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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Faculdade de Ciências Sociais
Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social
Rosimeire Aparecida Mantovan
A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR E O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS
NO CENTRO DE REFERÊNCIA ESPECIALIZADO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL -
CREAS SÃO BERNARDO DO CAMPO
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
São Paulo
2016
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Faculdade de Ciências Sociais
Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social
Rosimeire Aparecida Mantovan
A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR E O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS
NO CENTRO DE REFERÊNCIA ESPECIALIZADO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL -
CREAS SÃO BERNARDO DO CAMPO
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Serviço Social, sob a orientação do Prof. Dr. Ademir Alves da Silva.
São Paulo
2016
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Banca Examinadora
_________________________________
_________________________________
_________________________________
4
Aos meus pais, que me ofereceram as
condições físicas, emocionais e éticas
para minha trajetória pessoal e
profissional. Gratidão eterna.
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AGRADECIMENTOS
O término deste importante percurso acadêmico somente foi possível em
razão de tantas pessoas que ao longo da caminhada me permitiram acreditar neste
sonho. Agradeço a todos(as) os(as) colegas que comigo discutiram, criticaram e
compartilharam conhecimentos e experiências, minha mais profunda gratidão.
Dessas pessoas, destaco algumas cuja participação foi fundamental:
Meu companheiro Alessandro, parceiro, que soube conviver com as minhas
ausências, incentivando e apoiando todos os meus desafios, com carinho e muita
paciência.
Minha família, sempre presente em minha vida, que constitui a minha base de
afetividade.
Meus amigos, especialmente Marcelo Gallo, incentivador, Tatiana Domingues
Bruno e Maira Kelly Verengue Moya, que dividiram comigo caronas, estudos,
pesquisas, preocupações e tantos outros compartilhamentos.
A Prefeitura de São Bernardo Campo, na pessoa da Secretária Márcia Barral,
que me acolheu e me respeitou profissionalmente, permitindo meu desenvolvimento
e a presente pesquisa.
Os(As) colegas da Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania de São
Bernardo do Campo, que viveram comigo a construção de uma nova Política
Pública, acreditaram e me apoiaram, com muitos debates, enfrentamentos e na
coleta de dados desta pesquisa, especialmente a equipe da Gerência de Apoio ao
SUAS sob coordenação da amiga Camila Quinonero.
As colegas, amigas do CREAS de São Bernardo do Campo, coordenado por
Andreia Satrapa, pelas quais tenho profunda admiração e carinho, e que
construíram comigo esta trajetória de reflexões e inquietações, sem as quais não
seria possível este produto. Avante!!
Todos os professores do Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço
Social da PUC/SP, que me acolheram, acreditaram, estimularam, permitiram meu
crescimento e fizeram parte de uma importante etapa da minha vida.
A professora Aldaíza Sposati, que durante toda a minha formação me
inspirou, acolheu, incentivou e me ofereceu tantas oportunidades.
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Ao meu mestre e orientador Ademir Alves da Silva, que com sabedoria e
paciência me permitiu superar meus limites e ansiedades, sempre acreditando na
minha capacidade de produção, não poupando elogios e incentivos.
Ao Ministério da Educação (MEC), que, por meio da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), possibilitou as condições
materiais para esta realização.
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Não sei quantas almas tenho.
Cada momento mudei.
Continuamente me estranho.
Nunca me vi nem acabei.
De tanto ser, só tenho alma.
Quem tem alma não tem calma.
Quem vê é só o que vê,
Quem sente não é quem é.
Atento ao que sou e vejo,
Torno-me eles e não eu.
Cada meu sonho ou desejo
É do que nasce e não meu.
Sou minha própria paisagem;
Assisto à minha passagem,
Diverso, móbil e só,
Não sei sentir-me onde estou.
Por isso, alheio, vou lendo
Como páginas, meu ser.
O que segue não prevendo,
O que passou a esquecer.
Noto à margem do que li
O que julguei que senti.
Releio e digo: “Fui eu?”
Deus sabe, porque o escreveu.
(Fernando Pessoa)
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RESUMO
A presente dissertação é fruto de pesquisa que objetivou discutir o trabalho
social com famílias em São Bernardo do Campo nos serviços de Proteção Social
Especial. A experiência no município de São Bernardo do Campo – iniciada em
2009, com o desafio de implantar o Centro de Referência Especializado da
Assistência Social - CREAS e formar uma equipe de profissionais capaz de
desenvolver ações à luz da nova Política de Assistência Social – inspirou a reflexão
sobre a responsabilidade com as famílias que chegam ao serviço apresentando
diversos graus de vulnerabilidade e situações de alta complexidade. A pesquisa
abrange o estudo da família na contemporaneidade e sua relação com as Políticas
Públicas, a partir de bibliografia sobre o tema, além do referencial legal-normativo
que ao longo da história regulou a atenção às famílias e a Política de Assistência
Social.
Utiliza-se a pesquisa quantitativa para levantamento de dados quanto às
famílias atendidas na Proteção Social Especial de São Bernardo do Campo, à rede
de atenção existente nos territórios das famílias pesquisadas e à demanda existente.
Na pesquisa empírica a metodologia adotada é a qualitativa, recorrendo-se às
técnicas de entrevista e grupo focal, com os profissionais do serviço, abordando
questões como as metodologias utilizadas, à luz da Política Nacional de Assistência
Social; a concepção em relação à família e a presença da Matricialidade
Sociofamiliar; as medidas para se identificar a demanda e como a família chega ao
serviço; a intersetorialidade e as ações em rede. A análise das entrevistas traz à luz
um trabalho que ainda se apresenta pontual e emergencial, mas com importantes
avanços e um forte potencial e ser explorado.
Palavras-chave: Metodologia; Trabalho Social com Famílias; Proteção Social
Especial; Sistema Único de Assistência Social - SUAS
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ABSTRACT
The present thesis is the result of a research that aims to discuss the social
work done with families in the city of São Bernardo do Campo, state of São Paulo,
Brazil, related to services of Special Social Protection. The experience in São
Bernardo do Campo, which has started in 2009 with the challenge of establishing the
Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS) [Specialized
Reference Center for Social Assistance] and constituting a staff of professionals able
to develop actions according to the new Social Assistance Policy, has inspired the
reflection about the responsibility regarding the families that look for the service and
present different levels of social vulnerabilities and high complexity situations. The
research embraces the family study in the contemporaneity and its relation with the
Public Policy based on a bibliography about the subject, as well as the legal and
recognized referential that has ruled the social support for the families and the Social
Assistance Policy through history.
Quantitative research is adopted for investigating data about the families
attended at Special Social Protection in São Bernardo do Campo, the social
assistance system present in the researched families‟ territories and the current
demand. Qualitative methodology is adopted on the empirical research, in which
interview and focus group techniques with the professionals are used, as well as
questions related to the methodologies adopted according to the National Social
Assistance Policy; the conception about family and the occurrence of familiar
matriciality; the measures for identifying the necessities and families‟ situation as
soon as they look for the social service; intersectoriality and networked actions. The
analysis of the interviews reveals a work that is still punctual and emergency
however it presents important progress and a strong potential to be developed.
