RELATÓRIO Nº 201503895

QUAL FOI O TRABALHO

REALIZADO?

Linha de Atuação: Verificação

da regularidade da aplicação

de recursos na execução do

Convenio nº 783286, no valor

de R$1.500.000,00.

Unidade examinada: Município

de Pontal do Araguaia/MT

Objeto: Construção de parque

turístico com urbanização,

posto de ginástica, quadra de

areia e quiosques no bairro

Maria Luzia de Moraes em

Pontal do Araguaia/MT

Ação: 211K – Apoio a Implant. de Infraest. Econ., Social e Produtiva.

Programa: 2029 –

Desenvolvimento Regional,

Territorial Sustentável e

Economia

Escopo: verificar a atuação do beneficiário quanto à legalidade, economicidade, eficácia e efetividade das obras, objeto do convênio, inclusive no que se refere ao processo licitatório e fiscalização da execução. Referencial Legal: Lei 8.666/93

POR QUE O TRABALHO foi realizado?

Fiscalização para verificar a regularidade do processo

licitatório e a ocorrência de sobrepreço e/ou

superfaturamento na execução do objeto referente

ao convênio.

QUAIS AS CONCLUSÕES

ALCANÇADAS? QUAIS

RECOMENDAÇÕES FORAM

EMITIDAS?

Com base nos exames realizados, estritamente no

âmbito do escopo definido, verificou-se que a

aplicação dos recursos federais não foi adequada e

exigia providências de regularização por parte dos

gestores federais. Foi identificado prejuízo de R$

214.683,75 (duzentos e quatorze mil, seiscentos e

oitenta e três reais e setenta e cinco centavos),

decorrente de pagamento por serviços não

executados, sobrepreços, jogo de planilha e

supressão de serviços já pagos, além de

irregularidades na licitação realizada pelo

convenente.

Foi inserida no Sistema Monitor a Recomendação nº

168968, para a SUDECO Notificar a Prefeitura de

Pontal do Araguaia/MT do prejuízo identificado pela

CGU, no valor de R$214.683,75 na execução do

Convênio, e adotar as providências cabíveis junto ao

convenente para a recuperação desses recursos,

fazendo constar esses fatos nos pareceres de análise

das contas do referido convênio.

Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO

Ordem de Serviço: 201503895 Município/UF: Pontal do Araguaia/MT Órgão: MINISTERIO DA INTEGRACAO NACIONAL Instrumento de Transferência: Convênio - 783286 Unidade Examinada: P.M.P.A. Montante de Recursos Financeiros: R$ 1.470.000,00 1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 26 a 30 de setembro de 2016 sobre a aplicação dos recursos do programa 2029 – Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia / 211K – Apoio a Implantação de Infraestrutura Econômica, Social e Produtiva no município de Pontal do Araguaia/MT.

A ação fiscalizada destina-se a Promoção de Investimentos em Infraestrutura Sustentável.

Nesse contexto, foi fiscalizada a execução da obra de construção de parque turístico com urbanização, posto de ginástica, quadra de areia e quiosques, na cidade Pontal do Araguaia/MT, relativo ao Convênio nº 783286/2013.

O período de exame abrange as ações da Entidade Executora, a Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia, no período de 31 de dezembro de 2013 até o período atual, envolvendo um volume de recursos de R$ 1.470.000,00 (um milhão e quatrocentos e setenta mil reais), que se complementam aos recursos do Município (contrapartida) no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) para alcançar o objetivo do programa.

O escopo dos trabalhos foi verificar a atuação do beneficiário quanto aos aspectos da legalidade, economicidade, eficácia e efetividade das obras, objeto do convênio. Como exemplo disso, analisou-se o processo licitatório que levou a contratação da empresa executora da obra, assim como se a obra está dentro das especificações previstas (qualidade e quantidade de materiais e serviços) e se os resultados das fiscalizações, medições realizadas e pagamentos são compatíveis com a situação observada durante fiscalização "in loco".

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito de tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela forma de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.

2.1 Parte 1 Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.

2.2 Parte 2 Nesta parte serão apresentadas as situações detectadas cuja competência primária para adoção de medidas corretivas pertence ao executor do recurso federal.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de recursos federais, bem como dos Órgãos de Defesa do Estado para providências no âmbito de suas competências, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas ministeriais. Esta Controladoria não realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas constatações.

2.2.1. Indicativos de fraude na Tomada de Preços nº 01/2014 Fato

Trata-se do Convênio nº 783286/2013, celebrado pela União Federal, por intermédio da Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com a Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia, no Mato Grosso, no valor total de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), com contrapartida local de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

O objeto do convênio refere-se à construção de um parque turístico com urbanização, posto de ginástica, quadra de areia e quiosques, no Bairro Maria Luzia de Moraes, entre Jardim Araguaia e Maria Joaquina I, no perímetro urbano do município de Pontal do Araguaia.

A referida avença foi assinada em 31/12/2013, com vigência inicial de 540 (quinhentos e quarenta) dias, contados a partir da sua assinatura, prorrogado por mais 419 (quatrocentos e dezenove) dias, conforme Termo de Prorrogação Ex-Ofício, de 20 de maio de 2015, expedido pela SUDECO, além da prorrogação de mais 365 (trezentos e cinquenta e cinco) dias, por meio do Primeiro Termo Aditivo ao convênio, de 10/08/2016, que estendeu a sua vigência até 16/08/2017.

Para a consecução do objeto desse contrato de repasse, a Prefeitura Municipal instaurou a Tomada de Preço nº 01/2014, conforme Processo Administrativo Licitatório nº 08/2014, que foi aberta e julgada em 07/04/2014, tanto a habilitação quanto a proposta da única empresa que participou do certame.

A Comissão de Licitação que realizou a referida tomada de preços foi instituída pela Portaria n.º 005/GP/2014, de 02 de janeiro de 2014, composta pelos seguintes membros: Presidente da comissão o Sr. ****************** inscrito no CPF n.º ***.088.941-

**, membros a Sra. *******************, CPF ***.644.421-**, e Sr. ******* *************, CPF: ***.878.991-**.

Em decorrência da tomada de preços, a Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia/MT, por intermédio da Prefeita de CPF ***.100.161-**, celebrou o Contrato nº 016/2014, no dia 16 de abril de 2014, com a empresa E. E. Camargo & Cia Ltda, CNPJ 07.747.315/0001-46, no valor de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais). Conforme Cláusula XIII do contrato, a vigência inicial foi da data de assinatura até 24 de junho de 2015, que contou com dois aditivos de prazo prorrogando sua vigência até 07/11/2017.

Na análise do processo licitatório, foram identificados elementos e situações que apontam indicativos de fraude na Tomada de Preços nº 002/2014, caracterizada pelas “exigências restritivas ao caráter competitivo previstas no edital”, restrição de publicidade e apresentação de documentos falsos pela licitante, como seguem.

a) Exigências restritivas ao caráter competitivo da licitação contidas no instrumento convocatório do certame, afrontando o art. 3º, § 1º, da Lei 8.666/93.

Na análise do processo licitatório verificou-se impropriedades e exigências contidas no instrumento convocatório da licitação restritivas à participação de potenciais licitantes, que pode ter causado a falta de interesse de empresas do ramo da construção civil participar da tomada de preço em questão, vez que apenas três empresas visitaram o local da obra por exigência habilitatória do edital e uma única se apresentou para habilitação e para disputa com sua proposta de preços que foi a vencedora do certame com o mesmo valor estimado da licitação, qual seja, R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).

Para ilustrar, destacamos a seguir as impropriedades e exigências editalícias que evidenciam restrições ao caráter competitivo à participação de potenciais licitantes, constituindo infração ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93, quais sejam:

a.1) Vedação em edital de licitação de participação de consórcios sem a devida motivação.

O item 2.8 do edital estabelece um dos requisitos de participação do certame, sendo vedado da participação de consórcio na licitação, sem elementos ou razões que motivem o seu impedimento.

Em situações similares, o TCU tem orientado que, caso seja feita a opção por não permitir, no edital do certame, a participação de empresas na forma de consórcios, justifique formalmente tal escolha no respectivo processo administrativo da licitação. (Acórdão nº 1.878/2005 – Plenário, 1.636/2007-Plenário, Acórdão nº 1316/2010-1ª Câmara, Acórdão nº 1.102/2009-1ª Câmara e Acórdão nº 3.654/2012-2ª Câmara).

Deveria ser analisada, portanto, a situação de cada contratação, a partir de suas variáveis, tal qual o risco à competitividade, as dificuldades de gestão do serviço e a capacitação técnica dos participantes.

a.2) Exigência, para fins comprovação da regularidade fiscal, de comprovante de “quitação” de tributos e contribuições federais e não de regularidade fiscal permitida pela lei de licitações e contratos.

Foi constatado que o item 3.2.2 do edital exigia a apresentação de Certidão Negativa de Quitação de Tributos e Contribuições Federais, em desconformidade com a legislação vigente.

O art. 29 da Lei 8.666/1993, que estabelece a documentação a ser exigida para a verificação da regularidade fiscal de licitante ou contratada, indica, entre outros, a necessidade de apresentação de prova de regularidade para com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e de prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. A documentação requerida pela legislação deve atestar que o licitante atendeu às exigências do fisco, decorrentes de dispositivos legais, o que pode abranger a exigência de débito consentido e sob o controle do credor.

Deve-se esclarecer que quitação não é a mesma coisa que regularidade fiscal. A quitação é ausência de débito, enquanto a regularidade com o fisco inclui outras situações como débitos parcelados ou com pagamento suspenso, em que a dívida existe, mas o devedor está, de alguma forma, adimplente.

Sobre esse tema, a jurisprudência do TCU (Acórdãos 549/2011-TCU-Plenário, 3.390/2011-TCU-2a Câmara, 1265/2010 – Plenário, 471/2008-TCU-Plenário, 1.699/2007-TCU-Plenário, 2.081/2007-TCU-Plenário e 3.191/2007-TCU-1a Câmara) é no sentido de que não cabe à Administração Pública exigir que os licitantes apresentem certidões de quitação de obrigações fiscais (Fazendas Federal, Estadual ou Municipal, Dívida Ativa da União, FGTS e INSS), nem outros documentos não previstos na legislação, mas sim e tão somente demandar a comprovação da regularidade junto a essas instituições.

Dessa forma, a exigência de apresentação de quitação de tributos e contribuições federais é irregular por exorbitar as disposições legais estabelecidas na legislação pertinente.

a.3) Exigência indevida de capital social integralizado.

Já o item 3.2.3 traz exigência que a licitante possua capital social integralizado de no mínimo 5% (cinco por cento) do valor dos serviços hora solicitado, comprovado com certidão simplificada da junta comercial.

Em situações semelhantes, entretanto, o Tribunal de Contas da União tem se manifestado no sentido de considerar lícita essa exigência de comprovação de capital social integralizado somente se a aferição ocorrer no momento da contratação e não na apresentação de documentos de habilitação pelas licitantes, de modo que não configure restrição indevida à participação na licitação. Ademais, o § 2º do artigo 31 da Lei nº 8.666/93 faz referência a capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo. A exigência de capital social integralizado extrapola o previsto na Lei.

Nesse contexto, o Tribunal de Contas da União tem considerado indevida essa exigência, “uma vez que a lei refere-se apenas a patrimônio líquido ou a capital social, conforme já assentado em jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a exemplo dos Acórdãos nºs 1871/2005; 170/2007 e 113/2009, todos do Plenário” (Acórdão nº 5375/2009 – Primeira Câmara).

a.4) Exigência cumulativa de capital social integralizado de mínimo de 5% (cinco por cento) e recolhimento de garantia de proposta e, posteriormente, contratual.

Constatou-se que o edital de licitação (alíneas do item 3.2.3) exige, para fins de qualificação econômico-financeira das licitantes, a apresentação de capital social integralizado concomitantemente com a garantia prevista no §1o do art. 56 da Lei 8.666/1993 para a participação no certame.

A simultaneidade de exigência de requisitos de capital social mínimo e de garantia para a comprovação da qualificação econômico-financeira não se coaduna com a lei e

caracteriza restrição ao caráter competitivo, situação em que tem levado o Tribunal de Contas da União a determinar às Unidades que não as exijam simultaneamente.

Em relação a esse tema, a jurisprudência do Tribunal é clara ao afirmar que a Administração não pode exigir, para a qualificação econômico-financeira das empresas licitantes, a apresentação de capital social ou patrimônio líquido mínimo junto com prestação de garantia para participação no certame (Acórdãos 383/2010-TCU-2a Câmara, 556/2010-TCU-Plenário, 2.098/2010-TCU-1a Câmara, 107/2009-TCU-Plenário, 1.102/2009-TCU-1a Câmara, 1.265/2009-TCU-Plenário, 2.073/2009-TCU-Plenário, 6.613/2009-TCU-1a Câmara, 1.039/2008-TCU-1a Câmara, 701/2007-TCU-Plenário, 1.028/2007-TCU-Plenário).

O § 1 do art. 3 da Lei nº 8.666/93 veda aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo”.

Cabe destacar que o TCU firmou entendimento por meio da Súmula nº 275 que "para fins de qualificação econômico-financeira, a Administração pode exigir das licitantes, de forma não cumulativa, capital social mínimo, patrimônio líquido mínimo ou garantias que assegurem o adimplemento do contrato a ser celebrado, no caso de compras para entrega futura e de execução de obras e serviços".

Dessa forma, a exigência cumulativa de capital social ou patrimônio líquido mínimo juntamente com a garantia prevista no §1o do art. 56 da Lei 8.666/1993 configura ato irregular, por ser contrário aos dispositivos legais vigentes.

a.5) Exigência indevida de apresentação de certificado de registro no Conselho Regional de Engenharia de outro estado vistado pelo CREA de Mato Grosso.

O item 3.2.4 do edital estabelece como um dos documentos de qualificação técnica a apresentação de Certificado de Registro da empresa no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA e para os casos das empresas não registradas no CREA do estado de Mato Grosso, o respectivo registro deveria ser vistado pelo CREA de Mato Grosso.

O art. 58 da Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, que regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrônomo, estabelece que, se o profissional, firma ou organização, registrado em qualquer Conselho Regional, exercer atividade em outra Região, ficará obrigado a visar, nela, o seu registro. Pelo texto legal, identifica-se que a obrigatoriedade do visto se dará para a contratação e assim aplicar-se-ia apenas ao vencedor. Por seu turno, a Lei nº 8.666/1993, por não ser específica para licitação de obras, não faz referência direta ao assunto. Mesmo considerando a exigência como precaução da administração, ela extrapola a obrigatoriedade legal.

Nos termos do Acórdão nº 1328/2010 – Plenário do TCU, a exigência editalícia do visto do CREA/MT na certidão de registro da licitante está em desacordo com a legislação pertinente, não podendo a Administração inseri-la como requisito de qualificação técnica. O instante apropriado para atendimento de tal requisito é o momento de início do exercício da atividade, que se dá com a contratação e não na fase de habilitação, sob pena de comprometimento da competitividade do certame.

Relativamente a essa exigência, verifica-se que o entendimento do Tribunal de Contas da União é pacificado, conforme se pode constatar nas Decisões nº 279/1998 e 348/1999, ambas do Plenário, e nos Acórdãos 992/2007-1ª Câmara, 512/2002, 1224/2002 e 1728/2008, todos do Plenário.

a.6) Falta de justificativa da exigência de habilitação relativa à visita ao local da obra que foi estabelecida em uma única data próxima ao evento licitatório.

A função da vistoria técnica é fornecer aos licitantes, antes da elaboração de sua proposta de preços, o conhecimento real das condições do local onde será executado o objeto licitado.

Nos termos do edital, conforme item 3.2.4, além de estabelecer a visita técnica como requisito para participar da licitação, estabeleceu que “A visita ao local da obra para efeitos da vistoria mencionada no item acima será realizada no dia 03/04/2014, das 07:30 às 13:30 hs”.

Segundo entendimento do Tribunal de Contas da União, conforme Acórdão nº 1842/2013-Plenário, a vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando for imprescindível ao cumprimento adequado das obrigações contratuais, o que deve ser justificado e demonstrado pela Administração no processo de licitação, devendo o edital prever a possibilidade de substituição do atestado de visita técnica por declaração do responsável técnico de que possui pleno conhecimento do objeto.

Com efeito, a jurisprudência do TCU tem se posicionado no sentido de que é suficiente exigir da licitante declaração formal de pleno conhecimento das condições e peculiaridades da obra, assinada pelo seu responsável técnico, de modo que a visita só pode ser exigida se for imprescindível para a caracterização do objeto, e, nesse caso, deve-se evitar reunir os licitantes em uma mesma data e horário, situação capaz de dar-lhes conhecimento prévio acerca do universo de concorrentes (Acórdãos 800/2008, 890/2008, 1.174/2008, 2.150/2008 e 727/2009, todos do Plenário).

Importante ressaltar que o TCU entende que não caberia impor a obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras como condição de habilitação, sendo suficiente declaração do licitante de que conhece as condições locais para a execução do objeto (Acórdãos 800/2008, 890/2008, 1.174/2008, 2.150/2008 e 727/2009, todos do Plenário).

Destaca-se que a exigência em comento em si contrariou jurisprudência do Tribunal de Contas da União, visto que inexiste nos autos justificativa fundamentada para a visita técnica.

Por outro lado, quando restar caracterizada a imprescindibilidade da visita técnica, o TCU tem determinado a observância de algumas cautelas pelos entes licitantes, de modo a não restringir indevidamente o caráter competitivo do certame, tal como evitar “a exigência de que as licitantes realizem visita técnica obrigatória em um único dia e horário”.

Segundo a Corte de Contas, o fato da exigência de visita técnica ser em um único dia e horário torna prejudicial a obtenção de proposta mais vantajosa para a administração, uma vez que possibilita que as empresas tomem conhecimento de quantos e quais são os participantes do certame.

Esse é o raciocínio que se extrai do Acordão n°110/2012 – Plenário:

“31. Com relação à exigência de que os competidores devem realizar visita técnica ao local da obra, em dia e hora único, definido no edital, foi demonstrado que a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de repudiar tal medida, por configurar restrição indevida à competitividade do certame e por favorecer o prévio acerto entre os pretendentes. Neste caso, a falta é suficiente para macular a licitação e ensejar proposta para a anulação do processo licitatório, sem prejuízo de dar ciência ao omissis que a inserção no edital de licitação de exigência para a realização de vistoria técnica em um

único dia e horário, constitui-se em restrição à competitividade e ofensa ao disposto no art. 3º, caput, e §1º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além de favorecer ajustes entre os potenciais competidores”.

Desse modo, quando necessária a visita técnica, o TCU tem expedido determinações no sentido de que a Administração “estabeleça prazo adequado para a sua realização, tanto para evitar que os potenciais licitantes tomem conhecimento prévio do universo de concorrentes através de reunião no mesmo local e horário, como para assegurar que os possíveis interessados ainda contem, após a realização da visita, com tempo hábil para a finalização de suas propostas. ”

Com o exposto acima infere-se que a exigência da visita, mesmo que justificada, não deve ser marcada em uma única data e horário, que além de restringir a participação de possíveis interessados pelo tempo exíguo, torna prejudicial a obtenção de proposta mais vantajosa para a administração, vez que possibilita que as empresas tomem conhecimento dos potenciais participantes do certame, facilitando o conluio delas.

