ppp como instrmento de implementacaode polticas publicas

7/23/2019 PPP Como Instrmento de Implementacaode Polticas Publicas

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Universidade de Braslia UnBFaculdade de Economia, Administrao e ContabilidadePrograma de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)

OSORIO CARVALHO DIAS

PARCERIAS PBLICO-PRIVADASCOMO INSTRUMENTO DE

IMPLEMENTAO DE POLTICAS

PBLICAS

TESE

UNIVERSIDADE DE BRASLIA

BRASLIA, ABRIL DE 2014


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I


PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS

COMO INSTRUMENTO DEIMPLEMENTAO DE POLTICASPBLICAS

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Faculdade deEconomia, Administrao e Contabilidade daUniversidade de Braslia, para obteno do grau deDoutor em Administrao.

Orientadora: Profa. PhD. Janann Joslin Medeiros

Braslia - DF

2014


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II

TERMO DE APROVAO


PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS COMOINSTRUMENTO DE IMPLEMENTAO DE

POLTICAS PBLICAS

Tese aprovada como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor emAdministrao no curso de Ps-Graduao em Administrao da Universidade deBraslia (UnB), pela seguinte banca examinadora.

Profa. PhD. Janann Joslin MedeirosOrientadoraPrograma de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Prof. PhD. Ricardo GomesPrograma de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Prof. Dr. Toms de Aquino GuimaresPrograma de Ps-Graduao em Administrao - Universidade de Braslia

Prof. Dr. Sandro Cabral

Ncleo de Ps-Graduao em Administrao (NPGA/UFBA) - Universidade da Bahia

Prof. Dr. Srgio BulgacovEscola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGVDepartamento de Administrao Geral e Recursos Humanos.

Braslia, abril de 2014.


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III

Carvalho, Osrio Dias

Parcerias Pblico-privadas como Instrumento de Implementao de Polticas

pblicas. Braslia, 2014. XVII, 336 f

Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Administrao

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (Face) Universidade de

Braslia.

1. Parceria Pblico-Privada. 2. Implementao. 3. Polticas Pblicas. 4.

Instrumentos. I. Ttulo.


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IV

A minha famlia, Patrcia, Max e Erin, pelas horas

roubadas.


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V

AGRADECIMENTOS

Mais que um trabalho cientfico esta tese a realizao de um sonho antigo. Por isso e portudo o mais que estas pginas materializam, agradeo a Deus em primeiro lugar. Agradeoencarecidamente Professora Doutora Janann Joslin Medeiros, que alm de se dispor a pornos trilhos meu trao solto demais, serviu-me de professora, orientadora, inspirao emotivao. Obrigado pelas horas que perdeu na leitura dos labirintos de minha inexperinciaacadmica e como pesquisador.

Agradeo tambm aos Professores Doutores Ricardo Correa Gomes (PPGA/UnB), Toms de

Aquino Guimares (PPGA/UnB), Sandro Cabral (PPGA/UFBA) e Srgio Bulgacov(FGV/EASP) por concordarem em serem meus examinadores e, mais que isso, pelas valiosasdicas da fase de qualificao, que abriram meus olhos para a necessidade de coernciaepistemolgica e abrangncia de contedo, indispensvel num trabalho cientfico destaenvergadura.

Agradeo aos demais professores do PPGA e outros programas de doutorado que, ao longodestes anos, contriburam com seus conhecimentos em aulas e palestras muitas e muitoproveitosas. Agradeo aos funcionrios da Secretaria do PPGA pelo apoio logstico e, muitasvezes, orientador.

Agradeo finalmente a todos, todos mesmo, que tm o mesmo esprito inquieto como o meu eque fazem avanar o conhecimento humano e que de alguma maneira contriburam com estainquietude para trazer luz a minha ignorncia e abrir-me as portas de um pouco mais deconhecimento.

Deus, Patrcia, Max e Erin.

***


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VI

A administrao a arte de aplicar as leis, sem lesar osInteresses.

Honor de Balzac


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VII

RESUMO

Esta tese buscou entender e explicar as causas da baixa utilizao de parcerias pblico-

privadas na implementao de projetos de infraestrutura no mbito da Administrao Pblica

Federal (APF) brasileira. Partindo de uma base terica vinculada Nova Economia das

Instituies (NEI), Implementao de Polticas Pblicas e Teoria da Agncia, o trabalho

buscou identificar variveis vinculadas a esses corpos tericos que funcionassem como causas

para tal desempenho. A pesquisa foi multicasos (trinta casos), com a utilizao da Anlise de

Contedo em uma primeira etapa e Anlise Qualitativa Comparativa (QCA) com Fuzzy Set

em uma segunda etapa. As anlises de contedo foram realizadas com o apoio dos softwares

Express Scribe e Atlas.ti e a anlise Fuzzy Set/QCA com a utilizao do software fsQCA.Foram realizadas 62 entrevistas com atores envolvidos no cenrio de implementao de PPPs

no Governo Federal e nos estados da Bahia, Minas Gerais e So Paulo, escolhidos como

referenciais comparativos. Ademais, foram analisados 841 documentos, com 67.042 pginas,

que incluram desde e-mails de tcnicos envolvidos em projetos de PPP a todos os

documentos de tramitao da Lei de PPP no Congresso Nacional. A tese mostra que, em

relao a PPPs e para os casos estudados, a reduzida capacidade de coordenao do Governo

Federal, a baixa capacitao dos tcnicos responsveis em todas as fases dos projetos e aaverso ao risco comercial dos empresrios interessados tiveram influncia preponderante no

fracasso dos projetos planejados. Outras caractersticas presentes so deficincias no

arcabouo legal, excesso/falhas na regulao, clusulas contratuais mal definidas, medo de

perda de controle do processo por parte da administrao pblica, falta/m alocao de

oramento pblico, influncia de grupos/atores poderosos com interesses contrariados ou a

serem favorecidos e diferenas polticas entre atores que estiveram, em momentos diversos,

responsveis pelos projetos, alm da defesa de interesses partidrios, ou simplesmente,tentativa de obstar projetos de legendas adversrias. Conclui-se que as instituies formais

criadas/envolvidas na implementao de PPPs federais no foram suficientes para eliminar os

problemas tpicos de implementao de polticas pblicas, conflitos Agente/Principal,

assimetria de informao e comportamento oportunista, e muito menos impedir a manuteno

de instituies informais que minaram as bases para o bom desenvolvimento dos projetos. Foi

demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que

implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas

encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas


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VIII

de PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele

nascer, considerando as instituies formais criadas para disciplinar o jogo e as organizaes

criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que tal projeto

ser inserido, incluindo as instituies formais preexistentes e as que surjam em decorrncia.

No se pode importar conceitos vencedores de realidade institucional distintas do Brasil sem

um estudo detalhado do ambiente brasileiro. Isso no combina com o aodamento oriundo da

falta de planejamento na administrao pblica nacional. Constatou-se que se os modelos de

PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de instrumentos de mercado, eles no se

encaixam ao modelo de relao entre custos de governana e nveis de especificidade dos

ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs deveriam resultar em

menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no mecanismo degovernana hierrquica, ou no mximo governana hbrida. Embora fosse esperado que PPPs

reduzissem os custos totais de implementao, a escassez de projetos com resultados

concretos no Brasil impede uma avaliao holstica e os custos de transao da fase de projeto

tendem a afastar o gestor pblico das PPPs, consideradas solues melhores, mas muito

demoradas e complexas.

Palavras-chave: Parceria Pblico-Privada, Implementao de Polticas Pblicas,Instrumentos de Polticas Pblicas, Teoria de Agncia, Teoria Institucional, fsQCA.


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IX

ABSTRACT

This thesis sought to understand and explain the causes of the low level of utilization of the

instrument of public - private partnership (PPP) in the implementation of infrastructure

projects by the Brazilian Federal Public Administration (APF). Using a theoretical framework

developed from the New Institutional Economics (NIE), studies on Policy Implementation

and Agency Theory, the study sought to identify variables that might explain this

phenomenon. The research was multi-case (30 cases), using content analysis techniques in the

first stage of analysis and Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA) during the

second and final stage. Content analyses were carried out using Express Scribe and Atlas.ti

software and the Fuzzy Set/QCA analysis made use of the FsQCA software. Sixty-two (62)actors involved in the implementation of PPPs in the Federal Government setting and in the

states of Bahia, Minas Gerais and So Paulo, chosen as comparative benchmarks, were

interviewed. In addition, 841 documents totaling 67,042 pages were analyzed. A wide variety

of documents was consulted, ranging from emails exchanged by technical staff involved in

PPP projects to all the documents produced during the passage of the PPP Act by the

Brazilian Congress. The thesis shows in the cases studied, three factors had preponderant

influence on the failure to execute planned PPP projects: limited coordination capacity on thepart of the Brazilian Federal Government, the lack of technical preparedness of government

personnel at all stages of the process, and the commercial risk aversion of potentially

interested entrepreneurs. Other influencing factors identified as contributing to the lack of

implementation success were deficiencies in the legal framework, regulatory excess/failure,

poorly-defined contract terms, fear of losing control of the process by public administrators,

lack of/poor budget allocation, influence of powerful groups/actors whose interests might be

thwarted or favored by project execution, political differences between actors responsible forthe projects at different times during the process, whether in defense of partisan interests or

the attempt to hinder projects of interest to opposing party members. It is concluded that the

formal institutions created/involved in implementing federal PPP were not sufficient to

eliminate problems typical to policy implementation, Principal/Agent conflicts, asymmetric

information and opportunistic behavior, much less prevent the development or strengthening

of informal institutions that undermined the basis for the successful execution of the planned

projects. It has been shown in this thesis that there is not just a single explanation for the

results of interest, which suggests that there will probably not be just a single solution for the


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X

problems encountered. The findings suggest that it is important for those responsible for the

implementation of public policies using the PPP instrument to pay attention from the outset,

at the project design stage, and throughout the implementation process to the many factors

that influence project outcomes. This includes taking into consideration the formal institutions

created to regulate the process and the organizations, existing or specifically created, that act

as players in the process. This means giving attention, as well, to the other elements of the

institutional environment in which a project is to be inserted, including pre-existing informal

institutions and others that may arise during the implementation process. Findings reinforce

the perception that winning concepts cannot be imported from institutional realities different

from those of Brazil without detailed study of how they can be adapted to the Brazilian

environment. Such detailed study, however, appears inconsistent with the rush to implementoften observed, perhaps typical of the lack of planning perceived as characteristic of Brazilian

public administration. It was found that even though the PPP model adopted sought to align

public contracting practices and market instruments, it failed to bring about the necessary

alignment of the transaction costs of governance and the levels of asset specificity necessary.