Keywords: Methodology; Social Assistance with Families; Special Social Protection;
Unified Social Assistance System - SUAS
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SUMÁRIO
Lista de siglas.............................................................................................................11
Lista de tabelas..........................................................................................................13
Lista de mapas e gráficos...........................................................................................14
INTRODUÇÃO...........................................................................................................15
CAPÍTULO I – A FAMÍLIA E SUA HISTÓRIA...........................................................22
1.1 O PAPEL SOCIAL DA FAMÍLIA...........................................................................22
1.2 A FAMÍLIA E SUA RELAÇÃO COM O ESTADO E AS POLÍTICAS
PÚBLICAS...........................................................................................................28
1.3 A ASSISTÊNCIA ÀS FAMÍLIAS E A ATUAÇÃO PROFISSIONAL......................41
CAPÍTULO II – O SUAS - SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
E A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR......................................47
2.1 A REGULAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A DIRETRIZ
DA MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR............................................................47
2.2. O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS............................................................50
2.3. METODOLOGIAS DE TRABALHO SOCIAL NO ÂMBITO DO SUAS................56
CAPÍTULO III – SÃO BERNARDO DO CAMPO: REALIDADE SOCIAL
E POLÍTICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL.......................................67
3.1 A FORMAÇÃO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO.............................................67
3.2 A HISTÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO BERNARDO
DO CAMPO..........................................................................................................69
3.3 CARACTERIZAÇÃO ATUAL DO MUNICÍPIO.....................................................76
3.4 PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA – CRAS E SEUS TERRITÓRIOS.......................84
CAPÍTULO IV – A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR E O TRABALHO SOCIAL
COM FAMÍLIAS NO CREAS DE SÃO BERNARDO
DO CAMPO......................................................................................96
4.1 A PESQUISA........................................................................................................96
4.2 A PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL - CREAS...................................................100
4.3 O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS...........................................................109
CONSIDERAÇÕES FINAIS.....................................................................................132
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................137
APÊNDICES.............................................................................................................151
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LISTA DE SIGLAS
BPC Benefício de Prestação Continuada
CADÚnico Cadastro Único
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CAPS Centro de Atenção Psicossocial
CENTRO POP Centro de Referência para Pessoa em Situação de Rua
CIT Comissão Intergestores Tripartite
CF Constituição Federal
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CRAM Centro de Referência e Atendimento à Mulher
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializado da Assistência Social
CRI Centro de Referência do Idoso
CRPD Centro de Referência da Pessoa com Deficiência
DRADS Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
EMIP’s Escola Municipal de Iniciação Profissional
ESF Estratégia de Saúde da Família
FEBEM Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor
FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
FMDCA Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
FUNABEM Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOA Lei Orçamentária Anual
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica de Assistência Social
LOPS Lei Orgânica da Previdência Social
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
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MEC Ministério da Educação
NEPSAS Núcleo de Estudos e Pesquisa em Seguridade e Assistência
Social
NOB Norma Operacional Básica
NOB/RH Norma Operacional Básica de Recursos Humanos
PAEFI Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e
Indivíduos
PAIF Serviço de Proteção e Atendimento à Família
PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PMSBC Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PPD Pessoa com Deficiência
PTR Programa de Transferência de Renda
PUC/SP Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
SCFV Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
SEDESC Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SESI Serviço Social da Indústria
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
UBS Unidade Básica de Saúde
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Quadro sinóptico das definições de PAIF E PAEFI de acordo com a
Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais............................58
Tabela 2 - População residente e densidade demográfica......................................78
Tabela 3 - População em área de proteção e recuperação de mananciais.............79
Tabela 4 - Principais receitas do município entre 2009 e 2011...............................80
Tabela 5 - Receitas do orçamento 2015..................................................................81
Tabela 6 - Despesas realizadas por função entre 2009 e 2011...............................82
Tabela 7 - Despesas realizadas por função 2015....................................................83
Tabela 8 - Unidade de CRAS e sua referência territorial.........................................85
Tabela 9 - Serviços oferecidos pelos CRAS‟s..........................................................87
Tabela 10 - Número de famílias x inserção em serviço da Assistência Social por
unidade de CRAS....................................................................................93
Tabela 11 - Serviços da Assistência Social ofertados por unidade de CRAS x
Famílias atendidas por modalidade........................................................93
Tabela 12 - Perfil dos assistentes sociais entrevistados............................................98
Tabela 13 - Famílias referenciadas por motivo - 2014.............................................106
Tabela 14 - Acompanhamento das famílias por serviço - 2014...............................106
Tabela 15 - Novas famílias referenciadas (2014)....................................................107
Tabela 16 - Motivos das Demandas (2014).............................................................107
Tabela 17 - Origem das demandas ao CREAS (2014)............................................108
Tabela 18 - Distribuição de famílias por território de CRAS (2014).........................109
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LISTA DE MAPAS E GRÁFICOS
Mapa 1 - Localização do município de São Bernardo do Campo..............................68
Mapa 2 - Posição geográfica e área de mananciais do município.............................77
Mapa 3 - Localização aproximada dos CRAS‟s........................................................86
Mapa 4 - Rede de cultura...........................................................................................89
Mapa 5 - Rede de saúde............................................................................................90
Mapa 6 - Rede de esporte e lazer..............................................................................91
Mapa 7 - Rede de educação......................................................................................92
Gráfico 1 - Tempo de formação das assistentes sociais...........................................99
Gráfico 2 - Tempo de trabalho dos profissionais na PMSBC.....................................99
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INTRODUÇÃO
A Política Nacional de Assistência Social - PNAS (BRASIL, 2004a)
estabelece a Matricialidade Sociofamiliar como eixo estruturante, e seu papel
fundamental no processo de conquista da autonomia pelas famílias, objetivando a
garantia de seus direitos socioassistenciais e a construção de alternativas para o
rompimento com práticas focalizadas, fortalecendo sua capacidade protetiva e
reconhecendo a necessidade de garantir sustentabilidade para tal.
A Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (Resolução 109 de
11/11/09) define o PAIF (Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família)
como:
[...] o trabalho social com famílias, de caráter continuado, com a finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida de modo proativo, protetivo. (BRASIL, 2009a, p.6)
O PAIF tem caráter preventivo e territorializado, devendo assegurar o
acesso a direitos e a melhoria da qualidade de vida. Por sua vez, o PAEFI (Serviço
de Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos) é definido como:
[...] serviço de apoio, orientação e acompanhamento às famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos, compreendendo atenções e orientações direcionadas para a promoção de direitos, a preservação e o fortalecimento de vínculos familiares, comunitários e sociais e para o fortalecimento da função protetiva das famílias. (BRASIL, 2009a, p.19)
Objetiva ainda contribuir para a inclusão das famílias no sistema de proteção
social e nos serviços públicos e promover o rompimento com os padrões violadores
de direitos.
Os conceitos que se tem de família e do seu papel na sociedade vão
interferir diretamente no trabalho a ser realizado. Ao se considerar, por exemplo, a
família como responsável pela proteção dos seus membros, desobrigando o Estado,
a atenção será direcionada para a responsabilização da família e sua preparação
para exercer seu papel protetivo, com o mínimo de intervenção do Estado. Por outro
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lado, se concebermos o princípio da primazia da responsabilidade do Estado na
condução das Políticas Públicas, a atenção às famílias proporcionará possibilidades
para o protagonismo e a proteção social integral e matricial, a partir da realidade e
do território onde vivem, palco das vulnerabilidades.
Nossa experiência no município de São Bernardo do Campo, iniciada em
2009 com o desafio de implantar o Centro de Referência Especializado da
Assistência Social - CREAS e formar uma equipe de profissionais capazes de
desenvolver essas ações à luz da nova política, foi que levou à reflexão sobre a
nossa responsabilidade com as famílias que chegam ao serviço apresentando
vulnerabilidades e situações de alta complexidade.
Nessa mesma experiência, a estrutura da Secretaria de Desenvolvimento
Social e Cidadania (SEDESC) – que mantém o funcionamento de outros Centros de
Referência para atendimento aos idosos, pessoas com deficiência e mulheres
vítimas de violência, assim como a Fundação Criança1, todos executando serviços
originalmente de competência do CREAS – exigiu uma forte capacidade de
articulação na tentativa de minimizar as sobreposições e as fragmentações no
atendimento. Apesar disso, prevalecem práticas segmentadas, com medidas de
proteção aos membros tomados isoladamente, como idosos, crianças e
adolescentes e pessoas com deficiência, havendo pouca ação sobre as famílias.
Exceto a ação da responsabilização, muitas vezes judicial, quando situações de
vulnerabilidade, pouco cuidado ou suspeita de maus-tratos são levadas diretamente
ao Ministério Público, Delegacias ou Conselhos Tutelares, muitas vezes encerrando-
se aí a intervenção profissional. Uma frágil atuação da proteção social básica nos
territórios e a desarticulação entre os serviços e benefícios socioassistenciais
ofertados fortalecem as ações fragmentadas.
A partir das articulações com os demais Centros de Referência, observamos
as diversas concepções teóricas e metodológicas de trabalho social com famílias em
cada serviço, muitas vezes se sobressaindo práticas conservadoras, refletindo uma
desarticulação. Tal cenário nos faz questionar a real capacidade de interferir
positivamente na vida dessas famílias, ofertando proteções e alcançando os
objetivos propostos pela PNAS.
1 Fundação pública municipal que tem por objetivo a execução dos serviços de atenção à criança e
ao adolescente.
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Contribuindo para esse contexto, a fragilidade na efetivação do SUAS, com
serviços precários, quadro de recursos humanos insuficiente e despreparado e
dificuldade em garantir ações intersetoriais, coloca a atuação profissional em um
patamar de retrocesso, ou de não avanço, uma vez que acaba por ter ação
focalizada e imediatista.
Nessa perspectiva, é importante definir o conceito de Matricialidade
Sociofamiliar e seu lugar na Política de Assistência Social. Matriz, na língua
portuguesa, é aquilo que é principal, de que originam outros, o molde para alguma
coisa. Conforme o Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa (FERREIRA,
2004), é “o lugar onde alguma coisa se gera ou se cria; fonte, manancial”.
Matricialidade, entendemos, é a qualidade do que está no centro, como eixo
principal.
Segundo a Política Nacional de Assistência Social, a família é definida como
“espaço privilegiado e insubstituível de proteção e socialização primárias, provedora
de cuidados aos seus membros, mas que precisa ser cuidada e protegida” (BRASIL,
2004a). Tal assertiva, no entanto, não induz a responsabilização das famílias, e não
desobriga o Estado. Ao contrário disso, exige do Estado a garantia à família da
sustentabilidade da sua capacidade protetiva.
A Política de Assistência Social, ao lado da Saúde e da Previdência Social,
constitui a base da Seguridade Social no país, financiada pelo Orçamento da
Seguridade Social. De acordo com a Constituição Federal e a Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), a Assistência Social é um direito do cidadão e um dever
do Estado. Ela é uma política social não contributiva que deve ofertar proteção
social, de caráter material e relacional2, a fim de garantir o atendimento das
necessidades do(a) cidadão(ã) que dela necessitar.
Os objetivos da PNAS (BRASIL, 2004a, p.33) são:
[...] prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem; Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural; e Assegurar que as ações
2 O caráter relacional da Politica de Assistência Social se caracteriza pelas ações de convivência,
fortalecimento e restabelecimento de vínculos familiares e comunitários, realizados a partir do trabalho técnico, planejado e com bases teóricas. Tem caráter imaterial, embora possa ser a ele somado o material.