Não é forçoso registrar que o dia 03/04/2014, data fixada no edital para a visita ao local da obra pelas empresas interessadas no certame, foi uma quinta-feira, próxima da realização do evento licitatório marcado e que se realizou-se em 07/04/2014, dificultando a participação das empresas em razão do tempo exíguo para formulação de suas propostas. O que pode ter influenciado na ausência de mais interessados em participar efetivamente do processo, além da única empresa que apresentou proposta e venceu a licitação com preços idênticos aos do orçamento base elaborado pela administração municipal.

Diante do exposto, conclui-se que o TCU admite, em casos excepcionais, que a visita técnica seja exigida como critério de habilitação, no entanto essa condição deve ser ponderada a luz do art.3º da Lei de Licitações e do art. 37, inc. XXI da Constituição Federal. Em face desses dispositivos, a exigência somente será legítima quando essencial para o cumprimento adequado das obrigações contratuais, sendo pertinente a criteriosa avaliação dos moldes em que a vistoria será realizada, de modo a evitar a restrição indevida ao caráter competitivo do certame.

b) Não cumprimento do prazo entre a publicação do edital de licitação e a abertura dos envelopes de habilitação e propostas.

Ainda sobre a licitação Tomada de Preços nº 01/2014, foi constatado que o edital foi publicado no Diário Oficial da União em 25/03/2014 e em jornal diário de grande circulação no estado e na capital mato-grossense (Diário de Cuiabá) em 25/03/2014, sendo que a abertura dos envelopes de habilitação foi prevista e aconteceu no dia 07/04/2014.

Portanto, o extrato do instrumento convocatório da referida licitação foi publicado nos meios de comunicações adequados. No entanto, o prazo do recebimento das propostas ou da realização do evento comparados com o prazo das publicações foi de 13 dias, não sendo respeitado o prazo mínimo estabelecido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 21 da Lei 8666/93.

c) Documentos inidôneos/adulterados utilizados na habilitação do vencedor da licitação, posteriormente contratado pela Prefeitura de Pontal do Araguaia para execução do objeto do Convênio SUDECO nº 783286/2013.

Em análise à documentação de habilitação da empresa EE Camargo & Cia Ltda., juntada aos autos do processo licitatório Tomada de Preços nº 001/2014, buscamos certificar a

idoneidade das certidões e demais documentos apresentados para a comissão de licitação.

A certificação da idoneidade da documentação foi efetuada junto aos órgãos responsáveis pela respectiva emissão ou responsável por certificá-las, por meio de consulta a páginas eletrônicas disponibilizadas na rede mundial de computadores.

Em decorrência das consultas realizadas, constatou-se que, pelo menos dois documentos juntados aos autos do processo em tela, foram adulterados e/ou falsificados para possibilitar a habilitação da empresa frente às exigências do instrumento convocatório, quais sejam:

c.1) Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas adulterada para fins de habilitação no certame.

Com o objetivo de certificar a idoneidade da certidão de débitos trabalhistas constante dos autos do processo licitatório em comento, procedemos com a consulta à página eletrônica do Tribunal Superior do Trabalho – TST, no endereço http://www.tst.jus.br/certidao.

Na consulta realizada em 14/10/2016, para certificação da Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas com Efeito de Negativa apresentada como documento de habilitação, por força de exigência do instrumento convocatório da licitação, constatou-se que a certidão que consta nas bases do TST difere da juntada aos autos, pois a empresa se encontrava com quatro débitos, sendo um com exigibilidade suspensa. Ou seja, a certidão foi originalmente gerada pelo TST como Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas e não como Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas com Efeito de Negativa.

Neste contexto, conclui-se que as informações da certidão juntada aos autos que apresenta apenas um débito com exigibilidade suspensa, indica que o documento foi adulterado para habilitar a empresa E. E. Camargo & Cia Ltda., possibilitando que a empresa com restrições habilitatórias vencesse o certame e fosse contratada posteriormente. Apresentamos a seguir excertos das certidões constante do processo e a extraída do site do TST:

Figura 01: Excerto da Certidão Positiva de Débito Trabalhista apresentada na licitação como Certidão Positiva de Débito Trabalhista com Efeitos de Negativa (adulterada).

Figura 02: Excerto da Certidão Positiva de Débito Trabalhista extraída do site do Tribunal Superior do Trabalho.

c.2) Apresentação de garantia de proposta inidônea para habilitação da empresa no processo licitatório de Tomada de Preços nº 001/2014, assim como a respectiva garantia contratual.

A exigência de garantia de proposta em licitações objetiva a demonstração por parte dos licitantes de sua capacidade de participar da licitação, evitando assim o comparecimento dos chamados licitantes “aventureiros”, bem como de sua aptidão a contratar, com vistas aos compromissos que assumirá.

Já a garantia contratual tem por objetivo assegurar o ressarcimento de prejuízos decorrentes das falhas na execução do contrato. Por isso, nas contratações que envolvem potencial risco de inadimplemento e lesão ao interesse público, a Lei nº 8.666/93 prevê, em seu art. 56, que, “a critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras". Contudo, na forma do § 1º do art. 56, a Lei 8.666/93 também assegura à contratada o direito de optar por uma das modalidades de garantia entre aquelas previstas nos seus incisos, a saber: caução em dinheiro ou títulos da dívida pública; seguro-garantia e fiança bancária.

Nesse contexto, constatou-se que a Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia exigiu garantia de proposta, conforme item 3.2.3 – Qualificação Econômico-Financeira do edital da tomada de preços em questão. Assim como, exigiu garantia contratual, conforme item 9.1 do edital da Tomada de Preço nº 01/2014, assim como na cláusula X do Contrato nº 016/2014, celebrado com a empresa E. E. Camargo & Cia Ltda., correspondente a 5% do valor do contrato, ou seja, R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais).

Às folhas 269 a 274 dos autos do processo licitatório, foram juntados documentos relativos à suposta garantia de proposta da empresa E. E. Camargo & Cia Ltda. E às folhas 331 a 337, foram juntados documentos relativos à suposta garantia contratual da empresa contratada.

Entretanto, em análise da documentação apresentada como garantia na forma de seguro garantia, constatou-se que as mesmas não possuem elementos e características de documentos idôneos, a exemplo da falta do número para consulta sobre sua autenticidade no site da SUSEP (Superintendência de Seguros Privados), nem tampouco informação sobre os meios de confirmação dos dados da apólice, conforme imagem ilustrativa abaixo:

Figura 01: Imagem capturada do site da SUSEP ilustrando os requisitos mínimos das apólices de seguro-garantia para fins de consulta.

Conforme artigo 5º da Circular nº 326/2006 da SUSEP, que regulamenta o sistema de envio dos dados das apólices e endossos emitidos diretamente pelas seguradoras no ramo garantia, as sociedades seguradoras ficam obrigadas a colocar nos frontispícios das apólices e endossos de que trata a circular o seguinte adendo: "Após sete dias úteis da emissão deste documento, poderá ser verificado se a apólice ou endosso foi corretamente registrado no site da SUSEP - www.susep.gov.br". Juntamente com essa informação deve ser apresentado o número do documento para confirmação dos dados da apólice. Ressalta-se que essa informação é obrigatória desde janeiro de 2007.

Em decorrência da falta dessas informações, foi realizada consulta por meio de correio eletrônico, em 11 de outubro de 2016, junto à seguradora para confirmação da autenticidade das apólices, cuja resposta, enviada também por meio eletrônico, em 24 de outubro de 2016, informa que não consta nas bases e não há apólices de Ramos elementares para o segurado Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia.

A exigência da garantia ora em comento era condição para a habilitação, que, uma vez consignada no instrumento convocatório do certame, é reputada indispensável e inafastável. Tal requisito habilitatório está previsto na Seção II - Da Habilitação, da Lei nº 8.666/93, no inciso III do art. 31.

Ademais, a apresentação de garantia de proposta inidônea equivale à não-apresentação da exigência, condição de habilitação. Essa falta constitui-se em falha de natureza material, não passível de convalidação, até mesmo porque a Lei de Licitações, expressamente, veda a inclusão de documento que deveria constar originalmente da proposta (§ 3º do art. 43).

É relevante destacar que, em se tratando de requisito de habilitação, e tendo em vista que todas as questões pertinentes a essa fase devem estar dirimidas antes do seu

respectivo julgamento, a fim de que não possam surgir pendências relativas à habilitação após o seu julgamento, o ideal seria que a Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia adotasse procedimento de modo a viabilizar que as garantias de propostas prestadas pudessem ser devidamente verificadas antes do encerramento da fase de habilitação.

No caso objeto de análise, tal fato não ocorreu, de modo que no decorrer do procedimento, depois de encerrada a fase de habilitação e julgamento e a contratação da empresa que venceu o certame, constatou-se que os seguros garantias dados para a garantia da proposta e do contrato eram falsos, de sorte que o licitante deixou de cumprir a totalidade das condições habilitatórias e condições para contratação.

O § 5º, do art. 43 da Lei de Licitações assim dispõe: "§ 5º. Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes (incisos I e II) e abertas as propostas (inciso III), não cabe desclassificá-los, por motivo relacionado com habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento". Vê-se que fatos supervenientes, ou seja, que ocorram após o julgamento da habilitação ou, ainda, fatos que se consumaram anteriormente, mas que se tornaram conhecidos após o julgamento, desde que tenham o condão de modificar a situação presente, de modo a ensejar a alteração da decisão da comissão de licitação, podem ser trazidos ao processo, excepcionando a regra de preclusão na sucessão das fases do procedimento.

Assim, a verificação da falsificação dos seguros garantias dados pela empresa vencedora como garantia de proposta para habilitação e posteriormente a garantia contratual ensejaria, ainda que ultrapassada a fase de habilitação, a inabilitação do licitante, nos termos do § 5º do art. 43, acima em comento.

Apresentamos a seguir uma apólice de acordo com as informações e critérios estabelecidos pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) e a inidônea apresentada pela empresa para fins de habilitação (seguro-garantia de proposta):

Figura 02: Excerto apólice emitida de acordo com informações e critérios exigidos pela SUSEP.

Figura 03: Excerto da apólice seguro-garantia apresentada pelo licitante para fins de habilitação.

Consoante a jurisprudência consolidada do TCU, a apresentação de documentos com conteúdo falso caracteriza ilícito administrativo gravíssimo, fere os princípios da moralidade, da isonomia e da competitividade aplicáveis a todas as licitações públicas e faz surgir a possibilidade de o TCU declarar a inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal, independentemente de a fraude ter resultado em prejuízo financeiro para a Administração. Tal posicionamento foi afirmado pelo Plenário do Tribunal ao proferir os acórdãos nº 2179/2010, 1940/2011 e 2677/2014.

c.3) Empresa EE Camargo & Cia Ltda. foi constituída por sócios que não demonstram possuir capacidade econômico-financeira para serem proprietários de uma empresa que ostenta um patrimônio líquido de R$ 584.653,91 (quinhentos e oitenta e quatro mil, seiscentos e cinquenta e três reais e noventa e um centavos).

Diante dos indicativos de adulteração e falsificação de documentos da licitação na modalidade de Tomada de Preços nº 001/2014, a equipe de fiscalização procedeu o aprofundamento da análise documental constante dos autos do processo e realizou extração de informações em sistemas corporativos sobre a empresa, sócios e responsáveis, cujo resultado relatamos a seguir.

A sociedade denominada EE Camargo & Cia Ltda. foi formada com capital social dividido em cotas de valor nominal de R$ 1,00 (um real), integralizadas, no ato da constituição da sociedade. Coube a cada um dos dois sócios 30.000 cotas, totalizando 60.000 cotas que correspondia a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais). Seu objeto inicialmente foi estabelecido como atuação em construção civil, sistema de abastecimento de água e de esgoto, terraplanagem, instalação de iluminação pública, sinalização, pavimentação, elaboração de projetos, limpeza e manutenção de edifícios e terceirização de mão-de-obra.

Em 10/01/2006, conforme primeira alteração contratual da sociedade E. E. Camargo & Cia Ltda., acrescentou aos seus objetos sociais o comércio atacadista e varejista de materiais de construção civil, comércio varejista de Material de Escritório, comércio varejista de equipamentos de informática. Além dessa alteração, resolveram elevar o capital social de R$ 60.000,00 para R$ 720.000,00, aumento de R$ 660.000,00 divido em 660.000 cotas de valor nominal de R$ 1,00, cada uma, integralizadas na ocasião em moeda corrente pelos sócios.

Os dois sócios da empresa EE Camargo & Cia Ltda. desde sua abertura são os Sr. ********** (CPF: ***.520.001-**) e **************************** (CPF: ***.355.301-**), que, pelos vínculos registrados no sistema RAIS, não demonstram ter capacidade econômico-financeira para serem proprietários de uma empresa do “porte” da E. E. Camargo que, em 31/12/2012, possuía patrimônio líquido de R$ 584.653,91 (quinhentos e oitenta e quatro mil, seiscentos e cinquenta e três reais e noventa e um centavos), conforme Balanço Patrimonial de 31/12/2012.

Ademais, no Demonstrativo de Resultado do período de 01/01/2012 a 31/12/2012 consta informação que a empresa auferiu receitas no montante de R$ 389.868,49 (trezentos e oitenta e nove mil, oitocentos e sessenta e oito reais e quarenta e nove centavos), resultando em um lucro líquido de R$ 65.077,18 (sessenta e cinco mil e setenta e sete reais e dezoito centavos),

Destaca-se que *************** teve vínculo empregatício com a empresa X Nova Fronteira Construções Ltda. como servente de obras (CBO: 7170-20) de 05/07/2012 a 21/06/2013. Conforme informações da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), o salário base de 2013 dele era de R$ 1.120,00 (um mil e cento e vinte reais). Em consulta às informações constantes na base de dados da Secretaria da Receita Federal (SRF), verificou-se que este sócio mora no Pedra 90 (bairro periférico e popular de Cuiabá).

Já **************************** teve vários vínculos empregatícios com várias empresas, quais sejam: Faxineiro em 2007, 2008 e 2009 (CBO: 5142-10 e 5143-20) com as empresas Sermat Serviços e Sulamérica Prestadora de Serviços; Repositor de mercadorias em 2010, 2011, 2012 e 2013 (CBO: 5211-25) com a empresa Comati Comercial de Alimentos Ltda.; Açougueiro em 2014 (CBO: 8485-10) com a empresa Companhia Brasileira de Distribuição; Frentista (CBO: 5211-35) Makro Atacadista. Conforme informações da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), o salário base de 2014 dele era de 868,00 (oitocentos e sessenta e oito reais). Consta no site da SRF que é morador do Pedregal, bairro popular da capital.

Contraditoriamente, no Contrato Social de constituição da empresa e sua posterior alteração consta que os dois sócios residiam no mesmo endereço da sede da empresa E. E. Camargo e Cia Ltda., a saber: Av. General Mello, nº 372, bairro Dom Aquino, Cuiabá/MT, CEP: 78.015-300. Em visita a este endereço constatamos que se trata do Conjunto Comercial Dom Aquino Correa, conforme fotos a seguir:

Foto 01: Fachada do local de endereço da empresa.

Foto 02: Destaque da fachada do local de endereço da empresa (nº 372).

O sócio *************, que figura como sócio administrador (responsável) na base de dados da Secretaria da Receita Federal (SRF), por meio de uma procuração, de 21/12/2005, nomeou e constitui como procurador o Sr. ******************* (CPF: ***.086.349-**), que figura como contador na SRF, ao qual concedeu poderes amplos, gerais e ilimitados para representar a empresa E. E. Camargo junto as repartições públicas e privadas.

Por outro lado, o Sr. *. *. *., representante da empresa E. E. Camargo & Cia Ltda., assina como sócio/administrador da empresa nos demonstrativos financeiros (Balanço Patrimonial e Demonstrativo do Resultado do Período de 01/01/2012 a 31/12/2012) apresentados na licitação para habilitação.

Conforme informações financeiras registradas no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT), relativamente aos exercícios de 2008 a 2014, a empresa EE Camargo & Cia Ltda. foi favorecida com empenhos por diversas prefeituras do estado de Mato Grosso que perfez um montante de R$ 4.896.523,50 (quatro milhões, oitocentos e noventa e seis mil, quinhentos e vinte e três reais e cinquenta centavos), com liquidação de R$ 2.635.784,42 (dois milhões, seiscentos e trinta e cinco mil, setecentos e oitenta e quatro reais e quarenta e dois centavos) e pagamentos no valor total de R$ 2.631.924,16 (dois milhões, seiscentos e trinta e um mil, novecentos e vinte e quatro reais e dezesseis centavos).

Já em consulta ao sistema SICONV (sistema de convênios no endereço: portal.convenios.gov.br), foram identificados pagamentos decorrentes de convênios com o Governo Federal efetuados pela Prefeitura de Nortelândia/MT no montante de R$ 425.962,46 (quatrocentos e vinte e cinco mil, novecentos e sessenta e dois reais e quarenta e seis centavos) e à Prefeitura de Tesouro/MT no valor de R$ 118.473,72 (cento e dezoito mil, quatrocentos e setenta e três reais e setenta e dois centavos), relativamente ao exercício de 2016, à empresa EE Camargo & Cia Ltda.

Com base nos pagamentos registrados no TCE/MT, somente de pagamentos recebidos das prefeituras do estado, abstrai-se uma média aproximada de faturamento na ordem de R$ 440.000,00 (quatrocentos e quarenta mil reais) por ano pela empresa em comento. Ressalta-se que, apesar da amplitude de atuação da EE Camargo descrita em seu contrato social, a grande maioria dos pagamentos efetuados pelas prefeituras referem-se a obras de engenharia.

Em análise aos dados constantes da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), gerido pelo Ministério do Trabalho, verifica-se que a empresa possuía apenas quatro funcionários na área administrativa (auxiliar de escritório, de faturamento e de pessoal), no período de 2009 a 2015. Não possuiu em seus quadros trabalhadores da área fim da construção civil, como profissionais de nível superior (engenheiros civis, eletricistas e arquitetos), mestre de obras, pedreiros, carpinteiros, serralheiros e serventes, o que é comum para empresas que atuam no ramo de serviços e obras de engenharia.

Diante do exposto, observa-se que a empresa foi constituída com sócios que demonstram não possuir capacidade econômico-financeira para figurar como sócios efetivos da sociedade criada aparentemente para participar de licitações públicas para a execução de obras de engenharia e fornecimento de serviços, materiais e produtos diversos.

Observa-se, ainda, indicativos de que o representante legal da empresa seja o empreendedor de fato e que vem utilizando de meios ilícitos para participar de licitações chegando a adulterar e falsificar documentos para conseguir a habilitação de sua “representada” diante de comissões de licitações junto a administração pública municipal.

Por fim, vale destacar, que pelas informações da RAIS, esta empresa não possuiu e nem possui funcionários que atuam na área fim de seu principal objeto social, indicando que atua como mera intermediária de obras e prestação de serviços entre prefeituras no estado de Mato Grosso e outras empresas que executam obras por subempreitada.

Sobre as situações apontadas, com efeito, o Tribunal de Contas da União - TCU tem demonstrado que fraudes em processos licitatórios dificilmente deixam provas cabais e expressas, devendo ser apurados, em geral, mediante o somatório de indícios, uma vez que, quando situações desse tipo ocorrem, não se faz, por óbvio, qualquer tipo de registro escrito (Acórdão TCU nº 888/2011-Plenário). Nesse sentido, vale relembrar que o Supremo Tribunal Federal já manifestou, no julgamento do RE 68.006-MG, que “indícios são provas, se vários, convergentes e concordantes”.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em atenção ao relatório preliminar referente aos resultados da fiscalização realizada pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União no âmbito do Convênio em epígrafe, vimos requere a juntada de manifestação em forma de esclarecimentos e justificativas, o que faz mediante as razões de fato e de direito adiante exaradas.

