias, bem como de pequenos contribuintes,favorecidos por tributação simplificada e reduzida (Simples). Adicionalmente, desdeo exercício de 1999, e pelo menos até 2007, a previdência conta também com aparcela da arrecadação da CPMF correspondente a uma alíquota de 0,10%.19

Além de recursos oriundos da arrecadação da CPMF, o INSS recebe do TesouroNacional outros repasses previstos no orçamento anual, sendo a União responsá-vel pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da seguridade social. Aprincipal fonte das transferências do Tesouro para a previdência é a Contribuiçãopara Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Todas as fontes de recursomencionadas neste parágrafo e no anterior são tributos cumulativos. Tributos inci-dentes em cascata sobre o faturamento ou a receita ou, ainda, os incidentes sobremovimentações financeiras reduzem drasticamente a capacidade do produtor do-méstico de enfrentar com sucesso os desafios da abertura econômica.

Os malefícios da tributação cumulativa podem ser classificados em dois grupos:prejuízos à alocação de recursos do país e à competitividade dos produtos nacionais,tanto no mercado externo como no doméstico.20 Os prejuízos se devem ao fato deque este tipo de tributação altera de forma não-intencional e não controlável ospreços relativos da economia.

18. Constituição Federal do Brasil, art. 195, I e II, com a redação dada pela EC 20, de 15 de dezembro de 1998, e Lei 8.212, de 24 dejulho de 1991.

19. ECs 21, de 18 de março de 1999, 37, de 12 de junho de 2002, e 42, de 19 de dezembro de 2003.

20. Prejuízos à alocação de recursos também afetam a competitividade via redução da produtividade.

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Em um ambiente de inflação mensal de dois dígitos, como o do Brasil até1994, tais diferenças tinham pouca importância. Mas em uma situação de inflaçãoanual de um dígito, essa variação das cargas é suficientemente importante paratornar mais lucrativas, na ótica privada, práticas produtivas ineficientes; quer dizer,o mau tributo induz os agentes econômicos a escolhas que desperdiçam recursosda nação.

O tributo cumulativo também interfere no crescimento econômico atravésde seu efeito sobre as decisões de investimento, já que o bem de capital sofre duplatributação, elevando o seu custo vis-à-vis bens de consumo. O efeito é reforçado pelofato de que os bens de capital têm usualmente cadeias produtivas relativamentelongas, o que aumenta a carga por eles sofrida. Com a tributação cumulativa, oinvestimento tende a se reduzir e, com ele, a taxa de crescimento do país.

Também as contribuições sobre os salários – e, simetricamente, os tributosque incidem sobre o lucro – afetam a competitividade. Em ambos os casos, asnormas que regem o comércio internacional impedem que as exportações sejamdesoneradas, uma prática que o Brasil já utilizou no imposto de renda e foi obri-gado a abandonar.

O problema é menos grave do que o referente aos impostos em cascata, umavez que, em todo o mundo, o imposto de renda de empresas é largamente utilizadoe contribuições compulsórias sobre os salários formam a principal base de susten-tação financeira dos sistemas previdenciários. O que importa nesses casos são asdiferenças entre as intensidades dessas tributações no Brasil e nos seus principaiscompetidores no mercado internacional.

Nesse sentido, as mudanças que vêm ocorrendo no mercado de trabalho sãoum fator importante a considerar para a avaliação das tendências de evolução dofinanciamento dos sistemas previdenciários. Observa-se o surgimento, nos paísesindustrializados, de problemas até então típicos de países em desenvolvimento,como é o caso do desemprego estrutural não mais restrito às atividades agrícolas.A perspectiva de uma crise de desemprego não-solucionável pelos instrumentostradicionais de estímulo à atividade econômica é motivo de grande inquietação.

Parte do receituário conhecido para os problemas do desemprego tem nítidasimplicações tributárias. Recomendam-se mudanças radicais na legislação trabalhista,no sentido da desregulamentação das relações entre patrão e empregado, de formaa reduzir os custos da contratação e da dispensa do trabalhador. Isso permitiriamaior flexibilidade no ajuste das empresas à conjuntura de seus respectivos mer-cados, o que – presumem os proponentes – elevaria o nível de emprego.

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Na mesma linha, busca-se a redução das elevadas contribuições sobre a folhade salários que, como mencionado na introdução, além de afetarem acompetitividade, criam uma grande cunha entre o custo do trabalhador para asempresas e o salário que eles recebem, estimulando a informalização das relaçõestrabalhistas. Isso, por sua vez, além de potencialmente contribuir para a “precarização”do emprego, reduz a própria base desses tributos. Vale dizer, há demandas porredução dos encargos que oneram o custo do emprego e, portanto, uma tendênciaà redução das contribuições incidentes sobre salários.

Uma das soluções possíveis para a questão é limitar a proteção oferecida peloEstado ao trabalhador, o que viabilizaria a redução dos tributos que incidem sobreos salários. A solução alternativa é considerar a folha de salários como base exclusivada previdência, buscando bases alternativas que possam complementar o financi-amento do RGPS.

A definição das fontes de financiamento adequadas à previdência consisteem um dos maiores desafios dos sistemas previdenciários. Tradicionalmente, acontribuição sobre a folha de salários respondeu por uma parcela significativa dofinanciamento da previdência social.21 Algumas características a tornam especial-mente adequada para esse fim. Entre as qualidades, destacam-se:

estabilidade ao longo do tempo, sem apresentar flutuações cíclicas sig-nificativas;

elevada capacidade de arrecadação;

facilidade de operacionalização; e

vínculo entre o fato gerador e o benefício previdenciário.

As posições quanto às implicações da contribuição sobre a folha de saláriossobre o mercado de trabalho e sobre o custo Brasil são divergentes e delas derivamtrês posições distintas. Uma delas defende a eliminação da contribuição sobre afolha de salário do empregador. A segunda pleiteia a redução da alíquota de con-tribuição de 20% para o empregador (considerada elevada quando comparada aoutros países). E, por fim, uma terceira corrente apóia a manutenção da contri-buição tal como ela é hoje.

21. Oliveira et al. (1994) sugerem que a principal fonte de financiamento da seguridade social seria a folha de pagamentos, comtendência à estabilização ou até mesmo ao crescimento de sua participação. De todo modo, verificou-se uma tendência ao crescimentoda participação das fontes de financiamento da previdência em termos de percentual do PIB entre 1960 e 1985 em diferentes países. Nocaso brasileiro, entre 1995 e 2004, a arrecadação da contribuição sobre a folha de salários cresceu significativamente em termos depercentual do PIB, acompanhando o movimento observado na carga tributária.

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Críticos da contribuição sobre a folha de salários argumentam que tais con-tribuições afetam a oferta de postos de trabalho. Assim, a desoneração levaria àqueda do desemprego e ao aumento da eficiência, com um saldo positivo emtermos de crescimento econômico, já que, ao reduzir o preço efetivo da mão-de-obra, elevaria a competitividade do produto nacional.

Adicionalmente, o elevado ônus tributário incidente sobre a contratação detrabalhadores formais seria um dos motivos do alto grau de informalismo dasrelações trabalhistas. Estes trabalhadores, à margem do sistema, terão direito tão-somente aos benefícios assistenciais quando se defrontarem com a perda de capa-cidade laboral. A redução da alíquota estimularia a formalização das relações detrabalho e, subseqüentemente, um aumento da arrecadação previdenciária.

Assim, de acordo com os críticos, atribuem-se aos elevados custos decorrentesdos encargos incidentes sobre a folha de salário redução na oferta de emprego eelevação do grau de informalidade em relação aos que existiriam na ausência detais custos.

Contudo, como argumentam Oliveira et al. (1994), dada a opção por umadeterminada tecnologia, a utilização de mão-de-obra não é flexível, em decorrênciade os processos serem caracterizados por proporções fixas de fatores de produção.Adicionalmente, o gasto com mão-de-obra é cada vez menor nos processos pro-dutivos. Portanto, “o argumento sobre a base folha sob a ótica da inibição do usoda mão-de-obra é frágil”.

A inclusão das contribuições previdenciárias no sistema Simples fragilizaainda mais o argumento de que a redução da alíquota incentivaria a formalizaçãodas relações de trabalho. A substituição da contribuição previdenciária por umacontribuição incidente sobre a receita bruta acumulada ao longo do ano-calendário,facultada às microempresas e às empresas de pequeno porte optantes pelo Simples,e cujas alíquotas estão dispostas na tabela 6,22 tinha por finalidade reduzir o ônustributário decorrente do cumprimento das obrigações junto à previdência.

Não há evidência de que o Simples tenha promovido um aumento significativodo emprego ou da formalização. Também não há consenso na literatura internacionalquanto à repercussão da queda dos custos trabalhistas em termos de emprego edesempenho da economia; e um estudo realizado no Brasil sugere que o aumentodos custos trabalhistas decorrente da implementação da Constituição de 1988não implicou redução do emprego, ainda que tenha afetado negativamente ossalários.

22. Lei 9.317, de 5 de dezembro de 1996.

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Faz-se uma série de críticas à desoneração ou mesmo à redução das alíquotasde contribuição dos empregadores. Arbache (2003) argumenta que a redução doemprego formal decorreu do arrefecimento da economia e de mudanças gerenciaise tecnológicas nas firmas. A informalidade cresceu paralelamente ao desemprego,sugerindo que o mercado informal não conseguiu sequer absorver os trabalhadoresem busca de emprego. A informalidade decorreria da necessidade de obter rendae da incapacidade do mercado formal de absorvê-los, sendo um mecanismo paraevitar a pobreza e a miséria. A precariedade dos empreendimentos informais permitevaticinar que sua formalização implicaria a supressão de parte significativa deles.

Um dos desafios para o financiamento da previdência seria buscar um meca-nismo que não onerasse excessivamente os empreendimentos informais, mastampouco os deixasse sem contribuir para o financiamento da previdência. Aindaque Arbache considere que, na maioria dos casos, empreendimentos informais“não podem ser confundidos com empreendimentos que podem e devem ser tra-tados como contribuintes potenciais” (2003, p. 104).

Não obstante, persistem o déficit da previdência e a discussão sobre meca-nismos alternativos de financiamento que possam substituir e/ou complementar

TABELA 6

Alíquotas de contribuição do simples

Receita bruta % do total % da previdência

Até R$ 60 mil 3,0 1,2

De R$ 60 mil até R$ 90 mil 4,0 1,6

De R$ 90 mil até R$ 120 mil 5,0 2,0

De R$ 120 mil até R$ 240 mil 5,4 2,1

De R$ 240 mil até 360 mil 6,0 2,3

De R$ 360 mil até R$ 480 mil 6,2 2,4

De R$ 480 mil até R$ 600 mil 6,6 2,6

De R$ 600 mil até R$ 720 mil 7,0 2,7

De R$ 720 mil até R$ 840 mil 7,4 3,1

De R$ 840 mil até R$ 960 mil 7,8 3,5

De R$ 960 mil até R$ 1.080 mil 8,2 3,9

De R$ 1.080 mil até R$ 1.200 mil 8,6 4,3

Fonte: Projeto de Lei Orçamentária 2004.

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os recursos obtidos pela contribuição sobre a folha de salários. Na literatura sobre otema, usualmente consideram-se contribuições sobre o faturamento, sobre o lucro esobre o valor adicionado como potenciais candidatas a desempenhar este papel.

No caso da contribuição sobre o lucro, as alíquotas já são elevadas no Brasile iniciativas no sentido de aumentá-las poderiam levar a um incremento da evasãofiscal. Adicionalmente, a base de incidência relativamente restrita e sua elevadasuscetibilidade às oscilações do ciclo econômico depõem contra a sua adoção nofinanciamento da previdência.

A criação de novas contribuições sobre o faturamento ou a majoração dasalíquotas das contribuições já existentes aumentaria o efeito negativo sobre a eficiênciaeconômica em decorrência do seu caráter cumulativo. Adicionalmente, aregressividade e a falta de transparência, que caracterizam essa contribuição,desaconselhariam o seu uso no financiamento da previdência. Infringem-se simul-taneamente três princípios considerados desejáveis em um sistema tributário, a saber:eficiência econômica, justiça social e responsabilidade política (ver STIGLITZ, 2000).

Uma das alternativas para substituir a contribuição sobre a folha de saláriosseria uma Contribuição sobre o Valor Agregado (CVA). Entretanto, há uma sériede entraves não-desprezíveis, inclusive os de ordem prática.23 A carga tributárianão seria reduzida, mas tão-somente redirecionada. Adicionalmente, há problemasde conceituação em alguns setores (por exemplo, o financeiro) e poucaconscientização quanto a quem de fato está pagando. Em termos macroeconômicos,a adoção da CVA implicaria o deslocamento da carga tributária de alguns setorespara outros e maior sensibilidade às flutuações cíclicas.24

Em todas as bases usualmente mencionadas como alternativas na literaturasobre o tema, o vínculo entre contribuição e benefício praticamente inexiste. Essadissociação induz ao financiamento da previdência com recursos efetivamentefiscais. Há, desse modo, um esvaziamento da concepção de seguro social parasituações em que haja a perda de capacidade laboral. Arrisca-se a criar um sistemade natureza assistencialista e não-previdenciário.

Outras bases não encontrariam justificativa lógica para angariar recursos parao financiamento da previdência, além de não terem a dimensão necessária paracobrir os custos crescentes e apresentarem uma série de problemas que tendem aagravar a qualidade da incidência tributária, já reconhecidamente ruim.

23. Motivo pelo qual há um velho ditado entre os especialistas em setor público que, grosso modo, defende que imposto velho é queseria imposto bom.

24. Marques e Euzéby (2003) e Varsano (2003) discutem a CVA como alternativa para o financiamento da previdência.

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Adicionalmente, as reações de diferentes segmentos da sociedade sugeremque já está esgotada a capacidade de majorar as alíquotas incidentes sobre a pro-dução, em decorrência da elevada carga tributária vigente.25

Conclui-se que há uma enorme dificuldade para se estabelecer bases alternativasque simultaneamente vinculem contribuição e benefícios, tenham vigor suficientepara suprir os recursos necessários ao financiamento da previdência, não apresentemflutuações cíclicas e não acrescentem novas distorções ao sistema (como é o casodos tributos cumulativos).

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O financiamento da previdência desde a década de 1980 está na agenda de discussõesna grande maioria dos países. Os regimes previdenciários, fundamentados noprincípio de repartição, defrontaram-se com crescentes déficits em decorrênciade mudanças estruturais no mercado de trabalho e na estrutura etária. A intensifica-ção das transferências intra e intergeracionais implicou a necessidade de aportescada vez maiores de recursos fiscais. Adicionalmente, a globalização financeira eprodutiva induziu ao questionamento da contribuição sobre a folha de salárioscomo principal mecanismo de financiamento da previdência social, uma vez que,ao impor uma cunha fiscal entre o custo do trabalhador para a empresa e o saláriorecebido pelo empregado, afeta negativamente a competitividade.

Quando se analisa o caso brasileiro, conclui-se que efetivamente as transfor-mações estruturais na economia impactaram a capacidade efetiva de financiamentodo sistema previdenciário. Entretanto, algumas particularidades agravaram pro-blemas intrínsecos aos tempos atuais.

Inicialmente, destaca-se a contabilização conjunta dos benefícios previdenciários.O descolamento entre a contribuição e o benefício rurais descaracteriza um sistema denatureza previdenciária, aproximando-o de um mecanismo de assistência social.

O fato de os benefícios serem excessivamente pródigos não contribui para oequilíbrio atuarial do sistema. O desenho dos benefícios dissocia a relação entrecontribuição e beneficiário. A concessão de subsídios garante a sustentabilidade dosistema, mas reforça as transferências inter e intrageracionais inclusive através do aportede recursos fiscais. A concepção do sistema brasileiro afasta-se, assim, da percepçãoda previdência social como seguro contra risco de perda de capacidade laboral.

25. Ver a MP 232, também chamada de MP do mal, que foi revogada no Congresso em conseqüência da resposta negativa da sociedadecivil a um novo aumento da carga tributária.

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Na esfera do financiamento, as dificuldades de substituir, ainda que parcial-mente, a contribuição da folha de salários como principal mecanismo de fi-nanciamento da previdência social, residem na escassez de alternativas possíveis.Adicionalmente, perde-se o nexo entre contribuição e beneficiário – a tônica dosbenefícios previdenciários.

Em suma, a conclusão geral que se tira da análise aqui apresentada é pessi-mista, em virtude das dificuldades políticas envolvidas. Qualquer reforma que sefaça do financiamento do RGPS, o que já é politicamente difícil, pouco poderácontribuir para o objetivo de equilibrar atuarialmente a previdência social brasileira.Progresso significativo nessa direção requererá ação ainda mais polêmica dos agentespolíticos, qual seja, a redução de benefícios.

REFERÊNCIASAFONSO, L. E. Um estudo dos aspectos redistributivos da previdência social no Brasil. Dissertação(Mestrado) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2003. Mimeo.

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DELGADO, G.; CARDOSO, J. A. Financiamento da previdência rural: situação atual e mudanças.In: MPS. Ministério da Previdência Social (Org.). Base de financiamento da previdência social:alternativas e perspectivas. Brasília, mar. 2003 (Coleção Previdência Social, v. 19).

GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C.; PASTORIZA, F. A aposentadoria por tempo de serviço: estimativado subsídio recebido pelo seus beneficiários. Revista Brasileira de Economia, v. 52, Rio de Janeiro,FGV, 1998.

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GIAMBIAGI, F.; MENDONÇA, J. L.; BELTRÃO, K. I; ARDEO, W.;. Diagnóstico da previdên-cia social no Brasil: O que foi feito e o que falta reformar? Pesquisa e Planejamento Econômico, v.34, n. 3, Rio de Janeiro: Ipea, dez. 2004.

MARQUES, R. M.; EUZÉBY, A. Discutindo alternativas de financiamento para o RGPS. In:MPS. Ministério da Previdência Social (Org.). Base de financiamento da previdência social: alternativas eperspectivas. Brasília, mar. 2003 (Coleção Previdência Social, v. 19).

MINISTÉRIO DA FAZENDA. Orçamento social do governo federal 2001-2004. Brasília: Ministérioda Fazenda, maio 2005. Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2005/r020505.asp>. Acessado em: 14 mar. 2007.

MPS. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2002.

OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRÃO, K. I.; LUSTOSA, B. J.; PASINATO, M. T. M. Fontes de finan-ciamento da seguridade social brasileira. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 1994 (Texto para discussão, n. 342)

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OLIVEIRA, F. E. B. Basic issues in reforming social security systems. Rio de Janeiro: Ipea, dez. 1997(Texto para discussão, n. 535).

PINHEIRO, V. Reforma da previdência: uma perspectiva comparada. In: GIAMBIAGI, F.; URANI,A.; REIS, J. G. (Orgs.). Reformas no Brasil: balanço e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004.

STIGLITZ, J. Economics of public sector. 3rd ed. Norton, 2000.

VARSANO, R. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no contexto do processo dereforma tributária em curso. Rio de Janeiro: Ipea, jun. 2003 (Texto para discussão, n. 959).

ANEXO

TABELA A.1

Evolução das principais variáveis para projeção de longo prazo – 2006-2025(Em %)

ExercícioMassasalarial

Crescimentovegetativo

Taxa de inflação anual(IGP-DI média)

Variaçãoreal do PIB

Reajuste dosalário mínimo

Reajuste dosdemais benefícios

2006 9,68 3,95 2,3 4,50 16,7 5,0

2007 9,64 3,95 3,7 4,75 7,9 4,7

2008 9,96 3,95 4,0 5,00 7,7 4,5

2009 9,96 3,96 4,4 5,25 7,7 4,5

2010 7,23 3,98 3,5 3,60 3,5 3,5

2011 7,28 3,98 3,5 3,65 3,5 3,5

2012 7,26 3,98 3,5 3,63 3,5 3,5

2013 7,13 3,98 3,5 3,51 3,5 3,5

2014 7,00 3,96 3,5 3,38 3,5 3,5

2015 6,93 3,95 3,5 3,31 3,5 3,5

2016 6,86 3,93 3,5 3,25 3,5 3,5

2017 6,94 3,89 3,5 3,32 3,5 3,5

2018 6,69 3,85 3,5 3,08 3,5 3,5

2019 6,69 3,80 3,5 3,08 3,5 3,5

2020 6,67 3,75 3,5 3,07 3,5 3,5

2021 6,61 3,69 3,5 3,01 3,5 3,5

2022 6,51 3,61 3,5 2,91 3,5 3,5

2023 6,46 3,53 3,5 2,86 3,5 3,5

2024 6,53 3,45 3,5 2,93 3,5 3,5

2025 6,28 3,36 3,5 2,68 3,5 3,5

Fonte: Projeto de Lei Orçamentária 2007.

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347FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

TABELA A.2

Evolução da receita, despesa e necessidade de financiamento do RGPS – 2006-2025(Em R$ milhões e em % do PIB)

ExercícioReceita Receita/PIB Despesa Despesa/PIB Necessidade de

financiamento

Necessidade de

financiamento/PIB

PIB

2006 119,224 5,67 164,438 7,82 45,214 2,15 2.101.930

2007 131,302 5,72 180,753 7,88 49,451 2,15 2.295.050

2008 144,979 5,76 196,494 7,81 51,516 2,05 2.515.232

2009 160,047 5,79 214,894 7,77 54,847 1,98 2.766.023

2010 171,613 5,79 231,26 7,80 59,647 2,01 2.965.926

2011 184,105 5,79 248,89 7,82 64,785 2,04 3.181.818

2012 197,467 5,79 267,854 7,85 70,387 2,06 3.412.745

2013 211,548 5,79 288,256 7,88 76,708 2,10 3.656.105

2014 226,347 5,79 310,173 7,93 83,826 2,14 3.911.864

2015 242,034 5,79 333,712 7,98 91,678 2,19 4.182.979

2016 258,635 5,79 358,953 8,03 100,318 2,24 4.469.883

2017 276,574 5,79 385,969 8,07 109,395 2,29 4.779.919

2018 295,064 5,79 414,847 8,14 119,783 2,35 5.099.474

2019 314,791 5,79 445,684 8,19 130,893 2,41 5.440.405

2020 335,801 5,79 478,575 8,25 142,774 2,46 5.803.527

2021 358,009 5,79 513,603 8,30 155,594 2,51 6.187.328

2022 381,331 5,79 550,788 8,36 169,457 2,57 6.590.401

2023 405,971 5,79 590,214 8,41 184,243 2,63 7.016.237

2024 432,486 5,79 631,922 8,45 199,436 2,67 7.474.485

2025 459,635 5,79 675,987 8,51 216,353 2,72 7.943.688

Fonte: Projeto de Lei Orçamentária 2007.

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CAPÍTULO 10

TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DOSISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMAABORDAGEM SEMIPARAMÉTRICA*

Rodrigo Leandro de Moura**

Paulo Tafner***

Jaime de Jesus Filho****

1 INTRODUÇÃO

Uma das razões para a existência de sistemas públicos de previdência social é apossibilidade de utilizá-los como política de redistribuição de renda. Em realidade,muitos dos sistemas de previdência têm esse objetivo implícita ou explicitamentecolocado. No presente capítulo, testa-se essa propriedade para o sistemaprevidenciário brasileiro. Utilizando o método de construção de densidadescontrafactuais (DINARDO; FORTIN E LEMIEUX, 1996), estimamos qual seria a distri-buição de rneda do Brasil em 2003-1996 se a proporção de beneficiários fosseaquela observada em 1976-1986. Calculamos os índices de Gini e Theil da distri-buição real e contrafactual e os resultados mostraram que se reduzirmos a proporçãode pessos que recebem algum benefício previdenciário, a distribuição de rendatende a melhorar para os homens, significando que a previdência é regressiva.Para as mulheres, não podemos afirmar que o sistema seja progressivo. Esse resul-tado não é contraditório como o já conhecido efeito de reduçaõ da pobreza denosso sistema previdenciário, mas reforça a tese de que o sistema produz e reproduza desigualdade social.

A previdência social brasileira tem sido um dos focos das discussões político-econômicas. É consenso que o problema do crescente déficit previdenciário é um

* Agradecemos os comentários de Carlos Eugênio da Costa e Marcelo Neri, da EPGE/FGV, e de Márcia Marques Carvalho.

** Doutorando de economia da EPGE/FGV.

*** Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

**** Mestre em economia pela EPGE/FGV e doutorando de economia da Universidade de Chicago.

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dos entraves ao crescimento sustentado do país. Nesse sentido, muito se tem faladoem reforma do sistema, em modificações que podem ir desde a eliminação dadiferença de idade entre homens e mulheres para a concessão do benefício, atéuma mudança total, substituindo-se o sistema de repartição pelo sistema decapitalização.

A previdência social brasileira, por ser um seguro social, constitui um meca-nismo de redistribuição de renda. É sob esse aspecto que pretendemos analisá-laneste capítulo. Segundo Diamond (1977), é preciso compreender as razões quejustificam a existência de sistemas públicos de previdência ao se fazer a análisedesses sistemas. Uma das razões de sua existência seria a possibilidade de execuçãode políticas públicas de caráter distributivo. Portanto, a previdência seria um me-canismo de redistribuição de renda. Se a previdência for um contrato vantajosopara determinados grupos de pessoas, em particular para os mais pobres, entãotemos uma transferência progressiva de renda, caso ocorra o contrário, teremosuma transferência regressiva. Barros e Carvalho (2005), Giambiagi et al. (2004) eTafner (ver capítulo 1 deste livro) têm chamado a atenção para o fato de que aprevidência brasileira enquadra-se no segundo grupo.

Em virtude da mudança da estrutura etária no Brasil, observa-se ao longodos anos um significante aumento da proporção de pessoas beneficiadas pela pre-vidência social. Controlando-se por alguns fatores, se a previdência tem um caráterredistributivo, no sentido progressivo, era de se esperar que a desigualdade derenda estivesse diminuindo. Não é o que se observa exatamente no Brasil, onde háquase duas décadas o índice de Gini, por exemplo, mantém-se próximo de 0,60,decaindo pouco.1

Para testar a característica distributiva do sistema podemos fazer um simplesexercício contrafactual: o que aconteceria com a distribuição de renda do Brasilhoje se mantivéssemos a mesma proporção de pessoas beneficiadas pela previdênciade 10 ou 20 anos atrás?