In other words, given the fact that they involve very specific assets, the use of the PPP

instrument should result in lower costs than if the project were to be carried out by the

government itself using the hierarchical governance mechanism or by some other form ofhybrid governance. Although the expectation was that PPPs would reduce the total

transactions costs of implementation, the high transaction costs at the design stage tend to

distance public managers from using the PPP instrument, considered to be too time

consuming and complex.

Keywords: Public-Private Partnership, Implementation of Public Policy, Policy Instruments,Agency Theory, Institutional Theory, fsQCA.


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XI

SUMRIO

INTRODUO 1

1.1.CONTEXTUALIZAO E PROBLEMATIZAO 1

1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA 101.2.1. Objetivo Geral 10

1.2.2. Objetivos Especficos 10

1.3.DELIMITAO DO ESTUDO 101.4.JUSTIFICATIVA DA PESQUISA 121.5.ESTRUTURA DA TESE 15

2. PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO MUNDO E NO BRASIL 17

2.1.CONTEXTUALIZANDO AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 172.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo 23

2.1.2. Parceria Pblico-Privada no Brasil 252.2.ARCABOUO JURDICO DE PPPS NO BRASIL 27

2.2.1. Concesso Patrocinada 31

2.2.2. Concesso Administrativa 342.2.3. Caractersticas do Modelo de PPP implantado no Brasil. 35

2.2.3.1 Contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado ...................................... 36

2.2.3.2 Equilbrio financeiro Repartio dos riscos ................................................................. ........... 362.2.3.3. Compartilhamento de Ganhos Econmicos .......................................................... ..................... 362.2.3.4. Financiamento por terceiros - Garantias e Contragarantias .................................................... 37

2.2.3.5 Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas .......................................................... ........... 37

2.2.3.6 Sociedade de Propsitos Especficos ........................................................... ............................... 382.2.3.7 rgo gestor das PPPs ................................................... ........................................................... . 39

2.2.3.8. Controle ..................................................................................................................................... 432.2.3.9. Penalidades .......................................................... ........................................................... ........... 432.2.3.10. Prazos ....................................................... ........................................................... ..................... 44

2.2.3.11. Providncias Prvias Licitao ..................................................... ........................................ 44

2.2.3.12. Licitao ................................................... ........................................................... ..................... 442.2.4. As Parcerias Pblico-Privadas Alvo do Estudo 45

3. FUNDAMENTAO TERICA 46

3.2.AIMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS E SEUS INSTRUMENTOS 463.2.1. O Tipo de Poltica Pblica 47

3.2.2. Incrementalismo em Poltica Pblica 47

3.2.4. O Modelo das Coalizes de Defesa 493.2.5. Modelo do Equilbrio Interrompido 50

3.2.7. Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas 513.3.ATEORIA INSTITUCIONAL 523.4.NOVA ECONOMIA DAS INSTITUIES 593.5.PPPS -INSTITUIES E INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS 62

3.6.TEORIA DA AGNCIA 673.6.1. Teoria da Agncia e o Tratamento do Poder 67

3.6.2. Contratos Baseados em Comportamento e em Resultados 74

4. ASPECTOS METOLGICOS DA PESQUISA 77

4.1.TIPO DE PESQUISA 774.2.ESCOLHA DOS CASOS DO ESTUDO 814.3.COLETA DE DADOS 86

4.4.1. Anlise Categorial 89

4.4.2. Operacionalizao das Variveis com Fuzzy Set 97

4.4.3. Ferramentas de Anlise 1024.4.4. Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados no Atlas.ti 104

4.5.LIMITAO DO MTODO 109

5. ANLISE DE RESULTADOS 112

5.1.DESCRIO DOS CASOS 112


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XII

5.2. RESULTADOS DA ANLISE DE CONTEDO DOS TRINTA CASOS POR CATEGORIA DE ANLISE 1225.2.1. Categoria Coordenao 1245.2.2. Categoria do Risco Comercial 134

5.3.3. Categoria Risco Contratual 1455.3.5. Categoria Tcnico/Burocrtico 150

5.3.7. Categoria Poltica 1565.3.8. Categoria Econmica 160

5.3.9. Categoria Legal 1625.3.10. Categoria Regulao 168

5.4.ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA (QCA) 1745.5.INTERAO ENTRE EVIDNCIAS E A TEORIA 2075.6.DISCUSSO DE RESULTADOS E PROPOSIES 237

5.6.1. Instituies Formais 237

5.6.2. Instituies Informais 239

6. CONCLUSES E RECOMENDAES 245

7. LIMITAES DO ESTUDO 258

8. REFERNCIAS 261

APNDICE I - LISTA DOS REGULAMENTOS DE PPP - FEDERAL E ESTADUAL 280

APNDICE II EXEMPLOS DE ESTUDOS DE CASOS 285

APNDICE III PROTOCOLO DE ESTUDO 286

APNDICE IV BANCO DE DADOS DO ATLASTI 292

APNDICE V RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL 293

APNDICE VI RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS 302

APNDICE VII RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO 305

APNDICE VIII - CROSSTABS ANLISE FSQCA 308

APNDICE IX - RESULTADOS DE ANLISES DE CONSISTNCIA 311

APNDICE X ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE 313

APNDICE XI LISTA DE DOCUMENTOS CONSULTADOS NO PROJETO PONTAL 315


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XIII

LISTA DE TABELAS

TABELA 1ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (EFPC)NO BRASIL.................................... 9TABELA 2REAS COM PROJETOS EM REGIME DE PPPREINO UNIDO 1995-2008. .......................................... 18


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XIV

LISTA DE GRFICOS

GRFICO 1NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL.............................................. ... 7GRFICO 2QUANTIDADE DE PROJETOS DE PPP. ................................................................................................. 25GRFICO 3FREQUNCIA E PERCENTUAL DE PRESENA DAS CATEGORIAS DE ANLISE.................................... 122GRFICO 4RELAO ENTRE OS CUSTOS DE GOVERNANA E NVEIS DE ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS............. 224


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XV

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1CARTEIRA DE PROJETOS PARA PPPPPA2004/2007 ...................................................................... 4QUADRO 2PROJETOS DE PPP:GOVERNO FEDERAL............................................................................................... 5QUADRO 3PROJETOS DE PPPESTADUAIS -CONSTRUO PRPRIA......................................................... ............. 6

QUADRO 4-TIPOLOGIAS DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS........................................................... ..................... 19QUADRO 5-EXPERINCIAS EM PROJETOS DE PPP .................................................................................................. 22QUADRO 6PONTOS COMUNS E DIFERENAS ENTRE PPPS E CONCESSES PBLICAS. ......................................... 33QUADRO 7INICIATIVAS ESTADUAIS PARA CRIAO DE FUNDOS GARANTIDORES.............................................. 38QUADRO 8-DEFINIES DE INSTITUIES CONSTRUO PRPRIA COM BASE NAS FONTES CITADAS. ................ 55QUADRO 9:CONVERGNCIAS E DIVERGNCIAS DAS CORRENTES DE TEORIA INSTITUCIONAL . ............................. 58QUADRO 10PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. ............................... 69QUADRO 11CARACTERSTICAS DOS CONTRATOS PBLICOS CONVENCIONAIS E CONTRATOS DE PPP. ............... 75QUADRO 12LISTA DOS PROJETOS DE ESTUDO (CASOS DE ESTUDO) ................................................................... . 85QUADRO 13ESCORES DE INTENSIDADE DAS VARIVEIS EM CADA CASO. ................................................ ......... 101QUADRO 14DESCRIO DOS CASOS ESTUDADOS,INCLUINDO O ESTGIO ATUAL. ........................................... 114QUADRO 15QUADRO DE FREQUNCIAS DAS VARIVEIS.................................................................................. 123QUADRO 16LISTA DE RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. ......................................................... 130

QUADRO 17LISTA DE AES DISPONVEIS AO FGP,MAIO DE 2013. ......................................................... ......... 141QUADRO 18PROJETOS QUE DEIXARAM DE SER PPP ......................................................................................... 144QUADRO 19-PERFIL POLTICO DAS PPPS NO BRASIL.................................................... ...................................... 158QUADRO 20NORMAS REGULAMENTADORAS DA LEI DAS PPPS NO BRASIL. ..................................................... 164QUADRO 21-PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. .............................. 171QUADRO 22COMPARAO ENTRE A LEI DAS PPPS E A INDO CONTROLE........................................................ 172QUADRO 23CODIFICAO DAS VARIVEIS...................................................................................................... 177QUADRO 24RELAO DE CASOS E CDIGOS DE IDENTIFICAO............................................................ ......... 177QUADRO 25CROSSTABS VARIVEL COORDENAO...................................................................................... 183QUADRO 26CROSSTABS VARIVEL CONTROLE....................................................... ...................................... 184QUADRO 27SOLUO MAIS COMPLEXA CONFIGURAES DE RESULTADOS................................................. 194

QUADRO 28-DETALHAMENTO DA PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO FSQCA............................................ 197

QUADRO 29-DETALHAMENTO DA SEGUNDA SOLUO FSQCA......................................................... ................... 199