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no âmbito da assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária.
Ao tratar de família, importante destacar que falamos de um grupo primário
formado por pessoas com vínculos de afeto, independentemente de laços legais de
parentesco. Ou, como define a PNAS, “o grupo de pessoas que se acham unidas
por laços consanguíneos, afetivos ou de solidariedade” (BRASIL, 2004a, p.41).
Sabemos que, ao longo do processo de industrialização, em que ocorreu de
forma mais intensa o deslocamento das famílias em busca de novas oportunidades,
se acentuou a fragilização dos vínculos familiares e comunitários, rompendo
especialmente com o sentimento de pertença entre os indivíduos e destes com as
redes de proteção primária, antes fortes e protetivas, aumentando as situações de
vulnerabilidade e os riscos vividos, além do crescente empobrecimento promovido
pelo desemprego e condições de trabalho precárias.
Nesse sentido, a matricialidade sociofamiliar prevista na Política visa superar
essas vulnerabilidades e romper com as ações focalizadas e imediatistas. Pretende
superar o processo de individualização e responsabilização das famílias pelos riscos
que envolvem seus membros, propondo um sistema de proteção e promoção que
garanta que a família possa de fato exercer seu papel protetivo a partir da atenção
ofertada pelo Estado. Para tanto, as ações do Estado devem estar pautadas nas
necessidades da família e de seus membros, a partir do conhecimento de sua
realidade e do contexto em que vive, ou seja, demanda e território.
Sposati (2009), ao relacionar os conceitos de proteção social, riscos e
vulnerabilidades, nos ensina que, “quando se tem por centralidade, na politica de
assistência social, a matricialidade sociofamiliar, a necessária análise é a da
capacidade protetiva da família, e dos fatores que a reduzem”. Afirma ainda que
“atuar com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as
potencialidades”.
Define a PNAS (BRASIL, 2004a, p.43):
[...] a centralidade da família com vistas à superação da focalização, tanto relacionada a situações de risco como a de segmentos, sustenta-se a partir da perspectiva postulada. Ou seja, a centralidade da família é garantida à medida que na Assistência Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva uma política de cunho universalista, que em conjunto com as transferências de renda em patamares aceitáveis se desenvolva, prioritariamente, em
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redes socioassistenciais que suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivência familiar e comunitária.
Assim, ao analisar essa diretriz, entendemos ser ela uma estratégia na
oferta da proteção social, e que cabe ao Estado disponibilizar, de forma integral e
integrada, Políticas Públicas que sejam capazes de atender às necessidades das
famílias, reconhecendo seus diversos modelos, os riscos sociais a que estão
expostas e suas fragilidades, de modo a ampliar sua capacidade de proteção e
autonomia.
A importância da família no contexto social está reconhecida desde a
Constituição Federal de 1988, que estabelece em seu artigo 226 que “a família, base
da sociedade, tem especial proteção do Estado”. A partir dessa diretriz, a Política
Nacional de Assistências Social - PNAS/2004 reconhece a família como mediadora
das relações entre os sujeitos e a coletividade, por transitar entre o público e o
privado e estabelecer os modos de vida da comunidade.
Destacamos, porém, que a família enfrenta acentuada fragilidade em
decorrência das pressões que processos de exclusão geram sobre ela, sofrendo
enorme processo de fragilização dos vínculos familiares e comunitários, tornando-a
mais vulnerável e reduzindo sua capacidade protetiva. Nesse contexto, as práticas
do trabalho social com famílias têm demonstrado fraco entendimento da nova
Política e pouca disposição para a efetivação de um sistema forte de proteção social
não contributivo, que dê alcance às perspectivas da PNAS.
Caracterização do Campo de Pesquisa
São Bernardo do Campo - SP é um município localizado no ABC Paulista,
fazendo divisa com os municípios de São Paulo, Santo André, Diadema e Cubatão,
no litoral paulista. Conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome - MDS, por meio da Secretaria de Avaliação e Gestão da
Informação - SAGI3, o município possui 765.463 habitantes. Esses dados apontam
que a população do município cresceu, entre os Censos Demográficos de 2000 e
2010, à taxa de 0,88% ao ano, passando de 701.289 para 765.463 habitantes.
3 Fonte: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria de Avaliação e
Gestão da Informação - SAGI. SUAS - Ambiente de Gestão. Disponível em: <http://aplicacoes. mds.gov.br/sagirmps/suasag/index.php>. Acesso em: jan./2016.
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Quanto aos níveis de pobreza, o Censo Demográfico de 2010 indicava que o
município contava com 18.710 pessoas na extrema pobreza, sendo 1.297 na área
rural e 17.413 na área urbana. Em termos proporcionais, 2,4% da população estava
na extrema pobreza, com intensidade maior na área rural (10,1% da população na
extrema pobreza na área rural contra 2,3% na área urbana).
Dados mais recentes do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS)4 apontam que São Bernardo do Campo apresenta 23.453 famílias
pobres, elegíveis ao Bolsa Família, e 52.979 famílias de baixa renda, elegíveis ao
Cadastro Único (PNAD 2006). Atualmente o município possui 18.6615 famílias no
programa de transferência de renda Bolsa Família e 42.6816 inseridas no CAD
Único. Atende ainda 9.364 famílias no Beneficio de Prestação Continuada - BPC.
Cerca de 200 mil pessoas vivem em assentamentos urbanos irregulares
existentes nas áreas de proteção aos mananciais, sendo o território do Alvarenga
uma área representativa das ocupações irregulares, compreendendo cerca de 35
bairros (loteamentos urbanos), que ainda sofrem pressão de ocupação por famílias
de baixo ou pequeno poder econômico.
Procedimentos da Pesquisa
A pesquisa busca examinar o tema da família na contemporaneidade e sua
relação com as Políticas Públicas em bibliografia sobre o tema, além do referencial
legal-normativo que ao longo da história regulou a atenção às famílias. Ainda,
optamos pela pesquisa quantitativa para levantamento de dados quanto ao perfil das
famílias atendidas na Proteção Social Especial de São Bernardo do Campo, à rede
de atenção existente nos territórios das famílias pesquisadas e à demanda existente.
Na pesquisa empírica utilizamos a metodologia de pesquisa qualitativa, com
as técnicas de entrevista e grupo focal, possibilitando o contato direto com as
profissionais que atuam no CREAS. Os dados colhidos nas entrevistas e no grupo
focal ensejaram importante análise das motivações, limitações e anseios das
profissionais envolvidas e comprometidas com o trabalho que realizam, nos
permitindo sair de uma leitura superficial do cotidiano para uma compreensão mais
4 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Disponível em: <http://mds.
gov.br/>. Acesso em: jan/2016. 5 Dados referentes a janeiro de 2016.
6 Dados referentes a novembro de 2015.
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abrangente das razões que fragilizam ou estimulam a efetivação de Políticas
Públicas de Direito e Proteção Social.
No Capítulo 1 procuramos apresentar o referencial teórico a respeito da
evolução histórica da formação da família, suas diversas formas de organização e a
relação com o Estado por meio da legislação, responsável por sua definição e
controle, bem como a prática profissional na atuação com famílias ao longo da
história.
No Capítulo 2 abordamos a regulação da Política de Assistência Social a
partir da Constituição Federal, a diretriz da matricialidade sociofamiliar nela prescrita
e a proposta metodológica prevista na Política de Assistência Social, mais
especificamente pelos serviços denominados PAIF - Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família e PAEFI - Serviço de Proteção e Atendimento
Especializado a Famílias e Indivíduos.
No Capítulo 3 examinamos a formação da sociedade são-bernardense, a
história da Assistência Social no município, características dos territórios, a rede de
Proteção Social identificada e a organização da Proteção Social Básica no
município.
No Capítulo 4 apresentamos a pesquisa realizada, identificando as
características e organização da Proteção Social Especial e a experiência do
trabalho social com famílias realizado no CREAS - Centro de Referência
Especializado de Assistência Social.
22
CAPÍTULO I – A FAMÍLIA E SUA HISTÓRIA
1.1 O PAPEL SOCIAL DA FAMÍLIA
As diversas concepções dos profissionais acerca da família, muitas vezes
conservadoras, e a expectativa da sociedade em torno dos seus papéis contribuem
para uma ação pouco efetiva na oferta da proteção social como dever do Estado. A
expectativa quanto aos papéis da família, construída a partir dos modelos
tradicionais, presentes nas legislações em vigor, e nos modelos das Políticas
Públicas, não representa as famílias reais, especialmente as que compõem os
territórios de maior demanda da Política de Assistência Social.
O modelo de família idealizado pela sociedade é o modelo de família nuclear
burguesa, patriarcal, com papéis entre homens e mulheres bem definidos, em que
crianças, idosos e outras pessoas em situação de vulnerabilidade devem estar
protegidos pelo cuidado doméstico, especialmente das mulheres, que são mantidas
pelos homens, trabalhadores e provedores. A família, nessa concepção
contemporânea, monogâmica, foi concebida a partir da necessidade de regular as
relações do mercado e da propriedade privada, garantindo a transmissão de riqueza
hereditariamente, concentrando-a assim na mesma família.