Para responder a essa questão podemos usar duas diferentes abordagens:

a) uma regressão simples, estimando-se uma equação de salários; e

b) estimando-se densidades contrafactuais.

A vantagem do segundo método é que teríamos o efeito sobre toda a distri-buição de renda e não apenas uma estimativa pontual em relação à média. De

1. Deve-se destacar que apenas em anos mais recentes a desigualdade declinou, porém não como conseqüência da previdência social.Ver, a respeito, Barros et al. (2007).

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351TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

posse da distribuição contrafactual podemos calcular várias métricas de desigualdadede renda e compará-las com as reais. Se o sistema de previdência social realmentefor distributivo, espera-se uma redução da desigualdade e melhora na distribuiçãode renda.

Para testar a propriedade redistributiva do sistema de previdência de repartição,faremos dois exercícios: primeiramente supomos que as pessoas que recebem algumbenefício da previdência teriam renda zero sem ele, ou seja, eliminamos o benefício ecalculamos o índice de Gini. Uma comparação com o original deve nos dar oimpacto dos benefícios sobre a distribuição de renda. No segundo exercício, mu-damos a distribuição de beneficiários, controlando por seus atributos individuaise pelas características geográficas, e estimamos a nova distribuição de renda. No-vamente, uma comparação entre a destituição de renda real e a contrafactual devenos informar o efeito dessa mudança sobre a distribuição de renda.

Verificamos inicialmente que a proporção de beneficiários entre os homensaumentou mais de 80%: de 10,13%, em 1976, para 18,38% em 2003. E, entre asmulheres, esse aumento esteve em torno de 60%: de 20,22%, em 1976, para31,83% em 2003. Calculamos os índices de Gini e Theil da distribuição real econtrafactual e os resultados mostraram que se reduzirmos a proporção de pessoasque recebem algum benefício previdenciário a distribuição de renda tende a melhorarpara os homens, significando que a previdência é regressiva. Para as mulheres sãoinconclusivos, de modo que não podemos afirmar que o sistema seja progressivo.

O presente capítulo está estruturado em seis seções, incluindo esta introdu-ção. Na seção 2 realizamos uma revisão da literatura, na seção 3 apresentamos osdados utilizados e algumas estatísticas descritivas. Na seção 4 discutimos ametodologia empregada para estimar as densidades contrafactuais. A quinta seçãotraz os resultados encontrados e a sexta conclui.

2 REVISÃO DE LITERATURA

Muitos artigos têm discutido o sistema previdenciário brasileiro em relação à suasolvência. Alguns deles (FERNANDES; NARITA, 2005; FERNANDES; GREMAUD, 2004)estimaram e obtiveram alíquotas de contribuição elevadas que permitiriam equalizaro orçamento do sistema previdenciário atual. No entanto, poucos estudos no Brasil2

têm abordado a previdência social como seguro social e segundo a ótica dos seusaspectos distributivos. A seguir, apresentamos uma revisão seletiva da literaturainternacional e nacional relacionada aos aspectos distributivos da previdência social.

2. Ver, entre outros, Barros e Carvalho (2005) e capítulo 11 deste livro.

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2.1 Evidência internacional

Feldstein (1976) já considerava o valor dos benefícios da previdência social comoparte da riqueza total das famílias americanas.3 O autor sugere que benefícios daprevidência provêem renda de aposentadoria relativamente grande para famíliasde baixa e de média renda, o que reduz sua necessidade de acumular riquezafungível.4 Mostra, para dados de 1962, que a desigualdade deste tipo de riqueza émaior em relação à riqueza total, o que revela o caráter redistributivo progressivodo sistema americano.

Mas a evidência é inconclusiva. Estudos recentes de Gokhale e Kotlikoff(2002a; 2002b) e Gokhale et al. (2001), nos quais calibram um modelo de simu-lação de herança, mostram que a incorporação da previdência na distribuição deriqueza piora a desigualdade, aumentando, por exemplo, em 11% (GOKHALE;KOTLIKOFF, 2002a) ou até 21% (GOKHALE; KOTLIKOFF, 2002b) o coeficiente deGini. Um dos motivos, segundo os autores, é que a previdência social transformaheranças em uma força não-equalizadora, visto que reduz o fluxo intergeracionalde heranças por mais de 50%. Mas a razão principal dessa distorção da previdênciaé simplesmente o teto que o sistema americano aplica na coleta dos tributos sobreas contribuições. Este teto faz a previdência tratar o rico por toda a vida de formamais favorecida do que o pobre. Em outro estudo, Liebman (2002) utiliza ummodelo de microssimulação da distribuição das taxas internas de retorno, transfe-rências líquidas e taxas de contribuição líquidas da vida toda da previdência (con-siderando somente benefícios e contribuições relacionados à aposentadoria) queteria sido recebida por agentes de coortes de nascimento entre 1925 e 1929, casoeles tivessem vivido somente sobre as regras atuais da previdência americana. Nasimulação dessas distribuições contrafactuais, o autor encontra que boa parte daredistribuição através da previdência não é relacionada à renda. Ou seja, a previ-dência é pensada como sendo progressiva no sentido de transferir renda dos maisricos para os mais pobres; mas a redistribuição também ocorre de agentes combaixa para os de alta expectativa de vida; de trabalhadores solteiros e casais comrendimentos significativos recebidos pelo segundo beneficiário na união5 para oscasais em que somente um é beneficiário; de homens para mulheres; e de agentesque trabalham mais do que 35 anos para aqueles que concentram seus rendimentosem 35 ou menos anos. Assim, um dos motivos pelos quais a progressividade da

3. O sistema previdenciário norte-americano é também o de repartição (pay-as-you-go).

4. Feldstein (1976) define a riqueza fungível como a riqueza total menos a riqueza proveniente do sistema previdenciário.

5. Nos Estados Unidos a(o) parceira(o) de um(a) trabalhador(a) aposentado(a) recebe um benefício equivalente a 50% do benefíciodesse(a) trabalhador(a), enquanto ele(a) está vivo(a) e, depois de falecer, passa a receber o valor integral do benefício ao tempo em queo(a) trabalhador(a) era vivo(a).

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redistribuição da renda pelo sistema previdenciário americano atual é amplamentemodesta reside no fato de que famílias de renda alta tendem a ter expectativas devida maiores e recebem benefícios de parceiros maiores. Um dos resultados en-contrados por Liebman aponta que 19% dos indivíduos no maior quintil de ren-da do ciclo da vida recebem transferências líquidas que são maiores que as trans-ferências médias para pessoas no menor quintil.

Coronado, Fullerton e Glass (2000) inicialmente classificam os indivíduospela renda anual e obtêm índices de Gini que mostram que o sistema é altamenteprogressivo. Depois, gradualmente, os autores controlam para diversos fatores,recalculando a cada passo o coeficiente de Gini. Reclassificam os indivíduos combase na renda da vida toda6 potencial;7 levam em conta que salários acima de umpiso máximo são tributados sobre esse piso;8 unem os recursos de cônjuges demodo tal que cada indivíduo é classificado de acordo com a renda familiar percapita da vida toda;9 incorporam probabilidades de mortalidade variáveis de acordocom a renda;10 e, por fim, aumentam a taxa de desconto de 2% para 4%.11 Gradual-mente, controlando-se para todos esses fatores, a progressividade do sistemaprevidenciário americano vai se reduzindo até se tornar regressivo, ajustando-separa todos os aspectos mencionados.

2.2 Evidência brasileira

Em relação à literatura nacional, um estudo interessante é de Afonso e Fernandes(2005), os quais realizam uma estimativa dos aspectos distributivos intra eintergeracionais da previdência brasileira, através do cálculo da taxa interna deretorno (TIR) obtida através da comparação dos fluxos de contribuições e benefíciosdos agentes ao longo de sua vida. Os autores utilizam a Pesquisa Nacional porAmostra de Domicílios (Pnad) para extrair os benefícios pagos pelos agentes einferir as contribuições. Esta última foi possível a partir de algumas variáveis da

6. A progressividade da previdência é reduzida, pois a renda mensurada ao longo do ciclo de vida classifica aposentados com renda dotrabalho nula de acordo com seus recursos ao longo da vida. Portanto, agentes que trabalham meio período ou gastam muitos anos doseu tempo fora da força de trabalho não são classificados mais como de renda baixa.

7. A renda potencial ao longo do ciclo de vida é a projeção de uma taxa salarial para cada pessoa em cada período, multiplicada por umadotação total de horas, obtendo-se assim uma medida de bem-estar que inclua lazer e produção doméstica, em vez de apenas oferta detrabalho do mercado.

8. Esse máximo tributável já foi discutido no parágrafo anterior e reduz a progressividade do sistema.

9. O cônjuge de baixo salário agora não é tão pobre. Isso reduz mais ainda a progressividade do sistema.

10. Como indivíduos de renda mais elevada vivem por mais tempo, obtêm benefícios por mais tempo e, em termos da medida derendimento de valor presente, tendem a ter maiores benefícios. Assim, após esses ajustes, o sistema é muito pouco progressivo.

11. Impõe mais peso nos tributos da folha de pagamento regressiva de anos mais antigos e menos peso nos padrões de benefíciosprogressivos de anos mais recentes.

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354 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

Pnad e das regras de contribuição de grupos ocupacionais distintos. Mas isto foipossível devido a hipóteses restritivas impostas, principalmente, em relação aosconta-próprias, autônomos e funcionários públicos. Dadas essas limitações, osautores mostram que o sistema previdenciário brasileiro é progressivo tanto emtermos intrageracionais (as TIRs mais elevadas são dos grupos com menor níveleducacional e da região Nordeste, que são os de menor nível de renda per capita)e intergeracionais (as TIRs crescem até o início da década de 1980 e então decaemlevemente até o fim da década e estabilizam-se daí em diante).

No entanto, em outro estudo, Ferreira et al. (2006), através do método dedecomposição do índice de Gini, mostra que os rendimentos das aposentadoriase pensões aumentam o nível de desigualdade da renda domiciliar per capita no Brasil.Além disso, o rendimento proveniente da previdência compõe a segunda maiorparcela de contribuição no cálculo do coeficiente de Gini – depois do rendimentodo trabalho principal –, parcela que aumentou de 9,3% em 1981 para 18,8% em2001, e permanece crescente. Segundo o autor, as causas de ser o sistemaprevidenciário brasileiro regressivo estão relacionadas a: aposentadoria mais precoce;expectativa de vida maior; e maiores salários no fim do ciclo de vida trabalhista (oque tem sido por muitos anos a base do cálculo dos benefícios) dos beneficiárioscom maior nível de renda. Esses fatores concomitantemente tornam a distribuiçãode renda pior. Além disso, segundo o autor, as causas do crescente déficit dosistema brasileiro estão relacionadas a: composição do mercado de trabalho;flexibilização dos contratos trabalhistas (redução da remuneração através do saláriofixo e aumento através da participação nos lucros – parcela sobre a qual não incidemas alíquotas de contribuição); estrutura demográfica (ou seja, transição demográficacom aumento da proporção de idosos beneficiários); legislação – a Constituiçãoaprovada em 1988 ampliou significativamente os benefícios; e ao aumento dainformalidade12 (que acaba reduzindo a arrecadação).

Assim, a evidência empírica para o Brasil continua inconclusiva. Neste estudo,lançamos mão de um método alternativo para verificar o caráter redistributivo daprevidência social brasileira.

3 DADOS E ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS

Em toda a nossa análise, utilizamos amostras extraídas das Pnads, tomando a maisantiga de que dispúnhamos, datada de 1976, e também a de 1986. Para o período

12. O aumento da informalidade, em termos teóricos, se deve aos aumentos das alíquotas previdenciárias. E isso se verifica no Brasil,onde as regras de contribuição têm elevado o tributo ao longo das décadas. Para maiores detalhes sobre a legislação, ver Afonso eFernandes (2005).

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355TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

mais recente, tomamos os anos de 1996 e 2003. Logo, comparamos pares de anostais como: 1976 com 1996, 1976 com 2003, 1986 com 1996 e 1986 com 2003.A comparação de vários pares de anos permite uma avaliação mais precisa e robustadas características distributivas do sistema previdenciário.

3.1 Limitação da base de dados

Existem algumas limitações no estudo devido aos dados disponibilizados pelasPnads: a) não é possível diferenciar beneficiários oriundos da previdência rural daurbana, o que seria importante, pois existem regras de contribuição distintas; b) nãoé possível diferenciar se o agente é aposentado como funcionário público ou pri-vado;13 c) não é possível saber quando o indivíduo se aposentou;14 e d) não épossível controlar para informalidade, pois não sabemos por quanto tempo oindivíduo trabalhou sem carteira assinada.

Quanto à amostra obtida, foi dividida em duas: uma para homens e outrapara mulheres, e estimamos contrafactuais para ambas. Um primeiro filtro aplicadoà amostra foi a exclusão de todos abaixo da idade de 18 anos. Essa restrição excluiuma pequena parte da proporção de beneficiários,15 uma vez que a parcela destescom idade inferior a 18 anos não ultrapassa 2% em todos os anos analisados.Outro filtro adicional aplicado foi excluir todos aqueles que declararam rendanula em todas as fontes – filtro necessário, pois a estimação das densidades seráfeita para o logaritmo da renda. Assim, apresentamos abaixo algumas estatísticasdescritivas da amostra para homens e mulheres acima de 18 anos, com rendapositiva.16

Do gráfico a seguir, notamos que a proporção de beneficiários entre os homensaumentou mais de 80%, ao passar de 10,13% em 1976 para 18,38% em 2003. Eentre as mulheres passou de 20,22% em 1976 para 33,35% em 1996, e decaiu umpouco em 2003, para 31,83%; ou seja, um aumento de mais de 50%. A tabela Ido apêndice mostra que, em números absolutos, o contingente de beneficiárioscresceu muito, de 2,6 (2,19) milhões em 1976 para 8,66 (12,5) milhões em 2003

13. Basicamente, as regras de contribuição e benefícios dos aposentados do setor público são regidas pelos Regimes Próprios dePrevidência Social (RPPS), enquanto as regras do regime privado são determinadas pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS) doInstituto Nacional do Seguro Social (INSS).

14. Essas mesmas limitações foram encontradas por Afonso e Fernandes (2005).

15. Consideramos ao longo do artigo como beneficiários da previdência todos aqueles que receberam alguma renda positiva oriunda deaposentadoria, pensão ou abono de permanência. Isso foi feito, pois, para as Pnads mais antigas, não existe uma pergunta explícita seo indivíduo é aposentado/pensionista ou recebe abono de permanência. Apenas pergunta-se o que a pessoa fez na semana de referên-cia. Assim, um aposentado ocupado que tenha respondido que trabalhou pode estar não sendo capturado pelas pesquisas mais antigas,viesando assim, para baixo, a proporção de beneficiados.

16. Em todas as estimativas utilizamos os pesos amostrais da Pnad.

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356 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

para os homens (mulheres). Note-se que, além das aposentadorias, as pensõescresceram significativamente, sobretudo para as mulheres, que recebem hoje rela-tivamente mais pensões, chegando a 51,79%; para os homens essa porcentagemtem aumentado bastante, mas a grande maioria deles ainda é beneficiária de aposen-tadorias. Notamos, nas duas últimas linhas da tabela, que, analisadas as faixas etáriasseparadamente, os idosos (com mais de 56 anos) constituem uma proporção debeneficiários muito grande, que tem se elevado ao longo dos anos. Já a proporção debeneficiários dentro das outras faixas etárias se manteve relativamente estável.

A tabela II do apêndice descreve as características da amostra, dividida porbeneficiários, não-beneficiários e de ambos.17 Notamos que a maioria vive cadavez mais na área urbana; são de maioria branca, mas esta tem decaído ao longo dosanos; a maior proporção é daqueles com cinco ou mais anos de estudo, sendo queessas porcentagens têm se elevado ao longo das décadas, em detrimento daquelesque têm menor nível educacional (quatro anos ou menos); e a proporção doshomens casados tem decaído, enquanto a das mulheres tem aumentado. Em relaçãoà média de horas trabalhadas, observa-se que: a) a média dos beneficiários é bemmenor do que a dos não-beneficiários, como era esperado, visto que, ao obter aaposentadoria ou alguma pensão; isso gera desincentivo ao trabalho; e b) ao longodo tempo os (não-)beneficiários estão trabalhando mais (menos). A renda oriundado sistema previdenciário tem decaído ao longo das décadas, em termos reais, mascom um pequeno aumento na última década. O rendimento de todas as fontes

17. Em 1976 apenas uma subamostra da Pnad respondeu à pergunta sobre a cor. Nas estatísticas descritivas que se seguem, sobre cor,nos referimos apenas a essa amostra. Mas nas outras estatísticas e estimações envolvendo esse ano, consideramos a amostra toda, eassim não controlamos para a variável raça. Além disso, os rendimentos foram deflacionados pelo Índice de Preços ao Consumidor do Riode Janeiro (IPC-RJ) a preços de novembro de 2004. Ao alterarmos o tipo de deflator os resultados apresentaram a mesma evidência.

GRÁFICO 1

Porcentagem de homens e mulheres com idade igual ou superior a18 anos que são beneficiários40

25

15

30

20

10

5

01976

20,22

10,13

13,72

19961986 2003

Homens Mulheres

35

17,39

33,35

31,83

18,38

25,45

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357TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

tem decaído ao longo dos anos, mas nota-se que o rendimento dos beneficiados(as)tem se tornado maior em relação aos não-beneficiados, devido, entre outros motivos,aos novos benefícios criados pela Constituição de 1988.

Comparando homens beneficiários com não-beneficiários, notamos que osprimeiros: a) viviam menos na zona rural, até antes de 1996; b) apresentam umaproporção maior de brancos; c) têm um menor nível educacional e um gap cres-cente em relação aos não-beneficiários;18 d) tendem a ter mais uniões estáveis; e e)como era esperado, apresentam uma concentração maior de idosos em seu grupo.Os resultados para as mulheres são similares, com exceção do fato de as beneficiáriasterem menos uniões estáveis em seu grupo do que as não-beneficiárias.

A fim de averiguar inicialmente os aspectos distributivos do sistemaprevidenciário brasileiro, calculamos os índices de desigualdade de Gini e Theil,para a amostra filtrada. Adicionalmente, calculamos também esses índices atribuindozero de renda de benefícios para todos, o que pode ser interpretado como umcontrafactual amostral bruto, sem controlar para diversos fatores. Os resultadosestão na tabela III do apêndice. Notamos que, tanto para homens como paramulheres, o índice de desigualdade aumenta quando não consideramos a renda debenefícios como componente da renda de todas as fontes. Medindo a diferençaentre o factual e contrafactual, notamos que o último é maior que o primeiro namagnitude de 4,38% para o Gini e 7,58% para o Theil em 1976. Essa diferença seeleva bastante ao longo dos anos, corroborando o caráter fortemente distributivodo sistema. A mesma análise se aplica às mulheres, sendo bem mais forte para elas,que têm uma melhora em termos de igualdade de renda maior que a dos homens.Para os Estados Unidos, evidências similares já tinham sido obtidas por Feldstein(1976) e por estimativas iniciais de Coronado, Fullerton e Glass (2000) sem ajustarpara diversos fatores. Comparando os indicadores de desigualdade contrafactuaisentre homens e mulheres, notamos que os delas são relativamente maiores sempre.Isso também mostra um aspecto de redistribuição progressiva intrageracional, vistoque as mulheres tendem a ter menor nível de renda comparativamente aos homense que sem a renda de benefícios elas apresentam maior nível de desigualdade.

Mas como mencionado, necessitamos controlar para vários atributos dosagentes, a fim de isolar o real efeito de melhora do sistema previdenciário. Assim,lançamos mão agora de uma análise contrafactual mais bem elaborada, através daestimação de densidades por kernel, cuja metodologia é explanada na próxima seção.

18. Ou seja, a diferença entre a porcentagem dos não-beneficiários e beneficiários, que têm nove ou mais anos de estudo, passou de6,10 pontos percentuais (p.p.) em 1976 para 19,39 p.p. em 2003. Quando consideramos os que têm cinco ou mais anos de estudo, essediferencial aumenta de 10,23 p.p. para 31,27 p.p. Para as mulheres, esse gap é maior ainda, chegando a 37,31 p.p. em 1996, para as quetêm cinco ou mais anos de estudo.

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358 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

4 METODOLOGIA

Apresentamos brevemente a metodologia deste artigo, oriunda de Dinardo, Fortine Lemieux (1996), daqui em diante DFL. Para a estimação das densidades factuaise contrafactuais, utilizamos estimadores de densidade de kernel ponderados. Assim,seja uma amostra aleatória de salários =1

n

i iW , da qual se estima a densidade f,

cujo estimador é µhf , ponderada pelos pesos amostrais =

θ1

n

i i, θ =∑ 1ii

. Logo:

µ=

θ − =

∑1

ni i

hi

w Wf K

h h

onde, h é a janela e K(.) é a função kernel. Segundo Silverman (1986), existempoucas diferenças de eficiência (em termos da norma do erro quadrático médiointegrado) entre os diferentes kernels. Assim, utilizamos um kernel gaussiano,como o utilizado por DFL. Em termos da escolha da janela, começamos com a“regra prática” de Silverman, como chute inicial, e vimos que ela se apresentoudemasiadamente subsuavizada, com valor abaixo de 0,05 nos anos contemplados.Assim, a partir desse valor inicial, nós o elevamos até obter 0,1, valor para o qualse apresentaram estimativas com bom grau de suavização.19

4.1 Estimação das densidades contrafactuais

DFL generalizam o procedimento de decomposição de mudanças em médias de Oaxaca(1973), que permite a análise de toda a distribuição. Assim, a estimação das nossasdensidades contrafactuais pretende responder a perguntas do tipo: “O que teriaacontecido com a distribuição salarial de 1996 se a proporção de beneficiários daprevidência tivesse permanecido constante ao nível de 1976, caeteris paribus?”.

Seja cada observação um vetor (w, z, t), onde w é a renda de todas fontes(variável contínua), z são os atributos individuais (dummy para beneficiário daprevidência, dummies para anos de estudo, idade, raça, local de residência e dummiespara estados federativos onde o indivíduo mora) e uma data t, que representa osanos de 1976, 1986, 1996 e 2003, dos quais extraímos as amostras das Pnads.Mas o subvetor z é dividido em mais duas partes: z = (b, x), onde b é a dummy parabeneficiários e x são todos os outros fatores. Essa divisão se deve a que o foco do

19. A escolha da janela tem sido amplamente discutida na literatura não-paramétrica, com diversas regras automáticas sendoimplementadas, mas com pouco consenso entre elas (SILVERMAN, 1986). Vale ressaltar que janelas com valores muito baixos dão poucainformação sobre a densidade estimada, podendo apresentar estimativas espúrias. Janelas com valores muito elevados podem acabarsuavizando excessivamente a densidade, não havendo portanto possibilidade de se distinguirem as informações obtidas por meio delas.Assim, a escolha da janela é um ponto crucial na estimação das densidades e por isso adotamos um critério subjetivo, através da análisevisual que apresentasse um grau de suavização moderado.

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359TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

nosso estudo está na proporção de beneficiários, que tem aumentado ao longo dasúltimas décadas. Assim, seja F (w, b, x, t) a distribuição conjunta de salários,atributos individuais e datas. Essa distribuição de salários e atributos para umadata fixada seria a distribuição condicional F (w, b, x|t). A densidade de salários deuma data fixada, f

t (w), pode ser escrita como a integral da densidade de salários

condicionada aos atributos individuais e em uma data tw|b, x

, f (w|b, x, tw|b, x

), sobrea distribuição de atributos individuais F (z|tz) na data tz:

( ) ( )( ) ( ) ( )

( )

∈Ω ∈Ω

∈Ω ∈Ω

= =

= = = =

= = = =

∫ ∫∫ ∫

, ,

| , |

| , |

, , |

| , , | , |

; , ,

x b

x b

t w b xx b

xw b x b xx b

xw b x b x

f w dF w b x t t

f w b x t t dF b x t t dF x t t

f w t t t t t t

onde Ωx, Ωb são os domínios dos atributos individuais. A notação tw, b, x = t indicaque os valores dos salários, proporção de beneficiários e todos os outros atributossão referentes ao período t. Assim, f (w|z, t

w|b, x = 96, t

b|x = 96, t

x = 96) representa a

densidade real da renda de 1996. No caso de f (w|z, tw|b, x = 96, tb|x = 76, tx = 96),representa a densidade contrafactual dos rendimentos pagos de 1996, caso somente aestrutura previdenciária (variável b) tivesse permanecido igual à de 1976, enquantotodos os valores de todos os outros atributos fossem do ano de 1996. Sob a hipótesede que a densidade da renda da data a ser comparada (1996),20 f (w|b, x, t

w|b, x = 96)

não dependa da distribuição de benefícios, dF (b|x, tb|x

= 76), podemos escrever adensidade contrafactual f (w|b, x, tw|b, x = 96, tb|x = 76, tx = 96), na qual somente aproporção de beneficiários se mantém constante ao nível de 1976, mas nenhumdos outros atributos, como:21

( ) ( )( ) ( )

( ) ( )( ) ( )

= = = = =

= =

= Ψ = = =

∫ ∫

∫ ∫

| , | | ,

|

| , |

|

; 96, 76, 96 | , , 96

| , 76 | 96

| , , 96 ,

/ 96 | 96

xw b x b x w b x

xb x

w b x b x

xb x

f w t t t f w b x t

dF b x t dF x t

f w b x t b x

dF x t dF x t

20. Utilizamos na explicação da metodologia sempre 1996, com os atributos mantidos ao nível de 1976, por simplicidade. Mas compa-rações são feitas também na seção de resultados com os anos de 2003 e atributos ao nível de 1986.