O relatório preliminar, segundo análise, supostamente aponta indicativos de fraude na Tomada de Preços nº 01/2014; o que o faz diante de supostas caracterizações de exigências restritivas ao caráter competitivo; restrição de publicidade e apresentação de documentos falsos pela licitante.

A priori, no que se refere ao mencionado edital, em que pese ter o relatório preliminar sinalizado pela existência de exigências restritivas, na verdade em nenhum momento houve qualquer questionamento ao instrumento convocatório.

A um, fora dada a devida publicidade ao certame, mediante a publicação do edital.

A dois, não houve impugnação ao edital, o que poderia ser feito por qualquer pessoa, inclusive, pelo licitante, dentro do prazo a que aduz a legislação pertinente.

A três, não houve representação junto ao Tribunal de Contas competente, ou sequer, ao órgão de controle interno tendo a Comissão de Licitação, então, seguido com as demais fases do certame.

a.1) Vedação em edital de licitação de participação de consórcios sem a devida motivação.

Como se sabe, não é incomum que os gestores públicos se deparem com o dilema sobre a pertinência ou não, de se permitir a participação de empresas reunidas em consórcios nos certames públicos.

Isso porque, se por um lado a formação em consórcio de empresas pode ampliar a competitividade, de outro lado, igualmente, pode ter o efeito exatamente contrário. Nem sempre a participação de empresas reunidas em consórcio trará benefícios para a administração pública, pois muitas vezes a reunião de empresas em consórcios restringem a competitividade pois empresas que seriam competidoras entre si poderiam participar da licitação de forma consorciada, diminuindo o número de empresas elegíveis ao certame.

É valido destacar que tanto a doutrina quanto a legislação e a jurisprudência convergem quanto à não obrigatoriedade de admissão de consórcios em licitação, sendo esta uma decisão discricionária do gestor, que deve ser analisada e frente a cada caso concreto, avaliando o que for mais viável técnica e economicamente.

É cediço ainda ser recomendável a participação de consórcios quando o objeto for considerado de alta complexidade ou vulto. Neste diapasão disciplina o artigo 33 da Lei 8.666/93: “quando permitida na licitação a participação de empresa em consórcio (...)” - e os Acórdãos – TCU 1.316/2012-Peimeira Câmara, 406/2006-Plenário, 397/2012-Plenário (voto do revisor), 1.946/2006-Plenário e 566/2006-Plenário (p. 5-6, peça 13).

Corroborando essa afirmativa de que a utilização de consórcios é indicada quando o objeto licitado apresentar alta complexidade ou vulto, vejamos o posicionamento de Cristina

Fortini (“Participação de consórcio de Empresas em Licitação: Tratamento dispensado pelas Leis 8.666/93 e 8.987/95” Ed. Jus Podivm, 2012).

(...) “O Direito Administrativo ocupa-se do consórcio quando se instaura um procedimento licitatório cujo objeto não pode ser executado individualmente por uma só empresa. (...)

Nesse mesmo sentido, vem a calhar os ensinamentos de Marçal Justen Filho, entendendo que nem sempre a competitividade é favorecida pela formação de consórcios, e que em alguns casos essa admissão pode gerar efeito inverso ao pretendido pela Administração (“Teoria Geral das Concessões de Serviços Público, Ed. Dialética, 2003):

‘Assim, contrariando ao que se poderia pensar em uma abordagem superficial, o consórcio pode conduzir a resultados diametralmente opostos àqueles buscados pela Administração. É que o consórcio pode ser instrumento de dominação de mercados e de restrição indevida à livre concorrência. Isso se passará na medida em que empresários autônomos renunciem a disputar entre si a contratação e concentrem esforços em comum. Assim, ao invés de reduzirem seus preços e formularem proposta mais vantajosa para a Administração, os potenciais interessados se comporiam para a disputa e frustrariam os objetivos da competição.

Por isso, incrementar a constituição de consórcios para disputar as licitações representa uma espécie de contra-senso. Os acordos entre as empresas tendem a eliminar a concorrência e se traduzir numa cartelização do mercado.

O efeito imediato consiste na elevação dos preços, em detrimento do consumidor ou da Administração Pública. ’ (destacamos)

A comissão e a Administração, então, consideraram que no caso concreto, a proibição de consórcios aumentaria a possibilidade da contratação de proposta mais vantajosa. Principalmente tendo em vista que o orçamento referencial do objeto, de R$ 1.500.000,00, não é muito expressivo, razão pela qual não se considerou que o objeto em tela reunisse os requisitos apontados pela jurisprudência e doutrina previamente citadas como indicativos de que o consórcio propiciaria maior competitividade ao certame.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é clara ao afirmar que se recomenda a participação de consórcios sempre que o objeto apresente alto vulto ou complexidade. Da mesma forma, a Lei 8.666/93, em seu artigo 6º, V, define que obras de grande vulto são aquelas cujo valor estimado seja superior a 25 vezes o limite estabelecido para a modalidade concorrência, de R$ 1.500.000,00. Tem-se, portanto, que são consideradas de grande vulto as obras cujo orçamento seja superior a R$ 37.500.000,00.

Dessa forma, há que se considerar, que de fato, o custo da obra objeto do certame não é expressivo se comparado à luz da legislação vigente, podendo-se dizer que o caso em comento não se trata de licitação de grande vulto, não justificando a obrigatoriedade ou recomendação de participação de consórcio.

a.2) Exigência para fins de comprovação da regularidade fiscal de comprovante de quitação de tributos e contribuições federais e não de regularidade fiscal, permitida pela lei de licitações e contratos.

O item 3.2.2 do edital disse mais do que pretendia dizer ao exigir a apresentação de certidão negativa de quitação de tributos e contribuições federais. Porém, não deve ser visto como restrição à competitividade tendo em vista o que dispõe o art. 205 e 206 do Código Tributário Nacional, vejamos:

‘Art. 205. A lei poderá exigir que a prova da quitação de determinado tributo, quando exigível, seja feita por certidão negativa, expedida à vista de requerimento do interessado, que contenha todas as informações necessárias à identificação de sua pessoa, domicílio fiscal e ramo de negócio ou atividade e indique o período a que se refere o pedido.’

‘Parágrafo único. A certidão negativa será sempre expedida nos termos em que tenha sido requerida e será fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento na repartição.’

‘Art. 206. Tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidão de que conste a existência de créditos não vencidos, em curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa. ’

Dessa forma, entende-se que não há restrição em razão do termo utilizado no edital, mormente quando o art. 205 do Código Tributário Nacional é expresso no sentido de como se prova a quitação de determinado tributo, sendo irrelevante a expressão utilizada, não tendo sido fator determinante e capaz de influenciar a competitividade do certame.

a.3) Exigência indevida de capital social integralizado.

Ao contrário do que conclui, tal exigência teve o condão de trazer segurança ao futuro contrato. Ademais, a Lei 8.666/93 prevê a possibilidade de a Administração Pública exigir, em edital de licitação, a demonstração de capacitação técnica, garantia e comprovação de capital social mínimo.

Tais exigências visam assegurar que o vencedor possua o conjunto de atributos técnicos, operacionais e financeiros à altura da eficiente execução do futuro contrato.

Nesse sentido decidiu o Tribunal de Justiça do Piauí, declarando válidas as cláusulas do edita, senão vejamos:

“TJ-PI – Apelação Cível AC 00181703520088180140 PI 200900010024111 (TJ-PI)

Data da publicação: 30/08/2012

Ementa: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. EDITAL. CLÁUSULAS DECLARADAS INVÁLIDAS. EXIGÊNCIAS DE COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE TÉCNICA, GARANTIA E CAPITAL SOCIAL MÍNIMO. PREVISÃO NA LEI Nº 8.666/93. CLÁUSULAS VÁLIDAS. APELO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A licitação constitui-se em procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a proposta mais vantajosa dentre as oferecidas pelos vários interessados, com o objetivo precípuo da concretização do interesse público. Assim, com vistas a atender o interesse público, para a participação no processo de licitação, é exigido dos interessados o preenchimento de determinados requisitos. 2. A Lei nº 8.666/93 prevê a possibilidade de a Administração Pública exigir, em edital de licitação, a demonstração de capacitação técnica, garantia e comprovação de capital social mínimo. Tais exigências visam assegurar que o vencedor possua o conjunto de atributos técnicos, operacionais e financeiros à altura da eficiente execução do futuro contrato. 3. Apelo conhecido e provido”

TJ-DF – REMESSA EX OFFICIO REO 64193 DF (TJ-DF)

Data de publicação: 18/05/1994

Ementa: MANDADO SEGURANÇA. EXIGÊNCIA DE CAPITAL MÍNIMO PARA PARTICIPAR DE LICITAÇÃO. A FIXAÇÃO DE UM CAPITAL MÍNIMO INTEGRALIZADO, APTO A COMPROVAR A CAPACIDADE FINANCEIRA DOS LICITANTES, DEVE RELACIONAR-SE COM O MOMENTO DO CERTAME E NÃO COM

OCASIÕES PRETÉRITAS. DEMONSTRADO QUE A RECORRIDA TINHA PLENA CAPACIDADE FINANCEIRA E TÉCNICA, QUANDO DA ABERTURA DAS PROPOSTAS, NEGA-SE PROVIMENTO À REMESSA DE OFÍCIO (DESTAQUEI)

a.4) Exigência cumulativa de patrimônio líquido mínimo e recolhimento de garantia.

É de se ver que a cumulação da exigência de patrimônio líquido mínimo e recolhimento de garantia de proposta e contratual conforme previsto no edital não recai na vedação do § 2º do art. 31 da Lei das Licitações, pois o que a lei veda é a cumulatividade das três exigências ali previstas (capital social mínimo, patrimônio líquido e prestação de garantia).

Com esse entendimento, os Magistrados integrantes da 4ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, à unanimidade de votos, deram PROVIMENTO ao recurso e em sede de reexame necessário reformaram a sentença para denegar a segurança postulada, vejamos a ementa deste recente acórdão:

‘TJ-PR – Apelação / Reexame Necessário REEX 121514090 PR 1215149-0 (Acórdão) (TJ-PT)

Data de publicação: 05/11/2014

Ementa: a similitude dos casos mencionados e a pertinência para a licitação em debate. Inconformado o MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS PINHAIS alega às fls. 468/480: (1) a inadequação da via eleita; a uma porque o debate aqui instalado que questiona o critério utilizado para o fixar do índice exigido demandaria ampla instrução probatória; a duas porque não há de se falar em direito líquido e certo na ausência de norma que estabeleça o valor do índice que deve ser utilizado, e, a três, finalmente, porque os índices utilizados são aqueles comumente utilizados por diversos órgãos do Poder Público; (2) a exigência de índice mínimo de endividamento não é mera formalidade seguida pela administração, vez que, se cuida de garantia de que a licitante possuiu boa saúde financeira para suportar a execução dos serviços pretendidos pelo Poder Público e a exigência de tal qualificação (econômico-financeira) está prevista nos artigos 28 a 31 da lei 8.666/93; (3) os índices foram devidamente justificados pelo secretário municipal de finanças e se encontram de acordo com os critérios fornecidos pela ciência da contabilidade e aqueles recomendados no âmbito dos tribunais de contas estaduais; (4) a cumulação da exigência de patrimônio líquido com a adoção de índices contábeis não recai na vedação do § 2º do art. 31 da Lei das Licitações, pois que a lei veda é a cumulatividade das três exigências ali previstas (capital social mínimo, patrimônio líquido mínio e prestação de garantia), e, assim, a exigência de ILC, ILG e IEG estando disposta no § 5º do mesmo dispositivo pode ser cumulada com uma daquelas elencadas no citado § 2º. Às fls. 524/538, a Douta Procuradoria via Pronunciamento emº 010765 pugnou pelo conhecimento e desprovimento do recurso. É o breve relatório. II – VOTO E FUNDAMENTAÇÃO: Presentes os requisitos legais, conheço dos recursos. Sigma Dataserv Informática S/A impetrou mandato de segurança contra ato praticado. ‘

a.5) Exigência indevida de apresentação de certificado de registro no Conselho Regional de Engenharia de outro Estado vistado pelo CREA de Mato Grosso.

A exigência de apresentação de visto, conforme consta do item 3.2.4 do edital trata-se de precaução da Administração, que vai ao encontro do contido no art. 58 da Lei 5.194/66, bem como da Resolução 413/97 que dispõe sobre o visto, senão vejamos o teor do dispositivo.

“Considerado que a pessoa jurídica registrada em qualquer Conselho Regional quando for exercer atividades em caráter temporário na jurisdição de outra Regional, ficará obrigada a visar nele o seu registro. ”

Ademais, não se olvide do que dispõe o item 14.2 da minuta do edital, vejamos:

“14.2 É facultada à Comissão Permanente de Licitação ou à Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia-MT, em qualquer fase da licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo., vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originalmente da documentação ou da proposta. ”

Dessa forma, não se mostra desarrazoada a exigência, tampouco indevida, haja vista estar plenamente de acordo com os preceitos legais que dispõe sobre o tema.

a.6) Falta de justificativa da exigência de habilitação relativa à visita ao local da obra que foi estabelecida em única data próxima ao evento licitatório.

Como já salientamos a função da visita técnica é fornecer aos licitantes, antes da elaboração de sua proposta de preços, o conhecimento real das condições do local onde será executado o objeto licitado.

Dessa forma, entendeu-se pela necessidade da visita técnica, tendo em vista que parte do objeto da obra é a construção de um lago, e sendo do conhecimento desta Administração o fato de no local ter sido explorado a prática de garimpo, tratando-se de área um pouco acidentada.

Nos termos do edital, ficou estabelecida considerável flexibilidade, tendo em vista que a visita poderia ocorrer entre as 07:30 às 13:30, horário de expediente da prefeitura; e ainda, não exigiu a indicação de representante específico das licitantes, como engenheiro ou engenheiro responsável, ou sócio, por exemplo.

Dessa forma, pecou-se pela ausência de justificativa. Por outro lado, houve flexibilidade tanto em relação ao horário estabelecido quanto às exigências à visita técnica, não tendo sido, portanto, fator determinante capaz de influenciar a ausência de eventuais interessados, tanto é verdade que três interessadas se fizeram presentes.

b) Não cumprimento do prazo entre a publicação do edital de licitação e a abertura dos envelopes de habilitação e propostas.

Conforme se vê do endereço eletrônico da pessoa responsável por encaminhar e requerer as publicações à empresa contratada para proceder as devidas publicações, o edital foi encaminhado para ser publicado no dia 24/03/2014, alcançando o prazo mínimo de 15 dias entre a publicação do edital e abertura dos envelopes.

Ocorre que a empresa responsável provavelmente deixou de publicar na data solicitada, qual seja, na data de 24/03/2014, o que pode ter causado a problemática que ora entendeu o relatório preliminar como descumprimento do prazo mínimo.

Para espancar qualquer dúvida, segue o impresso da mensagem eletrônica encaminha à empresa contratada responsável pelas publicações, notem a mensagem enviada no dia 24/03/2014:

“favor publica este aviso no Diário da União, IOMAT, Cuiabá e jornal local (...)”

c) Documentos inidôneos/adulterados utilizados na habilitação do vencedor da licitação, posteriormente do vencedor da licitação, posteriormente contratado pela Prefeitura de Pontal do Araguaia para execução do objeto do Convênio SUDECO nº 783286/2013.

De acordo com o inciso XVI do art. 6º e art. 51, ambos da Lei nº 8.666/93, a comissão de licitação é responsável por receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes, sendo que dentre esses documentos estão os de habilitação e propostas.

Observe que a comissão tem em mãos um rol de atribuições bastante complexo, a ela conferida pela Lei de Licitações. Devido à diversidade e complexidade dessas atribuições os integrantes das comissões estão constantemente sujeitos a tropeços em razão de uma má aplicação das normas ou procedimentos inerentes a essa função.

Esse fato reforça a importância do constante aperfeiçoamento dos quadros de entidades Administração por meio de cursos de capacitação oferecidos no mercado ou disponibilizados pela própria Administração com seus recursos.

Uma vez que os servidores responsáveis pela Comissão de Licitação detinham pouca experiência na área e ainda sem a devida capacitação, não é de se estranhar que não tenham percebido os documentos fraudados pela empresa. Ainda que analisados, conforme marcações em seus dados, especialmente levando em consideração que tais certidões não aparentavam características de fraude aos olhos de quem não possui treinamento e ferramentas para detecção de dolo.

Calha ressaltar ainda o disposto no item 14.8 da Minuta do Edital, vejamos:

14.8. A licitante é responsável pela fidelidade das informações e dos documentos apresentados em qualquer fase da licitação.

c.1) Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas adulterada para fins de habilitação no certame.

Em anexo, documentação apresentada pela empresa, após notificação acerca do relatório preliminar.

c.2) Apresentação de garantia de proposta inidônea para habilitação da empresa no processo licitatório de Tomada de Preços nº 001/2014, assim como a respectiva garantia contratual.

Não houve manifestação para este ponto.

c.3) Empresa EE Camargo e Cia Ltda. foi constituída por sócios que não demonstram possuir capacidade econômico-financeira para serem proprietários de uma empresa que ostenta um patrimônio líquido de R$ 584.653,91 (quinhentos e oitenta e quatro mil, seiscentos e cinquenta e três reais e noventa e um centavos).

A Minuta do Edital no item 14.8, dispõe expressamente que é de responsabilidade da licitante quanto às informações e a autenticidade dos documentos, vejamos:

“14.8. A licitante é responsável pela fidelidade das informações e dos documentos apresentados em qualquer fase da licitação. (...)”

E ainda, convém ressaltar que não cabe à Comissão de Licitação ou a Administração Pública, adentrar no mérito da constituição dos sócios das empresas participantes dos certames licitatórios.

Ora ilustríssimos, se assim fosse exigido, certamente os certames deveriam se prolongar pelo dobro do tempo exigido, e ainda, os membros da comissão deveriam se tornar peritos em atividades investigativas.

Por derradeiro, é oportuno fazer constar cópia do ofício referente ao comunicado de alteração de endereço para correspondência da empresa Camargo Construtora, recebido pelo Secretário de Finanças (em anexo).

Se demonstrado ao final que houve fraude ou dolo, na constituição da empresa contratada, esta deverá responder sob as penas da lei. “

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em relação a vedação em edital de licitação de participação de consórcios sem a devida motivação (item “a.1”), o Gestor faz uma justificativa razoável que deveria ser feita expressa e tempestivamente na ocasião da confecção do edital de licitação.

Os encaminhamentos do Acórdão nº 1305/2013 – TCU – Plenário, que reitera o entendimento recorrente do Tribunal de Contas da União, é conflitante com alegação constante da justificativa do Gestor, que em resumo diz que a participação de consórcios em licitações é adequada apenas para obras e serviços de grande vulto e de complexidade.

Conforme item 9.3.1, do referido acórdão que trata de uma licitação estimada em cerca de 1,88 milhão, foi recomendado à Universidade Federal do Maranhão fazer constar nos documentos constituintes da licitação a justificativa técnica para a vedação de empresas consorciadas participarem do certame. Neste sentido, fica evidente que a vedação de participação de consórcios em licitações deve ser justificada tecnicamente nos autos.

Assim, fica mantida a constatação visto que as justificativas do gestor municipal não foram suficientes para elidi-la.