Toda a legislação tem fortalecido esse modelo nuclear de família, essencial
para a manutenção do modelo atual de sociedade. Basta observar, no caso do
Brasil, nas Constituições Federais desde a Independência do país e no Código Civil
de 1916, que vigorou até 2002, a forte presença da preservação patrimonial em
torno do casamento, a exemplo dos impedimentos para o matrimônio, das regras
para um novo casamento, do direito à sucessão e herança ou das regras de adoção,
que preservavam o direito à herança somente aos filhos legítimos havidos do
casamento. Dessas regras, algumas aparentemente ultrapassadas estão mantidas
na nova legislação.
As características de solidariedade presentes em sociedades primitivas
também mudaram, e os projetos do grupo familiar, antes coletivos, foram
substituídos pelo desejo de sucesso individual e valores de consumo, que,
vivenciados por famílias de menor poder aquisitivo, transformam a vida familiar em
espaço de conflitos e frustrações.
23
Na história da humanidade encontramos diversos modelos de “família”, uns
com membros mais afetivos e protetores, cuja responsabilidade de proteção era
igualmente partilhada na comunidade, independentemente da consanguinidade das
relações – cenário que, somado ao acesso comum aos bens e aos meios de
produção, oferecia maior proteção. O modelo de organização coletiva vai mudando
sua forma à medida que os modos de produção evoluem, e a produção dos
excedentes dá início à exploração do homem pelo homem, à acumulação de bens e
à propriedade privada, incutindo nas relações monogâmicas a proteção ao
patrimônio daquele grupo, cada vez mais reduzido. Essa mudança torna as relações
fragilizadas e os comportamentos individualizados, estabelecendo papéis sociais
entre homens e mulheres e a desigualdade entre ambos.
A constituição da família monogâmica, nuclear, de caráter patriarcal,
reproduz a exploração entre as classes, além de estabelecer relações de
subordinação entre homens e mulheres. Segundo Engels (2012, p.87),
[...] a primeira divisão do trabalho é a que se fez entre o homem e a mulher para a procriação dos filhos, e o primeiro antagonismo de classes que apareceu na história coincide com o desenvolvimento do antagonismo entre o homem e a mulher na monogamia; e a primeira opressão de classes, com a opressão do sexo feminino pelo masculino.
Nesse sentido, Lessa (2012, p.26) afirma:
A origem da família monogâmica se situa na transição para a sociedade de classes. Para que a resistência contra a exploração seja controlável, é fundamental que os escravos, servos, proletários, etc. busquem a sua sobrevivência de modo individual, não coletivo. Era, para isso, necessária a destruição dos laços primitivos que faziam da sobrevivência de cada indivíduo a condição necessária para a sobrevivência de toda a comunidade. Ao mesmo tempo, os membros da classe dominante perseguem as suas sobrevivências com o individualismo que caracteriza a propriedade privada; e, mesmo quando articulam ações conjuntas para a defesa de seus interesses de classe, cada um almeja apenas o enriquecimento pessoal. Ninguém quer pagar os custos da alimentação, da educação, da criação dos filhos dos outros. Por isso, quando a exploração do homem pelo homem se instaura e a concorrência passa a predominar na vida social, não mais é possível que a criação e a educação das crianças, que a preparação dos alimentos e da moradia, etc. permaneçam como atividades coletivas. Terão de ser,
24
agora, atividades privadas, que se destacam da vida social (tal como o indivíduo, agora, também passa a ter uma vida privada que se destaca de sua vida coletiva). É assim que a família se descola do coletivo e se constitui em núcleo privado: essa nova forma de organização de família é a família monogâmica ou família nuclear.
Como núcleo privado, sem a organização e a solidariedade do grupo, a
família enfrenta individualmente os reflexos de questões coletivas que dizem
respeito à classe social a que pertence.
No modelo atual, os papéis de homens e mulheres são bem definidos,
cabendo à mulher a função de educação dos filhos e proteção dos demais membros.
Com a inserção da mulher no mercado de trabalho, a partir da industrialização
acelerada, tornou-se rotina entre as classes trabalhadoras as mulheres trabalharem
fora de casa, não para a realização pessoal, mas como manutenção da própria
sobrevivência, em trabalhos precários e com grandes períodos de desemprego –
diferentemente do que se observa nas famílias burguesas, cujas mulheres,
profissionais qualificadas, contam com uma rede de apoio, seja familiar, seja de
trabalhadores contratados.
No caso da classe trabalhadora, a inserção no mercado de trabalho não
significa que as tarefas domésticas e a criação dos filhos deixam de ser serviço
privado a ser prestado por elas, se constituindo uma dupla jornada de trabalho. Para
sobreviver a essa condição, as mulheres trabalhadoras “chefes de família”
dependem da mobilização de uma rede familiar que ultrapassa os limites da casa,
especialmente para os cuidados com os filhos. Assim, ocorre muitas vezes, como
afirma Sarti (2011), o deslocamento das crianças da família de origem para famílias
de apoio, bem como a ocupação do papel masculino por outras figuras da família,
como irmão, pai, entre outros, improvisando formas de manutenção e cuidados,
além da socialização dos filhos por meio de uma rede de vizinhos, quando possível.
A organização das famílias, em especial as de menor renda, ocorre muitas
vezes mais por laços de afetividade do que de parentesco, por necessidade de
proteção entre os membros, o que contraria as formas tradicionais de organização,
com papéis definidos para pai e mãe – ele de provedor e responsável pela família,
ela de cuidadora e responsável pela casa.
25
Sarti (2011) aponta que, nas famílias trabalhadoras, o trabalho da mulher,
precarizado na maioria das vezes, não a libera das tarefas domésticas e do papel
social que representa, de cuidadora e responsável pela organização da casa e dos
filhos. Cumulativamente, em famílias monoparentais em que há a ausência da figura
paterna também caberá à mulher responder pela representação externa da família,
pelo controle e respeito nas relações familiares, tradicionalmente atribuídos ao pai.
Quando a família conta com uma rede primária de apoio, composta por pessoas
próximas, em geral essa tarefa é dividida com outra figura masculina, seja o avô, o
tio, padrinho ou outro, já que tal representação se torna mais difícil para a mulher.
A mesma autora, em sua pesquisa denominada “Um estudo sobre a moral
dos pobres”, analisa:
Cumprir o papel masculino de provedor não configura, de fato, um problema para a mulher, acostumada a trabalhar, sobretudo quando tem precisão; para ela, o problema está em manter a dimensão do respeito, conferida pela presença masculina. Quando as mulheres sustentam economicamente suas unidades domésticas, podem continuar designando, em algum nível, um “chefe” masculino. Isso significa que, mesmo nos casos em que a mulher assume o papel de provedora, a identificação do homem com a autoridade moral, a que confere respeitabilidade a família, não necessariamente se altera. (SARTI, 2011, p.67)
A dificuldade se agravará se a mulher não contar com rede de apoio, de
forma a distribuir essa responsabilidade, e não receber o apoio do Estado.
As redes de apoio primárias, fundamentais para a sobrevivência das famílias
trabalhadoras, ficaram fragilizadas em razão da industrialização acelerada e
consequente deslocamento populacional, primeiro, das áreas rurais para as urbanas
e, agora, entre as cidades, em busca de novas oportunidades de trabalho. O
processo de fragilização e rompimento dos vínculos familiares e comunitários se
acentua, quebrando especialmente o sentimento de pertença dos indivíduos e
enfraquecendo as redes de proteção primária. Verifica-se mais uma vez a
modificação dos modelos de família e de organização comunitária, sem, no entanto,
ser reconhecida pela legislação vigente e pelas Políticas Públicas, que continuam a
exigir das famílias o papel protetivo antes exercido.
26
O modelo de família protetora é concebido principalmente pelo Estado
neoliberal, que tem sua atenção voltada para as políticas sociais e a regulação da
economia, privilegiando o mercado, e situa a família como instituição subsidiária das
Políticas Públicas. Nesse modelo de Estado as Políticas Públicas atribuem às
unidades familiares a responsabilidade pelo bem-estar social dos seus membros,
porque não provê suficiente apoio à família, que tem de buscar proteção no
mercado, com seus próprios recursos, o que não se concretiza nas famílias de
menor poder econômico.
Silva (2010, p.67), em seu estudo quanto aos modelos de Estado, afirma
que
[...] no modelo liberal prevalece a concepção de que a ação estatal justifica-se para suprir insuficiência do mercado, junto a certos segmentos sociais. A politica social é seletiva. Há duas formas de estímulo ao mercado. Passivo, pela contenção dos serviços sociais, forçando o retorno ao trabalho. Ativo, pelas medidas em favor do seguro privado. A assistência social é prestada aos comprovadamente pobres, com caráter tópico e residual.
Esse quadro cria uma contradição entre a família idealizada e a família
vivida, gerando assim expectativas nas famílias que não conseguem sobreviver pelo
próprio trabalho e se sentem responsáveis pelo fracasso no cumprimento de suas
funções, fortalecendo o sentimento de incapacidade.