QUADRO 30-DETALHAMENTO DA TERCEIRA SOLUO - FSQCA....................................................... ................... 200QUADRO 31SOLUO PARCIMONIOSA CONFIGURAES DE RESULTADOS.................................................... 202QUADRO 32SOLUO INTERMEDIRIA CONFIGURAES DE RESULTADOS................................................... 204QUADRO 33EXEMPLOS DE MATRIAS SOBRE O PROCESSO DE CONTROLE EXTERNO....................................... 206QUADRO 34CENRIO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTAO DE DOIS PROJETOS DE PPP. ................................. 209QUADRO 35-CLASSIFICAOBROWNFIELDOU GREENFIELDDE PROJETOS DE PPP ............................................ 229QUADRO 36PROJETOS COM RISCO ELEVADO................................................... ................................................ 231QUADRO 37LISTA DE MINISTROS CGPE MINISTRIO DOS TRANSPORTES....................................................... 234QUADRO 38PRAZO DE EXECUO DOS PROJETOS DE PPPEXITOSOS. .............................................................. 236QUADRO 39PROPOSIES TESTVEIS.............................................................................................................. 244QUADRO 40-SOLUO DA ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA COM CONJUNTOS FUZZY............................ 252


17/334

XVI

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1COMPORTAMENTO DO RISCO NA CONTRATAO PBLICA........................................................ ........... 20FIGURA 2-PARADIGMAS NA ANLISE ORGANIZACIONAL. .................................................................................... 77FIGURA 3MODELO DE ESTUDO..................................................... ........................................................... ........... 88

FIGURA 4REPRESENTAO CONTRATUAL EM PPP. .................................................... ........................................ 95FIGURA 5RELAO DE INTERVENIENTES EM UMA IMPLEMENTAO DE PPP. .................................................... 96FIGURA 6TELA PRINCIPAL DO EXPRESS SCRIBE............................................................................................... 103FIGURA 7PRINCIPAIS TELAS DO ATLAS.TI........................................................................................................ 103FIGURA 8TELA PRINCIPAL DO FSQCA .................................................... .......................................................... 104FIGURA 9TELA PRINCIPAL DO ATLAS.TI........................................................... ................................................ 105FIGURA 10CDIGOS INDICADORES E FREQUNCIA..................................................... ...................................... 106FIGURA 11TELA PRINCIPAL DE ANLISE DE DOCUMENTOS.............................................................................. 106FIGURA 12VISO DE CATEGORIAS E CITAES DO ATLAS.TI. ....................................................... ................... 107FIGURA 13ARVORE DE RELACIONAMENTO PONTAL...................................................................................... 108FIGURA 14-CITAES PARA COORDENAO...................................................... ................................................ 108FIGURA 15ANLISE DE REDUNDNCIA DE CDIGOS........................................................................................ 109FIGURA 16FLUXO DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO....................................................................... 125

FIGURA 17ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICO-FINANCEIRO E AMBIENTAL (EVTEA) ...................... ......... 143FIGURA 18MATRIZ DE DADOS DO FSQCAVARIVEIS ESCALARES....................................................... ......... 178FIGURA 19CALIBRAGEM DAS VARIVEIS ESCALARES. ......................................................... ............................. 179FIGURA 20MATRIZ DE DADOS COM VARIVEIS FUZZY........................................................ ............................. 179FIGURA 21TABELAS DE FREQUNCIA..................................................... .......................................................... 181FIGURA 22ESTATSTICA DESCRITIVA DOS CASOS E VARIVEIS. ...................................................................... 182FIGURA 23ANLISE DE CONDIO NECESSRIA........................................................ ...................................... 186FIGURA 24REALIZANDO A ANLISE DE CONDIO NECESSRIA..................................................................... 186FIGURA 25ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE............................................................................................... 187FIGURA 26TELA DE ANLISE DA CONDIO NECESSRIA............................................................................... 188FIGURA 27ANLISE FUZZY SET.................................................... ........................................................... ......... 189

FIGURA 28ANLISE FUZZY SET 2 ........................................................... .......................................................... 189

FIGURA 29TABELA VERDADE DA ANLISE FUZZY SET AMOSTRA................................................................ 190

FIGURA 30TABELA VERDADE PREPARADA PARA A ANLISE FUZZY SET......................................................... 190FIGURA 31ANLISE SMCFUZZY SET............................................................ ................................................ 191FIGURA 32ANLISE SMPFUZZY SET............................................................................................................ 191FIGURA 33PRIME IMPLICANTS ANLISE FUZZY SET......................................................... ............................. 192FIGURA 34SOLUO INTERMEDIRIA ANLISE FUZZY SET.......................................................................... 193FIGURA 35SOLUO COMPLEXA DO FSQCA .................................................... ................................................ 194FIGURA 36-PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET.................................. 197FIGURA 37-SEGUNDA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET.................................. 199FIGURA 38-TERCEIRA SOLUO DA ANLISE QCACOM FUZZY SET........................................................ ......... 199FIGURA 39COBERTURA E CONSISTNCIA DA SOLUO COMPLEXA. ................................................................ 200FIGURA 40SOLUO PARCIMONIOSA DO FSQCA ............................................................................................. 201

FIGURA 41SOLUO INTERMEDIRIA DO FSQCA ............................................................................................ 203


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XVII

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES

ABCE Associao Brasileira de Consultores de EngenhariaABIQUIM Associao Brasileira da Indstria QumicaABRAPP- Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia ComplementarANTT Agncia Nacional de Transportes TerrestresAPB Administrao Pblica BrasileiraANEOR Associao Nacional das Empresas de Obras RodoviriasAPF -Administrao Pblica FederalASSEC Assessoria Econmica do Ministrio do PlanejamentoBNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e SocialCEE Comunidade Econmica EuropeiaCTP Comisso Tcnica de PPP

CGP Comit Gestor de PPPCGU Controladoria Geral da UnioCNI Confederao Nacional da IndstriaDNIT Departamento Nacional de Infraestrutura TerrestreEPL Empresa de Planejamento e LogsticaIBRAM Instituto Brasileiro de MineraoIN- Instruo NormativaIMFInternational Monetary FundLDO Lei de Diretrizes OramentriasLOA Lei de Oramento AnualMPU Ministrio Pblico da Unio

NEI Nova Economia InstitucionalPPA- Plano PlurianualPFI Private Finance InitiativePPP Parceria Pblico-PrivadaSINDICON Sindicato da Indstria da Construo Civil de Pequenas EstruturasSINDIGS Sindicato Nacional de Empresas Distribuidoras de Gs Liquefeito de PetrleoSPE Sociedade de Propsito EspecficoTCU Tribunal de Contas da Unio


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1

INTRODUO

O objetivo desta seo da tese contextualizar e problematizar o tema, apresentar os objetivos

gerais e especficos, as proposies adotadas, a motivao e relevncia do tema, alm da

estrutura do trabalho e definies prvias de alguns termos que foram utilizados ao longo do

texto.

1.1. Contextualizao e Problematizao

Historicamente, o Estado vem interferindo na economia visando fornecer bens e servios

pblicos (BRESSER-PEREIRA, 1989). Para isso, realiza empreendimentos com rentabilidade

incerta e com um prazo de retorno muito extenso ou empreende atividades que exigem

estruturas organizacionais inacessveis iniciativa privada. Neste caso, pode ocorrer uma

espcie de sustentculo pblico atividade econmica privada, tendo em vista a necessidade

real de fornecimento de tais bens e servios populao em geral (ROSALINO; LETSCH,

2008).

No Brasil, desconsiderando iniciativas isoladas do passado, o surgimento das parcerias entre

os setores pblico e privado, envolvendo organizaes da sociedade civil para a viabilizao egerenciamento de atividades de interesse pblico de forma sistemtica e contnua, ocorreu

aproximadamente na dcada de 1980, em funo da proposta de reduo do campo de atuao

do Estado e de ampliao da atuao da iniciativa privada na economia (BRESSER-

PEREIRA, 1997a). O caminho para a prtica das parcerias ocorre em paralelo com a

implantao da Governana Corporativa no mundo dos negcios (ROSALINO; LETSCH,

2008). Na Administrao Pblica, surgia a New Public Management (NPM), ou Nova

Administrao Pblica, nos anos 70 e meados dos anos 80, sendo que o movimento seacelerou no Brasil com a Reforma Administrativa do primeiro Governo Fernando Henrique

Cardoso (BRESSER-PEREIRA, 1997b).

As dificuldades de formatao de arranjos do tipo proposto pelas PPPs so grandes e

comeam na natureza fundamentalmente diversa dos atores envolvidos. O setor pblico e o

privado possuem caractersticas e objetivos prprios, exclusivos e diferenciadores. O setor

privado objetiva o lucro de um determinado grupo e a maior parte de seus recursos

originada de seus clientes; j os objetivos do setor pblico so mais amplos e diversos grupos

de interesse esto envolvidos, cada um com determinado poder de presso, e suas receitas so


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oriundas dos tributos pagos pelos contribuintes, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas

(ROSALINO; LETSCH, 2008). Em linhas gerais, pode-se dizer que enquanto o setor privado

possui objetivos primordialmente econmicos, os objetivos finais do setor pblico so

basicamente sociais. Ento como se conciliam tais interesses em parcerias pblico-privadas?

Tradicionalmente isso realizado no Brasil por meio de uma legislao extensa e complexa,

contratos baseados em comportamento (com regras de execuo detalhadas) e uma

institucionalizao exacerbada do controle (ALVES, 2009). Ou seja, rigor no formalismo

que acredita que as regras podem determinar o desfecho de qualquer caso, e controle estrito e

concomitante da Administrao Pblica em todas as fases da execuo de projetos que

envolvam contrataes de entes privados.

O resultado, muitas vezes, o excesso de penalidades aplicadas s partes privadas,

solicitao/pagamento de propinas aos entes pblicos encarregados de fiscalizar/gerenciar a

entrega do bem/servio, prestao de servio deficiente populao pelos entes privados,

abandono de obras, suspenses/anulaes de contratos por rgos de controle como o

Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Ministrio Pblico da Unio (MPU), conforme se

infere por notcias cada vez mais comuns na imprensa brasileira.

No obstante estas dificuldades o Governo Federal Brasileiro decidiu investir nessa forma de

contratao pblica diferenciada, conforme ficou evidente pela edio e publicao da Lei

11.079/2004, conhecida a partir de ento como lei das PPPs (PLANEJAMENTO, 2011).