Relativamente à exigência para comprovação da regularidade fiscal (item “a.2”), o Gestor, apesar de reconhecer que extrapolou o que pretendia dizer ao exigir a apresentação de certidão negativa de quitação de tributos e contribuições federais, ao final, afirma que não há restrição em razão do temo utilizado no edital, considerando irrelevante a expressão utilizada.

Entretanto, o art. 27 da Lei nº 8.666/93 estabelece que, para fins de habilitação nas licitações, será exigido dos interessados, entre outras, documentação relativa à regularidade fiscal, que consistirá em “prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei”, conforme estabelecido no inc. III, do art. 29, da referida lei.

Destaca-se que a comprovação de regularidade fiscal contido na Lei nº 8.666/93, regulamentada pelo Decreto nº 6.106/07, não se confunde com a prova de quitação de tributo, muito embora nos dois casos a comprovação possa ser feita mediante a apresentação de certidão negativa que, no entanto, tratam-se de situações distintas.

Vale dizer que a condição tributária regular abrange outros aspectos que não só os deveres de cunho financeiro, mas também obrigações acessórias de natureza cadastral e operacional, ou seja, a regularidade fiscal é mais abrangente e inclui, além do pagamento de tributos, providências de diversas naturezas.

Por outro lado, nos casos de créditos não vencidos, em curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa, embora não haja quitação com o fisco, a situação fiscal do contribuinte é considerada regular.

Com o objetivo de superar qualquer confusão sobre esse assunto, o TCU expediu a Súmula nº 283, que dispõe: “Para fim de habilitação, a Administração Pública não deve exigir dos

licitantes a apresentação de certidão de quitação de obrigações fiscais, e sim prova de sua regularidade. “

Neste contexto, exigência que extrapola o que dispõe a lei de licitações e contratos pode ser um fator determinante para inibir o interesse de empresas em participar de certames licitatórios. Assim, fica mantido também este ponto desta constatação.

Quanto a exigência de capital social integralizado (item “a.3”), em que pese a aparente controvérsia exposta na justificativa do Gestor, é majoritariamente, por parte dos doutrinadores acerca do assunto, que entendem ser ilegal sua exigência, uma vez que esta ela não consta da Lei nº 8.666/96. Tal entendimento guarda coerência inclusive com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), como pode ser observada no Acórdão 887/2013-Plenário.

Neste sentido, a equipe de fiscalização mantém o fato apontado na constatação, visto que as justificativas do gestor são insuficientes para elidi-la.

Em que pese a justificativa do Gestor que se apega a uma decisão da justiça do estado do Paraná, o Tribunal de Contas da União vem se pronunciando reiteradamente pela irregularidade da exigência cumulativa de capital social mínimo, ou de patrimônio líquido e garantia de proposta (item “a.4”), como foi analisada e decidida recentemente em situação semelhante, conforme Acórdão nº 604/2015-Plenário, que faz um razoável resgate da sua Súmula nº 275.

Tal acórdão, inclusive, chama atenção para a competência atribuída ao Tribunal de Contas da União pelos arts. 70 e 71 da Constituição Federal e pela Lei 8.443/92, que deve ser analogamente atribuída aos tribunais de justiça federais, vez que se trata de recursos públicos federais aplicados pelos entes da federação. Não seria razoável a fundamentação das justificativas do gestor serem baseadas única e exclusivamente em decisões de tribunais de justiças dos estados.

Neste contexto, a equipe de fiscalização mantém a constatação, tendo em vista que a justificativa do gestor não é suficiente para elidi-la.

Em que pese a justificativa do Gestor, conforme já destacado acima pela equipe de fiscalização, pelo texto legal, identifica-se que a obrigatoriedade do visto no certificado de registro do CREA (item “a.5”) se dará para a contratação e assim aplicar-se-ia apenas ao vencedor.

Nesta esteira, é extensa a lista de acórdãos do Tribunal de Contas da União reiterando sua posição que entende a exigência do visto do CREA na certidão de registro da licitante está em desacordo com a legislação pertinente, não podendo a Administração inseri-la como requisito de qualificação técnica, conforme pode ser observado nos Acórdãos Decisões nº 279/1998 e 348/1999, ambas do Plenário, e nos Acórdãos nº 992/2007-1ª Câmara, além dos Acórdãos nº 512/2002, 1224/2002, 1728/2008 e 1328/2010, todos do Plenário.

Assim, a equipe de fiscalização mantém a constatação visto que as justificativas do gestor não foram suficientes para elidi-la.

Como pode ser observado, há três questões importantes levantadas pela equipe de fiscalização da CGU relativas à visita técnica exigida na habilitação (item “a.6”). Uma é a falta de justificativa da exigência da visita ao local da obra, outra refere-se à concentração do horário da visita apenas em um dia, próximo ao dia do evento licitatório, em intervalo de seis horas, e a última a data da visita ter sido definida a dois dias úteis do certame.

Quanto à falta de justificativa nos autos do processo, fica evidente sua inexistência visto o reconhecimento pela administração desta falha.

Com relação à segunda questão, vale destacar que o TCU tem recomendado em seus pronunciamentos que a administração evite convocar os licitantes em uma mesma data e horário, para evitar a formação de conluio em razão do próprio edital da licitação facilitar aos interessados na licitação que se encontrem durante a visita técnica, apesar do horário ter sido fixado das 07:30 às 13:30 do dia 03/04/2014.

Por último, vale destacar que o TCU tem expedido determinações no sentido de que a Administração “estabeleça prazo adequado para a sua realização, tanto para evitar que os potenciais licitantes tomem conhecimento prévio do universo de concorrentes através de reunião no mesmo local e horário, como para assegurar que os possíveis interessados ainda contem, após a realização da visita, com tempo hábil para a finalização de suas propostas. ”

Ademais, como já mencionado, o TCU tem admitido em casos excepcionais, que a visita técnica seja exigida como critério de habilitação, no entanto essa condição deve ser ponderada a luz do art.3º da Lei de Licitações e do art. 37, inc. XXI da Constituição Federal. Em face desses dispositivos, a exigência somente será legítima quando essencial para o cumprimento adequado das obrigações contratuais, sendo pertinente a criteriosa avaliação dos moldes em que a vistoria será realizada, de modo a evitar a restrição indevida ao caráter competitivo do certame.

Neste contexto, a equipe de fiscalização mantém a constatação, tendo em vista que a justificativa do gestor não é suficiente para eliminá-la.

Quanto ao não cumprimento do prazo entre a publicação do edital de licitação e a abertura dos envelopes de habilitação e propostas (item “b”), na resposta o Gestor, observa-se que o aviso do edital da licitação foi encaminhado para empresa que providencia a publicação faltando apenas 15 (quinze) dias para o certame, que prejudicou o atendimento do prazo mínimo para publicação do aviso do instrumento convocatório para a modalidade de tomada de preços, do tipo menor preço.

Diante dos fatos, a equipe de fiscalização mantém a constatação, visto que a justificativa do gestor acabou corroborando o fato apontado acima.

Quanto ao item “c.1” relativo à Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas adulterada, o gestor encaminhou documentos da empresa EE Camargo & Cia Ltda. referentes ao débito que já se encontrava com exigência suspensa (Processo nº 0023900-95.2010.5.23.00-66). Entretanto, não apresentou nenhuma informação ou documentos referentes aos débitos dos outros três processos que constam como débitos inadimplidos, conforme certidão positiva de débitos trabalhistas reproduzida parcialmente na figura abaixo:

Vale destacar que o que está em discussão é a adulteração da Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas para positiva com efeitos de negativa, conforme pode ser observado claramente nas figuras dispostas lado a lado no fato narrado pela equipe de fiscalização da CGU, quando comparou as certidões dos autos com a extraída do site da Justiça do Trabalho.

O que se observa é que o Gestor tentou amenizar a situação apresentando documentos de parcelamento de um dentre quatro processos relativos a obrigações trabalhistas. No entanto, em nada altera o fato descrito pela equipe de fiscalização que é de adulteração/falsificação de documentos. Portanto, a justificativa do Gestor é insuficiente para elidir a constatação.

Relativamente ao item “c.2”, a respeito da apresentação de garantia de proposta inidônea para habilitação da empresa no processo licitatório de Tomada de Preços nº 001/2014, assim como a respectiva garantia contratual, o gestor não apresentou manifestação.

Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’

Com relação ao item “c.3” que versa sobre a constituição da empresa EE Camargo & Cia Ltda. por sócios que não demonstram possuir capacidade econômico-financeira para serem proprietários de uma empresa que ostenta um patrimônio líquido de R$ 584.653,91 (quinhentos e oitenta e quatro mil, seiscentos e cinquenta e três reais e noventa e um centavos), a justificativa do Gestor não traz informações ou elementos novos suficientes para elidir a constatação, motivo pelo qual a equipe de fiscalização da CGU a mantem na íntegra.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.2. Ausência de detalhamento da composição do BDI do projeto elaborado pela administração, assim como o da proposta de preços da empresa vencedora do certame e contratada para execução das obras. Fato

Em análise da planilha orçamentária da Prefeitura de Pontal do Araguaia/MT que consta dos autos do processo licitatório Tomada de Preços nº 001/2014, verificou-se a ausência do detalhamento da composição do BDI – Bonificação e Despesas Indiretas, cujo percentual utilizado foi de 25%. Do mesmo modo, constatou-se a ausência do detalhamento da composição do BDI na proposta apresentada pela empresa E. E. Camargo & Cia Ltda., que também usou o percentual de 25% em sua proposta de preços.

A obrigatoriedade da previsão do percentual de BDI e o detalhamento de sua composição tanto nos orçamentos elaborados pela Administração quanto nas propostas apresentadas pelas licitantes para a contratação de obras e serviços de engenharia é previsão decorrente da alínea “f”, inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93 e do art. 7º, § 2º, da mesma Lei.

O preço final de um empreendimento é formado pelos custos diretos, por uma parcela de custos indiretos e pelo lucro, ocasião que convém registrar que custos diretos são aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que comporão a obra, além dos custos operacionais e de infraestrutura necessários para sua transformação no produto final, tais como mão-de-obra (salários, encargos sociais, alimentação, alojamento e transporte), logística (canteiro, transporte e distribuição de materiais e equipamentos) e outros dispêndios derivados, que devem ser discriminados e quantificados em planilhas. Já os custos indiretos, representados pelo BDI, são aqueles que não podem ser representados na planilha orçamentária e que se apresentam como um percentual dos custos diretos. São normalmente considerados custos indiretos: despesas financeiras, administração central, tributos federais (PIS/COFINS), tributos municipais (ISS), seguros, riscos e garantias.

Ademais, a situação encontrada está em desconformidade com o Acórdão nº 62/2007-Plenário do Tribunal de Contas da União que faz determinação para que, “...nas suas licitações, quando da elaboração das planilhas de referência, discrimine todos os custos unitários envolvidos, explicite a composição do BDI que está sendo utilizado na formação dos preços e exija claramente que os licitantes façam o mesmo em relação às suas propostas”.

Já no Acórdão 1471/2008 – Plenário o TCU determina para que “...em futuras licitações, especifique no orçamento básico a composição do item Lucro e Despesas Indiretas (LDI), atentando para o estabelecido, especialmente, nos subitens 9.1.1 a 9.1.3 do Acórdão 325/2007-Plenário”. Nesse último acórdão estão estabelecidos parâmetros de valores usuais e aceitáveis para cada parcela que compõe o BDI. O Acórdão 1471 ainda determina “...para os casos de contratação de terceiros para elaboração de projetos básicos, exija do projetista a apresentação de documentação que comprove a compatibilidade dos custos dos insumos constantes do orçamento apresentado com os de mercado, devendo constar o detalhamento da composição unitária de preços, de forma a atender ao previsto nos artigos 6°, IX, “f”, 7°, § 2°, II, e 48, II, da Lei nº 8.666/1993, de modo a permitir melhor verificação por parte dos órgãos de controle”.

O detalhamento da composição do BDI no orçamento da administração proporciona elementos para a comissão de licitação detectar sobreposição de insumos que podem estar presentes tanto no BDI, custos indiretos, como nos itens da planilha orçamentária, custos diretos.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em anexo, documento apresentado pelo engenheiro responsável, após ser notificado acerca deste relatório preliminar. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Conforme justificativa do Gestor, o BDI detalhado foi encaminhado à Administração Municipal após a notificação da sua ausência nos autos do processo licitatório ao engenheiro responsável pela obra, situação que evidencia a falta de elaboração do BDI com o detalhamento de sua composição tanto nos orçamentos elaborados pela Administração quanto nas propostas apresentadas pelas licitantes para a contratação de obras e serviços de engenharia, previsão decorrente da alínea “f”, inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93 e do art. 7º, § 2º, da mesma Lei. Neste sentido é o entendimento do Tribunal de Contas da União, conforme o Acórdão nº 62/2007-Plenário do Tribunal de Contas da União. Assim, a equipe de fiscalização da CGU-Regional/MT mantém a constatação em virtude da insuficiência das justificativas do gestor que não elide a ausência de detalhamento da composição do BDI nas diversas fases da licitação. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.3. Falta de definição de critério de aceitabilidade de preços unitários. Fato

Ainda em análise ao instrumento convocatório da Tomada de Preço nº 01/2014, foi verificada a falta de definição de critério de aceitabilidade de preços unitários, conforme item 4 do edital foi fixado apenas menor preço global, infringindo o disposto no art. 40, inciso X, da Lei n° 8.666/93. É evidente que o ganhador será aquele que fornecer o menor preço global, mas nem por isso isenta a Administração de analisar os preços unitários, justamente para verificar se eles estão compatíveis com os praticados no mercado.

Nesse contexto, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é firme no sentido de que tanto nas empreitadas por preço global quanto nas de preço unitário, é obrigatório o estabelecimento, nos editais, dos critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, com a fixação dos preços máximos (Acórdão 818/2007-Plenário, Acórdãos 3.702/2009-1ª Câmara, 1.746/2009-Plenário, 168/2009-Plenário, 554/2008-Plenário, 2.014/2007-Plenário, 1.090/2007-Plenário e 1.755/2004-Plenário, entre outros).

É firme também no sentido de que, em que pese o menor preço global ser decisivo na escolha da melhor proposta para a Administração, deve ser verificada também a compatibilidade dos preços unitários aos de mercado (Decisões nºs. 253/2002 e 1.054/2001 e Acórdãos nºs 267/2003, 1.595/2006 e 1.387/2006, todos do Plenário).

Esse entendimento firmado pelo TCU encontra-se registrado na Súmula nº 259/2010, que assim dispõe: “Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor”.

Poe fim, cabe destacar que a exigência de se definir critérios de aceitabilidade de preços unitários visa detectar e evitar a ocorrência de eventuais jogos de planilhas, artifício utilizado por quem propõe uma planilha de preços para obter benefícios futuros, como estabelecer preços mais altos para os serviços que ocorrem mais cedo e para aqueles com quantitativos subdimensionados, bem como preços mais baixos para serviços superdimensionados, para depois ganhar vantagens em aditivos. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“O edital previu a contratação por preço global, ou seja, é quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total.

Em que pese a previsão de contratação por preço global, há especificação de serviços e material na carta de proposta da empresa que se sagrou vencedora (fl. 300 a 314), de forma a demonstrar que o preço unitário está apito a compor preço global.

Ademais, o art. 40, X da Lei de regência disciplina que o edital deverá conter o critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, CONFORME O CASO.

No caso em tela, a Lei em menção não obriga a definição de aceitabilidade de preços unitários, quando se está diante de adoção de previsão editalícia de contratação por preço global.

Outrossim, o item 3.3. da Minuta de Edital, “e”, da Proposta de Preços, exige que contenha no envelope nº 02 a planilha de quantitativos e respectivos preços unitários, total por item e global, preenchidas e assinadas, o que de certo fora atendido nas especificações de serviços e materiais.

Dispõe ainda o item 3.3, “c”, do mesmo dispositivo que a licitante deverá considerar incluída nos preços todos os custos e despesas, inclusive aquelas relativas a taxas, impostos e encargos sociais (...).

De mais a mais, não se pode olvidar que o edital e o contrato tratam de licitação de preço global, o que de forma alguma demonstra idoneidade do preço. Nesse sentido já decidiu o TRF – 4 na Apelação Cível, cuja ementa transcrevemos:

“TRF-5 – Apelação Cível AC 347822 CE 0001681-08.2002.4.05.8100 (TRF-5)

Data de publicação: 18/03/2009

Ementa: ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO DE PREÇO GLOBAL. CONTRATO PAR FISCALIZAÇÃO DE OBRA. 1. No caso concreto, observa-se que o edital e o contrato estão com licitação de preço global. A parte junta uma convenção coletiva de 2001, referente à categoria profissional de Sindicato Nacional que envolve as Empresas de Consultoria, mas essa convenção não tem nenhum indicativo que já não fosse a forma como essa prestação de serviço acontecia. 2. Impossibilidade de alterar o global do custo transformado em preço unitário, não foi uma licitação de preço unitário, o preço unitário está aí descrito para compor o preço global, para demonstrar a idoneidade do preço. 3. Apelação improvida. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Inicialmente, destaca-se que a resposta do Gestor não aborda o centro da questão apontada pela equipe de fiscalização da CGU-Regional/MT. Sua justificativa resume-se em afirmar que a licitação é do tipo menor preço e sob o regime de empreitada por preço global, concluindo que não era necessário prever critérios de aceitabilidades de preços unitários.

Nesta esteira, o Gestor contorna a impropriedade de não prever no instrumento convocatório do certame critérios de aceitabilidade de preço unitário, em atenção ao entendimento do TCU que tem recomendado que nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor, conforme registrado na Súmula nº 259/2010.

Por oportuno, cabe destacar que a Advocacia Geral da União – AGU decidiu emitir a Orientação Normativa nº 05/2009, com a seguinte recomendação: “na contratação de obra ou serviço de engenharia, o instrumento convocatório deve estabelecer critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global”.

Ademais, como já explicitado, a exigência de se definir critérios de aceitabilidade de preços unitários visa detectar e evitar a ocorrência de eventuais jogos de planilhas pelas licitantes.

Neste sentido, a equipe de fiscalização da Controladoria-Geral da União – MT mantém a constatação visto que as justificativas do gestor são insuficientes para elidi-la. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.4. Ausência de cláusula obrigando o contratado a manter todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, dentre outras necessárias. Fato

Em análise ao Contrato nº 016/2014, decorrente da Tomada de Preços nº 001/2014, não foram identificadas cláusulas estabelecendo a obrigação de a empresa manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ela assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, conforme estabelece o art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em que pese o relatório Preliminar sinalizado no sentido de não vislumbrar cláusula obrigando o contratado a manter todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, isso não retrata a realidade, senão vejamos o que dispõe de forma explícita a cláusula VII – Do Pagamento – do Contrato de Obras nº 016/2014:

Cláusula VII – Do Pagamento.

O pagamento será efetuado mediante medição, medidas pelo fiscal da obra, após solicitação por escrito da empresa, em moeda corrente, através de ordem bancária, após apresentação da nota fiscal/fatura, após atestado pela autoridade competente de que foram executados a contento. 1. Subcláusula primeira - para fins de liberação e pagamento da 1ª parcela deverão acompanhar as medições os seguintes documentos:

a) comprovação de Registro no CREA/MT do respectivo contrato, com ART de execução da empresa e do(s) profissionais.

2. Subcláusula Segunda – Para fins de liberação e pagamento da 2ª e demais parcelas, a medição deverá fazer-se acompanhar dos respectivos comprovantes de recolhimento dos encargos sociais GRPS (INSS), GRE (FGTS) e CND Trabalhista.