A ausência ou precarização no cuidado e na proteção à família provoca o
sentimento de fracasso pessoal, ante a ambiguidade entre os padrões tradicionais
de família e as diversas formas de organização das famílias contemporâneas,
especialmente as de menor renda (SARTI, 2011). O papel masculino de provedor e
o feminino do cuidado não se realizam integralmente, aquele, pela ausência de
trabalho qualificado e de posição social, e este, pela necessidade de exercer muitas
vezes o papel de provedor, em detrimento do cuidado, frustrando o projeto de
casamento idealizado na sociedade burguesa.
Teixeira (2009) alerta para a responsabilização da família no exercício de
papéis tradicionais que não poderão ser exercidos por elas, sendo necessários
serviços públicos alternativos que minimizem suas funções, com ações protetivas
públicas. Afirma ainda que:
27
[...] a ação de impulsionar suas funções de guarda, cuidado, proteção, socialização e outras, social e culturalmente atribuídas às famílias, gera culpabilização, por não poderem realizar „plenamente‟, conforme o padrão, essas funções. (TEIXEIRA, 2009, p.260)
Segundo a mesma autora, o mito das famílias harmoniosas, afetivas e
protetivas alimentado na sociedade gera sofrimento para aqueles que não
conseguem garantir esse tipo de ambiente. Esses valores colocados na família
fazem com que seja chamada à responsabilidade excessivamente e de forma
desprotegida.
Para Teixeira (2013, p.17),
[...] o “ressurgimento” da família, ou as expectativas em relação às suas funções de proteção social, inclusão e integração social se ampliam, nas últimas décadas, favorecidas pelo recuo do Estado no provimento social, pela defesa de um regime de bem-estar plural que envolve o mix público/privado na provisão social, e propostas neoliberais de que a intervenção estatal deve se dar quando cessam as fontes naturais de proteção social, sejam as formais como mercado, terceiro setor, sejam as informais como família e comunidade. Assim, embora seja estratégico e econômico contar com a família para potencializar a proteção social oferecida, considerando sua tradicional e cultural função na reprodução social, há sinais de que a proteção familiar não pode ser estendida, sobrecarregada para além de sua capacidade, considerando: a ausência de cuidadores em tempo integral, com a inserção das mulheres no mercado de trabalho, pela necessidade de compartilhar a função provedora com o cônjuge ou até mesmo de desempenhá-la sozinha, ou pelo interesse em participar do mercado de trabalho como elemento de mobilização social e status; as transformações urbanas e a redução das redes de apoio; redução do tamanho das famílias; fragilidade de renda, de proteção pública e vulnerabilidade que reduzem a capacidade cuidativa da família e a disponibilidade das mulheres para o cumprimento deste papel.
Essas características apontam para a necessidade de reconhecer essas
novas organizações familiares que por vezes se mantêm somente por laços afetivos
ou de obrigação moral. Que não se constituem legalmente, que não representam o
modelo nuclear, mas se efetivam como família. Especialmente levando em conta as
crianças, que por vezes vivem em famílias extensivas7 e/ou formadas por relações
7 Família extensiva entendida como parentes próximos, como avós, tios e outros parentes
consanguíneos.
28
de afeto, que não se regularizam formalmente pela adoção, constituindo unidades
familiares não definitivas, mas por períodos longos.
Como afirma Sarti (2011, p.79), esse modelo pode ser interpretado como um
padrão cultural que permite uma solução conciliatória entre o valor da maternidade e
a dificuldade concreta de criar os filhos. Essa situação de fato encontra nas Políticas
Públicas muitos entraves, pois o valor legal da constituição familiar está sempre
presente em suas regulações. Tais exigências, se não presentes nas Políticas, estão
no cotidiano profissional.
1.2 A FAMÍLIA E SUA RELAÇÃO COM O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
A primeira regulação sobre a obrigação do Estado no âmbito da Família está
prevista na Constituição Federal de 1934, com um capítulo específico, mas trata
apenas da proteção do Estado em relação ao casamento e à filiação.
Art. 144 - A família, constituída pelo casamento indissolúvel, está sob a proteção especial do Estado. Parágrafo único - A lei civil determinará os casos de desquite e de anulação de casamento, havendo sempre recurso ex officio, com efeito suspensivo. Art. 145 - A lei regulará a apresentação pelos nubentes de prova de sanidade física e mental, tendo em atenção às condições regionais do País. Art. 146 - O casamento será civil e gratuita a sua celebração. O casamento perante ministro de qualquer confissão religiosa, cujo rito não contrarie a ordem pública ou os bons costumes, produzirá, todavia, os mesmos efeitos que o casamento civil, desde que, perante a autoridade civil, na habilitação dos nubentes, na verificação dos impedimentos e no processo da oposição sejam observadas as disposições da lei civil e seja ele inscrito no Registro Civil. O registro será gratuito e obrigatório. A lei estabelecerá penalidades para a transgressão dos preceitos legais atinentes à celebração do casamento. Parágrafo único - Será também gratuita a habilitação para o casamento, inclusive os documentos necessários, quando o requisitarem os Juízes Criminais ou de menores, nos casos de sua competência, em favor de pessoas necessitadas. Art. 147 - O reconhecimento dos filhos naturais será isento de quaisquer selos ou emolumentos, e a herança, que lhes caiba, ficará sujeita, a impostos iguais aos que recaiam sobre a dos filhos legítimos. (BRASIL, 1934)
29
Ainda nessa Constituição Federal, outro capítulo, intitulado Ordem
Econômica e Social, cita novamente a família e propõe como responsabilidades do
Estado cuidar da higiene mental e lutar contra os venenos sociais, reservando-lhe
funções genéricas e subsidiárias, além de atenções focalizadas.
Art. 138 - Incumbe à União, aos Estados e aos Municípios, nos termos das leis respectivas: a) assegurar amparo aos desvalidos, criando serviços especializados e animando os serviços sociais, cuja orientação procurarão coordenar; b) estimular a educação eugênica; c) amparar a maternidade e a infância; d) socorrer as famílias de prole numerosa; e) proteger a juventude contra toda exploração, bem como contra o abandono físico, moral e intelectual; f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a mortalidade e a morbidade infantis; e de higiene social, que impeçam a propagação das doenças transmissíveis; g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais. (BRASIL, 1934 - grifo nosso)
Nesse mesmo capítulo, ao regular as relações de trabalho, estabelece o que
nos parece reforçar o caráter feminino e caridoso do cuidado com a família:
Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. [...] § 3º - Os serviços de amparo à maternidade e à infância, os referentes ao lar e ao trabalho feminino, assim como a fiscalização e a orientação respectivas, serão incumbidos de preferência a mulheres habilitadas. (BRASIL, 1934 - grifo nosso)
A Carta Magna de 1934, no que compete à legislação trabalhista, é bastante
progressista, muito em razão do momento político-econômico e do intenso
movimento dos trabalhadores, mas não no que se refere à proteção social,
revelando um caráter meramente assistencialista. A partir daí, seguiram-se as
Constituições Federais de 1937, 1946, 1967 e 1969, sem nenhuma novidade quanto
ao tema, mantendo a redação tradicional. Há de se destacar que, nesse período,
tivemos a instituição de sistemas contributivos de proteção social pelas Caixas de
30
Aposentadorias e Pensões, mas reservando a atenção não às famílias, mas à
sociedade civil, especialmente as instituições religiosas.
A Constituição Federal de 1969, que teve sua vigência até a moderna
Constituição Federal de 1988, foi instituída sob o regime militar e, apesar do período
de desenvolvimento econômico – também cerceamento das liberdades e
perseguição político-ideológica –, refletia os padrões moralizadores estabelecidos
para as famílias, não inovando no tema e limitando-se a regular o casamento. Em
relação à legislação infraconstitucional, vigorou por todo o período o Código Civil de
1916, até sua revogação pelo Novo Código Civil de 2002. Também vigorou o Código
de Menores, em sua versão de 1926, com reformulação em 1979.
O Código Civil de 1916 trazia em seu conjunto de regras o modelo patriarcal
de sociedade conjugal, com a submissão da mulher ao marido e a objetiva
diferenciação entre filhos legítimos e ilegítimos, além de rigorosas normas para
adoção. Regulava a administração dos bens do matrimônio, sua divisão e
transmissão, de forma tradicional. Previa o Código Civil de 1916:
Art. 233. O marido é o chefe da sociedade conjugal, função que exerce com a colaboração da mulher, no interesse comum do casal e dos filhos (arts. 240, 247 e 251). Compete-lhe: I - A representação legal da família II - a administração dos bens comuns e dos particulares da mulher que ao marido incumbir administrar, em virtude do regime matrimonial adotado, ou de pacto, antenupcial (arts. 178, § 9º, nº I, c, 274, 289, nº I e 311); III - o direito de fixar o domicílio da família ressalvada a possibilidade de recorrer a mulher ao Juiz, no caso de deliberação que a prejudique IV - prover a manutenção da família, guardadas as disposições dos arts. 275 e 277 [...] Art. 240 - A mulher, com o casamento, assume a condição de companheira, consorte e colaboradora do marido nos encargos de família, cumprindo-lhe velar pela direção material e moral desta. (BRASIL, 1916)
Tais dispositivos somente foram alterados a partir da igualdade estabelecida
na Constituição Federal de 1988.