Mesmo considerando a emisso da Lei, de outros instrumentos legais derivados e necessrios,

alm de estruturas funcionais vinculadas e de muitos projetos propcios para a utilizao do

instrumento de Parceria Pblico-Privada, passados dez anos, no entanto, at a presente data de

maro de 2014, apenas uma parceria pblico-privada foi concluda pelo Governo Federal

(Data Center do Banco do Brasil e Caixa), sendo muito tmida tambm a ao dos Estados,embora estes se mostrem mais efetivos com alguns projetos desenvolvidos, principalmente

em funo da Copa 2014. Dos nove estdios de propriedade pblica, cinco esto contratados

no regime de PPP: Fonte Nova (Bahia), Cidade da Copa (Pernambuco), Mineiro (Minas

Gerais), Castelo (Cear) e Arena das Dunas (Rio Grande do Norte) (PLANEJAMENTO,

2011). Por esta razo o problema estudado nesta tese foi: quais as razes da baixa execuo de

parcerias pblico-privadas na Administrao Pblica federal brasileira? Baseada na

fundamentao terica, apresentada mais adiante, a pesquisa assumiu as seguintesproposies bsicas:


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a) existem instituies formais e informais atuando no cenrio de implementao depolticas pblicas de PPP no Brasil;

b) tais instituies tm influncia importante sobre o modo em que se articulam os

interesses e preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre oresultado poltico (CHAQUS, 2004);

c) estas instituies podem ser identificadas e analisadas, seja pela anlise dosdocumentos que criaram normas, estruturas e procedimentos, seja pela anlise doambiente circundante, buscando retirar inferncias de fenmenos no explcitos ouindiretamente ligados s iniciativas no cenrio;

d) a maneira em que a informao compartilhada na tomada de deciso e execuoem poltica pblica afeta as escolhas, pois a assimetria de informao gera incerteza,oportunismo e custos de transao; e

e) existem conflitos de agncia capazes de minar as relaes de poder e a equidade noprocesso de implementao de PPP, dificultando a implantao do modelo no Brasil.

Junto com a emisso da lei 11.079/2004 pelo Congresso Nacional brasileiro, o Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) criou a I Carteira de Projetos de PPP, que um

documento que apresenta uma seleo de algumas das obras constantes da proposta de Plano

Plurianual 2004-2007 que o Governo Federal considerava necessrias e passveis de serem

licitadas sob o regime de PPP, conforme listadas no Quadro 01.

No obstante a montagem da carteira, nenhum desses projetos foi concludo sob o regime de

PPP, sendo que muitos ainda permanecem em estgio de simples projetos e outros foram

executados como concesses ou contrataes comuns, conforme os resultados da pesquisa

realizada para esta tese. Ressalte-se que, devido ao longo tempo de pesquisa envolvido nesta

tese, alguns projetos foram executados de forma diferente do planejado originalmente, depois

da escolha dos casos de estudo, ou seja, quando do incio da tese os projetos tinham

planejamento como PPP e no nterim, acabaram sendo executados como Concesso comum.

Enquanto isso, novas necessidades de implementao de infraestruturas bsicas foram

surgindo, denotando ainda mais a necessidade de pensar instrumentos de poltica pblica

capazes de atender ou lidar com essas demandas. Uma demonstrao disso dada pelo

Quadro 02, que apresenta um panorama de quatro dos projetos de PPP Federais em

andamento, conforme compilado pela Unidade PPP da Assessoria Econmica do MP em

2012. Dos quatro citados, apenas o Projeto Pontal de Irrigao constava da relao inicial,listada no Quadro 01.


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Fonte: Ministrio do Planejamento, 2011.

Em relao situao dos outros trs projetos inseridos na carteira do MP, exceo doDatacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, os demais projetos ainda no

Quadro 1 Carteira de Projetos para PPP PPA 2004/2007REGIO/PROJETO UF EXT. (Km) $ (Mi) OBSERVAO

Construo do trecho rodovirio da BR163 Santa Helena Divisa MT/PA -

SantarmMT e PA 2.274 623

Prevista a participao dosetor privado 100% no

Estado do Par.

Duplicao do trecho rodovirio na BR101, Natal Divisa AL/SE

RN/ PB/ PE eAL 440 1.591

Prevista a participao

(60%) do BNDES e setorprivado.

Duplicao de trecho rodovirio na BR101, Divisa AL/SE Entroncamento BR

324 (BA)SE e BA 373 381

Prevista a participao(50%) do BNDES e setor

privado.

Construo de trecho ferrovirio Estreito-Balsas

MA 240 480Prevista a participao

(60%) do BNDES e setorprivado.

Construo da ferrovia Transnordestina,Ramal do Gesso

PE 112 346 FNDE

Construo da ferrovia Transnordestina,Trecho Petrolina Misso Velha

PE/CE 361 364 FNDE

Construo do contorno ferrovirio de SoFelix BA 0,3 40Prevista a participao

(75%) do BNDES e setorprivado

Recuperao e ampliao do porto deItaqui

MA - 160Prevista a participao

(60%) do BNDES e setorprivado

Projeto de Irrigao do Salitre BA 31.300 ha. 362Projeto de Irrigao Baixo do Irec BA 59.630 ha. 750

Projeto de Irrigao do Pontal PE 7.897 ha. 256

Duplicao do trecho rodovirio na BR381, Belo Horizonte So Paulo.

MG/SP 30 1.500Recursos do oramento

fiscal previsto para os custosdo processo de concesso.

Construo da BR 493, Arco Rodovirio

Metropolitano (Porto de Sepetiba BR040) RJ 80 250

Concluso programada para

2008.

Duplicao do trecho rodovirio BR 116,Regis Bittencourt

SP 32 970

Construo do Rodoanel metropolitano deSo Paulo Trecho Sul

SP 23 1.900

Construo do anel ferrovirio de SP Ferroanel Tramo Norte

RJ/SP 66 200Prevista a participao do

setor privado em 50%.Melhoramentos da infraestrutura porturia

de Sepetiba (Zona de apoio logstico)RJ - 100

Prevista a participao dosetor privado em 50%

Adequao do complexo virio do portode Santos

SP 16 500Prevista participao de50% do setor privado.

Jaba MG 66.000 ha. 1.324

Construo do contorno de Curitiba PR 50 150 Prevista participao de90% do setor privado

Construo da variante ferroviria Ipiranga- Guarapuava

PR 110 220Prevista participao de50% do setor privado

Construo do trecho ferrovirio AltoTaquari (MT) Rondonpolis (MT)

MT 200 400Prevista participao de50% do setor privado

Trem turstico do Pantanal MS 200 200Prevista a participao

(40%) do setor pblico e60% do setor privado.

TOTAL 13.067


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tiveram sequer vencedores do processo de licitao necessrio para a consecuo da

Sociedade de Propsito Especfico (SPE) responsvel pela gesto do negcio.

Quadro 2 Projetos de PPP: Governo FederalPPP ObjetivoDatacenter do Banco doBrasil e CaixaEconmica Federal

Gerenciamento, manuteno e operao da infraestrutura predial do complexodatacenter, precedida de fornecimento e instalao de equipamentos de infraestrutura elink externo.

Projeto Pontal deIrrigao

Explorao do servio de irrigao no Permetro Pblico denominado Pontal, nomunicpio de Petrolina (PE), precedida de obras de infraestrutura de irrigao de usocomum, incluindo a implantao do projeto de desenvolvimento agrcola sustentvel.

Rede Nacional deTeleviso Pblica Digital

Fornecimento de materiais, meios, servios e equipamentos indispensveis construo, implantao, gerenciamento, operao, monitoramento e manuteno dainfraestrutura da RNTPD.

Sistema GeoestacionrioBrasileiro

Construo, lanamento e operao de satlite geoestacionrio.

Fonte: Planejamento, 2011 Dados de junho de 2010.

Na data de encerramento da redao desta tese, o Governo Federal, embora no tenha

abandonado os projetos listados no Quadro 02, trata com prioridade os projetos de Defesa

como a Construo da Vila Naval de Itagua (RJ), o Colgio Militar de Manaus (AM) e o

Sistema de Abastecimento e Gerenciamento de Frota do Exrcito Brasileiro (Agefrot),

nenhum dos quais consta na relao inicial (PLANEJAMENTOd, 2014).

Os Estados de Alagoas (2008), Amap (2005), Amazonas (2008), Bahia (2004), Distrito

Federal (2006), Cear (2004), Esprito Santo (2009) Gois (2004), Maranho (2006), Mato

Grosso (2011), Mato Grosso do Sul (2012), Minas Gerais (2003), Paraba (2008), Paran

(2012), Pernambuco (2004), Piau (2005), Rio de Janeiro (2007), Rio Grande do Norte

(2005), Rio Grande do Sul (2005), Rondnia (2011), Santa Catarina (2004), So Paulo

(2004), Sergipe (2007) e Tocantins (2009) tambm criaram seus marcos legais e estruturas

como secretarias executivas, para viabilizar as PPPs regionais, conforme detalhado no

Apndice I. Apenas Par (em fase de projeto de lei), Acre e Roraima no possuem, at a data

de encerramento da redao desta tese, legislao especfica para PPP.

O Quadro 03 apresenta a lista quantitativa de projetos estaduais de PPP e seu estgio at

meados de 2013, mostrando um ndice maior de sucesso para os Estados de Minas Gerais e

So Paulo, que foram escolhidos para a realizao das comparaes com os projetos federais,

a fim de ajudar na busca de explicaes para o insucesso em tais projetos. O Estado da Bahia

tambm teve um projeto escolhido para o estudo final, tendo em vista o sucesso alcanado

pela PPP implantada e em operao na cidade de Salvador.


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Quadro 3 Projetos de PPP Estaduais - Construo PrpriaUnidade da Federao Projetos1 Projetos

Alagoas 0 No h projetos concludos.Amap 0 No h projetos concludos.Amazonas 0 No h projetos concludos.