21. Omitimos os domínios Ωx e Ωb por simplicidade.

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360 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

onde ( )Ψ | ,b x b x é uma função reponderação definida como:

( ) ( ) ( )( )( ) ( ) ( )

( )

Ψ ≡ = =

= = = == + −

= = = =

| | |

| |

| |

, | , 76 / | , 96

1| , 76 0| , 761

1| , 96 0| , 96

b x b x b x

b x b x

b x b x

b x dF b x t dF b x t

Pr b x t Pr b x tb b

Pr b x t Pr b x t(1)

onde a última parte da equação (1) é obtida notando-se que b é uma dummy talque dF (b|x, tb|x) = bPr (b = 1|x, tb|x) + (1 – b) Pr(b = 0|x, tb|x). Note-se que estadensidade contrafactual é idêntica à factual (1996) exceto pela função Ψb|x(b, x).Assim, a estimação do contrafactual se resume simplesmente a estimar essa funçãoreponderação. Portanto, o estimador por kernel da densidade contrafactual seresume a:

µ ( ) µ ( )∈

−θ = = = = Ψ

∑96

|| , |; 96, 76, 96 , iib xxw b x b x

i S

w Wf w t t t b x K

h h(2)

A diferença entre a densidade real de 1996 e esta densidade hipotética repre-senta o efeito das mudanças na distribuição de beneficiários, mantidos os outrosfatores constantes. Uma forma de estimar as funções reponderações da equação (1)é estimando um modelo probit para cada ano separadamente,22 ou seja, estimar:

( ) ( )( )′= = = − Φ −α|1| , 1 tb xPr b x t t G x

22. Mais precisamente, estimamos esse modelo probit para as amostras dos anos de 1976 e 1996 separadas. Depois, imputamos a

probabilidade ajustada µ ( )= =|1| , ,u xPr b x t t e expandimos para toda a amostra. Logo, quando utilizarmos os dados de 1996 tere-

mos µ ( )= =96 |1| , 96b xPr b x t e µ ( )= =96 |1| , 76b xPr b x t , ou seja, a probabilidade de ser beneficiário condicionada nos atributosde 1996 e benefícios de 1996 e condicionada nos atributos de 1996 e benefícios de 1976.

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361TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

onde Φ(.) é a função distribuição normal e G(.) uma função dos outros atributos.Agora, a distribuição contrafactual caso b e x tivesse permanecido no nível de 1976 é:

( ) ( )( ) ( )

( ) ( )

( ) ( ) ( )

= = = = =

= = =

= Ψ = = Ψ =

∫ ∫

∫ ∫

| , | | ,

|

| , |

|

; 96, 76, 76 | , , 96

| , 76 | 76

| , , 96 ,

| 96 | 96

xw b x b x w b x

xb x

w b x b x

x xb x

f w t t t f w b x t

dF b x t dF x t

f w b x t b x

dF x t x dF x t

onde Ψb|x(b, x) foi definido em (1) e Ψx(x) = dF (x|tx = 76)/dF (x|tx = 96). Aplicando-se a regra de Bayes, essa função pode ser escrita como:

( ) ( )( )

( )( )

( )( )( )

( )( )

= =Ψ = =

= =

===

=− =

76| 96

96| 76

9676 |

761 76|

x xx

x x

xx

xx

Pr t x Pr tx

Pr t x Pr t

Pr tPr t x

Pr tPr t x(3)

Assim, a primeira fração pode ser estimada por um probit, como antes, masagora com a dummy da variável dependente sendo para os anos em questão. Asegunda fração pode ser obtida simplesmente pela razão da soma das observaçõesponderadas (soma dos pesos) de 1996 dividido pela soma de 1976. Assim, obtemoso estimador µΨ ( )x x e conseqüentemente obtemos a estimativa da densidade porkernel através de:

µ ( ) µ ( )

µ ( )

θ= = = = Ψ

− Ψ

∑96

|| , |; 96, 76, 76 ,ib zxw b x b x

i S

ix

f w t t t b xh

w Wx K

h

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362 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

ou seja, basta multiplicar os pesos amostrais e as estimativas das duas funções dereponderação definidas em (1) e (2) para a obtenção dos novos pesos a seremincluídos na estimação da densidade contrafactual. A seguir, a seção de resultados.

5 RESULTADOS

Nesta seção apresentamos inicialmente as estimativas das densidades factuais econtrafactuais de kernel. Depois apresentamos uma gama de medidas de dispersão edesigualdade entre as diferentes densidades.

Em todas as estimativas não-paramétricas, o suporte das densidades estimadasé o logaritmo da renda de todas as fontes, o qual definimos para o intervalo [0.01,14] com passo de 0,01, abrangendo assim toda a massa salarial.

Os painéis I e II do apêndice estão organizados da seguinte forma: primeira-mente por anos de comparação, como, por exemplo, 1996-1976; depois, cada parde anos apresenta um grupo (1, 2 e 3) de três gráficos (A, B e C), dos quais, nosgráficos A são apresentadas as densidades reais para homens de 1976 (fr76h) e1996 (fr96h), e nos gráficos B e C as densidades contrafactuais, onde as caracte-rísticas – benefícios apenas nos gráficos B e depois também outros atributos nosgráficos C – do ano mais recente são mantidas fixas ao nível do ano mais antigo.Assim, a notação fr96b76h refere-se à densidade de rendimentos de 1996 (fr96)mantidos fixos os benefícios de 1976 (b76) para homens (h). A notação fr96bx76hé semelhante à anterior, mas mantendo-se fixos os benefícios e os outros atributos.O mesmo padrão é adotado para os outros gráficos.

Assim, nota-se pelo painel I que o rendimento real dos homens para o anode 1976 é maior do que em 1996. O ponto de concentração no ano de 1996refere-se ao salário mínimo, que é mais binding do que em 1976. Quando mantemosa proporção de beneficiários de 1996 ao nível menor de 1976, notamos nos gráficos Bque a distribuição salarial se eleva na cauda inferior e no meio da distribuição e sereduz na cauda superior. Assim, a priori, em um “teste de olho” a densidade melhorouem termos de desigualdade. Esse deslocamento, a priori, indica que o sistemaprevidenciário apresenta características distributivas, mas regressivas. Quando man-temos fixos os benefícios e outros atributos, observamos o mesmo comportamentoanterior. Da mesma forma, a comparação dos anos 2003-1976 segue o mesmopadrão. No entanto, na comparação de 1996 e 2003 com 1986 notamos compor-tamento diferente quando mantemos fixa apenas a taxa de beneficiários: a distri-buição salarial se reduz na parte inferior e intermediária e se eleva na parte superior,principalmente na comparação envolvendo o ano de 2003. Alterando-se tambémos outros fatores, segue-se o mesmo padrão da comparação com o ano de 1976.

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363TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

No painel II para as mulheres, notamos que as distribuições seguem umcomportamento um pouco diferente, sendo que a manutenção da proporção debeneficiários ao nível de 1986 reduz os rendimentos de toda a distribuição de1996 (fr96b76m) e 2003 (fr2003b76m), com exceção dos que recebem em tornodo salário mínimo, e quando se alteram todos os fatores o comportamento é se-melhante ao observado para os homens, ou seja, elevam-se os rendimentos dacauda inferior e do meio da distribuição, e reduzem-se os da cauda superior.

5.1 Decomposição das densidades

A fim de analisar as diferenças entre as densidades, efetuamos a seguinte decom-posição seqüencial:

( ) ( ) ( ) ( ) − = − = = = 96 76 96 |; 96, 76, 96w xb xf w f w f w f w t t t (I)

( )( )

= = = − + = = =

|

|

; 96, 76, 96

; 96, 76, 96

w xb x

w xb x

f w t t t

f w t t t (II)

( ) ( ) + = = = − 76|; 96, 76, 96w xb xf w t t t f w (III)

O termo (I) refere-se ao efeito dos beneficiários, (II) ao efeito dos outrosatributos e (III) ao efeito de fatores residuais.

Apresentamos a seguir a diferença entre as densidades estimadas a fim de analisarmais claramente a contribuição de cada fator. Assim, exclui-se o efeito de cadafator, nos painéis III e IV do apêndice, do seguinte modo: a) são plotadas asdiferenças entre as distribuições reais (denotada pela linha “real”); b) depois sãoplotadas as diferenças da decomposição seqüencial, mas removendo-se o efeito dosbenefícios (I), ou seja, os efeitos dos outros atributos (II) mais o residual (III)(denotada pela linha “benefício”); e por fim c) é plotado somente o efeito residual(III) removendo-se os dois primeiros efeitos (denotada pela linha “benefícios eoutros fatores”).

Os painéis III para os homens e IV para as mulheres apenas corroboram aevidência mostrada na seção anterior. Assim, por exemplo, no gráfico III.1A paraos homens, observa-se um ganho de rendimentos do efeito de “benefícios” emrelação à diferença das distribuições reais na parte inferior e mediana da distribuição,

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364 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

e uma perda na parte superior. O que se observa de informação adicional a partirdesses gráficos é que o efeito dos benefícios é relativamente maior, comparativa-mente aos demais atributos, para boa parte dos casos.

Para obter as densidades do nível da renda realizamos o seguinte procedi-mento simples: seja a variável nível da renda denotada como v = exp (w), tal quesua função distribuição seja:

( ) ( ) ( )( ) ( )( ) ( )( )= ≤ = ≤ = ≤ =exp ln lnv wF v Pr v v Pr w v Pr w v F v

Derivando, obtemos a função densidade:

( )( )( ) ( )

( )ϖ

= =ϖ

ln

expw w

v

f v ff v

v

ou seja, basta tomar a densidade já estimada no logaritmo da renda e dividir peloexponencial do domínio.

A tabela IV do apêndice apresenta as medidas de diferencial entre os percentise os índices de desigualdade para as diversas densidades estimadas. Notamos queo diferencial entre os percentis é maior para o ano de 1986 para toda a diferença.Comparando-se, por exemplo, 1996 com o seu contrafactual de benefícios (96b76,referente à densidade fr96b76h para homens e fr96b76m para mulheres), o dife-rencial salarial entre todos os percentis se reduziu. O mesmo ocorre quando sealteram todos os outros atributos (coluna 96bx76 referente à densidade fr96bx76he fr96bx76m para homens e mulheres, respectivamente). O mesmo padrão seobserva comparando-se 2003 com o contrafactual 03b76. Comparando-se com ocontrafactual de 1986, o padrão se altera.

Os índices de desigualdade de Gini e Theil corroboram o aspecto redistributivodo sistema previdenciário brasileiro. Note-se primeiramente que Gini e Theil caemde 1976 para 1986, aumentam na década seguinte e então apresentam o menornível em 2003. Note-se que quando mantemos fixa a proporção de beneficiáriosno nível de 1976 (1986), a desigualdade aumenta para as mulheres em todos oscasos. Por exemplo, na comparação entre 1996 e 96b76 para as mulheres, o Giniaumenta de 0,7567 para 0,7696. Isso indica a característica distributiva do sistema,ou seja, quando mantemos fixa a proporção de beneficiários a um nível menor, a

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desigualdade aumenta. Assim, para as mulheres, o aumento da proporção debeneficiários ao longo das décadas chegou a reduzir o Gini em mais de 2% e o Theilem quase 7% (comparando-se 96b86 com 1996). No entanto, quando comparamosos homens com as densidades 1996/96b76 e 2003/03b76, notamos que a desi-gualdade, respectivamente, diminui e se mantém praticamente estável. Em termospercentuais, o Gini aumenta 1,4% e menos de 0,1%, devido ao aumento propor-cional dos beneficiários de 1976 para 1996 e 2003, respectivamente. Na compa-ração com os pares 1996/96b86 e 2003/03b86, a desigualdade aumenta muitopouco. Em termos percentuais, o Gini chega a reduzir-se em no máximo 0,8%.

Na comparação entre homens e mulheres, que nos fornece alguma informaçãosobre a redistribuição intrageracional, notamos que não existe evidência significa-tiva de que a desigualdade do contrafactual (mantendo-se fixa apenas a por-centagem de beneficiários) seja maior para as mulheres ou para os homens relati-vamente. Em alguns casos o Gini é menor para as mulheres e o Theil é maior (porexemplo, comparando-se 03b76 dos homens com o das mulheres). Assim, para aamostra toda (18 anos ou mais) existem poucos efeitos redistributivos do sistemaintrageracionalmente.

A seguir, analisamos o quanto cada fator explica a variação total das medidasestimadas. Seja o diferencial entre os percentis 90 e 10 da densidade 1996 definidocomo: −

199690 10D , assim como, sejam análogas as definições para as outras diferenças

e densidades. A variação deste diferencial de 1976 para 1996 pode ser decom-

posta como: ( ) ( ) ( )− − − − − −− = − + − +1996 1976 1996 96 76 96 76 96 & 7690 10 90 10 90 10 90 10 90 10 90 10

b b b xD D D D D D

( )− −+ −96 & 76 197690 10 90 10 .b xD D Logo, a razão do primeiro termo em relação ao total indi-

ca quanto o efeito dos benefícios explica. A razão do segundo termo pelo total é oquanto explica todos outros fatores em relação ao total, e o último termo refere-seà mudança residual. Para os índices de Gini e Theil a decomposição é similar.Além de calcular essas medidas, calculamos também a distância de Kullback-Leibler,uma métrica utilizada para se medir a diferença entre densidades. Assim, a distân-cia entre as densidades 1996 e 1976 pode ser definida através dessa métrica como:

( ) ( ) ( ) ( )( )

∞= − ∫96 96

76 96 76076

lnf w

J w f w f w dwf w

Substituindo o termo [f96

(w) – f76

(w)] pela decomposição seqüencial (I +II + III),explicada no início desta subseção, obtemos o efeito de cada fator explicando adistância total de Kullback.

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366 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

A tabela V do apêndice apresenta essas medidas para homens e mulheres e éa mais importante, pois resume todas as estimações realizadas. Das medidas dedispersão dos percentis, notamos que a variação total foi negativa sempre, ou seja,os rendimentos se tornaram mais próximos para os pontos analisados. O quenotamos é que, em termos reais, os rendimentos decaíram de 1976 (1986) para1996 (2003) ao longo de toda a distribuição. Além dessa redução, observou-semaior proximidade entre os diferentes percentis. Em relação ao efeito dos benefícios,notamos que este contribuiu positivamente na maioria das diferenças, ou seja, odiferencial de rendimentos entre os quantis reduziu-se ao manter-se fixa a proporçãode beneficiários de 1976. Quando mantemos fixo o nível de 1986, em algunscasos o efeito é negativo, ou seja, o diferencial se eleva. Assim, o aumento daproporção desse fator de 1976 para os anos mais recentes ajuda a aumentar odiferencial de renda entre os quantis analisados.

Em relação à distância de Kullback, notamos para homens e mulheres que aestrutura previdenciária tende a explicar mais, em termos absolutos, a divergênciaentre as densidades de 1976 e 1996-2003 do que todos os outros atributos con-juntamente, e de forma negativa.

As medidas de maior destaque dessa tabela são o Gini e o Theil. Aqui éimportante dividir a análise para homens e mulheres. Em relação aos homens,observa-se, na comparação 1996-1976, que o efeito dos benefícios tende a reduziro Gini (0,0106) e o Theil (0,0392), ou seja, ao manter-se a estrutura previdenciáriade 1976 na distribuição de rendimentos de 1996, esta tende a melhorar. Esse fatovai contra uma parte da literatura, segundo a qual a previdência social tende areduzir a desigualdade, pois serve como um seguro social. Para os anos 2003-1976 a contribuição é praticamente nula. No entanto, comparando-se 1996 (2003)com 1986, observa-se que a proporção de beneficiários do ano-base piora umpouco a desigualdade, ou seja, a previdência contribui com uma parcelanegligenciável para a melhora da distribuição de renda. No entanto, em termosabsolutos, o fator benefícios chega a explicar para os homens mais de 60%. Osoutros atributos ajudam a explicar uma porcentagem significativa, mas geralmentede magnitude menor do que o fator benefícios, chegando a mais de 35%; e sempreno sentido da variação total, ou seja, quando a desigualdade melhora, esses outrosfatores estão contribuindo para sua redução. Mas deve-se ressaltar que boa partedessa variação é devida a fatores não explicados (mudança residual) chegando amais de 150%.

Para as mulheres o fator benefícios contribui sempre no sentido de melhorara distribuição de rendimentos, chegando a explicar mais de 700% em termos

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367TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

absolutos nos primeiros pares de anos. Mas, via de regra, se limita ao intervaloentre 20% e 40%. Os outros atributos seguem o mesmo padrão observado nocaso dos homens, na mesma direção da variação total, na maioria dos casos. Essesfatores chegam a explicar mais de 70% no primeiro par de anos, mas nos outrospares não passa de 20%, em termos absolutos. O efeito residual, com exceção de1996-1976, chega a quase 150%.

Assim, as estimativas das densidades contrafactuais obtidas até aqui corro-boram a idéia de que o sistema previdenciário brasileiro apresenta um caráterdistributivo da distribuição de renda dos agentes ao longo das últimas décadas,sendo mais regressivo para os homens e mais progressivo para as mulheres.

5.1.1 Decomposição seqüencial reversa

Até aqui, avaliamos o efeito dos benefícios seguido pelo efeito dos outros atributos.No entanto, os resultados podem se alterar no caso de realizarmos a ordem reversados efeitos. Para efetuar essa inversão, seguimos o procedimento da seção anterior,mas em ordem reversa, segundo DFL. Assim:

( ) ( )( )

( )( )

= =Ψ =

= =76 | 96

96 | 76b b

bb b

Pr t b Pr tb

Pr t b Pr t

Para calcularmos Ψx|b(b, x), nota-se que, pela regra de Bayes, podemos escrever:

( ) ( ) ( ) ( ) ( )Ψ = Ψ Ψ = Ψ Ψ| |, , , ,x bb x x bb x b x x b x b x (4)

Então, teremos:

µ ( ) µ ( )µ ( )

µ ( )Ψ

Ψ = ΨΨ

| |, ,,

xx b b x

b

xb x b x

b x

Como os produtos em (4) são iguais, as densidades contrafactuais, ao semanterem a proporção de beneficiários e os outros atributos ao nível do ano-base,são invariantes à ordem de decomposição e assim o impacto residual também nãose altera.

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368 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

As tabelas VI e VII do apêndice mostram os resultados da decomposiçãoreversa. Analisando primeiramente os outros atributos, verificamos que eles atuamna melhora da distribuição de renda, pois, ao mantermos fixos esses fatores ao níveldo ano-base, a desigualdade aumenta tanto para homens quanto para mulheres. OGini chega a reduzir-se em mais de 4% e o Theil em mais de 11% para homens emulheres, quando comparamos 03x76 com 2003 e 96x76 com 1996, respectiva-mente. Quando mantemos fixa também a proporção de beneficiários, o efeito ocor-re na direção contrária, de redução da desigualdade da densidade contrafactual. Oaparente paradoxo em relação à decomposição anterior, no caso das mulheres, podeser facilmente explicado. Ao mantermos primeiramente os outros atributos ao níveldo ano-base, este efeito acaba anulando e até invertendo o impacto potencial da taxade beneficiários sobre a melhora da distribuição da renda. No caso dos homens, essaé uma evidência adicional da regressividade do sistema para este grupo. Dada amudança nos outros atributos, o efeito benefícios chega a aumentar o Gini emtorno de 1% (3%) e o Theil em mais de 4% (11%) para os homens (mulheres).

Mas o efeito total, mantendo fixos os outros atributos e benefícios, é deaumento da desigualdade. Por exemplo, comparando-se a densidade real de 2003com a contrafactual 03x&b76,23 o Gini (Theil) aumentou de 0,7456 (1,0861)para 0,7733 (1,1974). Isso implica que o efeito de todas as variáveis conjunta-mente é de melhora da desigualdade de renda, impactando negativamente a estru-tura previdenciária. Em termos percentuais, o coeficiente de Gini se reduz em até3,6% (2,1%) e o Theil em até 9,3% (5,5%) para os homens (mulheres). Portanto,melhoras e mudanças nos atributos individuais, como educação, situação matri-monial, idade, raça, horas trabalhadas, e nas variáveis geográficas, como local eestado de residência ao longo das décadas, impactaram progressivamente a distri-buição de rendimentos.

Podemos concluir até aqui que os resultados são robustos para os homens nosentido de a previdência ser regressiva, enquanto para as mulheres não podemosafirmar que o sistema seja progressivo.

Na análise intrageracional o efeito é ambíguo. Por isso, segue-se uma análise porfaixas etárias que nos fornecerá evidências mais conclusivas por coortes diferentes.

5.1.2 Análise entre coortes (faixas etárias) diferentes

Para analisar o aspecto redistributivo intergeracional (entre gerações distintas),foram reestimadas as densidades factuais e contrafactuais por faixas etárias. As

23. Note-se que, como o produto cruzado em (4) é igual, a mesma comparação poderia ter sido feita visualizando-se a tabela 4 doapêndice, que altera primeiro a proporção de beneficiários e depois os outros atributos.

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tabelas VIII e IX do apêndice apresentam esses resultados. Notamos que, entre oshomens, houve uma visível melhora na desigualdade para as coortes extremas, ouseja, para 18-29 anos e 56 anos ou mais, o Gini reduziu-se, como, por exemplo,do factual 2003 (0,7528 [18-29] e 0,8063 [56+]) para o contrafactual 2003b76(0,7863 [18-29] e 0,8844 [56+]), uma redução de 6% e 2,4%, respectivamente.Para os intermediários houve uma piora ou uma melhora muito pequena. Assim, ageração de homens mais velhos atual teve uma melhora em termos de desigualdadeem relação à geração de idosos da década de 1970 e 1980. Entre as mulheres,houve uma melhora em todas as faixas etárias, com exceção da mais jovem de1976-1986 para 1996. Analisando a redistribuição intrageracional, notamos que,no caso exclusivo de benefícios, tanto o Gini como o Theil contrafactual sãomenores para as mulheres relativamente aos homens. Isso implica que a previdên-cia tem caráter regressivo para as coortes mais jovens (18-29 anos). O efeito éambíguo nas faixas intermediárias. E para as coortes mais velhas, notamos que osistema é progressivo, ou seja, o aumento da proporção de beneficiários privilegiou asmulheres, em termos de realocação de renda.

Para suportar essa evidência, realizamos também a análise para a decomposiçãoseqüencial reversa por faixas etárias. Os resultados seguem nas tabelas X e XI doapêndice. No caso dos homens, para todas as coortes, a evidência aponta paraalterações praticamente negligenciáveis do efeito da proporção de beneficiários,dada a mudança nos outros atributos, com exceção dos mais velhos, em que suadistribuição contrafactual melhorou para os coeficientes de Gini e de Theil. Paraas mulheres, notamos também que o efeito dos outros atributos tende a anular ouaté reverter o efeito da previdência.

Por fim, na análise intrageracional, a evidência da decomposição reversa éconclusiva para as coortes extremas. Ou seja, o sistema previdenciário atual tendea ser regressivo para os mais jovens e progressivo para os mais velhos, e ainda éambíguo para os intermediários. Isto se deve, como já mencionado, ao fato de asmulheres terem, em média, um nível menor de renda de todas as fontes e em todasas faixas etárias. Esse resultado demonstra a fase de transição demográfica quevem ocorrendo no sistema de repartição brasileiro, onde os mais jovens recebemproporcionalmente menos do que os mais velhos.

5.1.3 Resumo das evidências

Para facilitar o entendimento de todos esses resultados, a tabela XII do apêndiceresume as evidências encontradas, baseadas nos índices de Gini e de Theil. Para oshomens, considerando-se toda a amostra, podemos concluir que o sistema é re-gressivo. Por faixas etárias, o sistema apresenta alguma evidência intergeracional

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370 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

de progressividade para a coorte mais jovem, regressividade para os intermediários ese mostra inconclusivo para a coorte mais velha. Justamente este último grupoapresenta a maior proporção de beneficiários. Assim, o sistema tem se apresentadoaltamente regressivo para os homens.

Para as mulheres, a evidência é em geral inconclusiva, mas, dada a evidênciada decomposição reversa, o sistema tende a ser também regressivo. Somente paraas mulheres de meia-idade (30-42 anos) existe alguma evidência de progressividadeintergeracional.

5.1.4 Comentários

Os possíveis motivos que tornam a previdência brasileira regressiva já foram apon-tados por Ferreira et al. (2006) e outros estudos internacionais: aposentadoriaprecoce, expectativa de vida maior e maiores salários no fim do ciclo de trabalhodos beneficiários de maior nível de renda (salários que por muito tempo foram abase de cálculo de aposentadorias e pensões). Além desses, outro possível motivo,já apontado por Gokhale e Kotlikoff (2002a; 2002b) e Gokhale et al. (2001) eindicado também na introdução deste livro é o teto máximo para as contribuições.Segundo Afonso e Fernandes (2005), esse teto era de 20 vezes o salário mínimoregional até 1984, e, após a unificação, 20 vezes o salário mínimo federal. A partirde 1989 o teto reduziu-se para dez vezes o salário mínimo federal. Assim, indivíduoscom maior nível de renda acabam pagando proporcionalmente menos, e depoisde 1989, um conjunto maior de indivíduos de renda mais elevada passou a pagarmenos ainda. Esse aspecto contribui significativamente se não para tornar o sistemaregressivo, ao menos para atenuar consideravelmente sua progressividade. Portanto,a redistribuição de renda causada pela previdência brasileira não apenas está rela-cionada à renda, como também ocorre em razão dos fatores mencionados.

Ressaltamos que este capítulo testa e rejeita a hipótese de progressividadepara os homens e não a aceita para as mulheres. Pesquisa futura ainda é necessáriapara se verificar quais das causas citadas são predominantes para se explicar aregressividade (não-progressividade) da previdência para os homens (mulheres).

6 CONCLUSÃO

O presente estudo concluiu que o sistema previdenciário brasileiro atualmenteapresenta uma característica redistributiva no sentido regressivo, de modo tal queos que contribuem menos tendem a receber proporcionalmente menos benefícios.Esse aspecto é vislumbrado, principalmente, pelos indicadores de desigualdade(Gini e Theil): pela variação total desses índices para os homens com mais de 18

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anos, a estrutura previdenciária chega a explicar mais de 60% da regressividade dosistema. Para as mulheres, não podemos afirmar que o sistema seja progressivo.