Ora, ilustríssimos, as subcláusulas são expressas no sentido de que só haverá pagamento se permanecerem vigentes as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, inclusive, mencionando cada exigência.

Portanto, diante das razões apontadas e demonstradas, não deve prevalecer o que noticia preliminarmente o relatório nesse ponto que ora se contesta. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A justificativa do Gestor indica que há exigências de apresentar documentos que comprovam a regularidade fiscal do contratado nas ocasiões das medições e pagamentos, no entanto, não há dispositivo que exija da empresa a manutenção, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ela assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, conforme estabelece o art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, o que extrapola as subcláusulas, da Cláusula VII do contrato nº 016/2014.

Neste sentido, mantemos a constatação em virtude da insuficiência das justificativas do Gestor Municipal.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.5. Ausência de Cadastro Específico do INSS - CEI relativo à execução do objeto do Convênio nº 783286/2013. Fato

Por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201503895/001, de 19 de setembro de 2016, foi solicitada a matrícula no Cadastro de Matrícula do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS (CEI), relativa ao contrato da obra objeto do Convênio nº 783286/2013. Segundo o Secretário de Finanças da Prefeitura de Pontal do Araguaia, foi solicitado à empresa a documentação que comprovasse o cadastro da obra no CEI, no entanto, até a data final da visita ao município, não havia sido disponibilizada.

Vale destacar que o art. 49, § 1º, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, atualizada pela Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009, determina que, no caso de obra de construção civil, a matrícula no Cadastro Específico do INSS (CEI) deverá ser efetuada mediante comunicação obrigatória do responsável por sua execução, no prazo de 30 (trinta) dias, contado do início de suas atividades.

Por sua vez, o art. 327 da Instrução Normativa nº 971 da Receita Federal do Brasil, de 13 de novembro de 2009, que trata das obrigações previdenciárias na construção civil, dispõe que “o responsável por obra de construção civil está obrigado a recolher as contribuições arrecadadas dos segurados e as contribuições a seu cargo, incidentes sobre a remuneração dos segurados utilizados na obra e por ele diretamente contratados, de forma individualizada por obra e, se for o caso, a contribuição social previdenciária incidente sobre o valor pago à cooperativa de trabalho, em documento de arrecadação identificado com o número da matrícula CEI”. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em anexo documentação apresentada pela empresa após a notificação acerca do relatório preliminar. “

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Analisando cópia da documentação apresentada anexa à justificativa do Gestor, vale ressaltar que se trata de consulta ao Cadastro de Matrícula CEI efetuada em 06/12/2016, onde consta informações da empresa contratada para execução da obra, bem como o número da matrícula CEI e informações da Prefeitura Municipal de Pontal do Araguaia-MT. Não há informações da data do cadastro em vista da necessidade de certificação se o cadastro foi efetuado tempestivamente, senão foi realizado somente para responder a Prefeitura quando da notificação do relatório preliminar produzido pela CGU-Regional/MT.

Por outro lado, não foi identificada informações acerca do pessoal contratado para execução da obra e do respectivo recolhimento dos encargos trabalhistas vinculados a obra.

Neste contexto, a equipe de fiscalização mantém a constatação tendo em vista que o documento apresentado na justificativa do gestor não é suficiente para elidi-la.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.6. Falta de Diário de Obra. Fato

Embora solicitado por meio da Solicitação de Fiscalização 201503895/001, de 19 de setembro de 2016, não foi disponibilizado à equipe de fiscalização o diário da obra de construção de parque turístico com urbanização, posto de ginástica, quadra de areia e quiosques no município de Pontal do Araguaia/MT.

Destaca-se que o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – Confea emitiu a Resolução n° 1.024, de 21 de agosto de 2009, por meio da qual instituiu-se o Livro de Ordem, de uso obrigatório nas obras e serviços de Engenharia, Arquitetura, Agronomia, Geografia, Geologia, Meteorologia e demais profissões vinculadas ao Sistema Confea/Crea e constituído da memória escrita de todas as atividades relacionadas com obra ou serviço realizado.

Ainda segundo o referido normativo, em seu art. 5º, “O uso do Livro de Ordem constituir-se-á em obrigação do responsável técnico pelo empreendimento, que o manterá permanentemente no local da atividade durante o tempo de duração dos trabalhos. ”

O documento mencionado deve conter registradas informações elencadas nos incisos do art. 4º da resolução mencionada, quais sejam:

"I – dados do empreendimento, de seu proprietário, do responsável técnico e da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica;

II – as datas de início e de previsão da conclusão da obra ou serviço;

III – as datas de início e de conclusão de cada etapa programada;

IV – a posição física do empreendimento no dia de cada visita técnica;

V – orientação de execução, mediante a determinação de providências relevantes para o cumprimento dos projetos e especificações;

VI – nomes de empreiteiras ou subempreiteiras, caracterizando as atividades e seus encargos, com as datas de início e conclusão, e números das ARTs respectivas;

VII – acidentes e danos materiais ocorridos durante os trabalhos;

VIII – os períodos de interrupção dos trabalhos e seus motivos quer de caráter financeiro ou meteorológico, quer por falhas em serviços de terceiros não sujeitas à ingerência do responsável técnico;

IX – as receitas prescritas para cada tipo de cultura nos serviços de Agronomia; e

X – outros fatos e observações que, a juízo ou conveniência do responsável técnico pelo empreendimento, devam ser registrados."

De acordo com a Revista do Tribunal de Contas da União – TCU, ano 43, nº 120, janeiro/abril de 2011, o fiscal de contrato tem obrigação de anotar em livro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução contratual e determinar o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos. A anotação deve ser feita em livro próprio, especialmente destinado a esse fim, devendo haver um livro (diário de obras, se for o caso) para cada contrato em vigor na unidade gestora.

Deste modo, a ausência da documentação impossibilitou a verificação dos dados elencados no normativo pela equipe de fiscalização.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada para esse item. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.7. Jogo de planilha por inversão do cronograma de execução do serviço de plantio de grama, proporcionando antecipação de remuneração à contratada. Fato A análise das medições revelou a ocorrência de jogo de planilha por execução no início da obra de serviços de plantio de grama esmeralda, e com preços unitários acima do preço de mercado. O plantio de grama é um serviço de paisagismo e jardinagem que tipicamente é realizado na etapa final da obra. A inversão de cronograma de execução para itens de serviço de alto valor relativo é um estratagema irregular utilizado por empreiteiras com objetivo de angariar maior vantagem para a contratada.

No presente caso, além da antecipação de desembolso financeiro pela administração, a inversão do cronograma de execução acarretará a necessidade de refazimento da maior parte dos serviços, pois, na inspeção da obra foi verificado que em função do longo período de execução da obra, da falta de cuidados e da ausência de manutenção da grama, grande parte do serviço foi danificado.

Para a execução da obra do Parque Turístico de Pontal do Araguaia o projeto inicial previa a necessidade de plantio de 15.089,54 m² de grama em rolo, ao preço total de R$ 383.651,57, (preço unitário de R$ 25,43 e BDI de 25%), data base setembro de 2013. Posteriormente, após a contratação da obra, a quantidade foi reprogramada para 14.852,25 m².

A Ata de abertura dos envelopes e julgamento das propostas para escolha da empresa para executar a obra ocorreu em 07/04/2014, e a proposta da empresa vencedora do certame

licitatório para o serviço de plantio de grama esmeralda em rolo foi a mesma do preço estimado pela Administração, assim como para todos os demais itens da planilha orçamentária.

A comparação do preço contratado para o serviço de plantio de grama esmeralda em rolo com o preço do SINAPI, março de 2014, código 85180, revelou que o serviço foi contratado com um sobrepreço de 79%, ou seja, preço unitário de R$ 14,19 já incluso BDI de 25%.

A análise das medições revelou que a maior parte do serviço de plantio de grama esmeralda em rolo, ou 65,6%, foi executada até a 2ª medição, e a quase totalidade, ou 98,2%, executada até a 5ª medição, de 13/10/2014, quando o valor medido acumulado de todos os serviços da obra era de R$ 707.959,30. Desse montante acumulado até a 5ª medição, o valor de R$ 370.935,97 era referente ao total de serviço de plantio de grama esmeralda em rolo, e representava 52,4% do total dos serviços medidos.

Fica evidente a prática da execução no início da obra de serviços com maior vantagem para a empresa contratada, característico de jogo de cronograma, ou seja, incremento do valor dos serviços iniciais em detrimento dos realizados ao final da obra, preservando o valor global de maneira a propiciar um aporte financeiro pela contratante em montante maior que o demandado pelos serviços efetivamente executados.

E após a quase totalidade de grama plantada, 98,2%, transcorreu um período de 24 meses, entre a 5ª Medição e a data da visita in loco, e o valor total de obra executada, R$ 919.039,03, representa apenas 61,3% do total contratado.

Segue na tabela abaixo os valores referentes ao serviço de plantio de grama esmeralda em rolo pagos em cada medição da obra:

Pagamento e medição de 14.852,25 m² de serviço de PLANTIO DE GRAMA ESMERALDA EM ROLO Valor do restante

dos serviços medidos e pagos

(R$) Medição Data de Emissão

Percentual Medido

Valor do Serviço

Medido (R$) 1ª 11/06/2014 15,1% 57.028,30 163.477,34 2ª 27/08/2014 50,5% 190.725,00 - 3ª 17/09/2014 16,5% 62.303,50 - 4ª 02/10/2014 9,3% 35.297,35 78.756,74 5ª 13/10/2014 6,8% 25.581,82 94.839,00 6ª 04/08/2015 - - 34.971,30 7ª 28/08/2015 - - 7.013,22 8ª 21/06/2016 - - 24.209,76 9ª 28/07/2016 - - 144.885,45

Total 98,2% 370.935,97 548.152,81

O cronograma físico-financeiro do empreendimento distribui equitativamente os serviços de urbanização e pavimentação durante os 120 dias de obras previstos, sem especificar em que momento deverá ocorrer o plantio de grama. Entretanto, é senso comum que a realização de serviços de paisagismo e ajardinamento sejam realizados na etapa final da obra, após a execução dos serviços de infraestrutura e construção civil.

Na visita in loco foi verificado a execução de serviços de escavação e aterro em locais onde a grama já havia sido plantada, sinais da movimentação de máquinas e equipamentos sobre

a grama, bem como o despejo sobre a grama de restos de materiais de construção. O estado de conservação da grama nos locais onde pode ser observado que o plantio foi realizado é precário, suscitando a necessidade de refazimento do serviço.

Fotos da obra retratando as condições do serviço de plantio de grama esmeralda em 28/09/2016.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Esperava-se que a empresa contratada cumprisse o cronograma previamente estabelecido de 120 dias.

Em razão de se tratar de um quantitativo de grama bastante significativo foi permitido o plantio a partir do segundo mês da obra e os subsequentes para que houvesse a manutenção necessária e as mesmas apresentassem boas condições.

O plantio foi executado e vários fatores contribuíram para que os serviços ficassem prejudicados, fatores que são:

- Não ter a empresa cumprido o cronograma previamente estabelecido;

- Falta de manutenção do gramado.

Constatada a inconsistência, notificou-se a empresa para que fizesse o replantio no local em que ficou prejudicado, assim como fosse dada a devida manutenção, sob pena de ter que refazer todo o serviço, às custas da empresa.

Tudo conforme o Termo de notificação em anexo.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A permissão para o plantio de grama a partir do segundo mês da obra e os subsequentes sem um devido plano de conservação e manutenção, em que pese a anormalidade de tal permissão em função da conjuntura do conjunto de serviços da obra, onde está previsto a movimentação de grande quantidade de terra, se mostrou ineficiente nos aspectos qualitativos, econômicos e gerenciais.

A Prefeitura, com limitado quadro de funcionários de capacidade adequada para gerenciamento e acompanhamento de obras, assumiu risco não aceitável na administração pública ao permitir a antecipação da execução de um serviço de relevante valor financeiro, sem as devidas garantias. De acordo com as boas práticas do mercado de construção, serviços de ajardinamento e paisagismo são realizados em etapas finais de obra. Assim, considerando que essa inversão do cronograma de execução é excepcional, seria exigível que essa prática incomum fosse devidamente justificada.

Já na notificação à empresa contratada para que fizesse o replantio da grama no local em que ficou prejudicado, a Prefeitura solicita que seja refeito o plantio da parte da grama danificada, sob pena de compensação do valor de grama já pago por outros serviços já executados e ainda não pagos.

A notificação à empresa ocorreu em 18/10/2016, portanto, após as atividades de fiscalização da CGU no município entre os dias 26 a 28/09/2016.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.8. Pagamento por serviços não executados e pagamento de serviços em quantidades inferiores às efetivamente executadas, proporcionando pagamento indevido de R$ 48.341,75. Fato Da comparação das planilhas de medições com o estágio atual de evolução da obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia/MT, decorrente da inspeção à obra realizada em 28/09/2016, verificou-se que houve pagamento indevido por serviços não executados por conta do contrato nº 016/2014, em favor da empresa E. E. Camargo Ltda., vencedora da Tomada de Preços nº 01/2014.

Desde a 1ª Medição, de 11/06/2014, até a 9ª Medição, de 28/07/2016, última medição da obra até o momento da inspeção pela equipe da CGU, foi pago um montante de serviço de R$ 919.039,03, que representa 61,3% do total contratado.

Os pagamentos realizados à empresa E. E. Camargo Ltda. ocorreram em 9 medições, a saber:

Medição Data Emissão

Nota fiscal

Valor (R$)

1ª 11/06/2014 5924 220.505,64 2ª 27/08/2014 6404 190.687,50 3ª 17/09/2014 6547 62.291,25 4ª 02/10/2014 6688 114.054,09 5ª 13/10/2014 6730 120.420,82 6ª 04/08/2015 68 34.971,30

7ª 28/08/2015 72 7.013,22 8ª 21/06/2016 14599 24.209,76 9ª 28/07/2016 14949 144.885,45

Total 919.039,03

Com base na análise das planilhas de medições e na visita in loco foi verificado a execução de serviços em quantidades menores às quantidades medidas e pagas para os seguintes serviços:

a) Meio-fio (guia) de concreto pré-moldado, dimensões 12x15x30x100cm (face superior X face inferior X altura X comprimento), rejuntado c/argamassa 1:4 cimento:areia, incluindo escavação e reaterro.

A quantidade de meio-fio para o projeto revisado/reprogramado é de 2.621,05 m ao preço unitário de R$ 27,40. Na quarta 4ª Medição foram pagos 1.420,00 m e na 5ª Medição 286,92 m, totalizando 1.706,92 m.

Na inspeção realizada pela equipe da CGU foi verificada a execução de meio-fio nos três estacionamentos e no bordo da calçada executada em trechos de ruas não pavimentadas, num total de 357,90 m.

Assim verifica-se que a quantidade do serviço de meio-fio executado a menos do que o medido e pago é de 1.349,02 m (1.706,92 – 357,90), o que representa R$ 36.963,15 (1.349,02 x R$ 27,40).

O desenho abaixo representa a área de implantação do Parque Turístico de Pontal do Araguaia, com a indicação dos locais em que o meio-fio foi executado:

b) Cobertura de quiosque, composta pelos seguintes serviços: estrutura em madeira aparelhada, para telha cerâmica; imunização de madeiramento para cobertura utilizando cupinicida; cobertura em telha cerâmica tipo PLAN; e, cumeeira com telha cerâmica.

A área da cobertura de cada quiosque é de 196,04 m², e o preço contratado é de R$ 11.378,60. Na 8ª Medição foi pago o valor de R$ 11.378,60 pela cobertura de 01 quiosque.

Na inspeção in loco foi verificado que as coberturas dos dois quiosques, ainda em construção, não haviam sido executadas, conforme pode ser observado nas fotografias abaixo:

Quiosques 01 e 02 sem a cobertura

Portanto, verifica-se o pagamento do serviço de cobertura dos quiosques no valor de R$ 11.378,60 sem a devida execução, caracterizando pagamento indevido.

O montante de pagamento por serviços não executados na obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia é de R$ 48.341,75, referente à execução de meio-fio (R$ 36.963,15) e da cobertura dos quiosques (R$ 11.378,60).

As medições 4ª, 5ª e 8ª foram atestadas pelo fiscal da obra, engenheiro civil CREA MT 5.***/D, CPF ***.381.251-**. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“A dissonância constatada fora sanada, conforme demonstram as fotos atuais do local da obra.

Em anexo, fotos do local com cobertura. “

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

As fotos atuais da obra, encaminhadas pela Prefeitura em sua manifestação, retratam de forma geral a execução da cobertura dos quiosques, das calçadas e da quadra de areia. E não obstante a demonstração nas fotos da execução de uma grande quantidade de calçadas, nenhuma quantidade nova de meio-fio a mais daquela verificada no momento da fiscalização da CGU foi verificada. Portanto, permanece inalterado o fato apontado referente a serviços de meio-fio pagos e não executados.

Assim, dos itens de serviços apontados no campo fato do relatório como tendo sido pagos e não executados, verifica-se que foram executados após a fiscalização da CGU apenas as

coberturas dos dois quiosques, permanecendo ainda em situação irregular a quantidade de 1.349,02 m de serviço de meio-fio executado a menos do que o medido e pago.

Convém ressaltar que a demonstração da execução da cobertura dos quiosques afasta tão somente a irregularidade por pagamento de serviços não executados apontada para o referido serviço, permanecendo de qualquer forma a irregularidade por pagamento antecipado.

A respeito do tema pagamento antecipado, o livro de Valmir Campelo e Rafael Jardim Cavalcante, “Obras Públicas – Comentários à Jurisprudência do TCU”, Editora Fórum, 2012, p. 387-389, trata o assunto com precisão e objetividade conforme trecho transcrito a seguir:

“Os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 pressupõem a regular liquidação de despesas para o pagamento de determinado encargo realizado. Ou seja, a efetiva prestação do serviço ou fornecimento do objeto contratado para, daí sim, efetuar-se a contraprestação remuneratória. O art.65, alínea “c” da Lei de Licitações também veda a antecipação de pagamento. Essa é a regra.

Existem, entretanto, algumas exceções – frisamos, situações excepcionalíssimas. Se, por regra, a entrega do bem ou serviço envolver a antecipação de valores para fabricação de determinada peça ou equipamento, e se essa for a prática reconhecida do mercado, faz-se permissivo que o pagamento – ou parte dele – seja anterior ao adimplemento do serviço; sob pena de a Administração não dispor do serviço ou objeto desejado. Tais situações devem estar minudentemente justificadas e incontestavelmente motivadas no processo licitatório. Na realidade, deve estar claro que a imposição do pagamento a posteriori inviabilizaria – ou imporia um ônus desnecessário – à própria realização do negócio.”

Nesse sentido o Tribunal de Contas da União, no manual intitulado Licitações & contratos: orientações e jurisprudência (4. ed., p. 692-693), orienta que:

“Em regra, somente pode ocorrer o pagamento de despesas após cumpridas pelo contratado todas as obrigações contratuais assumidas, ou de parte dessas. Nada obstante, o ato convocatório da licitação e o contrato poderão autorizar antecipação de pagamento em duas situações, devidamente justificadas. A primeira, prevista no art. 40, inciso XIV, alínea d, da Lei nº 8.666/1993, relaciona a possibilidade de a Administração eventualmente antecipar o cronograma de pagamento, referente a etapas ou parcelas já executadas, quando houver contrapartida sob forma de desconto previsto no edital. A segunda, que independe de liquidação da despesa, decorre de situações fáticas ou mercadológicas especiais e excepcionalíssimas. Nesse caso, para que a Administração não corra risco de responder por qualquer prejuízo, o pagamento antecipado deverá estar condicionado à prestação de garantia efetiva, idônea e suficiente para a cobertura do montante antecipado a título de pagamento, na forma previamente estabelecida no ato convocatório da licitação ou nos instrumentos formais de contratação direta, e no contrato.”