Bahia 03 Hospital do Subrbio, Arena Fonte Nova, EmissrioSubmarino de Salvador.

Cear 01 Estdio CasteloDistrito Federal 02 Mangueiral e Cidade Administrativa.Esprito Santo 0 No h projetos concludos.

Gois 0 No h projetos concludos.

Maranho 0 No h projetos concludos.Mato Grosso 0 No h projetos concludos.Mato Grosso do Sul 0 No h projetos concludos.

Minas Gerais 04Rodovia MG 050, Complexo Penal, Estdio de Futebol,Mineiro e Unidades de Atendimento Integrado (UAI).

Paraba 0 No h projetos concludos.

Paran 0 No h projetos concludos.Pernambuco 03 Ponte e via de acesso Praia do Paiva, Arena PE.Piau 0 No h projetos concludos.Rio de Janeiro 0 No h projetos concludos.Rio Grande do Norte 01 Estdio Arena das DunasRio Grande do Sul 0 No h projetos concludos.Rondnia 0 No h projetos concludos.Santa Catarina 0 No h projetos concludos.So Paulo 03 Linha 4 e 8 do Metr, ETA do RioTiet.Sergipe 0 No h projetos concludos.Tocantins 0 No h projetos concludos.Total de Projetos 17

Fonte: Sites das Unidades de PPP dos Estados

Outra evidncia numrica da relevncia da adoo de novas formas de contratao pblica e

da participao da iniciativa privada dada por uma anlise do Anurio Exame Infraestrutura

(2012) que listou 1.010 obras e projetos de infraestrutura com oramento de 558 bilhes de

reais e com investimentos parciais de apenas 107 bilhes de reais, deixando um percentual de

80% (R$ 451 bi) a ser investido ainda. Associe-se a isso os gastos crescentes com a folha de

pagamento de funcionrios ativos e inativos, a segurana social deficitria, a dificuldade de

reduo de despesas e a carga de tributos com pouco espao para ampliao das fontes dereceitas (FABRINO, 2012; BOSCHETTI, 2003) e tm-se que o Governo precisa adotar novas

polticas de implementao de polticas pblicas como PPP, que, conforme ser demonstrado

nesta tese, introduz capital privado na execuo de projetos oriundos de polticas pblicas,

sem a necessidade de que o governo onere ainda mais o seu oramento de investimento. O

Grfico 01 apresenta os setores com os maiores investimentos previstos (em bilhes de reais).

1Como esta anlise no envolve o sucesso na execuo dos projetos em si, considera-se concludos aqueles projetos quetiveram contratos assinados.


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Grfico 1 Necessidade de Investimentos em Infraestrutura no Brasil

Fonte: Anurio Exame, 2012.

Embora boa parte das 1.010 obras pudesse, a princpio, ser executada pelo modelo de parceria

pblico-privada, apenas 178 delas, ou 18% do total, tinham esta previso, conforme

documentos oficiais dos Ministrios tuteladores dos projetos (EXAME, 2012). Essa pequena

proporo denota uma preferncia por outras formas de contratao, suposio confirmadapor esta tese, como se poder verificar pelas preferncias dos agentes pblicos, conforme

detectado na anlise dos trinta casos escolhidos para estudo.

Esta baixa previso de execuo de projetos de PPP torna-se ainda mais prejudicial para a

implementao de polticas pblicas no Brasil, quando se considera a baixa capacidade de

implementao que o pas vem demonstrando nos ltimos anos, conforme mostra um estudo

de Frischtak (2008). Em anos recentes o pas vem investindo cerca de 2% do Produto Interno

Bruto (PIB), dividido igualmente entre pblico e privado, percentual modesto quando

comparado ao das demais economias emergentes e as desenvolvidas, sendo insuficiente at

mesmo para repor o capital fixo do Estado (FRISCHTAK, 2008).

Do total de R$ 13,66 bilhes autorizados para investimento nas estradas em 2012, apenas R$

2,54 bilhes foram pagos at maio daquele ano. A situao fica ainda mais crtica quando se

verifica que apenas 7% desse desembolso pago - R$ 197,4 milhes - esto efetivamente

atrelados a despesas de 2012, ou seja, os demais 93% so restos a pagar de anos anteriores

(FRISCHTAK, 2008). Em 2011, os investimentos pblicos j haviam cado em todos os


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setores em relao a 2010, com exceo do setor areo, que atingiu investimento recorde. A

perspectiva era de que 2012 fosse pior ainda (BORGES, 2012) 2. Borges (2012) informa ainda

que a situao se repete no setor ferrovirio. No incio do ano de 2012, o governo autorizou

um oramento total de R$ 2,77 bilhes para a infraestrutura dos trilhos. Depois dos cinco

primeiro meses de 2012, s R$ 239,7 milhes foram usados, cerca de 8% do total. Nos gastos

efetuados pelas ferrovias, prevalece a mesma lgica identificada no oramento das estradas.

Apenas 6% dos desembolsos referem-se a despesas de 2012. Estes nmeros demonstram a

dificuldade que o Governo Federal tem para investir em setores essenciais para a introduo

de infraestruturas de base e que possibilitem um melhor desempenho econmico para o

Brasil.

Uma demonstrao das dificuldades do Governo em investir no setor de transporte ferrovirio

ocorreu quando do lanamento do Plano Nacional de Logstica Integrada- PNLI (BRASIL,

2012). Como o modelo anterior no funcionava, o governo introduziu um novo modelo que

passa a contratar a construo, manuteno e a operao de ferrovias com dinheiro pblico. A

Valec, empresa pblica de ferrovias, compraria a capacidade integral do transporte das

ferrovias e faria a oferta pblica dessa capacidade, assegurando o direito de passagem dos

trens em todas as malhas, buscando a modicidade tarifria. A venda de capacidade deve ser

realizada a usurios que queiram transportar carga prpria, a operadores ferrovirios

independentes e a concessionrios de transporte ferrovirio que podem adquirir parte da

capacidade das ferrovias.

No total, foram desembolsados R$18,02 bilhes para transportes em 2012, queda de 6,4%

sobre o ano anterior. Desse montante, R$13,55 bilhes foram efetivamente pagos, englobando

contratos do exerccio e restos a pagar. O fraco desempenho de 2012, tambm est refletido

nos financiamentos feitos pelo BNDES. Entre janeiro e maro, o banco liberou R$ 4,19bilhes para financiar obras e equipamentos do setor rodovirio, volume 31% inferior ao que

o banco destinou para as estradas no mesmo perodo do ano passado (BORGES, 2012).

Ao contrrio do que vem acontecendo, seria necessrio um investimento em infraestrutura da

ordem de 3%. Sendo 1% apenas para manter o estoque de capital existente, 1,3% para

acompanhar o crescimento e as necessidades da populao e 0,6% e 0,1% respectivamente

2A anlise foi realizada em junho de 2012.


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para universalizar os servios de gua/saneamento e eletricidade (FRISCHTAK, 2008). O

Governo Federal vem falhando ano aps ano em melhorar seu nvel de investimento.

Se o problema no falta de necessidades e/ou de projetos, seria ento uma baixa capacidadede investimento da iniciativa privada? Ser que a iniciativa privada brasileira no teria

recursos suficientes para a assuno e execuo de tais obras, ou haveria falta de

financiamentos no mercado brasileiro? Silva (2005) alude a esta possibilidade.

Biasoto e Afonso (2007) mostram, contudo, que embora todo o controle e regulamentos

existentes no cenrio de contrataes pblicas no Brasil prejudiquem o processo em geral, no

faltam recursos disponveis no setor privado para tais parcerias. Fundos de penso, por

exemplo, so uns dos principais candidatos.

Conforme mostra a Tabela 01 o Brasil tem 2.434 fundos de previdncia fechada, somando-se

os pblicos e os privados, que dispem de mais de 460 bilhes de Reais para investimento

(ABRAPP, 2012).

Tabela 1 Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPC) no Brasil

Tipo de Patrocnio Quantidade Patrocinadores

Privado 288 2113Pblico 81 321Total 369 2.434

Fonte: http://www.previdencia.gov.br/previc, 2013

Uma fatia considervel da carteira dessas instituies est aplicada em renda fixa, e com a

tendncia de queda dos juros elas devem buscar alternativas mais rentveis.

Ento o problema no seria a falta de capital privado para investimento. H muitas teorias

sobre as causas reais do problema (BIASOTO; AFONSO, 2007) e esta tese apresenta umanova abordagem, buscando trazer novas possibilidades de explicao terica e prtica,

focando os projetos de PPP, que precisam da ao pblica e privada para terem xito.

Ento a questo que se buscou responder a razo da baixa execuo de PPPs na

Administrao Pblica Federal brasileira, considerando-as como instrumentos de

implementao de polticas pblicas. As anlises da teoria sobre Implementao de Polticas

Pblicas, sobre o Institucionalismo (Nova Economia das Instituies) e sobre a Teoria da

Agncia forneceram boas pistas tericas sobre as possveis causas.


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1.2. Objetivos da Pesquisa

Os objetivos apresentados a seguir caracterizam, de forma resumida, a finalidade deste

trabalho. O objetivo geral define explicitamente o propsito do estudo enquanto que osobjetivos especficos caracterizam etapas ou fases do projeto, isto , so um detalhamento do

objetivo geral, e no a estratgia de anlise dos dados.

1.2.1. Objetivo Geral

O objetivo geral desta pesquisa foi identificar as causas do baixo nvel de utilizao de

parcerias pblico-privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na

Administrao Pblica federal brasileira.

1.2.2. Objetivos Especficos

a) Identificar as instituies formais e informais presentes no ambiente de

implementao de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos

utilizados;

b) Descrever como tais instituies influenciam a articulao de interesses e

preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado

poltico;

c) Identificar possveis conflitos entre os atores e que sejam capazes de influenciar as

relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPPs,

dificultando a introduo efetiva do modelo no Brasil;

d) Descrever como tais conflitos influenciam a utilizao de parcerias pblico-

privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas naAdministrao Pblica Brasileira.