Assim, apesar de os sistemas de repartição, como o brasileiro, contribuírempara a redução da pobreza, necessita-se de uma crescente reforma, em parte reali-zada em 2003, para que se possa equacionar a insolvência a que o sistema estádestinado. Além desse fator, a previdência tende a ser ineficiente, e outra evidênciaapontada neste capítulo é que o sistema brasileiro não compensa nem pela geraçãode maior eqüidade. Assim, frente a esses fatos, o atual sistema de repartição apre-senta um custo altíssimo para a economia brasileira.

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SILVERMAN, B. Density estimation for statistics and data analysis. London: Chapman & Hall,1986.

APÊNDICE

TABELA I

Características dos benefícios da previdência social – 1976 a 2003a

Homens MulheresEstatísticas

1976 1986 1996 2003 1976 1986 1996 2003

Número de beneficiários (milhões)1

Aposentadoria - 4,60 6,34 8,05 - 2,87 4,77 6,03

Pensão - 0,11 0,41 0,62 - 2,15 4,52 6,47

Total 2,60 4,74 6,75 8,66 2,19 5,03 9,30 12,50

% de cada tipo de benefício2

Aposentadoria - 97,02 93,82 92,85 - 56,96 51,35 48,21

Pensão - 2,22 6,14 7,13 - 42,81 48,63 51,79

% de beneficiários dentro de cada faixa etária

18-29 anos 0,49 0,52 1,16 1,54 1,6 2,2 4,6 6,7

30-42 2,65 2,28 2,15 2,47 8,63 7,87 11,30 10,70

43-55 9,27 13,55 15,19 14,10 25,20 29,73 32,71 26,75

56 e + 47,65 61,84 71,05 72,97 71,01 81,91 89,31 87,00

a Em 1976, não existia distinção no questionário entre benefícios de aposentadoria e pensão. Além disso, o percentual de abono foi omitido,

não ultrapassando a 0,8% do total. 1 = número de benefíciários; e 2 = porcentagem de cada tipo de benefício em relação ao total.

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373TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

TABE

LA II

Cara

cter

ísti

cas

dos

bene

ficiá

rios

, não

-ben

efic

iári

os e

do

tota

l – 1

976-

2003

Hom

ens

Bene

ficiá

rios

Não

-ben

efici

ário

sTo

tal

Esta

tístic

as

1976

1986

1996

2003

1976

1986

1996

2003

1976

1986

1996

2003

Porc

enta

gens

Loca

l1

Rura

l23

,83

20,0

519

,39

16,5

633

,81

26,0

619

,58

15,5

832

,80

25,2

419

,54

15,7

6Co

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,13

63,7

963

,57

59,5

458

,29

57,4

956

,32

52,6

158

,89

58,3

557

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53,8

9Ed

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ão3

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9

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Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49373

Page 374: Previdencia Ipea

374 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO(c

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Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49374

Page 375: Previdencia Ipea

375TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

TABELA III

Índices de desigualdade factuais e contrafactuais amostrais e diferença contrafactual-factual

Homens Mulheres

Factual Contrafactual Factual ContrafactualAno

Gini Theil Gini Theil Gini Theil Gini Theil

1976 0,5937 0,7994 0,6197 0,8600 0,5744 0,7626 0,6436 0,9375

1986 0,5792 0,7117 0,6103 0,7921 0,5723 0,7403 0,6526 0,9608

1996 0,5793 0,6779 0,6211 0,7842 0,5654 0,6603 0,6765 0,9459

2003 0,5535 0,6345 0,6094 0,7708 0,5384 0,5916 0,6632 0,8941

Diferença contrafactual-factual (%)

Homens MulheresAno

Gini Theil Gini Theil

1976 4,38 7,58 12,04 22,95

1986 5,38 11,29 14,02 29,78

1996 7,22 15,68 19,66 43,24

2003 10,11 21,48 23,18 51,13

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49375

Page 376: Previdencia Ipea

376 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

Fr96b76h Fr96bx76h

PAINEL I.1

Densidades factuais e contrafactuais dos homens –1996-1976

0,70

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,000,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01

Fr96h Fr76h

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A. Densidades reais

B. Benefícios

0,70

0,40

0,20

0,50

0,30

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0,03 4,03 8,032,03 6,03 10,031,03 5,03 9,033,03 7,03 11,03 12,03 13,03

0,70

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,00

0,60

C. Benefícios e outros atributos

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49376

Page 377: Previdencia Ipea

377TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

Fr2003bx76h Fr2003b76h

PAINEL I.2

Densidades factuais e contrafactuais dos homens –2003-1976

0,90

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,000,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01

Fr2003h Fr76h

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B. Benefícios

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12,01 13,01

0,80

0,60

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,90

0,40

0,20

0,50

0,30

0,100,00

0,700,80

0,60

0,90

0,40

0,20

0,50

0,30

0,100,00

0,700,80

0,60

C. Benefícios e outros atributos

A. Densidades reais

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49377

Page 378: Previdencia Ipea

378 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

Fr96bx86h Fr96bx86h

PAINEL I.3

Densidades factuais e contrafactuais dos homens –1996-1986

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,000,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01

Fr96h Fr86h

B. Benefícios

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0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,00

0,60

0,40

0,20

0,50

0,30

0,10

0,00

0,60

C. Benefícios e outros atributos

A. Densidades reais

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49378

Page 379: Previdencia Ipea

379TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

Fr2003b86h Fr2003bx86h

PAINEL I.4

Densidades factuais e contrafactuais dos homens –2003-1986

0,40

0,20

0,60

0,30

0,10

0,000,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01

Fr2003h Fr86h

B. Benefícios

C. Benefícios e outros atributos

Fr2003b86h Fr2003h

12,01 13,01

0,80

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,40

0,20

0,60

0,30

0,10

0,00

0,80

0,40

0,20

0,60

0,30

0,10

0,00

0,80

0,50

0,70

0,50

0,70

0,50

0,70

A. Densidades reais

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49379

Page 380: Previdencia Ipea

380 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

Fr96b76m Fr96bx76m

PAINEL II.1

Densidades factuais e contrafactuais das mulheres – 1996-1976

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

Fr76m Fr96m

1,00

A. Densidades reais

B. Benefícios

Fr96m Fr96b76m

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

0,03 4,03 8,032,03 6,03 10,031,03 5,03 9,033,03 7,03 11,03 12,03 13,03

C. Benefícios e outros atributos

0,03 4,03 8,032,03 6,03 10,031,03 5,03 9,033,03 7,03 11,03 12,03 13,03

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49380

Page 381: Previdencia Ipea

381TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

Fr2003b76m Fr2003bx76m

PAINEL II.2

Densidades factuais e contrafactuais das mulheres – 2003-1976

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

Fr76m Fr2003m

1,00

A. Densidades reais

B. Benefícios

C. Benefícios e outros tributos

Fr2003mFr2003b76m

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

1,20

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49381

Page 382: Previdencia Ipea

382 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

Fr96b86m Fr96bx86m

PAINEL II.3

Densidades factuais e contrafactuais das mulheres –1996-1986

1,40

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

Fr86m Fr96m

1,00

A. Densidades reais

B. Benefícios

C. Benefícios e outros tributos

Fr96b86mFr96m

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

1,20

1,40

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

1,20

1,40

0,60

0,20

0,80

0,40

0,00

1,00

1,20

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49382

Page 383: Previdencia Ipea

383TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

Fr2003b86m Fr2003bx86m

PAINEL II.4

Densidades factuais e contrafactuais das mulheres – 2003-1986

1,30

0,50

0,10

0,70

0,30

–0,100,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01

Fr86m Fr2003m

0,90

A. Densidades reais

B. Benefícios

C. Benefícios e outros tributos

Fr2003b86m Fr2003m

12,01 13,01

1,10

1,30

0,50

0,10

0,70

0,30

–0,10

0,90

1,10

1,30

0,50

0,10

0,70

0,30

–0,10

0,90

1,10

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49383

Page 384: Previdencia Ipea

384 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

PAINEL III.1

Diferenças entre densidades dos homens – 1996-1976

PAINEL III.2

Diferenças entre densidades dos homens – 2003-1976

0,70

0,70

0,30

0,30

0,20

0,20

0,10

0,10

0,00

0,00

–0,10

–0,10

–0,20

–0,20

–0,30

–0,30

0,40

0,40

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

Real Benefício

0,50

0,50

0,60

0,60

A. Real x benefícios

Benefícios e outros atributosBenefício

Real Benefício

Benefício Benefício e outros atributos

0,70

0,70

0,30

0,30

0,20

0,20

0,10

0,10

0,00

0,00

–0,10

–0,10

–0,20

–0,20

–0,30

–0,30

0,40

0,40

0,50

0,50

0,60

0,60

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

B. Benefícios x benefícios e outros atributos

A. Real x benefícios

B. Benefícios x benefícios e outros atributos

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Page 385: Previdencia Ipea

385TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

0,50

0,50

0,20

0,20

0,00

0,00

0,30

0,30

0,10

0,10

–0,10

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Real Benefício

0,40

0,40

A. Real x benefícios

Benefício Benefício e outros atributos

B. Benefícios x benefícios e outros atributos

Real Benefício

A. Real x benefícios

Benefício Benefício e outros atributos

B. Benefícios x benefícios e outros atributos

0,70

0,70

0,30

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0,10

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0,40

0,40

0,50

0,50

0,60

0,60

PAINEL III.3

Diferenças entre densidades dos homens – 1996-1986

PAINEL III.4

Diferenças entre densidades dos homens – 2003-1986

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

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Page 386: Previdencia Ipea

386 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

PAINEL IV.1

Diferenças entre densidades das mulheres – 1996-1976

A. Real x benefícios

B. Benefícios x benefícios e outros atributos

PAINEL IV.2

Diferenças entre densidades das mulheres – 2003-1976

0,80

0,50

0,30

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A. Real x benefícios

B.Benefícios x benefícios e outros atributos

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8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

Benefício Benefícios e outros atributos

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

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Benefício Benefícios e outros atributos

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Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49386

Page 387: Previdencia Ipea

387TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

PAINEL IV.3

Diferenças entre densidades das mulheres – 1996-1986

A. Real x benefícios

PAINEL IV.4

Diferenças entre densidades das mulheres – 2003-1986

0,01 4,01 8,012,01 6,01 10,011,01 5,01 9,013,01 7,01 11,01 12,01 13,01

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B. Benefícios x benefícios e outros atributos

Benefício Benefícios e outros atributos

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0,100,00

–0,10

–0,30

0,80

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A. Real x benefícios

B.Benefícios x benefícios e outros atributos

Benefício Benefícios e outros atributos

8,010,01 1,01 2,01 3,01 4,01 5,01 6,01 7,01 9,01 10,01 11,01 12,01 13,01

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Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49387

Page 388: Previdencia Ipea

388 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHOTA

BELA

IV

Dif

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Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49388

Page 389: Previdencia Ipea

389TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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Page 390: Previdencia Ipea

390 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO(c

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Page 391: Previdencia Ipea

391TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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392 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHOTA

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393TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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Page 395: Previdencia Ipea

395TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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396 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO(c

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397TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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10

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Page 398: Previdencia Ipea

398 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHOTA

BELA

XI

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Page 399: Previdencia Ipea

399TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEMSEMIPARAMÉTRICA

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Page 400: Previdencia Ipea

400 RODRIGO LEANDRO DE MOURA – PAULO TAFNER – JAIME DE JESUS FILHO

TABELA XII

Resumo das evidências sobre a progressividade/regressividade da previdência

Decomposição EvidênciaFaixas etárias

Normal Reversa

Homens

18 e + Regressivo (1996/1976)/

pouco progressivo (1996/1986 e 2003/1986)

Regressivo Regressivo

18-29 Progressivo Igual Igual/ progressivo

30-42 Igual/ regressivo Igual Igual/pouco regressivo

43-55 Igual/ pouco regressivo Igual/pouco regressivo Igual/pouco regressivo

56 e + Progressivo Regressivo Inconclusiva

Mulheres

18 e + Progressivo Regressivo Inconclusiva

18-29 Progressivo (1996/1976 e 1996/1986) /

Regressivo (2003/1976 e 2003/1986)

Igual/pouco regressivo Igual/regressivo

30-42 Progressivo Igual/pouco progressivo Pouco progressivo

43-55 Progressivo Igual/regressivo Inconclusiva

56 e + Progressivo Regressivo Inconclusiva

Nota: As faixas etárias são da amostra total filtrada (18 ou mais anos) e por faixas etárias. A classificação do sistema pela análise dasdecomposições (normal e reversa) é: pouco regressivo, regressivo, igual (efeitos distributivos insignificantes), pouco progressivo e progressivo.Em alguns casos, onde a decomposição gera resultados ambíguos (Progressivo e Regressivo para a mesma amostra etária, citamos os anosdesses resultados. Por exemplo, o resultado regressivo para a amostra 18 e + dos homens foi obtida na comparação dos anos 1996/1976 e2003/1976.

Cap10.pmd 23/3/2007, 15:49400

Page 401: Previdencia Ipea

CAPÍTULO 11

SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO:SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA*

Paulo Tafner**

1 INTRODUÇÃO

Diversos fatores atuam sobre o sistema de previdência e em conjunto determinamo seu desempenho. Alguns deles exercem influência indireta, por exemplo, o de-sempenho do mercado de trabalho, ou as alterações demográficas, estas últimassintetizando uma série de componentes: saneamento, saúde pública, grau deescolarização da população, e até mudanças comportamentais, como o casamentode indivíduos de diferentes “gerações”.

Ainda nesse grupo de fatores estão incluídas as instituições que agem sobre omercado de trabalho1 – determinando maior ou menor grau de desemprego e deinformalidade –, como o salário mínimo (SM) e a carga tributária, e outras ainda,como as excessivas regulações sobre o capital e a burocracia que inibem a consti-tuição de empresas e reduzem o potencial de geração de emprego e de contribuintespara o sistema de previdência.

Há, no entanto, outros fatores intrinsecamente ligados ao sistema de previdênciae que exercem papel fundamental como determinantes de seu desempenho. São elesas microinstituições que regulam a elegibilidade, a concessão e o valor dos benefícios –inclusive as regras de preservação do valor real ou de reajustamento – e as formase modalidades de contribuição ao sistema de previdência. São leis, regras e regula-mentos que ganharam forma e operacionalidade a partir da Constituição de 1988.

* O autor agradece a Fabio Giambiagi, Ana Amélia Camarano, Marcos Eugênio da Silva, Márcia Marques de Carvalho, Octávio Amorime Wanderley Guilherme dos Santos, por suas críticas e sugestões. Quaisquer erros e omissões neste trabalho são de minha inteiraresponsabilidade.

** Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

1. E, através deste, sobre o sistema previdenciário.

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No primeiro grupo de fatores, alguns, como a carga tributária incidentesobre trabalho e sobre capital, têm sido objeto de investigação de diversos pesqui-sadores da área de economia2 – e, nesses casos, também de propostas de reformasque possam simplificar nosso sistema tributário, visando produzir evidentes efeitospositivos sobre a alocação de recursos e sobre a geração de empregos.

Mas é sobre o segundo grupo de fatores que repousa o debate em torno dasalterações do sistema de previdência. É para eles que estaremos com nossas atençõesvoltadas. Neste artigo dedicamo-nos à análise empírica das regras de acesso ouelegibilidade e de fixação de valor do benefício, uma vez que elas desempenhampapel crucial na ação dos indivíduos e determinam diretamente, e em grandemedida, a sustentabilidade do plano de previdência. Ademais desse fato, são essasregras que mais intensamente têm estado expostas ao escrutínio da opinião públicaquando se fala em reforma do sistema previdenciário brasileiro. Mais precisamente,nosso trabalho se concentra em dois benefícios específicos: aposentadoria e pensão.Estes são, de longe, os dois principais benefícios de nosso sistema de previdência,respondendo em conjunto por 93,27% do total de benefícios e por 91,63% dototal pago pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), conforme atestam osnúmeros da tabela 1.

Privilegiamos em nossa análise essas duas modalidades de benefícios pelofato de serem tipicamente benefícios previdenciários. Os demais são acidentáriosou de natureza distinta, como o auxílio-reclusão ou o salário-maternidade. Osdois enfocados nesta análise são também benefícios de longa duração, com evi-dentes impactos sobre a sustentabilidade de longo prazo do sistema previdenciário.

Nosso objetivo é mostrar que o sistema previdenciário brasileiro é particular-mente generoso.3 Definir se um sistema é ou não muito generoso depende de sefixar uma métrica. Assim, se entendermos que aposentadorias e pensões devemprover seus beneficiários de uma renda superior à dos seus equivalentes que nãosão beneficiários, porque no primeiro caso tiveram perda de capacidade laboral e,no segundo, perda de ente fundamental para a manutenção da família, entãotalvez cheguemos à conclusão de que nosso sistema não é generoso. Se, por outrolado, entendermos que os benefícios não devem, em média, ser superiores ao quese obtém de renda trabalhando, então talvez achemos que nosso sistema é generoso.Se, ainda, tomarmos a experiência internacional – muito mais antiga e consolidada

2. Ver, entre outros, Rezende (1996), Varsano et al. (1998), Giambiagi e Além (1999), Siqueira, Nogueira e Souza (1999), Vianna et al.(2000), Varsano (2003) e Fernandes e Narita (2003).

3. Trabalho semelhante de comparação com outros países das regras de concessão de benefícios foi recentemente realizado por Caetano(2006).

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do que a nossa – como referência, então certamente chegaremos à conclusão deque nosso sistema é por demais generoso. De fato, no Brasil, os benefíciosprevidenciários provêem renda média familiar e individual superior à da média dapopulação.4 Mas, neste artigo, nossa opção metodológica é averiguar a fundo aexperiência internacional comparando-a com o nosso sistema.

Isso significa que ao longo deste trabalho privilegiam-se as referências inter-nacionais. Na seção a seguir faz-se uma apresentação sumária da experiência interna-cional acerca das condições de acesso aos dois benefícios previdenciários indicados,abordando-se de início as condições de acesso à pensão por morte. Nossa estratégiade apresentação é, inicialmente, familiarizar o leitor de forma direta e objetivacom as regras de acesso aos benefícios, e em seguida simular os efeitos da aplicaçãodesses critérios em nosso sistema.

4. Uma alternativa seria fazer essa mesma comparação exclusivamente com aqueles trabalhadores protegidos (trabalhadores com cartei-ra assinada, funcionários públicos civis e militares e empregadores). Essa comparação, no entanto, é fortemente influenciada pelocomportamento do desempenho do mercado de trabalho e não leva em consideração trabalhadores que estão momentaneamente forado mercado formal, mas contribuíram e são beneficiários potenciais.

TABELA 1

Brasil: quantidade, valor e valor médio dos benefícios emitidos – julho de 2006

Valor MédioGrupos de benefícios

Quantidade Valor (R$ mil)

R$ SMs

Total previdenciários 20.530.044 11.122.732 541,78 1,55

Previdência e pensão 19.148.718 10.191.713 532,24 1,52

Aposentadorias 13.289.240 7.471.236 562,20 1,61

Idade 6.811.938 2.554.934 375,07 1,07

Invalidez 2.729.384 1.285.030 470,81 1,35

Tempo de contribuição 3.747.918 3.631.272 968,88 2,77

Pensões por morte 5.859.478 2.720.477 464,29 1,33

Auxílios 1.334.366 914.361 685,24 1,96

Doença 1.304.235 902.280 691,81 1,98

Acidente 13.281 4.079 307,13 0,88

Reclusão 16.850 8.003 474,96 1,36

Salário-maternidade 44.702 15.795 353,34 1,01

Outrosa

2.258 863 382,20 1,09

Fontes: MPAS/Dataprev.a Abonos e pecúlio especial de aposentadoria.

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A aplicação de cada critério específico pode envolver alterações no quantita-tivo de beneficiários e no quantitativo de montante de gastos. Significa que podemoster graus de liberdade na escolha de uma particular combinação de regras quemaximize algum objetivo que venhamos a escolher. Assim, por exemplo, se qui-sermos simular impactos sobre pobreza e desigualdade tendo por objetivominimizar o dispêndio, podemos selecionar o conjunto de regras que produz esseefeito, ou seja, que maximiza a redução de gastos. Se, por outro lado, quisermossimular os mesmos impactos minimizando o número de benefícios concedidos,podemos fazer isso selecionando o conjunto de regras que produz esse efeito.

Na seção 3 faremos exatamente o primeiro exercício. Definiremos um obje-tivo de maximização e, a partir dele, comporemos um conjunto de regras existentesna experiência empírica internacional e simularemos o impacto da adoção dessasregras em nosso sistema em termos de redução de pobreza e desigualdade.

2 COMPARAÇÕES INTERNACIONAIS DE ACESSO AOS BENEFÍCIOS

Nesta seção faremos uma apresentação sumária das regras de acesso aos dois prin-cipais benefícios previdenciários – pensão por morte e aposentadoria – de duasdezenas de países de vários continentes e, em seguida, apresentaremos os resultadosdas simulações realizadas, aplicando os critérios específicos de cada país ao casobrasileiro. Chamamos a atenção do leitor para o fato de que a escolha de países ésempre arbitrária e controversa. Por isso mesmo procuramos oferecer grande quan-tidade de países e muita variabilidade entre eles. Da Europa, foram selecionadosdez países; das Américas, seis; e da Ásia, quatro, compondo um conjunto de 20países, tendo o Brasil como base de comparação e de exercícios de simulação.

Estamos cientes de que é sempre possível argumentar que tal ou qual paísdeveria constar da amostra. Mas estamos seguros de que os países aqui listadosfazem parte de qualquer amostra representativa sobre questões previdenciárias,seja em termos da antiguidade do sistema, de dimensão do sistema ou, ainda, porsua importância econômica. Feitas essas considerações, passemos ao estudo.

2.1 Pensão por morte: condições internacionais de acesso ao benefício

O Brasil praticamente não impõe nenhuma condição de qualificação para o rece-bimento do benefício de pensão por morte: não exige idade mínima do cônjuge;não exige casamento nem dependência econômica; não requer carência contributivae ainda permite o acúmulo integral do benefício com aposentadoria e com a rendado trabalho. Além disso, a pensão é vitalícia.

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Essa ausência de condicionalidades chama a atenção pela excessiva proteçãodada à mulher no caso brasileiro – normalmente a beneficiária desse tipo de bene-fício. Dos 20 países da amostra, oito vinculam o valor do benefício à existência decrianças e jovens; nove fazem restrições à idade da mulher e 16 fazem restriçãoquanto ao valor do benefício. O único, porém, que não conta com nenhuma dastrês restrições é o Brasil. Como dito: entre nós, não se limita idade, não há reduçãodo valor do benefício5 e não se vincula seu valor à existência de prole e, curiosa-mente, não se impede acúmulo de benefício nem que o pensionista trabalhe.

A idade média de todos os pensionistas no Brasil, em 2005, era 61,8 anos ea idade mediana era 65,2 anos. Se considerarmos, no entanto, apenas as pensio-nistas, conjunto que representa mais de 90% do total dos que recebem esses bene-fícios, tem-se que a idade média era 61,7 anos e a idade mediana era 63 anos.Como a sobrevida das mulheres nessa faixa etária é de 20 anos – ver InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Tábua de Mortalidade, 2004 – significaque, em média, uma viúva brasileira de hoje receberá o benefício de pensão pelospróximos 20 anos.6 Estamos nos referindo a um gasto de R$ 2,784 bilhões mensais –estimação feita com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad)de 2004 –, o que nos leva a uma quantia de R$ 36,20 bilhões anuais – 3,6% doProduto Interno Bruto (PIB). Trata-se, portanto, de um benefício que, tendo seuacesso mais restrito, ou seu valor determinado segundo padrões internacionais,além de mais justo socialmente, pode representar significativa redução de custospara a sociedade ou, eventualmente, liberar recursos para reduzir a pobreza e adesigualdade.

A seguir, analisamos as condições para o acesso ao benefício de pensão pormorte em vários países, simulando o que aconteceria se essas condições fossemaplicadas no Brasil. As simulações são feitas sobre duas variáveis: o quantitativo debeneficiários e o montante de despesas. No que se refere a esta última, adotamosduas simulações referentes à redução de valores. No primeiro procedimento apli-camos livremente as regras de cada país à realidade brasileira; no segundo, maiscondizente com a legislação brasileira e, de certa forma, preservando o princípiode renda mínima, definimos que o valor do benefício poderia ser reduzido, qualquerque fosse a condicionalidade, até o limite do SM. Os resultados estão consolidadosao término da descrição das regras de cada país.

5. A expressão redução do valor do benefício é utilizada porque quando ocorre a morte de um segurado, o valor de referência dobenefício a ser pago aos dependentes é sempre calculado tomando-se por base o valor a que ele teria direito se estivesse vivo e pudesseusufruir do benefício de aposentadoria.

6. Observe-se que não é possível determinar há quanto tempo essas pensionistas estão recebendo o benefício. Mas se considerarmos aidade média do grupo composto pelos 50% mais jovens da distribuição, supondo-se que esse grupo é composto predominantementepor aquelas que recebem o benefício há menos tempo, a média cai para 50,7 anos.

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As condições para o acesso aos benefícios dos países selecionados foram con-sultadas da publicação da Social Security Administration (SSA), dos Estados Unidos.

2.1.1 Europa

Dos países europeus, dez foram selecionados. São aqueles cujos sistemas são osmais longevos, tendo a maioria deles já experimentado processos de reformas eajustes. Portugal e Rússia foram incorporados por questões distintas. O primeiro,pelas profundas e históricas relações com o Brasil e, por isso mesmo, pela herançaaqui deixada em termos de organização social e política, traços culturais ecomportamentais. O segundo porque, sendo o mais importante país do antigobloco socialista, enfrenta – tal como os demais países daquele bloco – sérios desafiosde estruturação institucional num sistema de mercado. Para que o leitor tenhainformações preliminares a respeito, a tabela 2 apresenta a população e a esperançade vida da população de cada um deles, bem como os respectivos produtos percapita expressos em dólares.