##/AnaliseControleInterno##

2.2.9. Indicativo de execução da obra com baixa qualidade. Fato

Após a análise dos projetos e das planilhas de medições foi realizada vistoria da obra em 28/09/2016, onde foram confrontadas as quantidades acumuladas medidas desde a 1ª

Medição até a 9ª Medição, última medição da obra até o momento da inspeção, com a quantidade dos serviços realizados, bem como, foi verificado a qualidade geral dos serviços.

As 9 medições resultaram no pagamento de R$ 919.039,03, que representa 61,3% do total de R$ 1.500.000,00 contratado.

A verificação dos quantitativos foi realizada com a utilização de trena métrica e informações extraídas dos projetos, onde foi verificada a incompatibilidade dos quantitativos pagos e constantes nas medições. Este fato foi apontado em constatação específica.

Já quanto à qualidade geral dos serviços realizados, a verificação em bases visuais pela equipe da CGU constatou o que segue:

- calçadas trincadas, quebradas e falta de uniformidade na espessura, indicando falta de controle de qualidade e utilização inadequada da composição de areia, brita e cimento;

- chapisco em quantidade inadequada em relação à prática usual e fissuras no reboco da alvenaria dos quiosques;

- grama esmeralda sem manutenção e conservação, com qualidade inadequada ao propósito a que foi concebida no projeto, situação propiciada pela execução do serviço antes dos serviços de infraestrutura e de obra civis, indicando inversão do cronograma de execução, tendo como consequência a necessidade de replantio da maior parte da grama;

- erosão nos taludes da lagoa. A ausência de implementação de solução para contenção dos taludes da lagoa tem provocado a ocorrência de erosões mesmo em períodos em que a precipitação pluviométrica é de baixa intensidade. Em 28/09/2016, data da inspeção da obra em que foi verificado o problema de erosão dos taludes, ainda que em estágio inicial, o período chuvoso ainda não tinha se iniciado. Soluções de contenção de taludes adotam o plantio de grama ou outra técnica economicamente viável a ser empregada após avaliação de profissional da área.

Segue relatório fotográfico dos indicativos de baixa qualidade dos serviços empregados na execução da obra:

Fotos da obra retratando as condições do serviço de calçada em concreto em 28/09/2016.

Fotos da obra retratando as condições do serviço de reboco da alvenaria dos quiosque em 28/09/2016.

Fotos da obra retratando as condições do serviço de plantio de grama esmeralda sem manutenção em 28/09/2016.

Fotos da obra retratando as condições do serviço de erosão nos taludes da lagoa em 28/09/2016.

A Lei nº 8.666/93 em seu Art. 73, §2º dispõem o seguinte: "O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato." De forma semelhante, o Contrato Administrativo nº 016/2014 firmado entre o Município de Pontal do Araguaia e a empresa E. E. Camargo e Cia Ltda., assinado em 16/04/2014, dispõe o seguinte:

“CLAUSULA VI – DO RECEBIMENTO

(...)

1. Subcláusula Primeira - A entrega dos serviços em desconformidade com o especificado obrigará a CONTRATADA:

a) a reparar, corrigir, remover, construir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato, em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou do emprego de materiais de baixa qualidade; (original sem grifo)

b) caso a correção não seja feita sujeitar-se-á a aplicação das sanções legais cabíveis.

2. Subcláusula Segunda - Ainda que recebidos em caráter definitivo subsistirá, na forma da lei, a responsabilidade da CONTRATADA pela qualidade, segurança e solidez das obras executados.”

As falhas demonstradas nos serviços executados indicam baixa qualidade da obra, e revela falta de comprometimento da empresa contratada em relação ao compromisso assumido perante à administração, ao executar os serviços em desacordo com as especificações de projeto, bem como do fiscal da obra ao atestar os serviços.

Registra-se, ainda, que a Lei 4.150/1962, em seu artigo 1º, exige a “aplicação dos requisitos mínimos de qualidade, utilidade, resistência e segurança usualmente chamadas 'normas técnicas' e elaboradas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas”, nas obras executadas, dirigidas ou fiscalizadas por quaisquer repartições federais ou órgãos paraestatais.

Diante do exposto, e considerando que a vigência do contrato é até 07/11/2017, conforme 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 016/2014, firmado em 16/08/2016, verifica-se a necessidade da atuação dos gestores do contrato, por meio do fiscal do contrato, adotar providências junto à empresa contratada com vistas a corrigir as falhas de execução da obra e exigir postura favorável ao comprometimento de cumprir de forma fiel as especificações e premissas do projeto, bem como de cumprir as cláusulas contratuais, ensejando desta forma o alcance do objetivo de entregar à população um espaço de convivência adequado às condições pactuadas no plano de trabalho do convênio.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“A subcláusula primeira da cláusula VI da Minuta de Edital de Licitação (pag. 186), é taxativa ao noticiar que a entrega dos serviços em desconformidade com o especificado obrigará a contratada, inclusive, a reparar o dano, vejamos:

“1. Subcláusula primeira – a entrega dos serviços em desconformidade com o especificado obrigará a CONTRATADA:

a) A reparar, corrigir, remover, construir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato, em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou do emprego de materiais de baixa qualidade; ”

Dessa forma, deve-se levar em consideração que a obra ainda está em andamento, de forma que as inconformidades serão corrigidas, sob pena de responder pelas penalidades contidas nas cláusulas pactuadas, sem prejuízo do ajuizamento de ação judicial, se necessário.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A verificação de defeitos construtivos, embora possam ser corrigidos antes da conclusão da obra, revela falha de fiscalização e acompanhamento da obra pelo gestor.

Os custos das possíveis ações de correção dos defeitos construtivos não estão previstos em planilha orçamentária, proporcionam ônus à empresa contratada pelo refazimento dos serviços, e sugerem a realização de uma obra com qualidade inferior à idealizada em projeto.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.10. Alteração do projeto com relevantes mudanças dos serviços contratados sem a devida formalização de aditivo contratual. Fato A comparação entre os projetos licitados e os efetivamente implementados para construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia – MT revelou significativas alterações na concepção do projeto, sem a devida formalização de aditivo contratual, contrariando legislação e jurisprudência.

A obra foi contratada pelo valor de R$ 1.500.000,00, e as alterações ocorridas no projeto licitado e contratado são perceptíveis na planilha da 9ª Medição, já adequada às modificações do projeto, onde foi verificado alteração de 44,2% no valor dos serviços contratados, com a supressão de R$ 663.618,18 já contratados. Em substituição aos serviços suprimidos houve o incremento de serviços já licitados e a inclusão de novos serviços no mesmo montante dos serviços suprimidos, ficando inalterado o valor final da obra.

As principais alterações foram em serviços de escavação, compactação e movimentação de terra, bueiros, meio-fio e capina e limpeza de terreno, e a substituição do tipo de calçada, conforme demonstrado na tabela a seguir, onde estão demonstrados os serviços mais relevantes suprimidos ou incluídos na alteração do projeto. Na tabela estão demonstrados apenas os itens de serviço de maior valor e que representam 80% dos valores suprimidos e incluídos:

ITEM CÓD. SERVIÇOS UND

P.UNIT

C/BDI

SUPREÇÃO ADIÇÃO

QUANT VALOR

(R$) QUANT

VALOR (R$)

2.2.9 84169

Piso em ladrilho hidráulico 20x20 cm assentado sobre argamassa 1:3 (cimento e areia) rejuntado com cimento branco

m2 54,80 4.826,55 264.494,

94

2.2.8 6042 Concreto não estrutural, consumo 210kg/m3, preparo com betoneira, sem

m3 314,08 337,86 106.112,

91

1.1 73822/

1 Capina e limpeza manual de terreno com pequenos arbustos

m2 2,36 25.990,0

0 61.336,4

0

1.2 74220/

1 Tapume de chapa de mad. Comp. e= 6mm, com pint. a cal e reaprov. 2x

m2 34,99 1.191,58 41.693,3

8

4.7.3 + 3.7.3

73629 Piso em ladrilho hidráulico 20x20cm assentado sobre argamassa de cimento.

m2 40,44 470,39 19.022,5

7

4.9.1 76446/

1

Alvenaria de elemento vazado de concreto, 7x50x50cm, assentados com argamassa 1:7 cimento:areia, preparo manual

m2 90,44 175,34 15.857,7

5

2.3.17 5652 Concreto não estrutural, consumo 150kg/m3, preparo com betoneira, sem lanç.

m3

272,64 49,92 13.611,4

1

4.4.1 84217

Forma para estruturas de concreto (pilar, viga e laje) em chapa de madeira compensada plastificada, de 1,10 x 2,20, espessura = 12 mm, 02 utilizações. (fabricação, montagem e desmontagem - exclusive escoramento

m2 45,35 254,22 11.528,8

8

2.2.7 73892/

1

Piso (calcada) em concreto (cimento/areia/seixo rolado) preparo mecânico, e espessura de 7cm, com junta de dilatação em madeira

m2 33,08 3.352,15 110.893,

68

2.2.14 + 3.2.3 + 4.2.3 + 2.4.4 + 5.3

74015/1

Reaterro e compactação mecânico de vala com compactador manual tipo soquete vibratório

m3 19,98 4.739,12 94.687,6

2

2.2.16 + 3.2.5 + 4.2.5 + 2.4.6 + 5.5

72875 Transporte local com caminhão basculante 6 m3, rodovia com revestimento primário - jazida = 10km

m3xkm

1,33 47.391,2

0 63.030,3

0

1.10 5719

Reaterro apiloado em camadas 0,20m, utilizando material argilo-arenoso adquirido em jazida, já considerando um acréscimo de 25% no volume do material adquirido, não considerando o transporte até o reaterro

m3 39,90 1.442,15 57.541,7

9

5.1 2 S 04 110 02

CORPO BDTC D=1,2m m 2.218,0

8 25,00

55.452,00

2.1.2 73686 Locação da obra, com uso de equipamentos topográficos, inclusive topografo e nivelador

m2 9,35 4.263,07 39.859,7

0

2.2.10 + 2.4.3

74223/1

Meio-fio (guia) de concreto pré-moldado, dimensões 12x15x30x100cm (face superiorxface inferiorxalturaxcomprimento),rejuntado c/argamassa 1:4 cimento:areia, incluindo escavação e reaterro.

ml 34,25 1.020,13 34.939,4

5

5.2 2 S 04 111 02

BOCA BDTC D=1,2m normal unid

4.665,15

6,00 27.990,9

0

2.2.13 72875

Transporte local com caminhão basculante 6 m3, rodovia com revestimento primário - bota fora = 2,5km

m3xkm

1,33 19.127,4

2 25.439,4

7

2.2.11 74205/

1

Escavação mecânica de material 1a. Categoria, proveniente de corte de subleito (c/trator esteiras 160hp)

m3 2,66 8.313,60 22.114,1

8

Fonte: - Planilha da 9ª Medição, de 28/07/2016.

Obs.: Os quantitativos de serviços iguais que se repetiam na planilha orçamentária foram agrupados em um único item.

A supressão de serviços da planilha orçamentária contratada, e a consequente adição de novos serviços, ocorreu em função da atualização do projeto do Parque Turístico requerida pela Prefeitura de Pontal do Araguaia à Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO) por meio do Ofício nº 0218/2016, de 28/06/2016.

Após análise superficial ao novo projeto a SUDECO informa em mensagem de 05/07/2016 que não houve alteração do objeto, apenas alterações nos serviços a serem executados, não havendo objeções quanto à continuidade dos serviços já iniciados, ressaltando que o processo está em análise e que qualquer modificação será solicitada para que a Prefeitura faça as devidas correções, que podem ser na obra ou na planilha orçamentária.

Não obstante alterações de 44,2% do valor da planilha orçamentária, a Prefeitura de Pontal do Araguaia - MT não formalizou termo aditivo ao Contrato nº 016/2014.

Neste sentido, o Tribunal de Contas da União tem se pronunciado orientando suas unidades jurisdicionadas a observar a necessidade de celebração de termo aditivo, mesmo nas empreitadas por preço global decorrentes de alterações no projeto ou nas especificações de obra ou serviço, conforme item 04 do Informativo n.º 162 (Jurisprudência – Informativo de Licitações e Contratos): “Também na apreciação do estudo sobre o regime de empreitada por preço global, o relator enfrentou a questão da legalidade e da legitimidade dos aditivos contratuais. Inicialmente, discorreu sobre as situações decorrentes de modificações de

projetos e especificações. Sobre o tema, destacou que a lei não diferencia os regimes de execução quando define as situações que ensejam o ajuste de termos aditivos. “Ao contrário, caso se tratar de fato respectivo à álea extraordinária ou extracontratual, definida com precisão no art. 65 da Lei 8.666/93, haverá de se providenciar a revisão do contrato.” Além do mais, lembrou que o equilíbrio entre os encargos do contratado e sua justa remuneração tem suporte constitucional. “Caso não estipulada condição contratual diversa, alterações de projeto – devidamente motivadas, diante dos riscos aos quais expus – vinculam a aplicação do art. 65 da Lei 8.666/93. No fim das contas, a alteração do projeto será um ato unilateral. Além do mais, deve haver um fato novo a caracterizar álea extraordinária e extracontratual. Mesmo que se demonstre existir solução de engenharia melhor que a definida no projeto básico (o que seria questionável, em termos de eficiência e economicidade exigidas nessa peça fundamental), tal condição deve ser entendida como novidade, não passível de conhecimento prévio na fase licitatória. Havendo modificação das especificações a que foi dado conhecimento a todos os licitantes, há de se rever o contrato, tanto em proteção a princípios basilares como o da obtenção da melhor proposta, da isonomia e da moralidade.” Seguindo a proposta do relator, o Tribunal expediu orientação às suas unidades técnicas para, em fiscalizações de obras e serviços de engenharia executados sob o regime de empreitada por preço global, observarem que “alterações no projeto ou nas especificações da obra ou serviço, em razão do que dispõe o art. 65, inciso I, alínea 'a', da Lei 8.666/93, como também do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, repercutem na necessidade de prolação de termo aditivo”. Acórdão 1977/2013-Plenário, TC 044.312/2012-1, relator Ministro Valmir Campelo, 31.7.2013.”

O instrumento convocatório e o instrumento contratual da obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia definem o regime de contratação como sendo regime de empreitada por preço global, e em razão da legislação específica e de orientação do Tribunal necessitam a formalização de termo aditivo para registrar as alterações do objeto contratado.

Ademais, decisões proferidas pelos Colegiados do Tribunal em relação à área de Licitação e Contratos asseveram que a empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem executados; enquanto a empreitada por preço unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não permitem a precisa indicação dos quantitativos orçamentários. (Acórdão 1.978/2013 Plenário).

O projeto em questão se configura um projeto de baixa complexidade, e, portanto, que permite definir previamente, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem executados.

Não obstante a baixa complexidade do projeto, as modificações implementadas no projeto que alteraram de forma substancial os quantitativos orçamentários demonstram insuficiência de planejamento e de estudos na elaboração e desenvolvimento do projeto.

A alteração dos quantitativos orçamentários propiciam o jogo de planilhas, com a redução de serviços mais baratos ou o aumento dos mais caros, ou mesmo as duas coisas, trazendo maiores lucros ao contratante.

Além do mais, as alterações distorcem a proposta original da empresa contratada, que caso já contemplassem as alterações da planilha orçamentária poderiam conduzir o certame licitatório para um resultado mais vantajoso à administração. Nesse sentido, em que pese a inexistência da formalização de aditivo contratual, o que por si só configura impropriedade, consta do informativo de Licitações e Contratos do TCU nº 295, das Sessões de 13/07/2016, que indica como de relevância sob o prisma jurisprudencial no período indicado, o seguinte: “Nas hipóteses excepcionalíssimas de alterações consensuais qualitativas de contratos de

obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: (...) f) demonstrar-se - na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual - que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou sejam gravíssimas a esse interesse, inclusive quanto à sua urgência e emergência.”. (Acórdão 1826/2016 Plenário) ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em que pese o relatório preliminar ter dado indicativos da existência de mudanças relevantes dos serviços contratados, como se vê da correspondência eletrônica encaminhada pelo Coordenador de Engenharia, Superintendência do Desenvolvimento do Centro Oeste (SUDECO), sr. *****************, vejamos:

“Informo que foi recebido o projeto de realinhamento do convênio nº 783286/2013 – Construção do Parque Turístico. Informo também que a prefeitura atendeu ao disposto no art. 50 da Portaria Interministerial 507 de 28/11/2011 – o Convênio poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente em, no mínimo, 30 (trinta) dias antes do término de sua vigência ou no prazo nele estipulado.

De acordo com projeto apresentado para análise, fazendo uma análise superficial observou-se que não há alteração de objeto, apenas alterações nos serviços/valores a ser executados (...)” destaques do original. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A observação da SUDECO de que “(...) não há alteração de objeto, apenas alterações nos serviços/valores a ser executados (...)”, tem aplicação para o disposto na Portaria Interministerial 507 de 28/11/2011 para fins de alteração da proposta apresentada no plano de trabalho que deu origem ao Convênio.

Já as alterações dos serviços da planilha orçamentária, mesmo que não tenham alterado a síntese do objeto, provocaram a alteração/substituição de 44,2% no valor dos serviços contratados, o que em razão da legislação específica e de orientação do Tribunal de Contas da União necessitam de formalização de termo aditivo para registrar as alterações dos serviços contratados.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.11. Subcontratação irregular de serviços. Fato

Consta no edital da Tomada de Preços nº 01/2014, na seção 2, que trata das condições de participação, o item 2.9 que “É vedada a sub-rogação, cessão, transferência de parte ou de sua totalidade do Contrato, salvo com autorização expressa da contratante.”

Já o item 2, CLAUSULA III – DAS OBRIGAÇÕES, do Contrato nº 016/2014, assevera que constitui obrigação da contratada “(...) não subcontratar, parcial ou totalmente, o objeto deste contrato. (...)”

Portanto, em conformidade ao edital da Tomada de Preços nº 01/2014 e ao Contrato nº 016/2014 a contratada não está autorizada a subcontratar parcial ou totalmente o objeto do contrato.

O art. 72 da Lei 8.666/93 autoriza a subcontratação de partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração, a estar expresso, necessariamente, no instrumento convocatório e na minuta do contrato.

Portanto, em consonância à legislação aplicável, corrobora-se a compreensão de que o instituto da subcontratação não é permitido para o empreendimento em questão.

Não obstante as vedações e condições expostas no edital e no contrato quanto à subcontratação de serviços, em entrevista realizada pela equipe da CGU com o encarregado da obra o mesmo informou que seu vínculo empregatício e de toda a equipe de profissionais presente à obra era com a empresa Matrix Construções Ltda., CNPJ 11.987.065/0001-99. Informou ainda que assumiu a condução da obra quando parte dos serviços já haviam sido realizados por outra empresa, e que desconhecia a empresa contratada.