1.3. Delimitao do Estudo

Esta seo busca impor limites ao objeto de estudo da tese, restringindo a anlise no tempo

(perodo estudado), no espao (local em que ocorreu a investigao) e o objeto de estudo (o

que foi estudado).


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Embora haja muitas outras definies e aplicaes para Parcerias Pblico-Privadas, como ser

demonstrado ao longo desta tese, este estudo focou as Parcerias Pblico-Privadas de

infraestrutura. Tal definio abrange a consecuo de infraestruturas sociais, econmicas,

institucionais, materiais e pblicas, podendo ter como objeto: rodovias, pontes, tneis,

ferrovias, portos, aeroportos, sistemas de controle de trfego areo, estaes de tratamento de

gua e esgoto, hospitais, escolas, prises, asilos e creches (ENGEL; FISCHER;

GALETOVIC, 2009).

A anlise foi realizada considerando as definies de PPP inseridas na Lei 11.079/2004, sendo

que sempre que se tornou necessria a realizao de comparaes, foram mencionadas as

diferenas entre os conceitos insculpidos na lei brasileira e os conceitos mais amplos

difundidos pela literatura especializada. Esta tese tambm apresenta uma ampla discusso

jurdica, que permite um enquadramento e delimitao claros do conceito estudado, uma vez

que persiste certa dvida sobre o conceito no Brasil (PLANEJAMENTO, 2013a).

Considerou-se apenas PPPs no Brasil, nos mbitos Federal e Estadual, tendo sido escolhida

uma relao prvia de projetos do Governo Federal e dos Governos dos Estados de So Paulo,

Minas Gerais e Bahia. Embora houvesse projetos em outros estados, no final de 2011

(estdios de futebol, por exemplo), eles no foram includos deliberadamente, pois a incluso

dos projetos destes trs estados supracitados foi considerada suficiente para as comparaes a

serem realizadas com a utilizao da metodologia comparativa utilizada nesta tese.

Em relao ao tempo, considerando o prazo razovel que uma tese leva para ser concluda,

informaes anteriores a abril de 2004 e posteriores a dezembro de 2012 no foram levadas

em considerao, exceto naqueles casos em que elas foram consideradas indispensveis para a

compreenso do fenmeno estudado e, ainda assim, apenas informaes de 2013. Quaisquer

informaes relacionadas ao tema do ano de 2014 foram desconsideradas.

Nesta tese foram discutidos os pontos de vista de diversos autores, assim como diversas

abordagens alternativas. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)

tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de

polticas pblicas), incluindo uma reviso jurdica; e (iii) interligar os conceitos num todo

terico que contribusse para a explicao do fenmeno estudado (dificuldades em

implementao de polticas pblicas em que as parcerias pblico-privadas fossem vistas como

instrumentos de implementao).


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1.4. Justificativa da pesquisa

Em primeiro lugar preciso ter em mente que a busca de novos instrumentos para melhorar a

gesto e a implementao de polticas pblicas levou a administrao pblica a passar pormuitas reformas. Trata-se na verdade de uma busca por melhores formas de lidar com

problemas pblicos, alm das adequaes necessrias em decorrncia de sua evoluo

(OLLAIK; MEDEIROS, 2011). Ou seja, medida que novos problemas surgiram, ou que

ficou evidente que os mtodos anteriores no atendiam s necessidades, a administrao

pblica precisou (e precisa) inovar, criar novos mtodos, buscar novas solues.

Isso, claro, levou a uma grande produo de literatura sobre implementao e instrumentos

de implementao de polticas pblicas. Todavia, conforme Peters e Nispen (1998), ainda h

muito trabalho intelectual a ser desenvolvido neste campo. Existe grande necessidade de

pesquisas sistemticas e integradas a respeito dos instrumentos e seus impactos sobre o

sucesso ou falha relativos dos programas de governo.

Esta pesquisa justifica-se ento, em primeiro lugar, pela proposta que visou contribuir ao

conhecimento sobre instrumentos e seus impactos pela interligao de temas e conceitos das

literaturas sobre Teoria da Agncia, Nova Economia Institucional (NEI), Implementao,Instrumentos de Polticas Pblicas e Parcerias Pblico-Privadas como instrumento de

implementao de polticas pblicas, no comumente tratados em conjunto, conforme se pde

perceber pela reviso bibliogrfica executada para a montagem da tese.

Outra evidncia da relevncia deste tipo de estudo dada por Arretche (2003) que demonstra

que o interesse acadmico e pesquisas empricas sobre o funcionamento do Estado brasileiro

permitem avanar no conhecimento sobre a realidade e superar as interpretaes baseadas em

um reduzido conhecimento efetivo, ocasionado pelo baixo nvel de estudos empricos na rea.

O dossi Agenda de Polticas Pblicas,coordenado por Arretche (2003), tambm mostra que

fenmenos recentes como a competio eleitoral, ascenso de novos grupos ao poder (no caso

do Brasil, o Partido dos Trabalhadores, que assumiu o governo federal um ano antes da edio

da Lei 11.079/2004), autonomia de governos locais e os diversos programas de reforma do

estado vm aumentando cada vez mais o interesse sobre os mecanismos de funcionamento do

Estado brasileiro, e tambm revelando o grande desconhecimento sobre sua operao eimpacto efetivo. Este desconhecimento gera uma nova agenda para a poltica brasileira e


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tambm para o desenvolvimento de pesquisas em polticas pblicas. Esta tese buscou

enriquecer esta nova agenda, introduzindo nela um tema ainda pouco tratado em

administrao pblica no Brasil.

exatamente pela busca da compreenso de tais mecanismos de implementao de polticas

pblicas que este estudo partiu da premissa da relevncia das instituies, assimetria de

informao, custos de transao e conflitos de poder como algumas das variveis explicativas

bsicas das polticas e seus impactos.

Considera-se que instituies podem ser formais ou informais e que tanto as instituies

informais quanto as formais influenciam no somente o que se decide, mas tambm o que se

executa na administrao pblica federal brasileira. Por estarem inseridos na cultura

sociopoltica do pas, fatores institucionais informais no so facilmente identificados nem

susceptveis modificao por meio de reformas administrativas baseadas na lgica racional

burocrtica, como o Gerencialismo, e outras reformas anteriores da histria da administrao

pblica brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1997a).

Ou seja, anlises, avaliaes e reformas que desconsideram a questo institucional podem no

ter o efeito pretendido exatamente pela relevncia do impacto que tais instituies podem tersobre a implementao de polticas pblicas em geral e sobre o uso de parcerias pblico-

privadas como instrumentos, em particular.

A escolha da abordagem institucionalista (Nova Economia das Instituies) como uma das

correntes tericas deste estudo, conforme conceituada no captulo quatro, baseou-se, tambm,

na constatao de Peters e Van Nispen (1998) de que convm s novas pesquisas sobre

implementao de polticas pblicas ter uma base mais ampla que o usual, indo alm das

caractersticas econmicas dos instrumentos e considerando seus aspectos polticos e

culturais, incluindo os efeitos pervasivos dos instrumentos sobre o sucesso ou falha das

polticas.

A abordagem institucionalista, como discutido na fundamentao terica, especialmente

talhada para a considerao de aspectos polticos, culturais e ainda aspectos sociais,

mostrando-se, portanto, uma tica ideal para a ampliao terica que esta pesquisa procura

trazer ao campo dos estudos sobre implementao de polticas pblicas.


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Em associao com a Teoria Institucional, nos termos definidos neste projeto, foram

utilizados tambm elementos da Teoria da Agncia. O problema central colocado pela Teoria

da Agncia prende-se possibilidade de o agente agir de acordo com seus interesses em vez

dos do principal (HATCH, 1997).

Portanto, a utilizao da Teoria da Agncia outro fato que justifica a pesquisa, uma vez que,

como demonstram Harris e Raviv (1978) e Eisenhardt (1989b) os pesquisadores desta

perspectiva terica esto preocupados em encontrar uma teoria geral da relao principal-

agente, que possa ser aplicada a relaes empregado-empregado, advogado-cliente,

comprador-fornecedor e outras relaes de agncia que no a clssica do

proprietrio/administrador, podendo-se incluir a complexa relao que se estabelece no casode parcerias pblico-privadas e o surgimento da figura do agente do agente (o ente privado

que recebe a concesso para agir em nome do agente pblico na prestao de bens pblicos

aos cidados ou principais) e mltiplos Principais interessados na atuao do agente, em um

contexto que complexifica o entendimento dos fenmenos sociais luz dessa Teoria da

Agncia.

Ou seja, ao utilizar a Teoria da Agncia para entender relaes de poder entre atores privados

e pblicos em papis atpicos de Agente e Principal, em um ambiente de implementao de

projetos de parceria pblico-privada, este tese introduz uma discusso nova para a Teoria da

Agncia, e amplia seu escopo de aplicabilidade a administrao pblica, testando ainda seu

poder de explicao sobre fenmenos que originalmente no estavam includos em seu objeto

de estudo.

No caso desta pesquisa, os Agentes seriam os representantes do setor pblico (tcnicos

vinculados aos rgos pblicos intervenientes e os prprios rgos, encarados como agentescoletivos e dotados de vontade e tambm polticos encarregados de conduzir, politicamente, a

implementao de instrumentos pblicos) e os representantes do setor privado, interessados

em PPPs e em retornos para seus negcios e acionistas, e os Principais seriam os cidados que

receberiam os benefcios da implantao de PPPs, alm de entes pblicos ligados ao controle

interno e externo da prpria administrao pblica, que neste caso desempenham o papel de

Principal em relao ao agente executor e de Agente em relao ao cidado, tambm usurio

interessado nos seus servios de controle, em uma atpica relao de agncia.


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Ou seja, o problema colocado de forma implcita pela proposio terica da teoria da agncia

: como os principais conseguiro controlar as aes dos agentes? No caso dos agentes do

poder pblico, a resposta uma. No caso dos agentes do setor privado, admitidos como tais

em um ambiente de PPP, quem tem que estar controlando-os em nome do principal o

prprio setor pblico. Ou seja, uma relao principal-agente atpica, intermediada por outro

grupo de agentes (o setor pblico). Infere-se, na base das complexidades da relao principal-

agente observadas no mbito das PPPs que poderia haver mais de um tipo de conflito agente-

principal. Infere-se tambm que a respostas, neste caso, podem no ser simples.