TABELA 2

Europa: população, esperança de vida, por sexo, idade média de aposentadoria eprodutos per capita, para o conjunto de países selecionados

Expectativa de vida ao nascer (anos)Países

Total da população

(milhões)Homens Mulheres

Idade média de

aposentadoria

PIB per capita(US$)

Alemanha 82,6 76,4 82,1 61,6 27.756

Bélgica 10,4 76,5 82,7 58,1 28.335

Espanha 43,0 76,5 83,8 61,4 22.391

Finlândia 5,2 76,0 82,4 60,3 27.619

França 60,4 76,6 83,5 58,7 27.677

Itália 58,0 77,5 83,6 60,4 27.119

Noruega 4,6 77,8 82,5 63,1 37.670

Portugal 10,4 74,6 81,2 64,5 18.126

Rússia 143,0 58,7 71,8 58,3 9.230

Suécia 9,0 78,6 83,0 63,2 26.750

Suíça 7,2 78,2 83,8 64,9 30.552

Reino Unido 59,6 76,7 81,2 63,2 27.147

Fonte: SSA (2006).

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A seguir, um resumo das condições de acesso ao benefício de pensão pormorte nesses países:

Alemanha:

Só tem direito à pensão por morte a viúva do segurado que tenha contri-buído por um período mínimo de cinco anos. A pensão é paga por dois anos aocônjuge que não se casou novamente e que não tenha outro companheiro. A du-ração do benefício pode aumentar se a pensionista tiver 45 anos ou mais, se tiverfilho menor de 18 anos ou se não tiver condições de trabalhar.

O valor da pensão é 100% do valor da aposentadoria do falecido (ou daque ele teria direito na data do óbito) durante os três primeiros meses e, a partir deentão, 25% do valor se a pensionista tiver menos de 45 anos e 55% do valor, se apensionista tiver 45 anos ou mais. No caso de órfãos, 10% adicionais se órfão deum dos pais e 20% se órfão de pai e mãe.

Bélgica:

A pensão por morte é paga para as viúvas de 45 anos ou mais com pelomenos um ano de casamento com o segurado.7 A condição etária é desconsideradacaso a viúva seja incapacitada para o trabalho ou tenha crianças sob sua responsa-bilidade. O mesmo ocorre se a morte do segurado for resultado de um acidente.

A viúva recebe 80% do valor da aposentadoria do segurado e a pensãocessa caso a viúva contraia novo matrimônio. É permitido o acúmulo de pensãocom aposentadoria, porém, nesse caso, o valor da pensão acrescido da aposenta-doria não pode exceder a 110% do valor da sua própria aposentadoria.8

Espanha:

Para se ter direito ao benefício de pensão por morte, é necessário que osegurado falecido tenha morrido de doença ou acidente,9 tenha pelo menos 15anos de contribuição até o período da morte, ou pelo menos 500 dias de contri-buição nos últimos 5 anos, ou que seja aposentado. São beneficiários da pensão: aviúva, os filhos de até 18 anos (ou 22 se desempregados ou empregados comsalário inferior a 75% do SM), filhos de até 24 anos se órfão de mãe e com salário

7. O direito à pensão só é garantido para os cônjuges de casamento formal.

8. No Brasil, 22% das viúvas acumulam o benefício de pensão com o de aposentadoria. Na maioria dos casos (58%), o valor da pensãoé igual ao da aposentadoria, que é igual a 1 SM. Em 22% dos casos o valor da pensão é maior que o da aposentadoria e em 20% o valorda aposentadoria é maior que o da pensão. Se o critério da Bélgica fosse aplicado no Brasil, essas pensionistas só receberiam 10% dovalor da pensão que recebem hoje.

9. Apesar de não explícito, o suicídio desabilita o dependente a receber o benefício.

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inferior a 75% do SM,10 filhos não capacitados para o trabalho (sem idade fixada).Irmãos e irmãs, assim como os pais, também podem ser beneficiários.

O valor da pensão é igual a 52% da base de rendimentos do falecido ou52% do valor da aposentadoria. Se existir criança como dependente, o valor seráde 70% dos rendimentos ou aposentadoria. A pensão cessa com novo matrimônioda viúva, exceto sob certas circunstâncias de renda, idade ou incapacidade para otrabalho, nas quais uma pensão parcial continua a ser paga.

França:

Para a concessão de pensão por morte, é exigida do beneficiário uma idademínima de 52 anos de idade e renda inferior a 15 mil euros por ano. O benefíciotambém é pago para a esposa divorciada que não adquiriu novo matrimônio,porém, companheiras que não se casaram não terão direito ao benefício. O valorda pensão é 54% do valor da aposentadoria a que o segurado teria direito.

Finlândia:

País com PIB per capita semelhante ao da França, só recebem pensão pormorte as viúvas jovens (menos de 65 anos), com filhos de até 18 anos,11 quetenham se casado com o marido antes dos 65 anos dele e que tenham pelo menoscinco anos de casamento. É necessário que a viúva tenha nascido no país ou quetenha vivido na Finlândia por pelo menos cinco anos antes da data do falecimento.

A pensão é paga somente nos seis meses seguintes ao falecimento do maridoe o valor varia de acordo com o tempo de residência na Finlândia, se o falecidotiver mais de 65 anos. Se o falecido tiver menos de 65 anos, a pensão é pagasomente caso ele tenha vivido no país em pelo menos 80% do tempo entre o 16ºaniversário e a data de seu óbito.12

Itália:

Para a concessão do benefício de pensão por morte não é exigida idademínima, não é exigido período mínimo de coabitação ou casamento nem rendamínima. É exigida apenas uma carência de 15 anos de contribuição antes dofalecimento.13 O valor da pensão por morte varia segundo o número de dependentes:

10. Chamo a atenção do leitor para o fato de que apesar de haver o SM legal na Espanha, reconhece-se a existência de relações detrabalho com remuneração inferior ao mínimo.

11. No Brasil, 53% das pensionistas possuem menos de 65 anos, e destas, apenas 2% possuem crianças e/ou jovens com até 17 anos.

12. A Finlândia é certamente um caso muito particular, tendo em vista que parte de sua população exerce atividades profissionais fora dopaís, a ele retornando depois de encerrada a carreira laboral.

13. No caso de o tempo de contribuição ser inferior a 15 anos, havendo o óbito, e desde que haja dependentes menores, o Estadogarante uma renda mínima até a maioridade. Não é, porém, um benefício previdenciário, mas sim assistencial.

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60%, se apenas cônjuge; 80%, se cônjuge e um filho; e 100% do valor de referência,se cônjuge com dois filhos ou mais.14

Noruega:

País que ocupa o primeiro lugar em termos de desenvolvimento humano,medido pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), com longevidade médiade 80 anos, 99% de adultos alfabetizados e renda per capita de US$ 38.454, paga100% do valor da aposentadoria à viúva, desde que o falecido tenha tido três anosde cobertura antes da data da morte ou estivesse recebendo aposentadoria. É ne-cessário o matrimônio formal de pelo menos cinco anos ou pelo menos umacriança dependente.

Caso a esposa tenha renda e esta ultrapasse metade do valor do benefício,ela receberá 40% do valor da pensão. A pensão cessa caso haja novo matrimônioda viúva.

Portugal:

O valor da pensão por morte é igual a 60% do valor da aposentadoria dofalecido. A pensão é limitada a cinco anos, exceto nos casos em que a viúva tenhamais de 35 anos, seja incapaz para o trabalho ou tenha filhos menores de idade.No caso dos segurados não-casados, os pais ou avós do segurado têm direito a30% ou até 80% do valor da aposentadoria do falecido, dependendo do númerode dependentes.

Reino Unido:

O benefício de pensão por morte é pago às viúvas grávidas ou com filhos.O montante de 3.448 libras é pago imediatamente à viúva e 145 libras por semana(valores de abril de 2006) se a viúva tiver 55 anos ou mais e uma porcentagemdesse valor se a viúva tiver entre 45 e 54 anos.

Rússia:

Os irmãos e irmãs do segurado que tenham menos de 18 anos tambémfazem jus à pensão do falecido irmão, assim como os avós de 61 anos ou mais. Asviúvas de 55 anos ou mais, desempregadas e com filhos de 14 anos ou menos, ounão aptas ao trabalho, também terão direito ao benefício.

O valor do benefício de pensão por morte é calculado a partir das diferen-tes categorias de viúvas e do número de dependentes. A pensão não cessa com onovo matrimônio da viúva.

14. No Brasil, do total das pensionistas, 30% não possuíam filhos morando no mesmo domicílio, 40% possuíam um filho, e as 30%restantes possuíam dois filhos ou mais.

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Suécia:

Tem direito à pensão por morte a viúva de até 65 anos, que estivesse casadaou coabitasse com o falecido (sob certas condições). É necessário que o falecidofosse segurado por pelo menos cinco anos. A pensão cessa com novo matrimônioda viúva ou com a coabitação – nesse caso, porém, a condição de coabitação sópode ser verificada mediante fiscalizações; ou quando a viúva atingir a idade de 65anos.15

Somente se paga pensão por um período de 10 meses. Caso a viúva tenhaa custódia de uma criança de 13 até 18 anos, a pensão se estenderá por mais 12meses. Se a viúva tiver a custódia de crianças menores de 12 anos, a pensão continuaaté a mais jovem criança atingir 12 anos. O valor da pensão é igual a 55% do valorda aposentadoria do falecido; com um órfão menor de 12 anos é 90% e com doisou mais nas mesmas condições, atinge 100%.

Suíça:

Para ter acesso ao benefício de pensão por morte, é necessário que o falecidotenha contribuído pelo menos uma vez em cada ano desde os 21 anos. É tambémnecessário pelo menos um ano de contribuição. Os beneficiários são: a) a viúvacom uma ou mais crianças dependentes; b) a viúva com 45 anos ou mais com pelomenos cinco anos de matrimônio; c) a mulher divorciada com uma ou mais criançasdependentes com pelo menos dez anos de casamento; e d) órfãos de até 18 anos(ou 25 anos se estudante ou estagiário/aprendiz).

O valor da pensão é igual a 80% do valor da aposentadoria, com a quantiamínima de US$ 657 e máxima de US$ 1.313. O valor de benefício é reajustado acada dois anos, segundo índices de preços.

2.1.2 Américas

Entre os mais de 20 países das Américas com sistema de previdência estruturado,foram selecionados seis: Estados Unidos, México, Canadá, Argentina, Chile eCosta Rica. Essa composição foi feita de modo a retratar a diversidade de sistemasexistente no continente. Na América Central, arrolamos a Costa Rica porque é opaís com o sistema previdenciário mais bem estruturado e com disponibilidadede informações. Na América do Sul, listamos os dois mais importantes países. AArgentina, por sua economia e população, e o Chile, por ser o país que realizou há1/4 de século a mais radical reforma de seu sistema previdenciário e serviu de

15. Pode parecer curioso cessar o benefício quando o sobrevivente está se tornando idoso. É que nessa idade o benefício passa a ser deaposentadoria ou de renda mínima.

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modelo para a onda de reformas no continente latino-americano. A tabela 3 apre-senta os principais indicadores desses países, incluindo população, esperança devida e produto per capita, expresso em dólares.

Tal como feito para o conjunto anterior, a seguir um resumo das condiçõesde acesso ao benefício de pensão por morte nesses países.

Argentina:

Para ter acesso à pensão por morte é exigido um mínimo de 30 contribuiçõesmensais nos últimos três anos e que a viúva ou companheira tenha vivido com oinstituidor por pelo menos cinco anos (dois anos se tiver criança). A viúva oucompanheira sem dependentes receberá 50% do valor de referência do pagamentoou aposentadoria; a viúva ou companheira com um filho de até 18 anos recebe70% do valor da aposentadoria, 90% com dois filhos na mesma condição e integralse três ou mais filhos na mesma condição. O valor mínimo de pensão é de 390pesos (US$ 135) e o valor máximo é de 3.100 pesos (US$ 1.076).16

Canadá:

A pensão por morte é paga às viúvas de 60 a 64 anos. Aos 65 anos a pensãoé substituída pela aposentadoria ou benefício de renda mínima. O valor máximoda pensão é de US$ 747 e a pensionista receberá 37,5% do valor dos rendimentosdo segurado.

TABELA 3

Américas: população, esperança de vida, por sexo, idade média de aposentadoria eproduto per capita, para o conjunto de países selecionados – 2005

Esperança de vida ao nascer (anos)Países

Total da população

(milhões)Homens Mulheres

Idade média de

aposentadoria

PIB per capita(US$)

Argentina 38,7 71,6 79,1 60,1 12.106

Canadá 32,2 78,2 83,1 62,4 30.677

Chile 16,2 75,5 81,5 61,7 10.274

Costa Rica 4,3 76,5 81,2 58,7 9.606

México 100,1 72,4 77,4 69,8 6.290

Estados Unidos 298,2 75,2 80,6 63,9 37.562

Fonte: SSA (2005).

16. No Brasil, o valor máximo em 2004 era de R$ 2.508,72. Em 2005, R$ 2.668,15 e, em 2006, R$ 2.801,56.

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412 PAULO TAFNER

Chile:

No Chile, o cônjuge sobrevivente sem crianças receberá uma pensão mensalequivalente a 60% do valor da aposentadoria do instituidor; 80% para cônjugecom até dois órfãos de 18 anos (24 anos se estudante, e sem limite de idade seincapaz para o trabalho) e adicional de 15% para cada filho adicional na mesmacondição. Não há limite máximo de valor de pensão.

Costa Rica:

Na Costa Rica, o valor da pensão varia com a idade da viúva: 50% do valorse tiver menos de 50 anos; 60% se mais de 50 anos e menos de 60 anos, e 70% se60 anos ou mais (ou não capaz para o trabalho). Pais, irmãos e irmãs dependentesdo instituidor podem receber 20% do valor da aposentadoria (cada), dependentescom mais de 55 anos recebem 60% do valor da aposentadoria (cada).

México:

No México, as viúvas legais ou não-legais estão habilitadas ao benefício depensão, sendo que as segundas, recebem somente se comprovado o vínculo e desdeque estejam com união comprovada há pelo menos cinco anos. As viúvas semfilhos receberão a pensão por seis meses apenas e em montante equivalente a 90%do benefício do segurado. Se tiver filhos, a mulher receberá 50% do benefício eadicionais de 20% por filho menor de 16 anos (ou de 25 se estudante) até o limitede 90%. No caso de contrair novas núpcias, recebe um pagamento único equiva-lente a três anos de benefício (isso se aplica somente a sua parte).

Estados Unidos:

São beneficiárias de pensão por morte as viúvas (ou divorciadas se o casa-mento durou pelo menos 10 anos), órfãos com menos de 18 anos ou com idadeentre 18 e 19 anos se estudantes em tempo integral, mãe e pai dependentes doinstituidor com 62 anos ou mais e com pelo menos 50% de dependência. O valorda pensão é de 75% do valor segurado (que depende de certas circunstâncias,como idade do instituidor) para as viúvas, as esposas divorciadas com criançascom menos de 16 anos ou não aptas ao trabalho. A pensão não é paga às viúvas ouesposas divorciadas com menos de 50 anos. A pensão cessa se a viúva ou esposadivorciada contrai novo matrimônio antes dos 60 anos.

2.1.3 Ásia

O critério de seleção de países asiáticos é certamente o mais arbitrário, seja porquehá pouca informação sobre seus sistemas de previdência, seja porque há muitos

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413SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

casos de sistemas incipientes, outros de cobertura local – de certa forma, seme-lhantes aos primeiros registros de redes de proteção que datam da Idade Média.Tendo em vista essa limitação, buscamos, entre aqueles que tinham informaçõessistematizadas, quatro países: os dois mais populosos e os dois mais ricos (tabela 4).

Listamos a seguir as condições de acesso ao benefício de pensão por morte eo valor do benefício nesses países.

China:

São beneficiários da pensão por morte a esposa, as crianças e os pais doinstituidor. O valor da pensão é de 40% do valor do salário do cônjuge para asviúvas e 30% do valor do salário para os outros dependentes, com um adicional de10% por cada criança. A pensão máxima é igual ao salário do segurado antes da morte.

Hong Kong:

O valor da pensão depende dos rendimentos do segurado de 1 mês antesdo falecimento ou da média dos 12 meses antes do falecimento, o que for maior.O valor da pensão é pago de uma única vez sob a forma de pecúlio. O valormáximo da pensão depende da idade do falecido segurado: com 56 anos ou maiso valor é de US$ 97.047 (3,9053 PIB per capita); para os segurados de 40 a 56anos é de US$ 161.746 (6,5089 PIB per capita) e para os segurados com menos de40 anos é de US$ 226.444 (9,1124 PIB per capita). O valor da pensão é divididoentre a viúva e os filhos: se existir somente a viúva e um filho, a viúva receberá50% e o filho 50% do valor do benefício.

Japão:

Para ter direito ao benefício de pensão por morte, é necessário contribuirdurante 2/3 do período entre os 20 anos e a data da morte, ou ser aposentado. Os

TABELA 4Ásia: população, esperança de vida, por sexo, idade média de aposentadoria e produtoper capita, para o conjunto de países selecionados – 2005

Esperança de vida ao nascer (anos)Países

Total da população

(milhões)Homens Mulheres

Idade média de

aposentadoria

PIB per capita(US$)

China 1.275 69,1 73,5 60,0 4.020

Hong Kong 6,8 77,3 82,8 60,8 24.850

Índia 1.008 63,6 64,9 57,7 2.840

Japão 127 77,8 85,0 66,8 25.130

Fonte: SSA (2004).

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beneficiários incluem a viúva que vivia com o segurado/aposentado, com filhosdeste na idade de até 18 anos (20 anos se não capaz para o trabalho).

O valor da pensão é fixado em 794.500 ienes17 por ano (US$ 7.210), comum adicional de 228.600 ienes (US$ 2.075) para famílias com duas crianças e76.200 ienes (US$ 692) para cada criança. O benefício é pago a cada dois meses.

Índia:

O valor da pensão por morte é de 60% do valor da aposentadoria dofalecido (o valor médio da aposentadoria é igual a 70% do valor dos rendimentos).São beneficiários a viúva, os filhos dependentes de até 18 anos, a mãe do falecidoe a filha solteira.

2.1.4 Síntese

Agora que estão listadas as condições de acesso e de cessação do benefício, assimcomo seus valores, parece evidente que, dos países analisados, o Brasil é o quepossui condições de acesso menos restritivas ao benefício de pensão por morte:não possui idade mínima de acesso do cônjuge, não possui carência contributiva,permite o acúmulo de benefícios com renda de trabalho, não exige período mínimode coabitação nem casamento, e oferece 100% do valor segurado (aposentadoriaou renda do trabalho) e não prevê extinção do benefício, exceto com a morte daviúva (ou do viúvo). Uma evidência interessante é que, quanto mais rico é o país,mais restrito é o acesso ao benefício, seja por meio de limite de idade ou porcondição de existência de criança dependente, ainda que isso esteja mudando comas reformas que estão sendo progressivamente implementadas. No Brasil, 52% dadespesa com pensão por morte se dão com pensionistas que moram com filhoscom mais de 18 anos e 33% com pensionistas que não moram com os filhos(tabela 5). Logo, 85% do gasto desse benefício são com pensionistas que nãopossuem dependentes ou dependentes menores de idade, o que seria uma insensa-tez se utilizássemos praticamente qualquer critério listado entre os vários existentesno mundo.

17. US$ 1 corresponde a 110,19 ienes.

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415SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

2.2 Pensão por morte: simulação

O Brasil tem uma despesa anual de R$ 36,202 bilhões (incluindo o 13º salário,com valor mensal de R$ 2,784 bilhões, distribuídos entre 5,272 milhões de bene-fícios mensais) com o benefício de pensão por morte. Nesta subseção vamos mostrarque seria possível gastar menos se fossem utilizadas outras regras de concessão. Atabela 6 apresenta as despesas com pensões caso adotássemos os critérios de con-cessão dos países selecionados.

Se as condições de acesso à pensão por morte da Finlândia fossem utilizadasno Brasil, apenas 15% dos atuais benefícios seriam mantidos, o que implicariaque nosso gasto com pensão seria somente 13% do atual gasto mensal, com umaeconomia de R$ 2,410 bilhões mensais. Essas condições combinam idade da viúva(65 anos ou menos) e presença de criança dependente no domicílio.

Ordenado segundo a economia que poderia ser feita, em segundo lugar estáo critério da Suécia, com redução de 44% no número de benefícios, e pelo qual oBrasil pagaria pensão somente às viúvas de até 65 anos e somente 55% do valorque o segurado receberia como aposentadoria. Nesse caso, gastaríamos somente

TABELA 5

Brasil: quantidade de pensionistas e valor da despesa segundo idade da pensionista epresença de criança morando no domicílio – 2004

Quantidade Valor (R$ mil/mês)Faixa etária da viúva

Se mora com

os filhosTotal % Total % do total

Total Total 4.839.467 100,0 2.503.877 100,0

Sem filhos 1.469.520 30,4 822.733 32,9

Mora com filho menor 796.990 16,5 374.379 15,0

Mora com filho maior 2.572.957 53,2 1.306.765 52,2

Até 50 anos Total 1.034.331 21,4 491.667 19,6

Sem filhos 102.599 2,1 43.700 1,7

Mora com filho menor 769.024 15,9 363.892 14,5

Mora com filho maior 162.708 3,4 84.074 3,4

Mais de 50 Total 3.805.136 78,6 2.096.285 83,7

Sem filhos 1.366.921 28,2 779.033 31,1

Mora com filho menor 27.966 0,6 10.487 0,4

Mora com filho maior 2.410.249 49,8 1.306.765 52,2

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

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416 PAULO TAFNER

35% do que gastamos hoje com pensão por morte. A terceira maior economiaseria feita se aplicássemos os critérios utilizados na Rússia, que limitaria o acessoàs pensionistas com 55 anos ou mais de idade, desde que não trabalhem ou nãotenham qualquer outra renda (redução de 58% no número de pensionistas) egastaria apenas 46% do valor atualmente gasto.

Para não prolongar mais, passemos aos resultados das simulações na tabela 6,em que estão os resultados das simulações realizadas.

Se utilizássemos as condições do Canadá (viúvas entre 60 e 64 anos e 37,5%do valor), gastaríamos somente 7% do que se gasta hoje com a pensão por morte,

TABELA 6

Quantidade de benefícios e despesa com o benefício de pensão por morte no Brasilsegundo os critérios de concessão dos países da Europa – 2004

Benefícios Despesas por mês

Países Condição Quantidade % do

total

Valor

(R$ mil)

% do

total

Alemanha Viúva < 45 anos, 25% do valor. Viúva 45 anos ou mais,

55% do valor 5.271.838 100 1.910.776 69

Bélgica Viúva 45 anos ou mais, 80% do valor. Viúva com

aposentadoria, 10% do valor 4.558.767 86 1.901.339 68

Espanha Viúva sem limite de idade, 52% do valor. Viúva com

filhos até 18 anos, 70% do valor 5.271.838 100 1.942.621 70

França Viúva de 52 anos ou mais, 54% do valor 3.985.309 76 1.500.483 54

Finlândia Viúva com menos de 65 anos e com filhos de até 18 anos 796.990 15 374.379 13

Itália Viúva sem limite de idade, 60% do valor se cônjuge,

80% se cônjuge com uma criança, 100% se duas

crianças ou mais 5.271.838 100 2.114.074 76

Noruega Viúva sem limite de idade, 100% do valor se não tiver

outra renda ou a renda não ultrapassar 50% do valor

do benefício; 40% caso contrário 5.271.838 100 2.568.297 92

Portugal Viúva sem limite de idade, 60% do valor 5.271.838 100 2.040.949 73

Rússia Viúva de 55 anos ou mais, sem trabalho 2.201.068 42 1.275.682 46

Suécia Viúva de até 65 anos, 55% do valor 2.977.076 56 984.365 35

Suíça Viúva com crianças até 18 anos e viúva com 45 anos

ou mais, 80% do valor 5.109.859 97 2.348.039 84

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

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apenas R$ 201,683 milhões por mês. Já a simulação com as condições dos EstadosUnidos, que é de viúvas com crianças, teríamos somente 11% da despesa atualcom pensão por morte concentrada em apenas 15% das atuais beneficiárias. Entreos países selecionados da tabela 7, o terceiro critério seria o do Japão, que concedepensão por morte a viúvas com crianças e paga 100% do valor. Nesse caso, teríamosuma despesa de 15% dos débitos atuais.

Comparando a simulação dos países europeus (tabela 6) com as dos outrospaíses (tabela 7), observa-se que as condições de acesso à pensão por morte dospaíses americanos em geral e do Japão produziriam a menor despesa com o benefíciode pensão por morte. Comparado com países europeus, americanos ou asiáticos,nosso sistema é muito destoante até entre seus vizinhos.

TABELA 7

Quantidade de benefícios e despesa com o benefício de pensão por morte no Brasilsegundo os critérios de concessão dos países de América e Ásia – 2004

Benefícios Despesas por mês

Países Condição Quantidade % do

total

Valor

(mil)

% do

total

Argentina Viúva sem dependentes, 70%. Viúva com

dependentes, 100% 5.271.838 100 2.292.104 82

Canadá Viúva de 60-64 anos, 37,5% 654.031 12 201.683 7

Chile Viúva sem crianças, 60%. Viúva com crianças, 80% 5.271.838 100 2.255.735 81

Costa Rica Viúva < 50 anos, 50%. Viúva entre 50 e 60 anos,

60%. Viúva com mais de 60 anos, 70% 5.271.838 100 2.121.493 76

Estados Unidos Viúva com crianças, 75% 796.990 15 315.978 11

China Viúva sem criança, 40%. Adicional de10% por

criança 2.698.881 51 926.417 33

Japão Viúva com criança 796.990 15 374.379 13

Índia Viúva sem critério de idade, 60% do valor 5.271.838 100 2.040.949 73

Hong Konga

Valor pago de uma única vez segundo idade da

viúva e existência de filhos. 5.271.838 100 2.292.104 82

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.a O caso de Hong Kong é único, assim como o pagamento do benefício, que é feito uma única vez. Os cálculos aqui feitos são uma

aproximação, dada a regra que depende da idade no momento da morte. O PIB per capita brasileiro é de aproximadamente US$ 7.200. A uma taxa decâmbio de R$ 2 por dólar isso equivale a R$ 14.400. Ora, se o pagamento é feito uma única vez com os parâmetros de 3,90 vezes o PIB per capita até 9,11vezes, isso significa que o benefício seria algo entre R$ 52.236 e R$ 131.218. Supondo-se um benefício pago em 390 prestações (30 anos de benefícios), obenefício mensal seria algo entre R$ 134 e R$ 336, equivalente a uma renda mínima mensal. Isso seria equivalente a rebaixar todas as pensões comvalores acima de R$ 400 a esse piso.