Por sua vez, o Código de Menores de 1926, alterado em 1979, vigorou até a
aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, e tratou da
responsabilização da família e do poder do Estado para punir condutas
31
consideradas irregulares dos pais e dos “menores delinquentes e carentes”, se
referindo especificamente a “menores em situação irregular” – ou seja, em situação
de ausência de condições de sobrevivência e de condições morais – e com desvio
de conduta. Assim, o Estado cuidava dos chamados “menores” por caridade ou
punição, já que a situação irregular causava pena ou medo na sociedade.
Art. 1º Este Código dispõe sobre assistência, proteção e vigilância a menores: I - até dezoito anos de idade, que se encontrem em situação irregular; II - entre dezoito e vinte e um anos, nos casos expressos em lei. Parágrafo único - As medidas de caráter preventivo aplicam-se a todo menor de dezoito anos, independentemente de sua situação. Art. 2º Para os efeitos deste Código, considera-se em situação irregular o menor: I - privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde e instrução obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de: a) falta, ação ou omissão dos pais ou responsável; b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsável para provê-las; Il - vítima de maus tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou responsável; III - em perigo moral, devido a: a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; b) exploração em atividade contrária aos bons costumes; IV - privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual dos pais ou responsável; V - Com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária; VI - autor de infração penal. (BRASIL, 1926 - grifo nosso)
Dessa forma, em breve análise, nota-se que todas as legislações citadas
tratam do tema família em dois aspectos: um relacionado aos direitos e obrigações
do casamento, marcados por parâmetros tradicionais, de indissolubilidade, e com
papéis definidos entre homens e mulheres, tendo a mulher papel subsidiário em
relação ao homem; e outro, especialmente o Código de Menores, tendo em vista a
responsabilização da família nos casos de “abandono” ou de incapacidade, inclusive
econômica.
No período de vigência do Código de Menores, foram estruturados o
Departamento Nacional da Criança (1940) e o Serviço de Assistência a Menores
(1941), com o objetivo de dispor uma orientação nacional às práticas de assistência
32
e controlar as instituições públicas e particulares que realizavam serviços nessa
área. O SAM foi substituído pela Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
(FUNABEM), no ano de 1964, já sob a vigência do regime militar. Nos estados,
foram criadas as FEBEMs (Fundações Estaduais de Bem-Estar do Menor). A
FUNABEM teve por finalidades instituir a Política Nacional do Bem-Estar do Menor,
promover estudos sobre o problema da infância para a elaboração de propostas e
coordenar, fiscalizar e dar orientação às entidades assistenciais (Lei Federal nº
4.513 de 1º de dezembro de 1964).
A Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor tinha uma função reguladora,
mais do que executiva e propositiva. Cuidava da regulação e incentivo da sociedade
à causa do “menor”, sem, no entanto, cuidar da proteção social das famílias. Todas
essas leis reafirmaram o caráter punitivo e moralista das ações do Estado na área
em questão e se omitiram quanto à proteção às famílias.
Observa-se, desse modo, a ausência do tema Família na legislação anterior
à Constituição Federal de 1988. Esta estabeleceu as diretrizes da cidadania e a
garantia dos direitos, colocando a família no centro das responsabilidades do Estado
e indicando, assim, a necessidade de nova legislação e Políticas Públicas capazes
de assegurar o acesso aos Direitos Sociais e a proteção à Família, com especial
atuação do Estado.
O período pós-Constituição inaugurou novos caminhos para o cuidado com
as famílias, sendo que, a partir dela, várias leis trataram do reconhecimento das
unidades familiares, incluindo as famílias monoparentais e aquelas constituídas a
partir de União Estável. Não se avançou, no entanto, quanto às uniões
homoafetivas, que somente voltam ao debate após mais de 20 anos da promulgação
da Constituição Federal.
Assim, a Constituição Federal trata do conceito de família, ainda que com
recortes setoriais de proteção, reconhecendo a União Estável e a obrigação do
Estado na implantação de Políticas Públicas de atenção, com aplicação de recursos
públicos. A carta magna rompe ainda com dois pilares que tradicionalmente
sustentaram a estrutura da família até então: a chefia da família, delegada ao
homem, e a diferenciação entre filhos legítimos e ilegítimos, estabelecendo a
igualdade entre homens e mulheres na sociedade conjugal, e colocando em
igualdade de condições filhos havidos dentro ou fora do casamento, inclusive por
adoção.
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Embora longa, justifica-se a citação a seguir, dos parágrafos 226 a 230 da
Constituição Federal, por tratar da família, que constitui objeto central da presente
pesquisa.
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado. § 1º - O casamento é civil e gratuita a celebração. § 2º - O casamento religioso tem efeito civil, nos termos da lei. § 3º - Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento. § 4º - Entende-se, também, como entidade familiar a comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes. § 5º - Os direitos e deveres referentes à sociedade conjugal são exercidos igualmente pelo homem e pela mulher. § 6º - O casamento civil pode ser dissolvido pelo divórcio. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 66, de 2010) § 7º - Fundado nos princípios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsável, o planejamento familiar é livre decisão do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e científicos para o exercício desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituições oficiais ou privadas. § 8º - O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações. Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) § 1º O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança, do adolescente e do jovem, admitida a participação de entidades não governamentais, mediante políticas específicas e obedecendo aos seguintes preceitos: (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) I - aplicação de percentual dos recursos públicos destinados à saúde na assistência materno-infantil; [...] VII - programas de prevenção e atendimento especializado à criança, ao adolescente e ao jovem dependente de entorpecentes e drogas afins. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) § 4º - A lei punirá severamente o abuso, a violência e a exploração sexual da criança e do adolescente.
34
§ 5º - A adoção será assistida pelo Poder Público, na forma da lei, que estabelecerá casos e condições de sua efetivação por parte de estrangeiros. § 6º - Os filhos, havidos ou não da relação do casamento, ou por adoção, terão os mesmos direitos e qualificações, proibidas quaisquer designações discriminatórias relativas à filiação. § 7º - No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se- á em consideração o disposto no art. 204. § 8º - A lei estabelecerá: (Incluído Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) I - o estatuto da juventude, destinado a regular os direitos dos jovens; (Incluído Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) II - o plano nacional de juventude, de duração decenal, visando à articulação das várias esferas do poder público para a execução de políticas públicas. (Incluído Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) [...] Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade. Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. § 1º - Os programas de amparo aos idosos serão executados preferencialmente em seus lares. § 2º - Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos. (BRASIL, 1988a)
Apesar dos avanços, muito ainda se mantém de concepções neoliberais,
quando observamos a formalização dos direitos, por meio das leis, e a implantação
das Políticas Públicas. A começar pela redação da Constituição Federal e legislação
infraconstitucional, que permite dupla interpretação na ordem de responsabilidades
quando afirma que "é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar [...]",
podendo-se atribuir ao Estado responsabilidade subsidiária, devendo agir quando da
ausência da família e da sociedade.
Passamos a uma breve análise das principais leis infraconstitucionais que
tratam do tema família e suas regulações em direitos e deveres. O Código Civil de
2002, lei que regula as relações civis e patrimoniais na sociedade, se atualiza a
partir dos preceitos constitucionais e renova seus parâmetros no que diz respeito à
igualdade entre homens e mulheres, à União Estável – já anteriormente reguladas
por leis ordinárias – e à igualdade entre os filhos nascidos ou não no casamento ou
por adoção. Porém, ainda com lacunas, não avança nas relações homoafetivas ou
outras formas de organização de unidades familiares, mantendo padrões formais de
reconhecimento.
35
Art. 1.511. O casamento estabelece comunhão plena de vida, com base na igualdade de direitos e deveres dos cônjuges. Art. 1.512. O casamento é civil e gratuita a sua celebração. Parágrafo único. A habilitação para o casamento, o registro e a primeira certidão serão isentos de selos, emolumentos e custas, para as pessoas cuja pobreza for declarada, sob as penas da lei. Art. 1.513. É defeso a qualquer pessoa, de direito público ou privado, interferir na comunhão de vida instituída pela família. Art. 1.514. O casamento se realiza no momento em que o homem e a mulher manifestam, perante o juiz, a sua vontade de estabelecer vínculo conjugal, e o juiz os declara casados. Art. 1.515. O casamento religioso, que atender às exigências da lei para a validade do casamento civil, equipara-se a este, desde que registrado no registro próprio, produzindo efeitos a partir da data de sua celebração. Art. 1.516. O registro do casamento religioso submete-se aos mesmos requisitos exigidos para o casamento civil. § 1o O registro civil do casamento religioso deverá ser promovido dentro de noventa dias de sua realização, mediante comunicação do celebrante ao ofício competente, ou por iniciativa de qualquer interessado, desde que haja sido homologada previamente a habilitação regulada neste Código. Após o referido prazo, o registro dependerá de nova habilitação. § 2o O casamento religioso, celebrado sem as formalidades exigidas neste Código, terá efeitos civis se, a requerimento do casal, for registrado, a qualquer tempo, no registro civil, mediante prévia habilitação perante a autoridade competente e observado o prazo do art. 1.532. § 3o Será nulo o registro civil do casamento religioso se, antes dele, qualquer dos consorciados houver contraído com outrem casamento civil. (BRASIL, 2002)
E quanto à União Estável:
Art. 1.723. É reconhecida como entidade familiar a união estável entre o homem e a mulher, configurada na convivência pública, contínua e duradoura e estabelecida com o objetivo de constituição de família. § 1o A união estável não se constituirá se ocorrerem os impedimentos do art. 1.521; não se aplicando a incidência do inciso VI no caso de a pessoa casada se achar separada de fato ou judicialmente. § 2o As causas suspensivas do art. 1.523 não impedirão a caracterização da união estável. Art. 1.724. As relações pessoais entre os companheiros obedecerão aos deveres de lealdade, respeito e assistência, e de guarda, sustento e educação dos filhos. Art. 1.725. Na união estável, salvo contrato escrito entre os companheiros, aplica-se às relações patrimoniais, no que couber, o regime da comunhão parcial de bens.