Portanto, h justificativa terica e prtica para a pesquisa realizada: terica por que permite o

uso da Nova Economia Institucional e da Teoria da Agncia para a explicao do fenmeno,associando-a a teorias sobre instrumentos de implementao de polticas pblicas e

contribuindo para a extenso da teoria aos estudos sobre administrao pblica e Parceira

Pblico-Privada; e prtica, pois os resultados permitiro aos gestores pblicos entender a

complexa relao formal e informal estabelecida naquele ambiente contratual em especfico e

criar, ou modificar, as instituies envolvidas no sentido de eliminar ou reduzir ao mximo

possvel as barreiras existentes, estabelecendo verdadeiro mecanismo de governana que

permita o atingimento dos outcomes(impactos) pretendidos (HILL; HUPE, 2005).

1.5. Estrutura da tese

Esta tese tem seis captulos, sendo o primeiro esta introduo, que busca contextualizar o uso

de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas, indicar a relevncia da

pesquisa sobre o tema e a delimitao do estudo.

No captulo dois est uma reviso jurdica sobre o conceito de PPP, conforme o definiu o

Direito Positivo Brasileiro alm de uma discusso das origens do conceito e prtica de

Parcerias Pblico-Privada e a explicao do conceito adotado para esta tese. Esta reviso foi

realizada com o intuito principal de delimitar claramente o conceito de PPP que est sendo

utilizado e demonstrar como PPP no Brasil adquiriu um sentido sui generis em relao

prtica em outros pases, mas sem deixar de lado suas bases, que foram os projetos de Public

Private Initiative(PFI), implantados no Reino Unido.

No captulo trs detalhado o marco terico da tese, incluindo a Teoria Institucional e NovaEconomia das Instituies, Teoria da Agncia e a questo do Poder em um ambiente


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institucional, alm dos conceitos de Implementao de Polticas Pblicas e de Instrumentos de

Implementao de Polticas Pblicas, centrais para o correto entendimento do objeto

pesquisado.

No captulo quatro est a descrio dos mtodos utilizados na pesquisa, bem como o

detalhamento do caminho a ser seguido por outros pesquisadores que queiram ampliar o

conhecimento nesta direo iniciada aqui.

No captulo cinco esto relatados os resultados obtidos com a pesquisa emprica realizada.

Esta a seo mais extensa da tese, pois apresenta uma descrio detalhada de cada um dos

casos estudados, alm de demonstrar, em face do mtodo de pesquisa inovador, o passo-a-

passo de como as anlises foram realizadas, tanto a anlise de contedo, quanto a anlise

QCA com Fuzzy Set, que a complementou. A escolha por mesclar a apresentao dos

resultados descrio do mtodo foi intencional, pois o autor entendeu que em funo da

novidade representada pelo QCA com a utilizao do software fsQCA, evitar-se-ia o trabalho

de os leitores terem que retornar inmeras vezes ao captulo de mtodos para entender uma

determinada anlise ou resultado. Ao longo das leituras realizadas para entender o mtodo e

comparar resultados de outros trabalhos que utilizaram fsQCA, o autor pde perceber o quo

difcil para um leitor nefito entender os resultados, sem acompanhar paulatinamente os

outputs do software, conforme pode ser conferido pela leitura de trabalhos de Carp (2012),

Carlsen, 2012 e Meuer, 2011.

No captulo seis, esto as concluses, consideraes finais e recomendaes da tese, onde se

busca emitir a viso do pesquisador sobre o fenmeno, com base nos anos de pesquisa

envolvendo trinta casos, dados colhidos de mltiplas fontes e analisados usando uma

variedade de tcnicas como Anlise Categorial, Anlise de Contedo e Anlise QualitativaComparativa.

O trabalho inclui as referncias, buscando denotar o aprofundamento do tema com o apoio de

autores clssicos da rea, mas tambm com o auxlio de pesquisadores de temas mais amplos

aplicveis ao arcabouo pesquisado, alm da incluso de um conjunto de apndices onde h

maior detalhamento das informaes apresentadas no corpo da tese e do caminho seguido

para se chegar s concluses emanadas aqui.


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2. Parceria Pblico-Privada no Mundo e no Brasil

Este captulo foi escrito como contextualizao das Parcerias Pblico-Privadas, tendo sido

dividido em dois subcaptulos para que o primeiro introduza ao leitor o conceito de PPP, sua

aplicao nos principais pases que adotaram este modelo de contratao pblica e o segundo

foque o aspecto jurdico da implantao do modelo no Brasil.

2.1. Contextualizando as Parcerias Pblico-Privadas

Se um determinado arranjo econmico mais eficiente que outros que visem os mesmos fins,

por que ele no adotado universalmente? Esta uma pergunta feita por muitos economistase outros cientistas sociais e muitos tm se empenhado em identificar modelos e teorias que

possam explicar isso (ATKINSON; STIGLITZ, 1976). PPP tem sido definida como uma

cooperao entre atores pblicos e privados com um carter durvel na qual os atores

desenvolvem produtos e/ou servios mtuos e em que os riscos, custos e benefcios so

divididos (KLIJN; TEISMAN, 2002). Na definio de Grimsey e Lewis (2004), PPP todo

arranjo de proviso de infraestrutura pblica em que um ente privado participa de alguma

etapa de execuo (projeto, implantao e gesto). Klijn e Teisman (2002) argumentam ainda

que em um arranjo ideal de PPP, a tradicional distino entre o que pblico e o que

privado dissolvida.

Cabral e Lazzarini (2008) argumentam que as PPPs podem se constituir em mecanismos de

transferncia parcial de direitos residuais de controle sobre os ativos, garantindo dentro do

mesmo arranjo a legitimidade do setor pblico com a flexibilidade e os incentivos do setor

privado, o que apresenta resultados comparativamente vantajosos s demais modalidades de

contratao pblica, segundo resultados obtidos no Reino Unido, o pioneiro e um dos pasesque mais avanou nesta modalidade (KAPPELER; NEMOZ, 2010). Embora incipientes, h

estudos no Brasil que tambm apontam algumas vantagens sobre as demais formas de

contratao pblica (PEREIRA; FERREIRA, 2008; CABRAL ET AL, 2010).

Parcerias Pblico-Privadas podem ser consideradas, ainda, como uma relao contratual

incompleta, marcada pela posse de informaes assimtricas e racionalidade limitada

(CABRAL; SILVA JR, 2009). Relao contratual incompleta resulta do fato de que

impossvel aos agentes prever e processar todas as contingncias futuras relativas ao contrato


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(WILLIAMSON 1985). Ou seja, PPPs no so um arranjo perfeito, como de resto no os h.

Porm, h estudos que demonstram a superioridade deste arranjo em relao aos demais

instrumentos de parcerias entre a iniciativa pblica e a privada.

Um desses o estudo de Tahir (2007)em que foi constatado que o custo de execuo das

PPPs , em mdia, 17% menor do que os projetos realizados diretamente pelo setor pblico. O

autor aponta que segundo o National Audit Office3 do Reino Unido, rgo pblico

independente que investiga os gastos pblicos naquele pas, a economia nos quatro primeiros

projetos de estradas realizados em parceria com o setor privado foi de 100 milhes; nos

projetos de prises, a economia variou entre 10% e 18%; e em escolas, 15% (TAHIR, 2007).

Quanto s questes de efetividade, um relatrio elaborado pelo Tesouro do Reino Unido (HMTREASURY, 2003) analisou 641 projetos realizados no Reino Unido desde 1995 at 2003,

em diversos setores de infraestrutura de servios pblicos, conforme mostra a Tabela 02.

Tabela 2 reas com projetos em regime de PPP Reino Unido 1995-2008.Projetos Quantidades

Hospitais e instalaes de sade 153Escolas (construo e reforma) 239Transportes (rodovias, metr, ferrovias) 23Delegacias e Estaes de Corpo de Bombeiros 34Prises e Centros de Reeducao 13

Projetos de gua e Esgoto 12Setores da Defesa, Habitao e Cultura 167

Total 641Fonte: HM Treasury, 2003. (tabela de elaborao prpria).

O relatrio, dentre outras evidncias, demonstra que as PPPs tm tornado a administrao

mais eficiente e reduzido os custos para o governo. Um levantamento entre os projetos

finalizados mostra que 88% foram concludos dentro, ou antes, do prazo previsto.

Comparativamente, entre servios contratados diretamente pelo setor pblico, apenas 30%

cumpriram o prazo.

Mais de 75% dos rgos pblicos consultados naquele estudo classificaram o desempenho das

PPPs como dentro ou acima das expectativas, sendo que 35% responderam dentro das

expectativas, 25% marcaram muito alm das expectativas e 16% crivaram superou

expectativas.

3Para mais informaes: http://www.nao.org.uk/.


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Embora Peci e Sobral (2006) destaquem que o modelo adotado no Brasil, sob os auspcios da

Lei 11.079/2004, difere substancialmente daquele adotado no Reino Unido a utilizao do

referencial ingls no inapropriada. O Quadro 04 apresenta estes conceitos.

Quadro 4 - Tipologias de Parcerias Pblico-PrivadasTipo de Parceria Caractersticas Principais Observaes

Rgie IntresseA parte privada atua em nome do poderpblico, recebendo pagamentos diretamentedele; No h recebimento de tarifas doscidados e o ente privado no assume riscosque no os contratuais.

o caso das clssicas licitaesbrasileiras, conforme estabelecidopela Lei 8.666/93.

AffermageA parte privada conserva, opera e cobratarifas, retendo parte da receita e repassando orestante ao setor pblico; A propriedade dosbens permanece pblica.

o caso de parcerias com empresasque instalam radares de trnsito emalguns estados do Brasil.

Concesso A parte privada constri, conserva, opera ecobra tarifas; Pode haver formas variadas degarantias; Ao final, os bens retornam para aadministrao pblica.