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418 PAULO TAFNER

2.3 Aposentadoria: condições internacionais de acesso

Na presente subseção faremos exercício semelhante ao realizado com o benefíciode pensão. O número de aposentados pelo Instituto de Previdência ou pelo governofederal é três vezes maior do que o número de pensionistas. Os gastos com apo-sentadoria no Brasil em setembro de 2004, segundo a Pnad, são de R$ 9,845bilhões por mês.

Uma característica da concessão de aposentadoria no Brasil é a possibilidadede uma pessoa permanecer no mercado de trabalho e receber a aposentadoria. Oacúmulo de aposentadoria e renda do trabalho é permitido nos Estados Unidos,mas não no Canadá e na Itália. Na França é exigida a saída do emprego no qual seaposentou, porém, é permitido trabalhar em outro emprego e assim acumularaposentadoria e renda do trabalho. No Brasil, quase 1/3 dos aposentados trabalham.

Outra característica da concessão de aposentadorias no Brasil é a idade mí-nima. Somente na Itália e no Brasil é possível se aposentar sem idade mínima.Entretanto na Itália isso não será mais possível porque já existe uma regra detransição que eliminará essa brecha. Outra questão ainda relacionada à idade mí-nima é a diferenciação por sexo. A Alemanha, o Canadá, os Estados Unidos, oMéxico e a França são países onde a idade mínima para obter aposentadoria nãodifere por sexo.

A seguir apresentaremos as condições de qualificação das aposentadorias emvários países. Selecionamos os países que exigiam condições de qualificação menosrestritivas.

2.3.1 Europa

Bélgica:

A aposentadoria exige idade mínima de 60 anos com 35 anos de contri-buição para homens e mulheres. A expectativa de vida é de 76 anos para homense 83 anos para as mulheres.

França:

A aposentadoria só pode ser concedida à idade mínima de 60 anos deidade, sem diferenciar por sexo, e 37,5 trimestres de contribuição. É exigida asaída do emprego no qual foi requerida a aposentadoria.

Alemanha:

Já as condições de elegibilidade às aposentadorias também são relacionadasà idade mínima de 60 anos. O tempo de contribuição mínimo é que varia de

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acordo com o sexo do segurado: para homens são exigidos 15 anos de contribuiçãoe para as mulheres o tempo de contribuição pode reduzir-se para 10 anos, depen-dendo das condições.

Itália:

Possui 20% de sua população com 65 anos ou mais. Possui regras detransição após a reforma dos anos 1990. A regra de transição não exige idademínima, mas na regra permanente é exigida a idade mínima de 57 anos.

Suécia:

País com 17% da população com 65 anos ou mais de idade, exige comoidade mínima para aposentadoria 61 anos, sem diferenciar por sexo.

Reino Unido:

Não existe aposentadoria programada. A aposentadoria que existe é dotipo basic state retirement pension flat-rate e requer contribuições pagas ou creditadasreferentes a 90% dos anos de trabalho (geralmente 44 anos para homens e mulheres).A idade para acesso a esse benefício é 65 anos para homens e 60 para mulheres,aumentando gradualmente para 65 anos de 2010 até 2020.

2.3.2 Américas

Estados Unidos:

País com expectativa de vida de 75 anos para homens e 80 anos paramulheres, possui idade mínima de 62 anos para concessão de aposentadoria, semdiferenciação por sexo. São exigidos dez anos de contribuição e é permitido aoaposentado permanecer no mercado de trabalho.

Canadá:

Possui idade mínima de 60 anos de idade, sem diferenciar por sexo. Nãoexige tempo mínimo de contribuição. É o país da América com maior expectativade vida de sua população: 78 anos para homens e 83 para mulheres.

Chile:

É exigida uma idade mínima de 65 anos para homens e 60 para mulher,com dez anos de contribuição. É possível reduzir as exigências, dependendo domontante acumulado. A continuação do aposentado no mercado de trabalho de-pende de sua ocupação.

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420 PAULO TAFNER

México:

Não tem diferenciação por sexo para a idade mínima de se aposentar:todos se aposentam aos 64 anos. À semelhança dos japoneses, os trabalhadorespostergam a aposentadoria. O tempo de contribuição e serviço exigido é de pelomenos 30 anos, para homens e mulheres.

Argentina:

Assim como o Brasil, possui diferenciação por sexo para a idade mínimade se aposentar: 60 anos para homens e 55 anos para mulheres. Porém, as idadesaumentarão para 65 e 60 nos próximos anos. O tempo de contribuição e serviçoexigido é de pelo menos 30 anos, para homens e mulheres. Já possuía 10,2% desua população com 65 anos ou mais (SSA, 2005).

2.3.3 Ásia

Japão:

A pensão programada é paga entre as idades de 60 e 64 anos. Não hádiferenças de idade mínima entre os sexos. Não é exigido que o aposentado deixeo emprego. No Japão cerca de 17% da população possui 65 anos ou mais e aexpectativa de vida é de 78 anos para homens e 85 anos para mulheres.

China:

A idade mínima para aposentadoria programada é de 50 anos para homense 45 anos para as mulheres, com 10 anos de cobertura.

2.3.4 Síntese

Dos países analisados, o Brasil é o que possui regras menos restritivas para a con-cessão de aposentadorias programadas: não existe limite mínimo de idade e sãonecessários 35 anos de contribuição para homens e 30 para as mulheres. Nospaíses analisados, todos definiram limite mínimo de idade e a maioria não dife-renciou por sexo.

As mulheres representam 46% dos beneficiários de aposentadorias do Institutode Previdência ou do governo federal com uma despesa de 36% desse benefício.Essa diferença relativa é observada principalmente entre as idades de 50 a 59 anos,para homens e mulheres (tabela 8).

A seguir, como fizemos no caso anterior, apresentaremos as condições deacesso às aposentadorias programadas em outros países simulando-as no Brasil,segundo o critério de idade mínima.

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421SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

2.4 Simulação das condições internacionais de aposentadoria no Brasil

No caso de regras de acesso ao benefício de aposentadoria, a experiência interna-cional está caminhando para recuperar o sentido de seguro que motivou a im-plantação desse instituto, mesmo nos sistemas de repartição em que essa noção émenos evidente, como procuramos mostrar neste trabalho. Basicamente doisparâmetros podem ser ajustados, sendo o primeiro deles o mais usual: a idade deacesso ao benefício e a taxa de reposição. No exercício que fazemos nesta subseção,utilizaremos apenas a primeira variável, fixando assim a idade mínima de aposen-tadoria. Utilizando como critério a idade em torno da qual a maioria dos sistemasestá estruturada, 65 anos para homens e 60 para mulheres (como Reino Unido eChile) – preservando dessa forma a diferença de tratamento entre sexos atualmenteexistente no Brasil –, a despesa com aposentadorias seria 45% menor do que a queefetivamente se realiza hoje e somente 65% dos benefícios seriam mantidos. Essaseria a maior redução de custos, como pode ser visto na tabela 9.

Apresentadas essas contas iniciais, na seção 3 faremos algumas simulaçõestestando as propriedades redistributivas de nosso sistema de previdência. Nosso

TABELA 8

Brasil: quantidade de benefícios e despesa com o benefício de aposentadoria – 2004

Quantidade Despesa/mêsSexo e faixa etária

Total % Valor (R$ mil) %

Total 15.327.835 100 9.845.295 100

Masculino 8.231.864 54 6.340.581 64

Feminino 7.095.971 46 3.504.714 36

Homens 8.231.864 100 6.340.581 100

Até 49 anos 611.886 7 419.462 7

50-59 1.577.303 19 1.683.614 27

60-64 1.412.252 17 1.076.288 17

65 ou + 4.629.953 56 3.160.183 50

Sem declaração de idade 470 0 1.034 0

Mulheres 7.095.971 100 3.504.714 100

Até 44 anos 137.536 2 59.330 2

45-49 199.275 3 143.882 4

50-59 1.438.927 20 1.036.037 30

60-64 1.285.546 18 650.099 19

65 ou + 4.033.368 57 1.615.023 46

Sem declaração de idade 1.319 0 343 0

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

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422 PAULO TAFNER

TABELA 9

Quantidade de benefícios e despesa com o benefício de aposentadoria no Brasil segundoos critérios de concessão dos outros países – 2004

Benefícios Despesas

Países Idade mínima Quantidade % do

total

Valor % do

total

Alemanha, Bélgica, França, Canadá, Japão 60 anos 11.361.119 74 6.501.592 66

Itália 57 12.546.108 82 7.492.033 76

Suécia 61 10.832.895 71 6.153.614 63

Estados Unidos 62 10.327.777 67 5.826.756 59

Reino Unido e Chile 65 homens e 60 mulheres 9.948.867 65 5.425.304 55

Argentina 60 homens e 55 mulheres 12.325.980 80 7.102.599 72

China 50 homens e 45 mulheres 14.576.624 95 9.365.126 95

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

objetivo é verificar quão redistributivo seria nosso sistema, caso fossem adotadoscritérios gerais utilizados na grande maioria dos países. É o que será visto a seguir.

3 SIMULAÇÕES DAS PROPRIEDADES REDISTRIBUTIVAS DO SISTEMAPREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

À semelhança do que fizemos na seção anterior, procederemos agora a algumassimulações testando as propriedades redistributivas de nosso sistema de previdência.Passemos então à análise.

Vimos nas duas seções anteriores que é possível gastar menos com os benefíciosde pensão por morte e aposentadorias no Brasil com maior restrição ao acesso aesses benefícios, como ocorre em vários países.

Nesta seção vamos verificar se é possível, gastando o mesmo montante, me-lhorar as condições de vida da população como um todo, através de outra regradistributiva aplicada ao sistema previdenciário. Devemos chamar a atenção para ofato de que regra distributiva é, em nosso caso, a aplicação de regras institucionais queregulam as condições de acesso e de fixação do valor dos benefícios. Basicamenteo que faremos é uma análise de custo-efetividade de uma dada ação pública queconsiste em avaliar se um certo nível de bem-estar pode ser obtido com menosrecursos, ou, alternativamente, se com o uso de um dado montante de recursospode-se obter maior nível de bem-estar.

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423SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

Apesar da queda recente da desigualdade de renda, o Brasil ainda apresentauma das mais elevadas desigualdades de renda do mundo. Significa, por exemplo,que a renda apropriada pelo grupo de indivíduos que compõem a parcela do 1%mais rico da população é da mesma magnitude daquela apropriada pelos 50%mais pobres. Uma redução na desigualdade pode se dar pela redução da rendaapropriada pelos mais ricos, por maior apropriação de renda pelos mais pobres,ou por uma combinação de ambos. Antes de fazermos os testes da propriedadedistributiva de alterações legais em nosso sistema previdenciário, vamos analisar aevolução dos principais indicadores de desigualdade de renda e de pobreza noBrasil. Ao término, faremos a simulação.

3.1 A evolução da desigualdade e da pobreza no Brasil

O grau de desigualdade de renda no Brasil é um dos mais elevados em todo omundo. Os 10% mais ricos da população se apropriam de 45% da renda total,enquanto os 40% mais pobres se apropriam de apenas 9% da renda. Há diferentesmedidas de desigualdade, sendo a mais comum aquela que parte da renda domi-ciliar per capita. O grau de desigualdade de renda é medido através do coeficientede Gini, que varia de 0 a 1, sendo a unidade equivalente à concentração absolutae o valor nulo equivalente à distribuição perfeita da renda. Outro índice muitoutilizado é o índice de Theil, também um indicador consagrado na literatura paraa análise da desigualdade.18

Como podemos observar no gráfico 1, em que estão apresentados os índicesde Gini e de Theil, a partir de 2001 houve uma ligeira redução na desigualdade de

18. Para uma excelente exposição sobre índices de desigualdade, ver Ramos (1990) e Barros e Ramos (1991).

GRÁFICO 1

Brasil: evolução do coeficiente de Gini e do índice de Theil(Gini)

0,68

0,62

0,58

0,64

0,60

0,54

0,52

Fonte: Barros . (2000; 2006).et al

1976

Gini Theil

0,66

(Theil)0,70

0,56

0,8

0,3

0,1

0,4

0,2

0,6

1,0

0,0

0,9

0,7

0,5

1977

1978

1979

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2004

et al

0,867

0,907

0,675

0,744

0,885

0,689

0,765

0,6560,623

0,582

0,594

0,588

0,596

0,5870,589

0,634

0,612

0,58

0,60,593

0,569

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Page 424: Previdencia Ipea

424 PAULO TAFNER

renda no Brasil (4% de redução, no Gini). Ao longo do período analisado, há doissubperíodos com forte queda na desigualdade: o primeiro ocorre entre 1977 e1979 e reflete a regra de reajustamento salarial da época que dava ganhos aossalários mais baixos e impunha perdas aos mais elevados. Nesse subperíodo ocoeficiente de Gini foi reduzido em quase 7%. O segundo subperíodo, tambémcom forte redução, ocorreu entre 1989 e 1992. A redução nesses períodos podetambém ser observada no índice de Theil (gráfico 1).

Apesar da redução ocorrida nesses períodos e da trajetória mais suave dequeda a partir de então, quando comparados com outros países, os dados mostramque somos um dos países mais desiguais do mundo, e que apenas a África do Sule o Malavi têm grau de desigualdade de renda maior que o do Brasil (gráfico 2).

GRÁFICO 2

Grau de desigualdade de renda em vários países: índice de Gini

0,20,1 0,3 0,60,0 0,50,4 0,7

Fonte: Extraído de Barros . (2000). Dados do Banco Mundial.et al

Brasil

África do SulMalavi

Panamá

GuatemalaChile

Colômbia

QuêniaVenezuela

Hong Kong

MéxicoCosta Rica

Austrália

PeruBolívia

Marrocos

UgandaNova Zelândia

China

Costa do MarfimEstados Unidos

Dinamarca

PortugalJapão

Itália

PolôniaSuécia

Sri Lanka

ÍndiaIugoslávia

Bélgica

HolandaCanadá

Eslováquia

EspanhaUcrânia

et al

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425SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

Outra forma de mensurar a desigualdade de renda de um país é através darazão entre a renda média dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres, e a mesmarazão para os 10% mais ricos e os 40% mais pobres. Quanto menor for a razão,menos desigual será a distribuição de renda, com os mais ricos se apropriando deuma parcela da renda média mais próxima da dos mais pobres. No Brasil, ambasestão acima de 20 e são superiores às da maioria dos países, como revela o gráfico 3.

Fonte: Barros e Mendonça (2005).

GRÁFICO 3

Razão entre a renda dos 10% mais ricos e a dos 40% mais pobres

Peru

BrasilPanamá

Costa do Marfim

BotsuanaQuênia

Nepal

MéxicoColômbia

Fiji

TurquiaCosta Rica

Portugal

FilipinasArgentina

Hong Kong

ÍndiaAustrália

França

Nova ZelândiaItália

Dinamarca

CanadáEstados Unidos

Irlanda

Reino UnidoEspanha

Suíça

NoruegaFinlândia

Hungria

AlemanhaJapão

BélgicaHolanda

105 150 2520 30

3.2 A pobreza no Brasil

Há diversas maneiras de se definir pobreza, mas é geralmente aceita a idéia de queela ocorre quando o indivíduo não consegue manter um padrão mínimo de vida.Neste trabalho utilizamos a pobreza definida como insuficiência de renda, ouseja, há pobreza se existem pessoas vivendo com renda familiar per capita inferior

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426 PAULO TAFNER

ao mínimo necessário para que possam satisfazer as necessidades mais básicas,como alimentação, vestuário, habitação e transporte. A linha de pobreza equivalea esse mínimo necessário e é freqüentemente utilizada para quantificar a proporçãode indivíduos e famílias que vivem com renda inferior a esse mínimo. Para esti-marmos os efeitos distributivos de nossas simulações, utilizaremos a linha de pobrezaregionalizada construída pelo Ipea e apresentada na tabela 10.

TABELA 10

Linhas de pobreza regionais – 2004

Regiões Linhas de pobreza (R$ de 2004)

Norte

Belém– região metropolitana (RM) 157,56

Norte – área urbana 162,92

Norte – área rural 142,55

Nordeste

Fortaleza – RM 140,41

Recife – RM 184,35

Salvador – RM 173,63

Nordeste – área urbana 158,63

Nordeste – área rural 141,48

Sudeste

Rio de Janeiro – RM 176,85

Rio de Janeiro – área urbana 150,05

Rio de Janeiro – área rural 135,05

São Paulo – RM 177,92

São Paulo – área urbana 157,56

São Paulo – área rural 128,62

Belo Horizonte – RM 138,26

Sudeste – área urbana 124,33

Sudeste – área rural 106,11

Sul

Paraná – RM 197,21

Curitiba – RM 162,92

Sul – área urbana 155,41

Sul – área rural 141,48

Centro-Oeste

Distrito Federal –- RM 153,27

Centro-Oeste – área urbana 131,83

Centro-Oeste – área rural 115,76

Fonte: Ipea/Dimac.

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427SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

São considerados como pobres todos os indivíduos que possuem renda familiarper capita inferior à linha de pobreza (L). As informações disponíveis na Pnad de 2004revelam que naquele ano 37% da população brasileira vivia em famílias com rendainferior à linha de pobreza, totalizando 66 milhões de brasileiros. Apesar de reduçõesespasmódicas ao longo do tempo, lamentavelmente a proporção de pobres tem semantido constante, oscilando entre 30% e 40%, exceto nos anos de 1986 (PlanoCruzado) e em 1994 (implementação do Plano Real), como mostra o gráfico 4.

Aspecto especialmente relevante para nosso trabalho é a distribuição de pobrezaentre os grupos etários. Como discutimos ao longo deste trabalho, sistemas derepartição, como é o caso do sistema brasileiro, transferem renda líquida para osgrupos mais velhos da sociedade, com efeitos negativos sobre a transferência derenda para os mais jovens. De fato, a incidência de pobreza é muito maior entre osjovens do que entre adultos, e especialmente entre idosos. Observe-se no gráfico 5

GRÁFICO 4

Brasil: evolução do percentual de pobres60

40

20

30

10

0

Fonte: Barros . (2000; 2006).et al

1977

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1992

1995

1997

1999

2002

2004

1996

1979

2001

1978

1998

1981

1982

1993

2003

50

et al

(Em %)

Idade

GRÁFICO 5

Brasil: percentual de pobres por idade – 2004

60,0

40,0

20,0

50,0

30,0

10,0

0,0

Fonte: Pnad de 2004. Tabulação do autor.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80

70,00,5727

0,5335

0,4177

0,3282 0,2996

0,25156 0,2302

0,1310

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428 PAULO TAFNER

que, em 2004, entre as crianças de até 13 anos, mais de 50% são pobres; entre os 18e os 40 anos a incidência de pobreza é de 30%, mas, a partir dos 60, é inferior a 20%.

A idéia de um pacto de solidariedade geracional não se sustenta diante dessequadro, até porque, ao contrário do que se alega com certa freqüência, a rendarecebida pelos idosos não é transferida para os mais jovens, filhos e netos desses idosos.Se assim o fosse, não haveria essa desproporção de pobreza segundo a idade.

Quando tratamos de pobreza, é inexorável que surja o conceito de hiatomédio de renda.19 Trata-se de uma medida da proporção da renda que precisariaser redistribuída entre os pobres para que todos ficassem com a mesma renda,equivalente à que os tirasse da pobreza. É calculado a partir da seguinte fórmula:

( )α

<

− α =

∑1

i

i

W L

L WP

n L

onde Wi é a renda da i-ésima pessoa pobre, n é o tamanho da população de umaregião e L é a renda da linha de pobreza.

Como pode ser observado no gráfico 6, o hiato quadrático médio de rendatem oscilado bastante, com uma suave tendência de queda. Em 2004, o hiatoquadrático médio da renda dos pobres do Brasil era de 15%, o que significa queos pobres brasileiros necessitavam, em média, de mais 15% da renda familiar quepossuíam para saírem da pobreza.

Como toda média, esconde diferenças importantes e significativas, no nossocaso, mais uma vez, estamos interessados em saber se o hiato se distribui unifor-memente segundo os grupos etários. O gráfico 7 apresenta os resultados do hiato

19. A classe de indicadores de intensidade de pobreza é conhecida como indicadores de Foster-Greer-Throbecke. Sua expressão geral édada por:

( ) 1 i

W Li

L WP

n L

α

<

− α =

onde:

L é uma linha de pobreza e n é o tamanho da população de um dado grupo socioeconômico;

Wi é a renda da i-ésima pessoa;

α = 0,1,2 e indica, respectivamente, o tipo de medida de pobreza, P0, P

1 ou P

2.

P0 é a proporção de pessoas pobres;

P1 é o hiato médio de renda; e

P2 é o hiato quadrático médio de renda, uma medida mais sensível a valores extremos do que o hiato médio de renda.

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429SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

médio P1, por idade. É bastante evidente que o hiato de renda entre crianças e

jovens é quase o dobro do hiato entre idosos. Esse resultado, combinado com asinformações do gráfico 5, indica claramente que a pobreza entre crianças e jovensnão apenas é mais freqüente, como também é mais aguda, mais intensa.

3.3 Simulação do efeito da transferência de renda dos benefícioc sobre adesigualdade e a pobreza

O rendimento médio domiciliar per capita das pessoas que recebem os benefíciosde aposentadoria e pensão é maior do que aqueles que não recebem os benefícios,principalmente no último decil de rendimento, ou seja, dentre os 10% mais ricosda população (tabela 11).

Quanto essas pessoas mais ricas recebem de aposentadoria? E de pensão?Observe-se que a faixa de rendimento de aposentadoria de 10 SMs ou mais é

GRÁFICO 6

Brasil: evolução do hiato quadrático médio de renda dos pobres(Em %)25,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Fonte: Barros (2000; 2006).

1977 19

7819

7919

8119

8219

8319

8419

8519

8619

8719

8819

8919

9019

9219

9319

9519

9619

9719

9819

9920

0120

0220

0320

04

20,0

GRÁFICO 7

Brasil: hiato médio de renda por idade, dentre os pobres – 2004(Em %)

Idade da população

60

30

40

20

10

0

Fonte: Pnad de 2004. Tabulação do autor.

50

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80

0,4773

0,4168

0,3657 0,2573

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430 PAULO TAFNER

muito maior no último decil de renda do que nos outros decis: cerca de 15% dosdomicílios mais ricos possuem aposentados com esse valor de benefício conformeapresentado no gráfico 8.

Também no caso das pensionistas há muita semelhança. No grupo das quevivem em domicílios nos quais estão os 10% mais ricos, destacam-se as pensõesde mais de 5 até 10 SMs (26%), e as pensões de mais de 10 SMs (gráfico 9). Sãocerca de 87 mil viúvas do último decil de rendimento domiciliar per capita e combenefício de pensão de mais de 10 SMs e, entre elas, 42% vivem em domicíliossem os filhos, 37% vivem em domicílios com um filho com mais de 18 anos, e11% vivem com mais de um filho maior de idade no mesmo domicílio. Resumindo:entre as viúvas do último decil de rendimento com mais de 10 SMs de pensão,apenas 10% possuem como dependentes filhos com menos de 18 anos. Vimos naseção anterior deste artigo que a presença de crianças dependentes é uma dascondições de acesso ao benefício de pensão por morte em muitos países.

Vamos verificar se é possível, gastando o mesmo montante de dinheiro,melhorar as condições de vida da população como um todo, simplesmente atravésda implementação de regras previdenciárias que reduzam o caráter concentradorde nosso sistema. Para tanto, vamos supor que todas as pessoas que recebem apo-sentadoria continuarão a receber seu benefício, porém, com uma redução do seu

TABELA 11

Renda média per capita de diversos segmentos segundo decis de renda(Em R$)

Decis de renda População total com renda Aposentados Pensionistas Não-beneficiários

1º 33,97 48,41 47,54 33,85

2º 74,83 77,04 78,04 74,74

3º 108,38 108,93 108,82 108,35

4º 143,47 141,09 141,35 143,70

5º 186,03 185,13 186,25 186,09

6º 242,07 250,93 249,21 240,18

7º 309,13 308,44 307,96 309,24

8º 421,92 417,22 419,93 422,58

9º 636,78 630,78 618,73 638,10

10º 1.762,31 1.936,31 1.843,15 1.727,19

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

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431SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

(Decis)

Em %

GRÁFICO 8

Rendimento de aposentadoria segundo os decis de rendimentodomiciliar per capita

10º

Fonte: Pnad de 2004.

0 40 902010 50 60 70 8030 100

per capita

Mais de 10 SMs

2-3 SMs

3-5 SMs

Até 1 SM

5-10 SMs

1-2 SMs

14

37

8 9 29 26 15

15 14 24 10 1

51 20 11 15 3

63 19 11 7 1

87 8 2 2

83 11 4 2

89 8 2

88 10 2

4

1297

95

valor atual. Trata-se de uma restrição fundamental, pois é o equivalente jurídico apreservar direitos.