36
Art. 1.726. A união estável poderá converter-se em casamento, mediante pedido dos companheiros ao juiz e assento no Registro Civil. Art. 1.727. As relações não eventuais entre o homem e a mulher, impedidos de casar, constituem concubinato. (BRASIL, 2002)
Outras leis também definiram os modelos de família reconhecidos. Entre
elas, o Estatuto da Criança e do Adolescente inclui o Estado no dever de cuidado,
mas versa acerca da efetivação de direitos e do papel da família a partir da mesma
ordem vista na Constituição Federal, dando margem à interpretação de
responsabilidades consecutivas e excludentes, e não solidárias, modelo que se
repete no Estatuto do Idoso.
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária. (ECA, 1990)
O ECA define ainda o conceito de família:
Art. 25. Entende-se por família natural a comunidade formada pelos pais ou qualquer deles e seus descendentes. Parágrafo único. Entende-se por família extensa ou ampliada aquela que se estende para além da unidade pais e filhos ou da unidade do casal, formada por parentes próximos com os quais a criança ou adolescente convive e mantém vínculos de afinidade e afetividade. (Incluído pela Lei nº 12.010, de 2009) Art. 26. Os filhos havidos fora do casamento poderão ser reconhecidos pelos pais, conjunta ou separadamente, no próprio termo de nascimento, por testamento, mediante escritura ou outro documento público, qualquer que seja a origem da filiação. Parágrafo único. O reconhecimento pode preceder o nascimento do filho ou suceder-lhe ao falecimento, se deixar descendentes. Art. 27. O reconhecimento do estado de filiação é direito personalíssimo, indisponível e imprescritível, podendo ser exercitado contra os pais ou seus herdeiros, sem qualquer restrição, observado o segredo de Justiça. (BRASIL, 1990)
Para Sarti (2011), o ECA dessacraliza a família a ponto de introduzir a ideia
da necessidade de se proteger legalmente a criança contra seus próprios familiares,
ao mesmo tempo que reitera a convivência familiar como um direito básico dessas
37
crianças e adolescentes. Essa nova concepção muito difere daquela segundo a qual
a família “pobre” seria penalizada pelo Estado por “não cuidar”8 dos seus filhos – às
famílias eram garantidos todos os direitos sob seus membros, inclusive o de
castigar, não se reconhecendo nesse ato uma violação, mas sim um direito da
família, parte de sua função.
Melhor reconhecimento em relação à unidade familiar, inclusive de pessoas
esporadicamente agregadas, se deu na aprovação da Lei Maria da Penha, que hoje
estende sua interpretação à união homoafetiva para efeitos de violência doméstica:
Art. 5o Para os efeitos desta Lei, configura violência doméstica e familiar contra a mulher qualquer ação ou omissão baseada no gênero que lhe cause morte, lesão, sofrimento físico, sexual ou psicológico e dano moral ou patrimonial: I - no âmbito da unidade doméstica, compreendida como o espaço de convívio permanente de pessoas, com ou sem vínculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; II - no âmbito da família, compreendida como a comunidade formada por indivíduos que são ou se consideram aparentados, unidos por laços naturais, por afinidade ou por vontade expressa; III - em qualquer relação íntima de afeto, na qual o agressor conviva ou tenha convivido com a ofendida, independentemente de coabitação. Parágrafo único. As relações pessoais enunciadas neste artigo independem de orientação sexual. Art. 6o A violência doméstica e familiar contra a mulher constitui uma das formas de violação dos direitos humanos. (BRASIL, 2006 - grifo nosso)
Já a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, de 1993, não trouxe
originalmente o conceito de família ou a diretriz da Matricialidade Sociofamiliar,
inserida pela primeira vez na PNAS de 1998, repetida pela PNAS em 2004. A LOAS
somente tratou do conceito de família para efeito de concessão do BPC,
emprestando conceitos da Lei Orgânica da Previdência Social, Lei 8.213, de 24 de
julho de 1991, que dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social.
Art. 16. São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado: I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental
8 A legislação e a atenção ofertada às crianças e adolescentes entendiam a pobreza e a falta de
condições materiais como motivos para se caracterizar maus-tratos por parte da família.
38
que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente; (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011) II - os pais; III - o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente; (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011) § 1º A existência de dependente de qualquer das classes deste artigo exclui do direito às prestações os das classes seguintes. § 2º O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante declaração do segurado e desde que comprovada a dependência econômica na forma estabelecida no Regulamento. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997) § 3º Considera-se companheira ou companheiro a pessoa que, sem ser casada, mantém união estável com o segurado ou com a segurada, de acordo com o § 3º do art. 226 da Constituição Federal. § 4º A dependência econômica das pessoas indicadas no inciso I é presumida e a das demais deve ser comprovada. (BRASIL, 1991a)
A LOAS define família a partir de um conceito tradicional, tendo como regra
vínculos formais de estado civil e parentesco, não considerando a diversidade na
composição das famílias e impondo responsabilidades diretas a elas à medida que
restringe o acesso ao Direito do idoso ou pessoa com deficiência de acordo com a
renda familiar.
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. § 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto.
Somente trazem melhor conceito de família a PNAS (BRASIL, 2004a),
definindo-a como o “conjunto de pessoas unidas, seja por laços consanguíneos, seja
por laços afetivos e/ou de solidariedade”, e a Norma Operacional Básica de 2005
(BRASIL, 2005a), que faz uma recomendação quanto ao entendimento de família:
39
Para a proteção social de assistência social o princípio de matricialidade sociofamiliar significa que: a família é o núcleo social básico de acolhida, convívio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social; a defesa do direito à convivência familiar na proteção de assistência social supera o conceito de família como unidade econômica, mera referência de cálculo de rendimento per capita e a entende como núcleo afetivo, vinculada por laços consangüíneos, de aliança ou afinidade, onde os vínculos circunscrevem obrigações recíprocas e mútuas, organizadas em torno de relações de geração e de gênero (BRASIL, 2005a, p.16 - grifo nosso)
Em relação à ordem de responsabilidade já apontada anteriormente, cabe
destacar a redação da mais recente Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com
Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), lei nº 13.146, de 6 de julho de
2015, que, de maneira intencional ou não, inverte a redação em seu artigo 8º,
colocando o Estado em primeiro lugar:
Art. 8o É dever do Estado, da sociedade e da família assegurar à pessoa com deficiência, com prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à sexualidade, à paternidade e à maternidade, à alimentação, à habitação, à educação, à profissionalização, ao trabalho, à previdência social, à habilitação e à reabilitação, ao transporte, à acessibilidade, à cultura, ao desporto, ao turismo, ao lazer, à informação, à comunicação, aos avanços científicos e tecnológicos, à dignidade, ao respeito, à liberdade, à convivência familiar e comunitária, entre outros decorrentes da Constituição Federal, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo e das leis e de outras normas que garantam seu bem-estar pessoal, social e econômico.
Torna-se importante essa análise, se considerarmos que a legislação
representa, na maioria das vezes, a vontade da classe dominante, que exerce o
Poder, legitimada pelo Estado, responsável pelas Políticas Públicas. A lei tem ainda,
por sua vez, aplicabilidade interpretativa, por ter o Direto como fonte secundária os
costumes. Sendo assim, será aplicada a partir da percepção e convencimento de
quem a analisa ou, como define a Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro,
Art. 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito. (BRASIL, 2002)
40
As políticas sociais não apontam para melhores perspectivas. Muitas vezes,
os destacados avanços alcançados pela recente legislação ficam comprometidos na
sua regulamentação, e os critérios impostos na operacionalização dos Direitos
violam os próprios Direitos previstos em lei. Observa-se assim que a lei inova na
garantia, mas por vezes os critérios de operacionalização da política ou
interpretação da lei limitam o direito conquistado. Daí a necessidade de cada vez
mais garantirmos uma legislação social detalhada, pois ela é que garante a
exigibilidade do Direito, ainda que em condições adversas em relação aos Poderes.
No que diz respeito ao tema Família, há de se ressaltar que, na contramão
dos avanços, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei 6.583/2013, que trata
do Estatuto da Família. O dispositivo representa um retrocesso no conceito e
definição de núcleo familiar, hoje já bastante avançado, especialmente no
reconhecimento dos Tribunais em sua jurisprudência e na aplicação das Políticas
Públicas, a exemplo do reconhecimento das uniões homoafetivas e do núcleo
familiar ampliado para efeito de inclusão nos programas federais, por meio do
Cadastro Único, se sobressaindo o Bolsa Família, previsto na lei no 10.836, de 9 de
janeiro de 2004, e suas alterações:
Art. 2o Constituem benefícios financeiros do Programa,
observado o disposto em regulamento: [...] § 1o Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: I - família, a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros;
Ao contrário, o Projeto de Lei que cria o Estatuto da Família considera, para
efeito de proteção do Estado, a família assim definida:
[...] núcleo social formado a partir da união entre um homem e uma mulher, por meio de casamento ou união estável, ou ainda por comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes.