Caso dos pedgios no Brasil. Leis8.987/95 e 9.074/95.

BOT(Build, Operate,

Transfer)

O ente privado, tambm sob concesso,constri, conserva, opera e cobra tarifas,detendo a princpio a propriedade; Garantiasgeralmente limitadas ao projeto; Ao final, osbens revertem para o governo.

PPPs e concesses pblicas,conforme discutido nesta tese. Leis8.987/95 e 9.074/95 e Lei11.079/2004.

DBFOT(Design, Build,

Finance,Operate, Transfer)

Esta modalidade est baseada na premissa deque o setor privado opera recursos de formamais eficiente.

Casa-se com qualquer uma dasalternativas acima.

BBO(Buy, Build, Operate)

Pode ser utilizada quando o governo desejavender ao setor privado algum ativo emoperao.

Privatizao, pura e simples. Vale doRio Doce, por exemplo. Lei9.491/97.

LDO(Lease, Develop,

Operate)

Ente privado recebe concesso de algum ativoexistente, para o qual deve promovermelhorias.

Caso de nossas empresas detelefonia. Leis 8.987/95 e 9.074/95 eLei 9.491/97.

BTO(Build, Transfer,

Operate)

Ente privado constri o projeto, entrega aogoverno e opera.

Caso de penitencirias no Brasil,que, todavia no so iniciativasFederais. (PPP, nos moldes domodelo adotado pelo Brasil). Lei11.079/2004.

BOO(Build, Own,

Operate)

Equivale ao BOT, sem a transferncia depropriedade Administrao Pblica.

(PPP nos moldes do modelo adotadopelo Brasil). Leis 8.987/95 e

9.074/95 e Lei 11.079/2004.Fonte: Elaborao prpria com basenoGuidelines for Successful Public Private Partnerships CEE, 2003.

Uma anlise dos conceitos utilizados na Europa ajuda a entender que, embora os modelos

jurdicos adotados nos diferentes pases europeus no sejam exatamente iguais, como

tampouco so idnticos ao modelo brasileiro, os conceitos e prticas em PPP podem ser

iguais, uma vez que o objeto sempre o mesmo e os modelos compartilhem muitas

caractersticas. Segundo o Guidelines publicados pela CEE, embora no haja um rigor de

nomenclatura, os principais tipos de relao entre a Administrao Pblica e a iniciativaprivada se apresentam conforme o Quadro 06.


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Uma das fontes pesquisadas para este projeto foi a j citadaGuidelines for Successful Public

Private Partnerships (CEE, 2003). O documento foi desenhado como uma ferramenta de

consulta para praticantes da abordagem de PPP no setor pblico. Embora no contenha uma

metodologia completa, o documento apresenta regras que podem ser usadas como um guia

para identificao e desenvolvimento de temas chaves que proporcionam o desenvolvimento

de projetos de PPP bem sucedidos. Este detalhamento importante para mostrar que, qualquer

que seja o modelo, h o compartilhamento de alguns conceitos essenciais, que permitem a

comparabilidade dos modelos ao redor do mundo e principalmente, h a questo do objetivo e

das partes envolvidas, que so sempre os mesmos.

O Quadro 06 permite perceber que, no importa a modalidade, a principal caracterstica deuma PPP a participao de um ente privado e de um ente pblico, sendo que os riscos so

compartilhados e o ente pblico no tem que desembolsar capital para investimentos, ou

compartilha tais desembolsos com o ente privado, de acordo com o modelo escolhido. Estes

tipos de parcerias vo desde uma simples contratao pblica, em que o ente pblico assume

todos os riscos at privatizao total, em que o ente privado assume todos os riscos,

conforme pode ser ilustrado pela Figura 01.

Figura 1 Comportamento do risco na contratao pblicaFonte: Elaborao prpria.

A Figura 01 foi construda com base no conceito de parceria pblico-privada utilizado por Di

Pietro (2009) de que PPP, em sentido mais amplo que o definido pela Lei 11.079/2004, na

verdade o conjunto de ajustes entre o setor pblico e o privado, para a consecuo de

interesses comuns, indo das licitaes em geral at privatizao, passando por concesses,

permisses, convnios, contratos de gesto e terceirizao. Um dos aspectos que marcam a

transio de uma forma para a outra de relao pblico-privada seria exatamente a questo da


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assuno do risco. Este risco potencialmente aumentado pela questo da assimetria da

informao, que est presente nos contratos em geral e em contrataes da administrao

pblica brasileira em especfico.

Assim, em licitaes comuns, todos os riscos so conhecidos pela parte privada adjudicada no

processo licitatrio por meio de um contrato que lhe apresentado previamente assinatura,

sendo que todas as ocorrncias no previstas e no causadas por falha do licitante sero

assumidas pela parte pblica. Os riscos so assumidos pela parte pblica, portanto. Na

privatizao, uma vez que a parte privada assume o bem/servio pblico de forma definitiva,

quem assume todos os riscos do negcio (inclusive eventuais fatos do prncipe) a parte

privada. Em concesso h um compartilhamento de riscos, ficando uma frao maior dosriscos ainda para o ente pblico. O compartilhamento mais equnime de riscos surge com a

PPP.

Outra classificao que vale mencionar a de Medeiros et al. (2004), que distingue pelo

menos dois tipos de PPPs: Private Finance Iniatitive (PFI), nome que as PPPs recebem no

Reino Unido, e Parcerias para o Desenvolvimento Econmico (PDE), que podem ser

subdivididas em: Parcerias para Desenvolvimento de Comunidades Rurais (PDCR); Redes de

Manufaturas ou Arranjos Produtivos Locais e; Parcerias para Disseminao de Tecnologias

para Incluso Social.

Segundo Rosalino e Soares (2008) na classificao apresentada por Medeiros et al. (2004)

observa-se que os vrios subtipos de PDE diferem das PFI, principalmente em termos dos

meios utilizados. As PFIs utilizam meios econmicos enquanto que as PDEs utilizam meios

sociais e tecnolgicos. Nesta linha, este estudo tratar apenas de PPP como PFI, uma vez que

sempre haver meios econmicos envolvidos na consecuo das PPPs de infraestrutura.

Tambm importante salientar que, conforme atestam Peci e Sobral (2006), o modelo

brasileiro importou do contexto ingls, pelo menos em termos retricos, trs conceitos-chave:

aumento de value for money (custo/benefcio); transferncia de riscos para o setor privado e

avaliao por resultado dos contratos.4Tambm importante salientar que PPPs se aplicam a

4

Value for Money refere-se s vantagens socioeconmicas para a sociedade (benefcios tangveis e intangveis)obtidas por meio do fornecimento de determinado servio por parceiro privado, em determinada qualidade, vis--vis os custos (tangveis e intangveis) para tornar tal servio disponvel por meio do mtodo tradicional decontratao, ou mediante a prestao direta pelo Estado.


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praticamente todos os principais tipos de infraestruturas pblicas, conforme demonstra o

Quadro 05.

Quadro 5- Experincias em Projetos de PPP

Contratos

Rodovias

Ferrovias

gua

Lixo

Energia

Sade

Educao

Prises

Escritrios

Revitalizao

Esportes

frica do Sul 5-10

Alemanha 5-10

Austrlia 10-20

Blgica 5-10

Canad >100

Espanha 0-5

EUA >100

Finlndia 0-5

Frana >100

Grcia 0-5

Holanda 0-5

Irlanda 5-10

Itlia 0-5

Japo 0-5

Polnia 0-5

Portugal 5-10

Reino Unido >100

Sucia 0-5

Turquia 0-5

Ucrnia 5-10

Contratos assinados Em negociaoFontes: European PPP Expertise Center, 2013; The National Council for PPP (EUA), 2013. Elaborao prpria.

Estudos adicionais que demonstram a superioridade dos arranjos de PPP sobre outras formas

de parceria pblico-privada so os de Gausch et al (2008), Martimor e Pouyet (2008) e

Maskin e Tirole (2008).

No Brasil, em mbito federal, no foram localizados muitos estudos como esses para

comparaes. Mas h estudos como os de Pereira e Ferreira (2008) em que foi utilizado um

modelo dinmico de equilbrio geral para investigar os impactos de crescimento econmico e


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bem-estar associados poltica de PPP. Este estudo concluiu que no longo prazo o programa

de PPP, quando operando a plena capacidade, possuiria potencial para aumentar em 5% o

produto interno bruto em relao a sua tendncia atual. Isto , tudo mais constante, o PIB

ficaria cinco por cento acima se seu valor sem esta poltica. Ao mesmo tempo, o consumo

ficaria, aproximadamente, 4% acima da tendncia observada na poltica bsica atual e, vale

destacar, haveria um forte efeito sobre o crescimento dos investimentos privados em

infraestrutura. Este praticamente dobraria de valor, sugerindo o forte potencial de eficcia da

poltica de PPP em expandi-los.

Outro estudo de PPPs em mbito nacional foi realizado por Cabral et al (2010) em que,

utilizando dados de prises no Brasil, os autores provm evidncias de que alm da reduode custos na operao dos aparelhos prisionais a atuao pblico-privada resultou tambm em

melhorias na qualidade do servio prestado, desmitificando a ideia de que haveria um trade-

offentre custo e qualidade na adoo do instrumento de PPP.

2.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo

Ao estudar a experincia internacional cabe observar que o termo Public Private Partnership

- PPPnem sempre tem aplicao direta ao conceito legal brasileiro do termo parceria pblico-privada adotado pela Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Em muitos casos, o conceito

internacional de Public Private Partnershipengloba concesses em geral (que requer ou no

aporte de recursos pblicos), sociedades de economia mista, joint ventures, franquias,

terceirizao e at mesmo privatizaes (PLANEJAMENTOb, 2011).

O termo PPP utilizado na literatura internacional, portanto, deve ser lido com cautela, j que

se assemelha a conceito similar no Brasil que pode ser denominado Parcerias da

Administrao, conceito amplo, no definido le

ppp como instrmento de implementacaode polticas publicas

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