Para as pensões, utilizaremos as regras de acesso da Itália, onde as viúvasrecebem, independentemente da idade, 60% do valor da aposentadoria do falecidono caso de não ter criança no domicílio, 80% caso haja uma criança, e 100% dovalor no caso de duas ou mais crianças. Se a redução fizer o benefício ficar menordo que R$ 260 (1 SM de 2004), a viúva receberá 1 SM. Isso significa que aredução de 40% só será aplicada às pensões acima de R$ 433,33; no caso daredução de 20%, somente para as pensões acima de R$ 325. O montante quedeixará de ser pago com as pensões é de R$ 680.796 mil/mês, aproximadamente24% do total de despesas com pensões.

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432 PAULO TAFNER

Observe-se que o uso do critério adotado na Itália decorre do princípio de-finido de não retirar de nenhum indivíduo o benefício já adquirido. Note-se,ainda, que, complementarmente, a adoção do critério italiano é o que, atendendoà restrição de não haver redução quantitativa de benefícios, garante o maior volumede despesas.

No caso das aposentadorias, 3% dos aposentados recebem mais de 10 SMsde aposentadoria, representando 23% dos gastos com esse benefício. A reduçãopara efeito da simulação aqui realizada será de 20% do excedente do limite de 10SMs para aposentadorias entre 10 e 20 SMs e, para as aposentadorias de mais de20 SMs, cumulativamente, 40% do excedente de 20 SMs, totalizando R$ 668.918mil de redução. O total de recursos dos benefícios é de R$ 1.349.715 mil/mês eserá distribuído segundo a carência de renda dos pobres.

GRÁFICO 9

Rendimento de pensão segundo os decis de rendimento domiciliar per capita(Decis)

10º

per capita

8

29

29

Fonte: Pnad de 2004.

0 40 902010 50 60 70 8030 100

19 14 26 20 1210

48 22 13

58 26 8 8 1

413

64 25 7 4

85 11 2 2

77 18 1

84 13 2

85

94

94

13

6

6

1

4

Em %Mais de 10 SMs

2-3 SMs

3-5 SMs

Até 1 SM

5-10 SMs

1-2 SMs

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433SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

TABELA 12

Brasil: carência de renda segundo os valores – 2004

Quantidade Valor (R$ mil)Carência de renda

Total % Total %

Total 66.124.094 100 4.476.676 100

Até R$ 50 24.918.697 38 639.807 14

Mais de R$ 50 até R$ 100 25.849.168 39 1.925.612 43

Mais de R$ 100 até R$ 200 15.356.229 23 1.911.257 43

Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Tabulação do autor.

Apesar de ser um critério ad hoc, partimos do princípio de que não haveriaredução de quantitativo. Logo, mesmo que houvesse alteração de idade, o quedeve ser feito para os futuros aposentados, isso não valeria para os atuais, dada arestrição imposta. Mas a questão é: o que justificaria reduzir o benefício de alguémque já o recebe? Em primeiro lugar, pode-se, sem risco de erro, argumentar quedadas as condições demográficas atuais, todos os que se aposentam antes dos 65anos irão receber transferências líquidas da sociedade, ou seja, contribuíram commenos do que irão receber.

Como existe correlação altíssima entre os que se aposentam antes disso, otipo de aposentadoria e o valor da aposentadoria, como bem demonstraramGiambiagi et al. (2004) é razoável admitir que as mais elevadas aposentadorias sãorecebidas por trabalhadores mais escolarizados, que se aposentaram por tempo decontribuição e que, além das elevadas aposentadorias recebidas, se aposentarammais cedo do que os que se aposentam por idade.

Como dito, a parcela de recursos obtida com a aplicação dos critérios enun-ciados será transferida segundo a carência de renda dos mais pobres. Esta – acarência de renda no Brasil – por sua vez, pode ser medida através da diferençaentre a linha de pobreza e o rendimento mensal per capita do indivíduo. A carênciatotal de renda é 3,3 superior ao montante que será retirado dos benefícios eredistribuído entre os mais pobres nesta simulação, o que significa que a potênciada medida é pequena diante do grau de pobreza existente no país. Cerca de 23%dos pobres possuem carência de renda de mais de R$ 100 até R$ 197,21 (tabela 12).Aproximadamente 50% dos pobres com carência de mais de R$ 100 é formadapor jovens de até 15 anos (gráfico 10).

Com o repasse, 5.420 mil pessoas deixariam de ser pobres (redução de 3%)e o percentual de pobres no Brasil passaria de 36% para 33%. A redução na região

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434 PAULO TAFNER

Nordeste seria muito maior: cairia de 62,7% para 51,7% o número de pobres, ena região Norte o número também cairia de 51,9% para 45,9%. A redução depobreza entre os mais jovens é grande: a pobreza se reduz em 10% para as pessoasde até seis anos de idade (gráfico 11).

Visto o impacto sobre pobreza, o que dizer quanto à desigualdade de renda?A razão de renda média entre os 20+ e 20– reduziu de 21,9 para 18,9 e a de 10+/40– de 19,5 para 17,9. A renda apropriada pelos 20% mais pobres aumentou15% com a simulação. O grupo formado pelo 4º quintil de renda per capita,como previsto de acordo com os critérios adotados, foi o que mais perdeu com atransferência dos benefícios simulada neste trabalho, mas, ainda assim, sua perdaé diminuta ante os ganhos de redução de pobreza e desigualdade: apenas 2% darenda apropriada.

Idade

GRÁFICO 11

Brasil: percentual de pobres por idade antes e após redistribuiçãoe redução da pobreza – 20041,0

0,7

0,5

0,8

0,6

Redução da pobreza

0,40,30,20,10,0

0 423 456 489 5112 5415 5718 6021 6324 6627 6930 7233 7536 7839

0,9

Fonte: Pnad de 2004. Distribuição original Nova distribuição

(Em R$ )

Em %

GRÁFICO 10

Brasil: carência de renda segundo a idade – 2004

Fonte: Pnad de 2004.

Mais de 100 até 200

Mais de 50 até 100

Até 50

3010 50 80 900 40 7020 60 100

51-60 65 e +

21-30 31-400-15

41-50 61-64

16-20

50 10 15 12 8 4 1

44 10 15 13 9 5 1 2

35 11 17 14 10 8 2 4

1

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435SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

O gráfico 12 mostra por quintil de renda o efeito de uma redistribuição noâmbito do sistema previdenciário brasileiro. É realmente impressionante que, en-quanto os grupos mais pobres têm ganhos expressivos de renda, os segmentos derenda mais alta apresentam perdas relativamente insignificantes.

Os resultados aqui encontrados mostram que, utilizando o mesmo volumede recursos é possível recorrer a mecanismos distributivos mais eficientes com afinalidade de reduzir a pobreza e a desigualdade. De fato, a idéia abraçada poralguns analistas de que a previdência deve ser entendida como um programa derenda mínima universal, com caráter assistencial e redistributivo, sem correspon-dência contributiva, em que as contribuições devem ser pagas conforme a dispo-nibilidade de cada indivíduo, e os benefícios recebidos conforme a necessidade(DELGADO; CARDOSO JR., 2000; DELGADO, 2005; LAVINAS, 2006, entre outros) éalgo que deve ser analisado com mais vagar, à luz dos resultados aqui indicados.

Dois dos argumentos mais freqüentemente utilizados para a defesa da previ-dência como “renda mínima” ou como um programa sem correspondênciacontributiva são o seu caráter de redução da pobreza e da desigualdade social,tanto no âmbito individual quanto no familiar, e por ser uma garantia e umadefesa de renda contra a informalidade e a “precarização” das relações de trabalhopresentes e crescentes em nossa economia. Ambos os argumentos são verdadeiros.Mas apenas parcialmente verdadeiros.20

20. Uma terceira vertente procura associar a redução de desigualdade decorrente da previdência social com ganhos de crescimentoeconômico. Silva e Pires (2006, p. 19) afirmam que: “Em que medida essa expansão (dos gastos) é maléfica ao crescimento econômico?Imaginamos que a resposta a essa pergunta não é tão simples como propalado entre esses especialistas, porém, alguns insights podemser obtidos. Por exemplo: existem evidências empíricas que relacionam menor desigualdade de renda a maior taxa de crescimentoeconômico.” Obviamente que também nesse caso a pergunta é: existe alguma ferramenta que permita o mesmo ganho em termos dedistribuição de renda a um custo menor? E a resposta é sim, existe.

GRÁFICO 12

Brasil: taxa de crescimento de renda com a simulaçãoper capita

Quintil de renda domiciliar per capita

Fonte: Pnad de 2004.

36,1

14,5

1º 2º 3º 4º 5º

0,9 –3,6 –2,2

per capita

per capita(Em %)

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436 PAULO TAFNER

Parece consenso entre os analistas que de fato a previdência social – aí incluídasua componente assistencial – atua fortemente na redução da pobreza individuale familiar e também da desigualdade.21 De fato, após o pagamento de aposentadoriase pensões para as famílias, a pobreza é reduzida.

A redução da pobreza não deve, entretanto, nos conduzir a um raciocínioequivocado: o fato de o sistema previdenciário reduzir a pobreza não implica sercorreto utilizar esse instrumento como redutor de pobreza e tampouco implicaque o instrumento seja eficientemente utilizado, isto é, não significa que o instru-mento seja aquele que produzirá os melhores resultados em termos de redução depobreza e de desigualdade.

Quanto ao primeiro ponto, parece bastante evidente que o legislador consti-tuinte reservou o terceiro componente da seguridade social, a previdência, comoum componente de seguro social, com claros vínculos contributivos. Reza o caputdo artigo 201 da Constituição Federal que “Os planos de previdência social, me-diante contribuição, atenderão, nos termos da lei a: (...)” (grifo nosso). Tratar, por-tanto, a previdência como programa de distribuição de renda, ou de renda mínima,parece-nos subverter a vontade do legislador constituinte. Isso é tão mais evidente,quando se constata que o próprio legislador definiu, no âmbito da seguridadesocial, o componente assistência, este sim, com caráter claramente redistributivo.

Quanto ao segundo ponto, basta indicar que se houver dois indivíduos pobres,sendo um deles muito mais pobre do que o outro, se a política pública dedicarrecursos ao menos pobre, certamente diminuirá a pobreza, mas não atingirá o maispobre deles nem tampouco atingirá sua potência máxima. Por isso mesmo, reduzir apobreza não significa necessariamente atender aos mais pobres, mas apenas aos pobres.

Seria possível idealizar um programa de transferência de renda – radicalizadoo argumento de que a previdência deve ser utilizada como instrumento redutorda pobreza e da desigualdade, sem guardar relação contributiva – focalizado nosmais pobres. Exatamente isso foi feito no exercício anteriormente apresentado,mantendo-se constante o montante de recursos transferidos pela previdência. Ecomo se pode observar, caso o programa fosse focalizado nos segmentos maisdesprovidos de renda, o impacto sobre a pobreza (sua redução) seria muito maisintenso do que é nosso sistema de previdência. Isso implica que entendida a pre-vidência como um programa puro de renda mínima ou de transferência de renda,e mantido o volume de gasto constante, ela está muito aquém do que poderia edeveria ser, caso fosse, de fato, um programa de transferência de renda.

21. Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000), Delgado (2005), Barros e Carvalho (2006), Barros, Henriques e Mendonça (2000) eo capítulo 10 deste livro.

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437SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

Um segundo aspecto diz respeito à capacidade da previdência de reduzir apobreza familiar. Um argumento muito utilizado por defensores dessa posição éque a renda recebida pelo idoso do sistema previdenciário é compartilhada com oseu núcleo familiar. Em sendo verdadeira essa assertiva, implicaria que a incidênciade pobreza seria invariante com a idade e, mais especificamente, a incidência depobreza entre crianças e jovens não poderia ser superior à existente entre idosos.

De 16 países analisados, em apenas quatro deles a incidência de pobrezaentre crianças e jovens (indivíduos com menos de 18 anos) é maior do que entreidosos (pessoas com 65 anos e mais): Canadá, Hungria, Itália e Reino Unido.Com exceção do Reino Unido, todos os três países passaram por reformas visandoreduzir o déficit preocupante de seus sistemas de previdência. A Alemanha apresentaíndices de pobreza semelhantes nos dois grupos. Os demais 11 países apresentamtaxas de pobrezas entre idosos em magnitude que é pelo menos o dobro das en-contradas entre crianças e jovens.

No Brasil, como vimos no gráfico 5, a situação se assemelha ao primeirogrupo. A incidência de pobreza entre crianças e jovens (até 18 anos) é mais de trêsvezes maior do que a entre idosos (pessoas com 65 anos e mais). Isso implica queo compartilhamento de renda entre gerações está muito aquém daquele imaginadopelos defensores dessa idéia. Em realidade mais parece haver uma competiçãoentre gerações pelos recursos disponíveis do que solidariedade entre elas.

O fato de a previdência reduzir a pobreza não significa que esse instrumentoesteja atuando sobre os mais pobres. Como acabamos de mostrar, os recursos daprevidência não fluem entre as gerações de modo a equilibrar a pobreza de umapara a outra. Assim, se quiséssemos mesmo que a previdência fosse entendidacomo um programa redistributivo, poderíamos redesenhá-la de modo a, mantido

GRÁFICO 13

Diversos países da OCDE: taxa de incidência de pobreza segundo grupos etários35,0

Fonte: OCDE.

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Austrál

ia

Bélgi

ca

Dinamarc

aFra

nça

Grécia

Hungri

a

México

Suéci

a

Menos 18 anos 65 anos e +

Áustria

Canad

á

Finlân

dia

Aleman

ha

Irland

aItá

lia

Norueg

a

Reino

Unido

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438 PAULO TAFNER

o volume de recursos, deslocar parte deles para os mais pobres – os jovens e ascrianças – e, com isso, reduzir o grau de pobreza na sociedade. De fato, comovisto no exercício apresentado, isso reduziria em mais de 10% a pobreza entrejovens e crianças.22

É correto que o sistema de previdência seja entendido como seguro social,transferindo recursos a quem contribuiu e na proporção de sua contribuição. Masé certo também que, se se deseja que o sistema cumpra papel redistributivo, estamoslonge desse ideal, e ajustes ainda mais sofisticados do que os aqui propostos devemser feitos no sistema, no sentido de reduzir a transferência líquida de recursos paraos mais ricos e os mais velhos de nosso sistema de previdência, com evidentesefeitos positivos em termos de pobreza e desigualdade.

REFERÊNCIASBARROS, R. P. de; CARVALHO, M. de; FRANCO, S.; MENDONÇA, R. Conseqüências ecausas imediatas da queda recente da desigualdade de renda brasileira. Rio de Janeiro: Ipea, 2006(Texto para discussão, n. 1.201).

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IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Microdados, 2004.

22. Para que o leitor tenha uma idéia da potência dessa média, a redução do grau de pobreza a ela associada é 60% da obtida durantetoda a década de 1990.

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439SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NASREGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA

LAVINAS, L. From means-test schemes to basic income in Brazil: exceptionality and paradox.International Social Security Review, v. 59, n. 3, p. 103-125, July/Sep. 2006.

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL (MPAS)/DATAPREV. BoletimEstatístico da Previdência Social, diversos volumes.

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CAPÍTULO 12

ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DENOSSO SISTEMA

Paulo Tafner*

Fabio Giambiagi**

1 INTRODUÇÃO

Ao longo dos capítulos deste livro, nossa intenção foi apontar uma série de pro-blemas existentes no sistema de previdência social brasileiro. Assim como outrasimportantes instituições sociais, a previdência não deve ser desprezada ou negli-genciada, se buscamos uma sociedade justa e desenvolvida. Nesse sentido, refletirsobre questões da previdência não se resume apenas a tentar resolver, através dodebate público, as equações que envolvem receitas e despesas previdenciárias, mas,principalmente, incluir nesse debate a idéia de que ela é um pilar significativo denossa estrutura social, uma vez que mantém uma relação de interdependênciacom outras instituições de nossa sociedade.

Procuramos demonstrar diversos fatores que atuam sobre o sistema de previ-dência e, em conjunto, determinam seu desempenho. Alguns desses fatores, épreciso lembrar, atuam de forma direta; e outros, de maneira indireta. Entretanto,podemos afirmar que, assim como a previdência é afetada por tais fatores, elatambém afeta de maneira importante outros setores sociais e, nesse sentido, podemossugerir que ela é, de fato, co-autora nos processos de mudança social.

O debate de tais idéias foi a motivação principal para a orientação destetrabalho e esperamos que esse papel tenha sido cumprido ao longo destas páginasde forma clara e cuidadosa. Neste capítulo, o objetivo se volta para a discussão eproposição de idéias acerca das alternativas que poderiam solucionar ou, pelomenos, amenizar de forma mais perene os problemas apontados.

* Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES.

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442 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

Paul Krugman, comentando a declaração do então ministro das Finanças doJapão, Kiichi Miyazawa, de que “as finanças do governo estão em situação catas-trófica”, em 2001, disse que “em certas posições de governo, os homens públicosnão devem dizer a verdade, ao menos de uma forma muito abrupta”. A sabedoriaconvencional recomenda que algo do gênero seja aplicado à temática previdenciária.Essa postura, porém, tem de começar a mudar: a população precisa conhecer, pelavoz das autoridades, a situação da previdência social, para entender as razões pelasquais é preciso mudar o sistema. Nos capítulos precedentes, fizemos um diagnós-tico dessa situação. Vamos agora abordar as medidas que poderiam ser adotadas.

2 AS PROPOSTAS

Embora muitas vezes se fale, em discurso, sobre “reforma da previdência social”,precisamos saber que há, a rigor, dois conjuntos de medidas que conceitualmentedevem ser distinguidas. A primeira diz respeito às regras de reajuste do pisoprevidenciário e a segunda à mudança das regras de acesso a benefícios – e entreeles, especificamente, a aposentadoria.

Em relação à regra de correção, sugere-se que o governo envie, em 2007,uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) ao Congresso, definindo quetodas as aposentadorias e pensões (sem exceção) serão reajustadas uma vez por anoem função de um índice de preços a ser definido em lei, que deveria ser o ÍndiceNacional de Preços ao Consumidor (INPC), do Instituto Brasileiro de Geografiae Estatística (IBGE).1 A Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 201 que “éassegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter perma-nente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”. Na prática, porém, certaambigüidade da redação permite aumentos reais, como aconteceu em 2006, quandoos benefícios acima do salário mínimo tiveram aumento real de 2%. Portanto, denada serviria a pura e simples desvinculação do salário mínimo em relação ao pisoprevidenciário, pois nesse caso a pressão por aumentos se deslocaria do piso parao conjunto de todas as aposentadorias. Considerando a pressão demográfica ine-vitável, que per se tenderá a pressionar o montante das despesas previdenciárias, ea necessidade de impedir que isso eleve ainda mais a relação entre essas despesas eo Produto Interno Bruto (PIB), a solução estrutural para estancar as pressõesobservadas até agora é definir na Constituição a vedação a aumentos reais dosbenefícios, desde que preservado, naturalmente, o seu poder aquisitivo. Este, por-tanto, não poderia diminuir, mas também não poderia aumentar.

1. Ou algum outro índice similar, de modo a melhor refletir a evolução do custo de vida desse segmento social.

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443ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE NOSSO SITEMA

Outro aspecto relacionado à regra de correção do valor de benefícios dizrespeito ao benefício assistencial, que é, atualmente, igual ao mínimo que se obtématravés da contribuição continuada. É meritório porque é dirigido àqueles indivíduosde reduzida renda pessoal e familiar, porém injusto, uma vez que tem igual valorao benefício recebido por aquele que, tendo também baixa renda – já que contribuiua vida inteira sobre o piso –, fez o esforço contributivo por toda uma vida. Sugere-se,assim, que a idade de acesso a esse benefício seja elevada para 70 anos e que seuvalor seja fixado em 75% do piso previdenciário.

De maneira bastante objetiva, nossa proposta é que a PEC tenha a seguinteredação:

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

Modifica os Arts. 201 e 203 da Constituição.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do inciso 3º do Art. 60 daConstituição, promulgam esta emenda ao texto constitucional:

Art. 201....................................§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do seguradoterá valor mensal inferior a um benefício previdenciário básico.2

I - O benefício previdenciário básico ao qual se refere o caput deste parágrafo terá um valor inicial deR$ 400,00 (quatrocentos reais) em janeiro de 2008, devendo ser corrigido anualmente nos meses dejaneiro de cada ano em função da variação acumulada de um índice de preços, a ser definido nostermos da lei.

II - O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de que trata esteparágrafo é fixado em R$ 3.000,00 (três mil reais) em janeiro de 2008, devendo ser corrigido anual-mente nos meses de janeiro de cada ano em função da variação acumulada de um índice de preços, aser definido nos termos da lei.

III - Todos os benefícios previdenciários serão corrigidos nos meses de janeiro de cada ano para preservar,em caráter permanente, o seu valor real, em função da variação acumulada em 12 meses de um índicede preços, a ser definido nos termos da lei, sendo vedada a aplicação de aumentos nominais que excedama variação do índice de preços considerado.

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar e tem por objetivos:

...............

V – a garantia igual a 75% de um benefício previdenciário básico mensal à pessoa portadora dedeficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-laprovida por sua família, conforme dispuser a lei.

2. A proposta aqui formulada é anterior à criação do Fórum Nacional de Previdência Social. As regras de reajustamento e de fixação dovalor do salário mínimo e do teto da previdência social podem ser utilizadas a qualquer tempo. Por isso, preferimos manter seus valoresoriginais. A proposta admite que, da mesma forma que o reajuste do salário mínimo foi antecipado de maio para abril em 2006, ele possaser novamente antecipado para janeiro em 2008.

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444 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

Parágrafo Único - Nos casos de benefícios já concedidos até a data de promulgação da presenteEmenda, a referida garantia será igual a 100% de um benefício previdenciário básico.

Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.

Assim, todos os benefícios previdenciários seriam corrigidos em função davariação do INPC; e a relação entre o teto e o piso do INSS seria congelada emum coeficiente fixo, permanecendo o teto sempre igual a 7,5 vezes o piso. Osvalores nominais do teto e do piso no primeiro ano de vigência da Emenda Cons-titucional (EC) estariam explicitados na Constituição – da mesma forma como,em 2003, a EC 41 estabeleceu o teto inicialmente em R$ 2.400, posteriormentereajustado em função da inflação. Seria criado o Benefício Previdenciário Básico(BPB), inicialmente igual a um salário mínimo, mas que, a partir da promulgaçãoda EC, seria amarrado à evolução do INPC, assim como todos os benefícios.Finalmente, ficaria estabelecido o princípio de que, nas novas concessões, o benefícioassistencial seria inferior ao BPB e outorgado a uma idade maior, com aumentoda idade de elegibilidade da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), privilegiandoem termos relativos o rendimento daqueles que contribuem para o sistema.

Em relação à mudança de regras da aposentadoria, as propostas completas,juntamente com o que foi proposto acima, estão sintetizadas no quadro a seguir.Trata-se de medidas que pertencem à família das denominadas “reformasparamétricas”. As propostas para os novos entrantes são também expostas no mesmoquadro. Para os atuais ativos, haveria regras de transição. A reforma consistiria nosseguintes pontos:

a) adoção de uma idade mínima para as aposentadorias por tempo de contri-buição, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres a partir de 2010;

b) adoção do tempo de contribuição de 40 anos para todos os novos entrantes;

c) aumento progressivo da idade mínima para aposentadoria por tempo de contri-buição, até 64 anos para os homens em 2026, na proporção de 1 ano a cada 4 anos,sendo a regra para as mulheres definida nos termos a serem expostos no próximo item;

d) redução do diferencial existente entre homens e mulheres, através de umconjunto de dispositivos: i) diminuição da diferença no requisito de idade mínimados itens acima, dos 5 anos em 2010, quando a idade mínima das mulheres seriade 55 anos, para 4 anos em 2015 e 1 ano a menos a cada 5 anos, até restarem 2anos de diferença em 2025, quando a idade mínima feminina da aposentadoriapor tempo de contribuição seria de 61 anos (contra 63 anos dos homens), aumen-tando depois para 62 anos junto com a dos homens, que em 2026 seria de 64anos; ii) analogamente, diminuição da diferença no caso da aposentadoria por

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445ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE NOSSO SITEMA

idade, dos atuais 5 anos para 4 anos em 2010, quando seria fixada em 61 anospara as mulheres, com elevação progressiva da idade requerida, para 62 anos em2015 e 63 anos em 2020 (contra 65 anos dos homens); iii) diminuição da diferençade tempo de contribuição (de 35 anos para os homens), elevando o feminino dosatuais 30 anos para 31 em 2010 e aumentando o parâmetro em 1 ano a cada 3anos, até atingir 35 anos em 2022, quando se igualaria à exigência feita aos ho-mens; iv) extinção gradual do bônus de 5 anos para efeitos da contagem de tempode contribuição na fórmula do fator previdenciário, em 1 ano a cada 3 anos apartir de 2010 (inclusive) até a diferença com os homens ser “zerada” em 2022;

e) aumento do período contributivo exigido de quem se aposenta por idade,do nível de 15 anos previsto para 2011, mantendo a regra atual de elevação em 6meses por ano, até 25 anos em 2031, sendo de 35 anos para os novos entrantes;

f) fim do regime especial dos professores, mediante uma regra de phasing outque reduza a diferença atual de 5 anos para 4 em 2010, com diminuições posterioresde 1 ano a cada 3 anos até 2022, valendo a mesma lógica que em (iv) do item (d)para a redução do bônus na contagem do tempo contributivo na fórmula do fatorprevidenciário; e

g) fim do regime especial dos benefícios rurais, com redução da diferença deidade requerida vis-à-vis os trabalhadores urbanos, dos atuais 5 anos para 4 em2010, e posterior diminuição em 1 ano a cada 3 anos até 2022.

h) Aplicação dos mesmos limites de idade e demais condições de carência edo mesmo calendário de implementação dos contribuintes do Regime Geral dePrevidência Social (RGPS) a todos os servidores públicos ativos e entrantes a partirda data de entrada em vigor da proposta, de todas as esferas e níveis do governo,civis e militares.

i) Fixação de pensão para viúvo(a) equivalente a 80% do valor do benefíciointegral, vedada a acumulação de benefícios previdenciários. Na ocorrência defilhos de até 21 anos e até 24 anos se estudante universitário, um adicional de10% por filho até o limite de 100% do benefício. Essa regra seria aplicada somenteàs novas pensões concedidas, preservados os direitos de atuais pensionistas.