O fiscal do contrato confirmou a assunção dos serviços da obra pela nova empresa, e justificou o fato devido à falta de boa vontade e de compromisso da empresa contratada em cumprir com o cronograma de execução, em função da baixa qualidade dos serviços executados e por conta da dificuldade da empresa em contratar mão-de-obra qualificada no município. O fiscal informou, ainda, que os pagamentos ocorrem diretamente à empresa contratada que continua como responsável pela obra, o que pode ser confirmado nos processos de medições e de pagamentos.

Nos dois relatórios de vistoria da obra, de 29/07/2014 e 28/11/2014, o fiscal do contrato aponta que as obras estão totalmente paralisadas, inclusive, não havia nenhum tipo de maquinário e responsável pela execução da obra no local. No segundo relatório o fiscal aponta, sobre informações dos vizinhos, que o único serviço realizado na obra há mais de dois meses foi o de capina entre o meio do gramado. Estes relatórios motivaram a emissão de três notificações à empresa E. E. Camargo & Cia Ltda., de 28/07/2014, 13/08/2014 e 02/12/2014, para que reinicie imediatamente a obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia.

Conforme as entrevistas ficou evidente a subcontratação dos serviços da obra, com a realização dos serviços por pessoas não vinculadas à empresa contratada. O fato infringe os art. 72 e 78 da Lei 8.666/1993, que admite a subcontratação parcial do objeto pela administração se prevista no ato convocatório e também no contrato, o que não foi observado na hipótese sob exame.

Cabe destacar a ausência da manutenção do diário de obras/livro de ordem, de uso obrigatório nas obras e serviços de Engenharia, conforme Resolução Confea n° 1.024/2009, o que impossibilitou que a equipe de fiscalização tivesse acesso a informações essenciais para a completa compreensão das condições de execução da obra, entre elas os nomes de empreiteiras ou subempreiteiras, caracterizando as atividades e seus encargos, com as datas

de início e conclusão, e números das ARTs respectivas. Essas informações são de registro obrigatório nos termos do § 1º do art. 4º da Resolução Confea.

Em consulta ao sistema do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso para gerenciar informações de obras executadas por órgãos das esferas Estadual e Municipais foi verificado que a empresa Matrix foi contratada pela Prefeitura de Pontal do Araguaia para a execução de 3 obras no município, entre os anos de 2015 e 2016, no valor total de R$ 809.013,18. Já a empresa E.E. Camargo foi contratada apenas para a construção do Parque Turístico.

Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal é de que somente se admite a subcontratação parcial quando prevista no edital e no contrato, estando neles estabelecidos os limites admissíveis e sendo responsabilidade da subcontratante o cumprimento integral do contrato (Acórdãos 717/2011-TCU-2a Câmara, 748/2011-TCU-Plenário, 4.221/2011-TCU-2a Câmara, 265/2010-TCU-Plenário, 5.532/2010-TCU-1a Câmara, 475/2009-TCU-Plenário, 1.625/2009-TCU-Plenário, 93/2008-TCU-Plenário, 2.731/2008-TCU-Plenário, 449/2007-TCU-Plenário, 736/2007-TCU-2a Câmara e 2.367/2006-TCU-Plenário).

Assim, a subcontratação de partes do objeto contratado sem que tenha havido previsão contratual é irregular, por afrontar os dispositivos legais e a jurisprudência do TCU sobre o tema.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“É certo que o edital da Tomada de Preços em questão, fez constar na seção 2, que trata das condições de participação, o item 2.9, vejamos:

2.9. É vedada a sub-rogação, cessão, transferência de parte ou de sua totalidade do Contrato, salvo com autorização expressa da contratante.

Portanto, em conformidade com o edital da tomada de Preços nº 01/2014 e ao Contrato nº 16/2014 a contratada não poderá, em regra, subcontratar parcial ou totalmente o objeto do contrato.

Entretanto, não há como ignorar a ressalva constante ao final do dispositivo: “salvo com autorização expressa da contratante”.

Dessa forma, ainda que haja subcontratação, parcial ou total do objeto do contrato, esta não pode, por si só, ser tida por irregular, mormente quando o próprio dispositivo contido no edital dispõe expressamente acerca da possibilidade, ainda que excepcional da subcontratação.

Outrossim, o art. 72 da Lei 8.666/93 autoriza a subcontratação de partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração, a estar expresso, necessariamente, no instrumento convocatório e na minuta do contrato.

Portanto, ainda que haja subcontratação do objeto, estar-se-ia ao encontro do que dispõe a lei de regência, qual seja, tanto a Lei 8.666/93, quanto a lei do certame, digo o edital da Tomada de Preços nº 01/2014, que autoriza expressamente, ainda que em caso excepcional. “

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A excepcionalidade prevista no item 2.9 do edital da Tomada de Preços nº 01/2014 de “(...) autorização expressa da contratante (...)” não foi formalmente manifestada pela Prefeitura a realizar a subcontratação. As informações prestadas pelo fiscal da obra admitindo a subcontratação da obra, a entrevista realizada com o encarregado da obra e a excepcionalidade da admissibilidade da subcontratação verificada no edital e avocada pela Prefeitura para justificar a subcontratação formam a convicção da ocorrência da subcontratação. Ocorre, entretanto, que nem por ocasião da fiscalização da CGU no município e nem na manifestação da Prefeitura foi apresentada a autorização expressa para que a subcontratação ocorresse, conforme previsto em edital, e sequer foi apresentado o contrato com a nova empresa.

Além do mais, o entendimento jurisprudencial elenca requisitos básicos para viabilizar a subcontratação e que não foram demonstrados pela Prefeitura, quais sejam: 1) previsão de subcontratação no edital e contrato, com o estabelecimento das condições e limites, de maneira explícita e direta; 2) demonstração da viabilidade; 3) projeção de satisfação do interesse público; 4) exigir do subcontratado a apresentação dos documentos de habilitação requisitados na licitação, especialmente quanto à regularidade jurídica, idoneidade fiscal, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da constituição federal.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.12. Não disponibilização de Anotação/Registro de Responsabilidade Técnica (ART/RRT) de projeto, de execução da obra, de orçamentação e de fiscalização das obras. Fato Embora solicitado por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201503895/001, de 19 de setembro de 2016, não foi disponibilizado à equipe da CGU a Anotação de Responsabilidade Técnica – ART de execução da obra do Parque Turístico de Pontal do Araguaia. Também não foram disponibilizadas as Anotação/Registro de Responsabilidade Técnica (ART/RRT) de projeto, de orçamentação e de fiscalização da obra.

Cabe destacar que a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), que foi instituída pela Lei 6.496/1977 (artigos 1º, 2º e 3º) e normatizada pela Resolução nº 1.025/2009 do CONFEA, define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pela execução de obras e serviços de engenharia, e deve ser registrada pelo profissional e pela empresa executora, junto ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA), de acordo com Resolução própria do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA).

A ART trata-se de documento que tem o objetivo de identificar o responsável técnico pela obra ou serviço, bem como documentar as principais características do empreendimento, e formalizar o compromisso do profissional com a qualidade dos serviços prestados.

Todos os elementos que compõem o Projeto Básico de obras e serviços de engenharia devem ser elaborados por profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua assinatura em cada uma das peças gráficas e documentos produzidos.

A ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA), no caso de engenheiros ou no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), no caso de arquitetos. A partir de 2012, os arquitetos estão sujeitos ao Registro de Responsabilidade Técnica – RRT, em substituição a ART, conforme Resolução CAU/BR Nº 9 de 16/01/2012.

O Decreto nº 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, no capítulo que trata da elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, traz o seguinte dispositivo: “Art. 10 A anotação de responsabilidade técnica pelas planilhas orçamentárias deverá constar do projeto que integrar o edital de licitação, inclusive de suas eventuais alterações.”

Citamos também a Lei nº 6.496/1977: "Art. 1º - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia fica sujeito à "Anotação de Responsabilidade Técnica" (ART)."

Já o Manual de Obras do Tribunal de Contas da União conceitua ART assim: “A Anotação de Responsabilidade Técnica – ART é o registro que se faz no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA) local, previamente à execução de quaisquer serviços de engenharia, tais como projetos, perícias, avaliações, consultorias, sondagens e a execução da obra propriamente dita. É ela que vincula o engenheiro responsável-técnico ao trabalho por ele prestado, pelo qual passa a responder na eventualidade de que algum erro técnico seja detectado. Uma das vias da ART deve, obrigatoriamente, permanecer no local da construção, à disposição da fiscalização do CREA, e deve conter o nome e o registro de todos os responsáveis pelas etapas individuais da obra (sondagem, projetos, orçamento, construção, etc.).”.

No mesmo diapasão, o Tribunal de Contas da União, por meio da súmula nº 260, consolidou o seguinte entendimento a respeito da apresentação da Anotação de Responsabilidade Técnica: “É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto, execução, supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas, composições de custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças técnicas.”

O Acórdão TCU nº 2232/2014 Plenário trata a questão da ausência de ART conforme segue: “A execução da obra não foi precedida de elaboração de projeto adequado, uma vez que não há registro de ocorrência de Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) dos profissionais responsáveis pela execução dos projetos básico e executivos. A ocorrência de problemas relacionados à qualidade, estabilidade e durabilidade da obra comprova a condição de inadequabilidade dos projetos. A ausência da ART mostra-se como um agravante da situação, uma vez que sua ausência dificulta a imputação de penalidades administrativas, civis e penais, no caso de danos causados ao erário pela má execução dos referidos projetos.”

Da ausência das ART’s infere-se que a execução da obra não foi precedida de elaboração de projeto adequado, uma vez que não há registro de ocorrência de ART dos profissionais responsáveis pela execução dos projetos básico e executivos. A ocorrência de problemas relacionados à alteração de projeto e à qualidade da obra comprova a condição de inadequabilidade dos projetos. A ausência da ART mostra-se como um agravante da situação, uma vez que sua ausência dificulta a imputação de penalidades administrativas, civis e penais, no caso de danos causados ao erário pela má execução dos referidos projetos.

O Acórdão TCU nº 127/2016 Plenário alerta para possibilidade de responsabilização de gestores públicos pela ausência de ART’s da seguinte forma: “v. poderá acarretar a responsabilização de gestores dessa Secretaria, em fiscalizações subsequentes, negligência quanto à comprovação de anotação de responsabilidade técnica para as atividades de supervisão e fiscalização de obras custeadas com recursos federais, consoante enunciado da Súmula 260, desta Corte de Contas”.

Portanto, a não disponibilização de Anotação/Registro de Responsabilidade Técnica (ART/RRT) de projeto, de execução da obra, de orçamentação e de fiscalização da obra está em desacordo aos normativos e à jurisprudência mencionados.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada para esse item. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.13. Sobrepreço de R$ 44.521,64 nas planilhas orçamentárias contratadas da obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia - MT. Fato Trata-se da avaliação dos custos praticados na obra do Parque Turístico de Pontal do Araguaia/MT, no valor total de R$ 1.500.000,00, contratação realizada por meio da Tomada de Preços nº 01/2014 (processo nº 08/2014), tipo menor preço global, onde sagrou-se vencedora do certame a empresa E. E. Camargo & Cia Ltda. (CNPJ 07.747.315/0001-46), com proposta no mesmo valor estimado pela Administração. A ata de abertura dos envelopes e julgamento das propostas ocorreu em 07/04/2014 e a homologação do procedimento licitatório em 14/04/2014. Em 16/04/2014 foi assinado o Contrato nº 016/2014.

Para avaliação dos custos efetuou-se a comparação dos preços unitários da planilha orçamentária contratada com os preços da tabela do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal, referência março de 2014. O mês de referência de preços é o mês anterior ao da realização da Tomada de Preços nº 01/2014.

A análise de custos efetuada pela CGU está amparada no Decreto nº 7.983 (da Presidência da República), de 08/04/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. O art. 3º estabelece que o custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de

referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

A identificação de cada serviço da planilha orçamentária se deu com base na discriminação do item, no memorial descritivo e no código Sinapi constante da própria planilha orçamentária contratada.

Assim, foram selecionados da planilha contratual da obra os serviços mais relevantes por meio da metodologia conhecida como Curva ABC. Essa metodologia consiste em agrupar os quantitativos dos itens idênticos e, em seguida, classificar toda a planilha em ordem decrescente de participação com relação ao valor global da obra. Para a amostra utilizada mostrar-se representativa, a análise comparativa dos itens de preço das planilhas orçamentárias com a tabela Sinapi visou alcançar o índice de 80% do valor total da obra.

Os preços contratados foram comparados com os preços de referência Sinapi com o incremento da bonificação e despesas indiretas - BDI contratado de 25,0%. Nesse contexto a análise alcançou o índice de 85,4% do valor total da planilha contratual e verificou-se um sobrepreço de R$ 44.521,64, já incluso o BDI. O índice de sobrepreço é de 3,6%.

Segue abaixo tabela de comparação de preços, de materiais e serviços, demonstrando o resultado da análise de custos.

Tabela comparativa de preços da obra do Parque Turístico de Pontal do Araguaia/MT Tomada de Preços nº01/2014

ITENS DA PLANILHA CONTRATADA

Cód. Descrição Un.

Qtde.

VALORES CONTRATADOS

BDI = 25,0% (R$)

REFERÊNCIA CGU (TABELA SINAPI -

MAR/2014)

Cód. Valores C/ BDI =

25% (R$)

Unit. Total A Unit. Total B

2.1 + 7.5

Plantio de grama esmeralda em rolo. m2

15.176,52

25,43 385.938,90 85180 14,19 215.316,88

2.9

Piso em ladrilho hidráulico 20x20 cm assentado sobre argamassa 1:3 (cimento e areia) rejuntado com cimento branco.

m2

4.826,55

54,80 264.494,94 84169 72,45 349.683,55

2.8

Concreto não estrutural, preparo c/ betoneira consumo cimento=210kg/m3 para lastros, contrapisos, calçadas, etc...

m3

337,86 314,08 106.115,07 6042 324,40 109.601,78

1.1 Limpeza de terreno - roçada densa (com pequenos arbustos).

m2

26.986,42

2,36 63.687,95 73822/

1 2,63 70.839,35

2.10

Meio-fio (guia) de concreto pré-moldado, dimensões 12x15x30x100cm(face superiorXface inferiorXalturaXcomprimento),rejuntado c/argamassa 1:4 cimento:areia, incluindo escavação e reaterro.

m 1.706,9

2 34,25 58.462,01

74223/1

36,15 61.705,16

1.2 Tapume de chapa de madeira compensada (6mm) - pintura a cal- aproveitamento 2 X.

m2

1.191,58

34,99 41.693,38 74220/

1 38,74 46.158,83

4.1

Alambrado para quadra poliesportiva, estruturada em tubo de aço galv. c/costura DIN 2440, diâmetro 2", e tela em arame galvanizado14 DWG, malha quadrada com abertura de 2".

m2

356,00 115,63 41.164,28 74244/

1 117,08 41.678,70

2.7

Execução de calçada em concreto não estrutural, com uso de seixo rolado, preparo mecânico, e espessura de 7cm.

m2

910,92 33,08 30.133,23 73892/

1 34,44 31.369,81

4.1 + 4.1

Forma para estruturas de concreto (pilar, viga e laje) em chapa de madeira compensada plastificada, de 1,10 x 2,20, espessura = 12 mm, 02 utilizações. (fabricação, montagem e desmontagem - exclusive escoramento.

m2

652,18 43,53 28.389,40 84217 49,39 32.209,54

3.8

Poste concreto seção circular comprimento=11m e carga nominal 200kg inclusive escavação exclusive transporte - fornecimento e colocação.

UN

26,00 1.082,

73 28.150,98

73783/8

1.075,55

27.964,30

4.2 Lastro de areia media. m3

288,11 90,31 26.019,21 73692 98,03 28.241,98

2.6 Lastro de brita. m3

172,12 132,64 22.830,00 74164/

4 129,09 22.218,54

4.4 + 4.4 + 3.7 + 3.6

Concreto estrutural FCK=25MPA, virado em betoneira, na obra, sem lançamento.

m3

52,43 402,40 21.097,83 73972/

1 418,15 21.923,60

7.3 + 7.3

Piso em ladrilho hidráulico 20x20cm, assentado com argamassa colante.

m2

470,39 40,44 19.022,57 73629 57,65 27.117,98

4.2 + 4.2 + 3.4 + 3.4

Armação aço ca-50, diam. 6,3 (1/4) à 12,5mm(1/2) -fornecimento/ corte(perda de 10%) / dobra / colocação.

KG

2.747,10

6,84 18.790,16 74254/

2 7,01 19.264,04

3.9

Luminária fechada para iluminação publica com reator de partida rápida com lâmpada a vapor de mercúrio 250W - fornecimento e instalação.

UN

52,00 325,23 16.911,96 83475 331,63 17.244,50

7.1 + 7.1

Contrapiso/lastro concreto 1:3:6 s/betoneira e=5cm.

m2

730,76 22,90 16.734,40 73907/

3 24,30 17.757,47

2.5 + 3.3 + 3.3

Regularização e compactação manual de terreno com soquete.

m2

6.404,89

2,60 16.652,71 5622 2,89 18.494,12

9.1

Alvenaria de elemento vazado de concreto, 7x50x50cm, assentados com argamassa 1:7 cimento:areia, preparo manual.

m2

175,34 90,44 15.857,75 76446/

1 93,88 16.460,04

3.16 Concreto não estrutural, consumo 150 kg/m3 (1:3,5:7), preparo com betoneira.

m3

54,54 272,64 14.869,79 5652 280,86 15.318,24

7.4 + 7.4

Regularização de piso/base em argamassa traço 1:3 (cimento e areia), espessura 3,0cm, preparo manual.

m2

730,76 17,06 12.466,77 73920/

2 18,51 13.528,19

9.1 Estrutura para telha cerâmica, em madeira aparelhada, apoiada emparede.

m2

196,04 56,93 11.160,56 73931/

3 61,63 12.080,97

3.10 Transporte comercial com caminhão carroceria 9 t, rodovia pavimentada.

TxKm

18.987,80

0,56 10.633,17 72840 0,58 10.917,99

3.3 + 11.4

+ 11.4

Cabo de cobre isolamento termoplástico 0,6/1kv 10mm2 anti-chama - forn e inst.

m 1.283,6

6 8,09 10.384,81 83420 7,83 10.044,64

TOTAL 1.281.661,

83

1.237.140,20

SOBREPREÇO (Total A – Total B) 44.521,64 Fonte: - Planilha orçamentária contratada da E. E. CAMARGO & Cia Ltda. no valor de R$ 1.500.000,00

(Tomada de Preços nº 01/2014); - Tabela Sinapi de março de 2014; - Tabela SICRO

Obs.: Os quantitativos de serviços iguais que se repetiam na planilha orçamentária foram agrupados em um único item.

Na medida em que os serviços forem medidos e pagos o sobrepreço apurado passa a ser tratado como superfaturamento por serviços executados com preços incompatíveis com os constantes nas tabelas de referência Sinapi/Sicro. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada para esse item.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.14. Jogo de planilha com impacto financeiro de R$ 79.958,33 nas planilhas orçamentárias atualizadas da obra de construção do Parque Turístico de Pontal do Araguaia - MT. Fato Em 28/06/2016, por meio do Ofício nº 0218/2016, de 28/06/2016, a Prefeitura de Pontal do Araguaia encaminhou ao Ministério da Integração Nacional projeto atualizado do Parque Turístico com a consequente supressão de serviços da planilha orçamentária contratada e a adição de novos serviços. Após análise superficial ao novo projeto, a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO informa, em mensagem de 05/07/2016, que não houve alteração do objeto, apenas alterações nos serviços a serem executados, não havendo objeções quanto à continuidade dos serviços já iniciados, ressaltando que o processo está em análise e que qualquer modificação será solicitada para que a Prefeitura faça as devidas correções, que podem ser na obra ou na planilha orçamentária.

Na análise dos custos da planilha orçamentária atualizada/reprogramada foi verificado a ocorrência de jogo de planilha.

No presente caso o jogo de planilha fica caracterizado pelo decréscimo de quantidades de itens originais com subpreço, abaixo dos preços de referência, e substituição por outro similar de maneira a maximizar o lucro em desfavor da administração.

O Acórdão TCU nº 1.588/2005 Plenário (voto) define a irregularidade da seguinte forma:

“29. O “jogo de planilha”, mecanismo espúrio verificado na contratação de algumas obras públicas, normalmente funciona assim: na licitação, a empreiteira cota determinados itens de serviço da obra muito acima do mercado, enquanto outros são oferecidos a preços bastante abaixo; como os preços unitários altos e baixos se compensam, o valor global da obra fica dentro da expectativa do contratante; depois de contratada, a empreiteira se aproveita de modificações nos serviços, forçadas ou por deficiência do projeto, as quais irão reduzir os itens mais em conta ou aumentar os mais caros, ou mesmo fazer as duas coisas; o resultado é que os itens mais caros prevalecem no contrato, distorcendo a proposta original, com elevação do preço da obra.”

O jogo de planilhas fica evidenciado na comparação entre o índice de sobrepreço da planilha orçamentária contratada, 3,6%, equivalente a R$ 44.521,64, e o índice de sobrepreço da planilha orçamentária atualizada/reprogramada, 10,8%, equivalente a R$ 124.479,97, onde observa-se a desobediência da manutenção da diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência, que no presente caso foi aumentada em favor do contratado em decorrência de alteração da planilha orçamentária.

Para que o equilíbrio econômico-financeiro do contrato fosse mantido, a planilha orçamentária atualizada/reprogramada não poderia extrapolar o índice de sobrepreço de 3,6% da planilha orçamentária contratada. Assim, como o valor total da planilha orçamentária atualizada/reprogramada não foi alterado, o sobrepreço referente ao jogo de planilha é de R$ 79.958,33 (R$ 124.479,97 - R$ 44.521,64).

Segue abaixo tabela de comparação de preços, de materiais e serviços, demonstrando o resultado da análise de custos para a planilha orçamentária atualizada/reprogramada, onde foram seguidos os mesmos critérios e as mesmas premissas da análise de custos da planilha orçamentária contratada, inclusive no alcance do índice de análise de 85,4% do valor total da planilha:

Tabela comparativa de preços da obra do Parque Turístico de Pontal do Araguaia/MT Tomada de Preços nº01/2014

ITENS DA PLANILHA CONTRATADOS / REPROGRAMADOS

Cód. Descrição Un.

Qtde.

VALORES CONTRATADOS

BDI = 25,0% (R$)

REFERÊNCIA CGU (TABELA SINAPI -

MAR/2014)

Cód. Valores C/ BDI =

25% (R$)

Unit. Total A Unit. Total B

2.1 + 4.7.5

Plantio de grama esmeralda em rolo. m2

14.867,25

25,43 378.074,17 85180 14,19 210.929,11

2.2.7 Piso (calçada) em concreto (cimento/areia/seixo rolado) preparo mecânico, e espessura de

m2

4.263,07

33,08 141.022,36 73892/1 34,44 146.809,47

7cm, com junta de dilatação em madeira.

2.2.14 +

2.4.4 +

3.2.3 +

4.2.3 + 5.3

Reaterro e compactação mecânico de vala com compactador manual tipo soquete vibratório.

m3

4.739,12

19,98 94.687,62 74015/1 22,19 105.149,23

2.2.10 +

2.4.3

Meio-fio (guia) de concreto pré-moldado, dimensões 12x15x30x100cm.

ml

2.727,05

34,25 93.401,46 74223/1 36,15 98.582,86

1.1 Capina e limpeza manual de terreno com pequenos arbustos.

m2

26.986,42

2,36 63.687,95 73822/1 2,63 70.839,35

2.2.16 +

2.4.6 +

3.2.5 +

4.2.5 + 5.5

Transporte local com caminhão basculante 6 m3, rodovia com revestimento primário - jazida = 10km.

m3xkm

47.391,20

1,33 63.030,30 72875 1,36 64.570,51

5.1 Corpo BDTC d=1,2m. m 25,00 2.218,

08 55.452,00

2 s 04 110 02

1.691,03

42.275,63

1.2 Tapume de chapa de mad comp, e= 6mm, com pint a cal e reaprov 2x .

m2

1.191,58

34,99 41.693,38 74220/1 38,74 46.158,83

2.1.2 Locação da obra, com uso de equipamentos topográficos, inclusive topografo e nivelador.

m2

4.263,07

9,35 39.859,70 73686 13,41 57.178,43

2.4.1

Alambrado para quadra poliesportiva, estruturado por tubos de aço galvanizado, com costura, din 2440, diâmetro 2", com tela de arame galvanizado, fio 14 DWG #5x5cm.

m2

292,00 115,63 33.763,96 74244/1 117,08 34.185,90

2.2.6 Lastro de brita m3

213,15 132,64 28.272,22 74164/4 129,09 27.515,00

5.2 Boca BDTC d=1,2m normal und

6,00 4.665,

15 27.990,90

2 s 04 111 02

3.479,28

20.875,65

2.2.13

Transporte local com caminhão basculante 6 m3, rodovia com revestimento primário - bota fora = 2,5km.

m3xkm

19.127,42

1,33 25.439,47 72875 1,36 26.061,11

2.4.2 Lastro de areia média. m3

264,00 90,31 23.841,84 73692 98,03 25.878,60

2.2.11

Escavação mecânica de material 1a. categoria, proveniente de corte de subleito (c/trator esteiras 160hp).

m3

8.313,60

2,66 22.114,18 74205/1 2,80 23.278,08

2.2.15 +

2.4.5 +

3.2.4 +

4.2.4 + 5.4

Escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lamina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170hp.

m3

4.739,12

4,13 19.572,57 74151/1 4,35 20.615,17

2.3.9

Poste concreto seção circular comprimento=11m e carga nominal 200kg inclusive escavação exclusive transporte - fornecimento e colocação.

und

17,00 1.082,

73 18.406,41 73783/8

1.075,55

18.284,35

3.3.4 +

3.4.2 +

4.3.4 +

4.4.2 + 5.9

Armação aço ca-50, diam. 6,3 (1/4) à 12,5mm(1/2) -fornecimento/ corte(perda de 10%) / dobra / colocação.

kg

2.650,76

6,84 18.131,20 74254/2 7,01 18.588,45

3.4.1 +

4.4.1

Forma para estruturas de concreto (pilar, viga e laje) em chapa de madeira compensada plastificada, de 1,10 x 2,20, espessura = 12 mm, 02 utilizações. (fabricação, montagem e desmontagem - exclusive escoramento.

m2

397,96 45,35 18.047,49 84217 49,39 19.654,25

3.3.6 +

3.4.4 +

4.3.7 +

4.4.4 + 5.7

Concreto FCK=25mpa, virado em betoneira, sem lançamento.

m3

43,50 402,40 17.504,40 73972/1 418,15 18.189,53

3.5.1 +

4.5.1

Alvenaria em tijolo cerâmico furado 10x20x20cm, 1/2 vez, assentado em argamassa traço 1:4 (cimento e areia),e=1cm.

m2

341,90 38,38 13.122,12 73935/1 40,93 13.992,26

2.2.5 +

3.3.3 +

4.3.3

Regularização e compactação manual de terreno com soquete.

m2

4.421,32

2,60 11.495,43 5622 2,89 12.766,56

3.9.1 Estrutura em madeira aparelhada, para telha cerâmica, apoiada em parede.

m2

196,04 56,93 11.160,56 73931/3 61,63 12.080,97

2.3.10

Luminária fechada para iluminação pública com reator de partida rápida com lâmpada a vapor de mercúrio 250w - fornecimento e instalação.

und

34,00 325,23 11.057,82 83475 331,63 11.275,25

3.7.1 +

4.7.1

Contrapiso/lastro concreto 1:3:6 s/betoneira e=5cm.

m2

439,28 22,90 10.059,51 73907/3 24,30 10.674,50

TOTAL 1.280.889,

02

1.156.409,05

SOBREPREÇO (Total A – Total B) 124.479,97 Fonte: - Planilha orçamentária contratada da E. E. CAMARGO & Cia Ltda. no valor de R$ 1.500.000,00

(Tomada de Preços nº 01/2014); - Tabela Sinapi de março de 2014; - Tabela SICRO

Obs.: Os quantitativos de serviços iguais que se repetiam na planilha orçamentária foram agrupados em um único item.

A situação mais característica de desequilíbrio na atualização/reprogramação da planilha orçamentária ocorreu na substituição do serviço de 4.826,55 m² de piso em ladrilho hidráulico 20x20 cm assentado sobre argamassa 1:3 (cimento e areia) rejuntado com cimento branco, no valor total de R$ 264.494,94, segundo item mais relevante da planilha orçamentária, item que foi ofertado pela empresa contratada com um subpreço de 24,4%, ou seja, R$ 85.188,61 abaixo do preço de referência Sinapi.

Em substituição ao item de ladrilho hidráulico foi inserido o serviço de 3.352,15 m² de piso (calçada) em concreto (cimento/areia/seixo rolado) preparo mecânico, e espessura de 7cm, com junta de dilatação em madeira, valor total de R$ 110.893,68, item com subpreço de apenas 3,9%, o que gerou um desconto de R$ 5.787,11. Observa-se, dessa feita, desequilíbrio nas condições iniciais de contratação da obra ao substituir serviços sem manter a correlação de preços.

De acordo com o Art. 14, do Decreto nº 7.983 (da Presidência da República), de 08/04/2013, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. Ou seja, o objetivo do referido normativo legal é evitar o “jogo de planilha”.

O Parágrafo único, Art. 14, do Decreto nº 7.983 permite no caso de adoção dos regimes de empreitada por preço unitário e tarefa, a diferença a que se refere o caput poderá ser reduzida para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em casos excepcionais e justificados, desde que os custos unitários dos aditivos contratuais não excedam os custos unitários do sistema de referência utilizado na forma deste Decreto, assegurada a manutenção da vantagem da proposta vencedora ante a da segunda colocada na licitação. O caso em comento não se enquadra nessa situação de excepcionalidade admitida no decreto.

Assim, em que pese a inadmissibilidade da ocorrência de 3,6% de sobrepreço na planilha orçamentária da empresa contratada, o município de Pontal do Araguaia deveria, senão eliminar o sobrepreço ocorrido na contratação, ao menos preservar o índice de sobrepreço quando da revisão do projeto, com alteração da planilha orçamentária, de forma a se manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em consonância com o dispositivo legal supra-citado.

A despeito da inadmissibilidade pelo Tribunal de Contas da União – TCU de qualquer sobrepreço na contratação de obras, já foram proferidas decisões que consideram sobrepreços globais de baixa materialidade, de até 5%, não configurar irregularidade (Acórdãos TCU nº 1791/2008 – Plenário e 763/2011 – Plenário), desde que o valor absoluto da obra não atinja cifras bem maiores do que a registrada.

E de acordo com a IN – TCU Nº 71/2012 é dispensável a instauração de TCE – tomada de contas especial caso o valor do dano à administração pública federal (atualizado monetariamente) seja inferior a R$ 75.000,00.

Caso não houvesse a ocorrência de jogo de planilha na reformulação do projeto, o sobrepreço registrado na contratação da obra poderia configurar uma irregularidade de menor gravidade.

Assim, fica registrado sobrepreço de R$ 79.958,33 decorrentes de jogo de planilha na reformulação do projeto.

Na medida em que os serviços forem medidos e pagos o sobrepreço apurado passa a ser tratado como superfaturamento por serviços executados com preços incompatíveis com os constantes nas tabelas de referência Sinapi/Sicro. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada para esse item.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.15. Supressão da planilha orçamentária de serviços já pagos, proporcionando pagamento indevido de R$ 90.203,78. Fato Em análise às planilhas de serviços contratada, de medições e de reprogramação do projeto do Parque Turístico de Pontal do Araguaia/MT, foi verificado a ocorrência da supressão da planilha orçamentária de serviços já pagos.

A supressão de serviços da planilha orçamentária contratada, e a consequente adição de novos serviços, ocorreu em função da atualização do projeto do Parque Turístico requerida pela Prefeitura de Pontal do Araguaia, por meio do Ofício nº 0218/2016, de 28/06/2016, encaminhado ao Ministério da Integração Nacional - MI.

Após análise superficial ao novo projeto, a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO/MI informa, em mensagem de 05/07/2016, que não houve alteração do objeto, apenas alterações nos serviços a serem executados, não havendo objeções quanto à continuidade dos serviços já iniciados, ressaltando que o processo está em análise e que qualquer modificação será solicitada para que a Prefeitura faça as devidas correções, que podem ser na obra ou na planilha orçamentária.

Dentre os serviços suprimidos da planilha orçamentária, e cujo pagamento já havia sido realizado, destaca-se o serviço de “Concreto não estrutural, consumo 210kg/m3, preparo com betoneira, sem lançamento”, para o qual foram verificados os seguintes eventos:

- 07/04/2014 – Ata de abertura dos envelopes e julgamento das propostas, declarando vencedora a proposta com a quantidade do serviço de 337,86 m³, preço total de R$ 106.112,91;

- 09/06/2014 – 1ª Medição, pagamento de 89,20 m³, preço total de R$ 28.015,94;

- 09/10/2014 – 5ª Medição, pagamento de 198,00 m³, preço total de R$ 62.187,84;

- 27/07/2016 – 9ª Medição, supressão de 287,20 m³, preço total de R$ 90.203,78.

1ª MEDIÇÃO

5ª MEDIÇÃO

9ª MEDIÇÃO

Na 9ª Medição verifica-se a supressão de 287,20 m³ de concreto não estrutural, que se equivale à soma das quantidades medidas na 1ª e 5ª medições, sem que o seu valor correspondente fosse contabilizado e suprimido do valor total da 9ª Medição, diferente do procedimento adotado para outros serviços suprimidos, a exemplo dos itens 2.1.1 e 2.2.5 da mesma medição.

Os 287,20 m³ do serviço suprimido da 9ª Medição, cujo valor não foi deduzido, é de R$ 90.203,78.

Ressalta-se que a 9ª Medição foi a primeira medição realizada e paga após a atualização do projeto, onde ocorreu a supressão de serviços pagos em medições anteriores. Dessa forma, os valores de todos esses serviços deveriam ser compensados na 9ª Medição por novos serviços realizados pela empresa.

Na 9ª Medição ocorreu o pagamento de R$ 144.885,45 por novos serviços, e não obstante a dedução nessa planilha da quantidade de 287,20 m³ de “Concreto não estrutural, consumo 210kg/m3, preparo com betoneira, sem lançamento”, não houve a dedução devida do valor monetário referente a essa quantidade de serviço.

Independente da necessidade de compensação dos serviços já pagos e suprimidos da planilha orçamentária, fica evidenciado que nos momentos dos pagamentos da 1ª e 5ª medições houve pagamento indevido pela não efetivação da prestação de serviço.

O pagamento de serviço inexistente na planilha orçamentária, sem cobertura contratual, é conhecido no jargão da engenharia como “química”, caracterizada pela utilização de quantitativo de outro item de planilha para medir serviço semelhante que consumiu quantitativo original.

No Acórdão nº 1.606/2008 – Plenário o Tribunal de Contas da União tratou o assunto da seguinte forma:

“(...) 29. A obra real baseada em um projeto diferente do licitado, inacabado e sem se ter, ainda, a noção exata de seus custos, estava sendo paga de forma irregular, com faturamento de serviços da obra licitada, como constatado pela Unidade Técnica do TCU. Tal prática, conhecida no jargão da engenharia como "química" consiste em realizarem-se pagamentos de serviços novos, sem cobertura contratual, fora do projeto originalmente licitado, utilizando-se para faturamento outros serviços, estes sim, constantes da planilha de preços original, sem a respectiva execução destes últimos, para futura compensação. Trata-se, evidentemente, de irregularidade gravíssima.” (Original sem grifo)

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de sua justificativa, de 07 de dezembro de 2016, a Unidade Examinada assim se manifestou sobre os fatos relatados:

“Em resposta apresentada à Prefeitura do Município, e após ser dado ciência quanto às inconformidades apontadas pelo relatório preliminar, o engenheiro sr. *******, assim se manifestou:

Dentre os serviços suprimidos da planilha orçamentária, e cujo pagamento já havia sido realizado, destaca-se o serviço de “Concreto não estrutural, consumo 210km/m³, preparo com betoneira, sem lançamento”, para o qual foram verificados os seguintes eventos: - 07/04/2014 – Ata de abertura dos envelopes e julgamento das propostas, declarando vencedora a proposta com a quantidade do serviço de 337,86 m³, preço total de R$ 106.112,91; - 09/06/2014 – 1ª Medição, pagamento de 89,00 m³, preço total de R$ 28.015,94; - 09/10/2014 – 5ª Medição, pagamento de 198 m³, preço total de R$ 62.187,84; - 27/07/2016 – 9ª Medição, supressão de 287,20 m³, preço total de R$ 90.203,78. Se observarmos no item “1.2.0.7 PISO (CALCADA) EM CONCRETO (CIMENTO/AREIA/SIXO TOLADO) PREPARO MECÂNICO, E ESPESSURA DE 7CM, COM JUNTA DE DILATAÇÃO EM MADEIRA” 910,92 m² - Este quantitativo não corresponde ao valor real, que é de xxxxxxxx m² - O concreto não estrutural foi usado na confecção do restante, sendo: (1.100,00 X 0,07 = 77,00 m²). Ocorre que o profissional responsável pela reprogramação dos serviços deixou de levar em conta o executado e reprogramou as calçadas, para corrigir o erro na 9ª medição foi feito a supressão.

Dessa forma, nas próximas medições serão feitas as compensações devidas. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno A correção à posteriori da irregularidade não elide o fato ocorrido do pagamento indevido por serviços não realizados, em que pese ainda não ter sido comprovada a compensação.

A alegação da Prefeitura de que o valor pago indevidamente foi compensado pela inclusão do item “1.2.0.7 PISO (CALCADA) EM CONCRETO (CIMENTO/AREIA/SIXO TOLADO) PREPARO MECÂNICO, E ESPESSURA DE 7CM, COM JUNTA DE DILATAÇÃO EM MADEIRA” não provém na medida em que consta da planilha da 9ª medição o item 2.2.8 “Concreto não estrutural, consumo 210kg/m3, preparo com betoneira, sem lançamento” com valor pago de R$ 106.112,91.

O fato é que os pagamentos indevidos por serviços não realizados ocorreram em 09/06/2014 e em 09/10/2014, portanto há mais de dois anos, e até a presente data não houve a devida compensação, havendo somente a promessa da Prefeitura de nas futuras medições serem feitas as devidas compensações.

Portanto, a planilha das medições acumulada ainda contém a inconsistência por valores de serviços pagos e já suprimidos.

##/AnaliseControleInterno##

3. Conclusão

Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.

Do montante fiscalizado de R$ 1.470.000,00, foi identificado prejuízo de R$ 214.683,75, referente aos itens 2.2.8, 2.2.13, 2.2.14 e 2.2.15.

__________________________________ Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Mato Grosso - em exercício