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446 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

3 OS ARGUMENTOS EM FAVOR DAS PROPOSTAS

Em relação ao primeiro “bloco” de reformas, que trata do fim do aumento real dasaposentadorias básicas indexadas ao salário mínimo, há cinco justificativas fortesque podem ser mencionadas em favor da medida.

Em primeiro lugar, a proposta de não haver mais aumento real das aposen-tadorias de agora em diante é algo completamente diferente de impor uma perdaaos aposentados. Em outras palavras, não ganhar não é perder. Na Argentina,muitos aposentados tinham em 2006 a mesma remuneração nominal de 1991, antesda convertibilidade implementada pelo então ministro Domingo Cavallo, com a

Proposta de reforma previdenciária

PropostaDispositivo

Como é hoje

Ativos Novos entrantes (2008)

TC: idade mínima Não há (INSS) 60 H; 55 M (2010)a 67 H; 66 M

TC: anos 35 H; 30 M 35 H; 31 M (2010)b 40 H e M

Idade 65 H; 60 M 65 H; 61 M (2010)c 67 H; 66 M

Diferença H-M (TC) 5 anos 4 anos (2010)d 0 anos

Diferença H-M (idade) 5 anos 4 anos (2010)e 1 ano

Diferença professores TC: 5 anos 4 anos (2010)d 0 anos

Diferença rurais (idade) 5 anos 4 anos (2010)d 0 anos

Pensões 100% do benefício 80% a 100% 80% a 100%

Piso previdenciário = SM = BPB = BPB

Piso assistencial = SM = 75% BPBf = 75% BPB

Idade elegibilidade Loas 65 anos 66 anos (2010)g 70 anos

a Aumento até 64 (H) e 62 (M) anos em 2026.

b Aumento do tempo de contribuição das mulheres em 1 ano a cada 3 anos, até chegar a 35 anos em 2022.

c Aumento da idade requerida para as mulheres em 1 ano a cada 5 anos, até chegar a 63 anos em 2020.

d Redução em 1 ano a cada 3 anos até 2022 (inclusive), quando a diferença seria eliminada.

e Redução em 1 ano a cada 5 anos, até chegar a 2 anos em 2020.

f Para os benefícios já concedidos, 100% do BPB.

g Aumento em 1 ano a cada 3 anos, até 70 anos em 2022.

Nota 1: TC = tempo de contribuição; H = homens; M = mulheres; SM = salário mínimo; BPB = benefício previdenciário básico.

Nota 2: Adicionalmente, o tempo de contribuição mínimo para aposentadoria por idade (lei) aumentaria até 2031 para 25 anos no caso dosativos e para 35 anos no caso dos novos entrantes.

Nota 3: O bônus de 5 anos de tempo de contribuição para as mulheres (lei) para efeito do cálculo do fator previdenciário diminuiria em 1 ano acada 3 anos a partir de 2010 (inclusive) até 2022 (inclusive), quando seria eliminado. Para os professores, valeria o mesmo princípio.

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regra de 1 peso = 1 dólar. O próprio Cavallo, no seu retorno ao poder em 2001,simplesmente cortou 13% do valor nominal das aposentadorias superiores a um certovalor – posteriormente restabelecidas. Isso sim é uma perda e gera, compreensivel-mente, uma reação social. O que estamos propondo aqui, contrariamente a essescasos, não é uma redução e sim a ausência da incorporação de futuros aumentos reais.

Em segundo lugar, tem-se o problema aritmético e demográfico: se o PIBcresce 4% ao ano (a.a.) e o número de aposentados e pensionistas também,3 qualqueraumento real dado a 2 de cada 3 benefícios – proporção daqueles que estão hojeatrelados à evolução do salário mínimo – irá pressionar para cima a relação gastodo INSS/PIB, que está aumentando sem cessar há praticamente 20 anos. A per-gunta é: o país está disposto a arcar com novos aumentos da carga tributária parafinanciar esse processo?

Em terceiro lugar, a medida permitiria aumentar moderadamente e de formacontínua, se assim o Congresso decidisse, o valor do salário mínimo dos trabalha-dores ativos, sem temor de que isso aumentasse o “rombo” da previdência social,como tem acontecido sistematicamente ao longo dos últimos anos.

Em quarto lugar, a medida aqui proposta não limita a possibilidade de inter-venções tópicas em segmentos específicos que tenham necessidade de transferênciadireta de renda, através de programas como o Bolsa Família. Pelo contrário, podeconferir mais flexibilidade à alocação de recursos a segmentos específicos da po-pulação, com maior efetividade na ação e menores custos.

Em quinto lugar, há que se atentar para a realidade do resto do mundo. Emlinhas gerais, na grande maioria dos países, as aposentadorias simplesmente nãotêm aumentos reais, no máximo apenas acompanhando a inflação, exatamentepelo risco que a superposição de aumentos reais da remuneração com a pressãodemográfica pode acarretar na evolução da despesa da seguridade social.

Finalmente, é razoável argumentar que, embora fosse difícil congelar o valorreal das aposentadorias básicas no começo da estabilização, quando elas se encon-travam em um valor real muito baixo, hoje, após o piso previdenciário em termosreais ter dobrado nos últimos 12 anos, a proposta deveria ser social e politicamentemais palatável do que no passado.

A modificação proposta para as regras de concessão de benefícios assistenciaisvisa, por um lado, estabelecer o primado de que o benefício previdenciário deve

3. O número de aposentados e pensionistas em termos de gastos previdenciários é, no longo prazo, dado pelo número de idosos dapopulação – aqui entendido como a população cujo limite de idade é aquele definido para recebimento de aposentadoria regular.Considerada a população de 60 anos ou mais, a taxa média de crescimento esperada até a implementação dos ajustes aqui propostosé de 3,8% a.a., caindo a seguir para 2,2% a.a. até 2050.

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valer mais que o assistencial, para fazer jus ao esforço feito e estabelecer umahierarquia de incentivos adequada; e por outro, restabelecer o dispositivo originalda Loas. Por ele, a concessão do benefício assistencial era dada, justamente, aos 70anos. Esse parâmetro constava no artigo 20 da Loas (Lei 8.742 de 7 de dezembrode 1993) e foi posteriormente modificado mediante nova redação da lei original,com diminuição para 67 anos no artigo 38 da Lei 9.720 de 30 de novembro de1998; e nova redução, agora para 65 anos, mediante o artigo 34 do Estatuto doIdoso (Lei 10.741 de 1º de outubro de 2003). O que se propõe, portanto, é voltaraos 70 anos da Lei 8.742/93. Ou seja, o propósito é apenas retornar em 2022 –quase 30 anos depois – à situação vigente em 1993.

Em relação às demais propostas específicas, a justificativa para cada uma dasmedidas é muito clara. A definição de uma idade mínima, bem como o seu aumentoprogressivo e a adoção de uma norma rígida de tempo contributivo para os novosentrantes, relaciona-se com a precocidade das aposentadorias por tempo de con-tribuição, claramente visível em diversos dados apresentados ao longo do livro.

Da mesma forma, a redução da diferença de requisito de elegibilidade entrehomens e mulheres se insere no mesmo contexto, agravado pela perspectiva deque o número de mulheres idosas venha a aumentar a taxas superiores às previstaspara os homens.

A extensão do período contributivo para quem se aposenta por idade sedestina a aproximar a legislação brasileira dos parâmetros internacionais, uma vezque, na maioria dos países, é preciso ter contribuído por 20 ou 30 anos para fazerjus à aposentadoria.

A eliminação da diferença em favor dos professores, além do fato de nãohaver razões para a existência desse favorecimento, busca solucionar um sérioproblema presente nas alçadas estadual e municipal. Ele é representado pelapossibilidade de as professoras poderem se aposentar em idades particularmenteprecoces, com apenas 25 anos de contribuição, algo que, do ponto de vista atuarial,é extremamente oneroso para os cofres públicos locais.

A medida proposta em relação aos benefícios rurais, para que a aposentadoriapor idade destes se processe à mesma idade que a das demais pessoas, de 65 anospara os homens e 60 para as mulheres, é significativa. Cabe lembrar que aproxi-madamente 35% dos benefícios não-assistenciais do INSS em manutenção sãorurais. Se a regra de benefício for alterada e o ritmo de concessões diminuir pelasaproximações sucessivas que seriam feitas com as regras de quem vive no meiourbano, o estoque de aposentados e pensionistas rurais aumentaria a taxas muito

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menores que nos últimos 10 a 20 anos, facilitando a redução do peso das despesasdo INSS em relação ao PIB. Por outro lado, do ponto de vista conceitual, seriaválido eliminar a diferenciação porque os trabalhadores do meio rural: a) já sãobeneficiados pelo fato de as suas contribuições serem feitas em bases muito maiscondescendentes que as dos trabalhadores urbanos; e b) em muitos casos têmacesso a meios de sobrevivência ligados à sua própria condição de existência emum meio que lhes permite a produção para autoconsumo.

No que diz respeito às pensões, além de ser o segundo principal benefícioprevidenciário em termos de montantes gastos, é de se destacar o fato de queinexiste no sistema previdenciário brasileiro qualquer condição restritiva de qua-lificação para o recebimento do benefício de pensão por morte:

a) não se exige idade mínima do cônjuge;

b) não se exige casamento nem dependência econômica;

c) não requer carência contributiva; e ainda

d) permite o acúmulo integral do benefício com aposentadoria e com rendade trabalho.

e) Além disso, a pensão é vitalícia.

Essa ausência de condicionalidades no caso brasileiro chama atenção pelaexcessiva proteção dada à mulher – normalmente a beneficiária desse tipo de renda.Como visto no capítulo 11, entre 20 países analisados, 8 vinculam o valor dobenefício à existência de crianças e jovens; 9 fazem restrições à idade da mulher e16 fazem restrição ao valor do benefício. O único que não conta com nenhumadas três restrições é o Brasil. Em poucas palavras: entre nós, não se limita idade,não há redução do valor do benefício e não se vincula seu valor à existência de prolee, curiosamente, não se impede acúmulo de benefício nem que o pensionista trabalhe.

Para que as propostas de reforma sejam válidas, elas devem se pautar por trêsprincípios:

a) devem ter um prazo de carência, pois a aprovação da mudança deve pre-ceder em alguns anos a sua implementação efetiva, de modo a dar tempo às pessoasde se adequarem às novas regras, minimizando as resistências daqueles que estiveremna iminência de se aposentar de acordo com as regras atuais;

b) devem se pautar pelo gradualismo, porque, em se tratando de questõesque envolvem gerações, é natural que as mudanças sejam lentas, e também parafacilitar as chances de aprovação das medidas, visando a uma transição suave; e

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c) devem ser mais rígidas para os novos entrantes, uma vez que estes serãoafetados pelas condições vigentes daqui a 30 ou 40 anos – demograficamentemuito diferentes das atuais – e também porque, na realidade, não devem ser umempecilho, em termos políticos, para a aprovação da reforma.

Resta por último, agora, completar o tratamento destes temas com uma dis-cussão acerca da viabilidade política das propostas.

É conhecido na literatura que trata de mudanças de status quo que minoriascom preferências fortes podem obstruir maiorias com fraca e dispersa preferência.Também é reconhecido pela literatura que ajustes institucionais que proponhamimposição de custos específicos e presentes e produzam benefícios difusos e futurossão na maioria das vezes abandonados, reunindo contra si todos quantos tenhamqualquer mínima perda, sem ganhar apoio de todos quantos sejam seus potenciaisbeneficiários. Ademais desse fato, mudanças legais que envolvam trade-offs entreelementos de gerações diferentes tendem a produzir resultados assimétricos, demodo a distribuir os custos mais pesadamente sobre as gerações futuras e, simetri-camente, concentrar benefícios nas gerações atuais.

Mudanças nos regimes de previdência reúnem essas duas “virtudes”. Significaisso que estamos fadados ao imobilismo e condenados a reformar a previdência apenasquando houver impossibilidade material de continuar honrando os compromissoscom aposentados e pensionistas? Certamente, não. O próprio Brasil, por maisparadoxal que possa parecer, tem dado demonstrações do contrário. Em menos deuma década, fizemos duas reformas previdenciárias,4 além de corrigir inúmerosoutros “problemas”, como, por exemplo, o histórico descontrole de gastos, com aaprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Também à época dizia-se que a chancede aprovação da legislação era mínima. Era, mas foi aprovada e, com sua aprovação,o Brasil ganhou mais qualidade de gestão pública e maior governabilidade.

Esse é o caso da reforma da previdência, que novamente volta à pauta dereformas necessárias.

É importante que fique claro que sistemas como o nosso, estruturado sobregime de repartição, funcionam como uma poderosa máquina de transferência eredistribuição de renda. Como não poderia deixar de ser quando o Estado transfererenda de uns para outros, há a ocorrência de inexoráveis conflitos distributivos.

Esses conflitos têm pelo menos duas naturezas distintas: a) conflitosdistributivos intrageracionais, ou seja, conflitos entre indivíduos de uma mesmageração como, por exemplo, entre homens e mulheres, pobres e ricos, indivíduos

4. Em realidade, a reforma de 2003 foi complementada em 2005, através da EC 47.

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mais e menos escolarizados, pessoas saudáveis e pessoas doentes, pessoas que tra-balham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoas que nãopoupam etc.; e b) conflitos distributivos intergeracionais, aqueles entre jovens evelhos que disputam entre si os recursos e os custos de transferências. Maismodernamente, aliás, tem sido corretamente reconhecido que o conflitointergeracional envolve também indivíduos que ainda não nasceram.

Exatamente porque envolve interesses tão recortados, propostas de reformasprevidenciárias tendem a produzir na sociedade inexoráveis alianças contra mu-danças, porque cada grupo tende a crer – e sempre haverá algum argumento legítimoa apresentar – que é o “outro” (grupo ou indivíduo) quem deveria “pagar a conta”.O resultado é uma imensa maioria contrária à mudança, ainda que cada grupoisoladamente considere correto que o outro venha a arcar com os custos do ajuste.

A difícil missão do governante é exatamente amalgamar de forma relativa-mente simples racionalidade e argumentos técnicos de um lado, com paixões,interesses e sentimentos de outro, de modo a convencer os principais atores sociaisda necessidade de mudanças e de ajustamento do sistema previdenciário.

Já é por demais conhecido o papel central do presidente na agenda política ede produção legal em países presidencialistas. O Brasil não foge a essa regra. Aliás,ao contrário. Além de contar com enormes poderes executivos, o presidente dispõetambém de amplo poder legisferante e de determinação da agenda do CongressoNacional.

As evidências empíricas mostram que os presidentes brasileiros, indepen-dentemente de seu viés ideológico e de seu partido de origem, quando conseguemcostruir uma base de apoio parlamentar – o que tem ocorrido em todos os governospós-democratização, com a exceção conhecida de Fernando Collor – têm conse-guido implementar, com restrições óbvias, decorrentes de algum grau de negociaçãopolítica, praticamente toda sua agenda de governo, seus projetos e programasprioritários.

E isso tem sido feito, em geral, com o apoio do Congresso, que tem mostradoser um poder bastante permeável quanto às prioridades dos presidentes e sensível àsquestões que envolvem estabilidade e que visam melhorar o perfil de distribuiçãode ganhos na sociedade.

Há diversos estudos que mostram que a taxa de aprovação das Medidas Pro-visórias (MPs) é de superlativos 95%;5 mesmo índice alcançado por projetos de

5. Ver, por exemplo, Amorim Neto e Tafner (2002) e Figueiredo e Limongi (1995; 1999; 2000).

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lei. Algo semelhante se aplica às ECs, ainda que estas envolvam mais tempo, maisatenção e mais negociação. Nada, porém, que signifique sérios riscos ou compro-meta a agenda do presidente.

Há outros estudos6 que mostram também que os parlamentares em geral sãoobedientes ao voto dos líderes de seus partidos, sobretudo dentro dos principaispartidos do país e nos temas relevantes para o Executivo. PT, PFL e PSDB têmelevado grau de obediência partidária e, dos grandes, apenas o PMDB, com suashistóricas divisões internas, apresenta resultado menos expressivo. Em média, con-sideradas todas as votações do Congresso, aproximadamente oito em cada dezdeputados dos principais partidos votam em obediência à liderança. Na médiados demais partidos, o número é ligeiramente inferior, havendo, no entanto, casosde disciplina ainda maior.

Mas se é fato que os presidentes têm conseguido implementar suas agendase contado com um Congresso não hostil, é igualmente verdade que esse resultadosomente é obtido quando o presidente e a base aliada, estando fortemente con-vencidos da necessidade e da prioridade da mudança institucional, mobilizamcapital político na disputa do pleito. Presidente não convencido da importância eda urgência de uma mudança legal é certeza de derrota ou de postergação noCongresso. Isso é tão mais verdadeiro quanto menos “popular” for o objeto damudança proposta. E esse é o caso de reformas previdenciárias, pois afetam diretae negativamente – no curto prazo – a vida da maioria dos cidadãos aptos a votar.

Alterações legais que reduzam “direitos” são, por definição, evitadas por par-lamentares sempre desejosos de não perderem votos e apoio para as eleições futuras.Aliado a esse desconforto, há evidentemente um número não desprezível de parla-mentares fortemente ligados a grupos sociais que seriam afetados por uma reformaprevidenciária. Em especial, destacam-se os seguintes segmentos sociais:

a) Acima de todos, os próprios aposentados, que seriam contrários a qualquerlimitação de aumento de seus benefícios. Há que se considerar a taxa de descontointertemporal desse segmento social. Por definição é extremamente elevada e, porconseqüência, também seu radicalismo. Assim, suas ações são guiadas por prefe-rências fortes.

b) Os trabalhadores que seriam distanciados da obtenção do benefício, alémde, obviamente, terem de contribuir mais, o que lhes reduziria o valor presente dobenefício previdenciário. É bem verdade que a oposição à mudança éexponencialmente decrescente quanto mais jovem é esse trabalhador. E isso se

6. Ver, entre outros, Nicolau (2000); Figueiredo e Limongi (1995); Amorim Neto e Santos (2001).

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deve a duas principais razões: em primeiro lugar porque, quando jovem, a aposen-tadoria é algo que está por demais distante e seus planos de vida não levam emconsideração ou levam muito pouco em consideração a aposentadoria; em segundo,porque, por serem jovens, têm tempo para planos alternativos. Isso tem enormevalor e determina a forte oposição dos segmentos de trabalhadores mais velhos.Não à toa, trabalhadores mais velhos têm menos restrição a aumentos de alíquotasdo que a aumentos de tempo de contribuição.

c) Em seguida e com forte lobby no Congresso estão os funcionários públicoscivis e militares. Se isoladamente conseguem produzir enormes dificuldades, emuma ação coletiva na qual possam ter mais espaço de manobra e menos visibilidadedireta, o estrago, em termos de apoio parlamentar a reformas, pode ser grande.

d) Além disso, é sempre bom lembrar, representantes ligados a grupos “poli-ticamente sensíveis”, como professores e mulheres, por exemplo, podem tambémimpor forte custo de negociação em um processo de reforma.

Então como, diante de tantas e tamanhas dificuldades, montar uma estratégiaque permita uma tramitação relativamente rápida e com chance de aprovação?

Em primeiro lugar é necessário que a proposta seja tecnicamente defensável.Esse é certamente o caso da proposta aqui formulada. Ataca dois pontos fundamen-tais: a regra de reajustamento dos benefícios e os prazos de carência para obtençãode aposentadoria. Além disso, é necessário que certos princípios sejam respeitadosna proposta, de modo a impedir que preferências fortes sejam construídas pormuitos grupos. Isso significa, por exemplo, diluir os custos ao longo do tempo eentre diversos segmentos etários, de modo a que cada um perceba que todos estãopagando um pedaço da conta, contribuindo com parte do custo.

No tocante ao aspecto técnico, dois princípios adotados na proposta aquiformulada permitem que os agentes tenham tempo para se ajustarem, possibili-tando que seus planos de vida não sejam dramaticamente afetados por mudançasinstitucionais: a) há claramente definido um período de carência – até 2010 – emque a maior parte das mudanças propostas não entre em vigor. Isso é fundamental,pois evita uma indesejável “corrida” de aposentadorias, com evidentes efeitos ne-gativos; e b) há um princípio de gradualismo, ou seja, as mudanças serão espalhadasno tempo com incrementos progressivos, de modo a permitir que os indivíduos seajustem e possam se programar para a aposentadoria.

Em segundo lugar e absolutamente indispensável é que o presidente, dadoseu papel crucial no alinhamento das preferências parlamentares, esteja convencidoda necessidade e da urgência da medida e se envolva diretamente na conquista da

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vitória, mobilizando seu capital político para a mudança. Sem essa condição qualquerproposta de reforma constitucional é letra morta.

Em terceiro lugar, a estratégia de envolvimento parlamentar deve se dar emalto nível, de modo a discutir com lideranças partidárias a proposta e oferecendoa elas os elementos que consubstanciam a relevância do tema e a urgência daimplementação. Para tanto, é necessário que os partidos e principais liderançasestejam convencidos de que a matéria é, de fato, do interesse do presidente.

Em quarto lugar, é fundamental que haja convencimento na base governa-mental de que os entraves do sistema previdenciário são um verdadeiro obstáculoao crescimento do país, com graves conseqüências para o desempenho futuro daeconomia brasileira. Parece não haver dúvidas de que a base governamental estavaconvencida de que a EC 41, de 2003, que ajustou os sistemas próprios dos servi-dores públicos, era fundamental para aliviar a pressão fiscal a que o governo dopresidente Lula estaria submetido se continuasse o padrão de aposentadoria quevinha ocorrendo no setor público. Por isso mesmo, o governo e a base parlamentarentraram determinados no embate no Congresso.

É, portanto, imprescindível que o governo e a base de sustentação estejamcertos de que a reforma propiciará alívio sobre as perspectivas de crescimento.Apesar de aparentemente trivial, essa relação de causalidade não apenas não é claracomo tampouco é majoritária dentro do governo. É preciso, dessa forma, que opresidente abrace a causa e faça dela uma bandeira para o desenvolvimento. Nessamedida, o papel de pesquisadores e analistas do tema é fundamental, pois ajudama esclarecer essa e outras questões ligadas a reformas previdenciárias.

Um último ponto diz respeito à oportunidade de realização da reforma.Como conseqüência do fato de que as chances de aprovação são diretamente rela-cionadas à preferência presidencial, por conta de seu papel absolutamente centralem regimes presidencialistas como o nosso, é imperativo que a proposta seja enviadaao Congresso no primeiro ano do novo mandato presidencial, já que nesse mo-mento virá impregnada da vontade majoritária do eleitorado brasileiro, o queconferirá ao presidente o poder máximo da representação popular, poder que sereduz naturalmente no exercício cotidiano do mandato presidencial.

Por fim, devemos considerar que, das urnas de 2006, emergiu uma Câmaracom elevada taxa de renovação de deputados federais e nova composição partidária.7

São duas as principais constatações dessa nova Câmara:

7. No momento de revisão editorial, mudanças da composição partidária já tinham ocorrido, sem no entanto afetar a distribuição básicade poder entre partidos.

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a) São mais de duas centenas de novos deputados federais, com taxa bruta derenovação de 47%. Isso significa que praticamente metade da Câmara dos Depu-tados será composta por estreantes.

b) Se seguir a tradição de nosso presidencialismo de coalizão e conseguirimplementar a coligação partidária envolvendo basicamente os mesmos partidosque deram sustentação ao primeiro mandato (PT, PP, PTB, PL, PCdoB e amplossegmentos do PMDB), o presidente contará com maioria sólida, porém não sufi-ciente para impor, somente com sua força, mudanças constitucionais na Câmara.

O primeiro item mencionado faz com que seja maior a responsabilidade daslideranças partidárias no Congresso. A essa liderança caberá o relevante papel deorganizar suas bancadas e dela extrair confluências e preferências.

O segundo aspecto implica enorme responsabilidade para as lideranças dabase aliada do governo e especialmente para o líder do governo, além obviamenteda área de articulação política do governo. Será necessário que essas liderançasestejam atentas, alertas e, sobretudo, dispostas a negociar com segmentos maisneutros do Congresso.

De toda forma, o aspecto mais importante é que caberá ao presidente e àbase aliada, agora circunstanciados pelo recém-criado Fórum Nacional de Previ-dência Social, a definição da prioridade no que se refere à questão previdenciária.Como esta está conectada à agenda do desenvolvimento, podendo liberar recursospara investimentos públicos, é possível, além de desejável, que a idéia de reformada previdência seja abraçada pelo Executivo.

Nesse sentido, o melhor papel de todos os que estudam o tema previdênciaé contribuir para o debate e oferecer sugestões e opções factíveis para a correçãodas distorções hoje existentes em nosso sistema e que tanto limitam o potencial decrescimento econômico de nosso país.

REFERÊNCIASAMORIM NETO, O.; SANTOS, F. A conexão presidencial: frações pró e antigoverno e discipli-na partidária no Brasil. Dados, v. 44, n. 2, p. 291-321, 2001.

AMORIM NETO, O.; TAFNER, P. Governos de coalizão e mecanismos de alarme de incêndiono controle legislativo das medidas provisórias. Dados, v. 45, n. 1, p. 5-38, 2002.

FIGUEIREDO, A. C.; LIMONGI, F. Partidos políticos na câmara dos deputados: 1989-1994.Dados, v. 38, n. 3, p. 497-524, 1995.

—————. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: FundaçãoGetulio Vargas, 1999.

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NICOLAU, J. Disciplina partidária e base parlamentar na câmara dos deputados no primeirogoverno Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, v. 43, n. 4, Rio de Janeiro, 2000.

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Composto em Agaramond 11/13 (texto)Frutiger 47 (títulos, gráficos e tabelas)

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Cartão Supremo 300g/m2 (capa)no Rio de Janeiro

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