41
1.3 A ASSISTÊNCIA ÀS FAMÍLIAS E A ATUAÇÃO PROFISSIONAL
Tradicionalmente, a família sempre foi o foco da atenção na atuação do
Serviço Social, porém de maneira fragmentada. Ou seja, cada integrante da unidade
familiar era visto de forma individualizada, descontextualizada, portador de um
problema e destinatário de uma política específica para sua condição, sem
considerar o todo. Ademais, as práticas educativas sempre buscaram solucionar
problemas “morais e religiosos” das famílias, culpando-as por sua situação. Dessa
forma, as ações eram direcionadas às soluções individuais dos problemas
apresentados. Ocorria assim um “policiamento” das famílias, de forma a possibilitar
seu enquadramento na sociedade.
Atuando na direção do “indivíduo-problema”, e com metodologias
disciplinadoras e moralistas, colocava as famílias na condição de responsáveis
individualmente por suas fragilidades e pela atenção aos seus membros. Elas
sofriam então a intervenção do Estado, que em regra promovia o rompimento da
convivência familiar e comunitária, com o afastamento de seus membros, em geral
crianças e adolescentes, em razão da incapacidade econômica para promover
condições dignas de sobrevivência. O Estado, nessa perspectiva, sempre atuou de
forma subsidiária.
Conforme nos ensinam Bonetti, Carvalho, Sposati e Yazbek (2014), até
1930, as vulnerabilidades não eram entendidas como questão social. A pobreza era
tratada como disfunção individual, não se relacionava com a questão econômica, e,
dessa forma, se caminhava para a promoção individual das pessoas. Os pobres
eram tratados como grupos especiais, de responsabilidade das ações de
assistência. O Serviço Social foi implantado no Brasil já com esse caráter de
preocupação do Estado na atenção aos pobres, tornando estatais as ações
assistenciais.
Após a instituição do sistema de previdência social, em 1923, com a
aprovação da Lei Eloy Chaves, a primeira grande instituição pública no Brasil
voltada para a atenção àqueles excluídos dessa proteção foi a LBA, em 1942,
fundada tendo como função principal promover ações de assistência social.
Administrada pelas primeiras-damas, “reconhecida como órgão de cooperação com
o Estado no tocante a tais serviços”, foi criada pelo Decreto-Lei 593 de 1969, que
prevê:
42
Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a instituir uma fundação, vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social, com o objetivo de prestar assistência à maternidade, à infância e à adolescência, através da família desprovida de recursos, mediante o estudo das realidades médico-sociais, periódica e metódicamente apuradas. § 1º A assistência de que trata o artigo será prestada prioritàriamente àqueles que não sejam protegidos por outro sistema de assistência.
De acordo com as mesmas autoras,
[...] são chamadas de Assistência Social as atividades de pronto-socorro, ou seja, as de ajuda material ou financeira destinadas às populações com problemas agudos de subsistência, em geral procedidas por voluntários ou auxiliares sociais. (BONETTI et al., 2014)
Ao lado das ações do Estado, algumas organizações vinculadas ao
empresariado são criadas, como o SENAI e o SESI, de forma a pacificar a relação
com os trabalhadores.
Ao assumir as ações de assistência, o Estado passa a garantir orçamento
público para elas, mas, ideologicamente consideradas despesas, há forte controle
sobre os gastos, para não haver desperdício do dinheiro público. Somente a partir
da Constituição Federal de 1988 a Assistência Social é reconhecida como política
pública, de responsabilidade do Estado, e passa a exigir dos profissionais o
desenvolvimento de habilidades para atuar nas contradições do capitalismo –
desemprego, trabalho precário, moradia nas ruas ou em condições insalubres,
violência doméstica, drogas e outras tantas questões relacionadas às desproteções
de diversas naturezas –, não obstante a fragilidade das políticas sociais setorizadas
e seletivas.
Os direitos sociais, negados durante muito tempo e garantidos na
Constituição Federal, expressam hoje uma contradição, uma vez que, assegurados
legalmente, são enfraquecidos e enfrentam gestões sociais de caráter neoliberal,
que estimulam o paternalismo estatal e violam direitos individuais. Exemplo disso
pode ser observado no debate em relação às políticas afirmativas e de transferência
de renda, questionadas sob a alegação de promover desigualdades e privilégios, e
de que os mais necessitados também precisam empreender mais esforços na
garantia de seus direitos. Dessa forma, os direitos sociais são assegurados de modo
43
racionado e mediante diversas e expositivas formas de constatação de sua
necessidade.
Diante disso, a atuação profissional com famílias que se encontram em
situação de vulnerabilidade e risco exige do profissional a compreensão dessa
realidade e a transição da esfera privada para a pública, atuando nas dimensões
econômica e política, geradoras das expressões da questão social, definida assim
por Yazbek (2008, p.16):
A questão social, portanto, resulta da divisão da sociedade em classes e da disputa pela riqueza socialmente gerada, cuja apropriação é extremamente desigual no capitalismo. Supõe, desse modo, a consciência da desigualdade e a resistência à opressão por parte dos que vivem de seu trabalho. [...] Analisar a questão social hoje permite que nos defrontemos com novas e velhas questões, são os “novos pobres” e a pobreza estrutural de sempre. São enfim situações de desigualdade, pobreza e vulnerabilidade, exclusão e subalternidade com múltiplas faces, com as quais convivemos cotidianamente, como: o desemprego, a falta de trabalho, a violência doméstica da qual são vítimas mulheres, crianças, adolescentes, idosos; a droga, a AIDS, a discriminação por questões de gênero e etnia, a moradia na rua ou em habitações precárias e insalubres, as crianças e os adolescentes sem proteção, os doentes mentais, as dificuldades dos portadores de deficiência, o envelhecimento sem recursos, a fome e a alimentação insuficiente e outras tantas questões e temáticas relativas a uma forma de pertencimento social. Colocar a Questão Social como tema permite também refletir sobre os caminhos para enfrentá-la, sem esquecer, e essa é uma nota de esperança nesse quadro, que a reprodução ampliada da questão social é a reprodução ampliada das contradições sociais, e que não há rupturas no cotidiano sem resistência, sem enfrentamentos, e que se a intervenção das Políticas Sociais se efetiva e circunscreve um terreno de disputa, é aí que está o desafio de construir as mediações capazes de articular a vida social das classes subalternas com o mundo público dos direitos e da cidadania.
A qualificação dos profissionais para essa atuação é importante, uma vez
que as principais diretrizes da Política de Assistência Social não parecem tão claras
quanto à atuação profissional. As situações apresentadas nos desafiam. É preciso
dialogar com as demais Políticas Públicas e instituições de poder, de forma a afirmar
as competências da Política de Assistência Social. É necessário superar a pretensa
neutralidade pela criticidade, a fim de construir de fato um sistema de proteção
social não contributiva.
44
Os valores e a postura do profissional diante das situações que se
apresentam podem ser determinantes na condução dos processos de emancipação
e na garantia dos direitos. Princípios éticos na atuação profissional definem a
adequada acolhida ao usuário e, como se pode perceber, na relação com a
sociedade e a família, que deve ser igualmente cuidada. A família estará sempre
presente, ainda que em sua ausência, pois se trata de uma referência na
subjetividade das pessoas. Há um sentido de família para cada um, a partir de suas
vivências. O modelo é determinado pela realidade, e não por padrões construídos. E
será nesse modelo que as relações de afeto e proteção se fortalecerão.
Ademais, olhar para o coletivo é a maneira de fazer a leitura da realidade a
partir das dinâmicas sociais que a determinam, sendo a aproximação com o território
fundamental, pois é no cotidiano que se estrutura a identidade dos sujeitos – e seu
fortalecimento depende da ação nesse espaço. Não se constrói proteção somente
no interior da família, pois, de forma geral, a desproteção também não foi construída
exclusivamente nesse espaço. Portanto, as ações articuladas e em rede são que
garantem o sucesso da intervenção.
No entanto, a rotina profissional, comprometida pela fragilização dos
vínculos de trabalho e pela redução da presença do Estado nas políticas sociais,
também é um fator de comprometimento da atuação, refletindo-se nas interações
com os usuários, colocando o profissional em ações extremamente burocratizadas,
em detrimento de relações mais pessoais e humanas. Mioto (2004) analisa a
fragilidade da atuação profissional do assistente social no trabalho com famílias,
podendo ser estendida aos demais trabalhadores sociais:
Apesar de sua longa tradição no trato com famílias e do aprofundamento da discussão teoricometodológica e eticopolítica, ocorrida no Serviço Social nas últimas décadas, a ação dos assistentes sociais continua sendo considerada muito aquém das exigências que lhes estão sendo colocadas. Essas exigências estão relacionadas à necessidade de consolidação do atual projeto eticopolítico da profissão, de qualificação das ações profissionais nessa área, além da afirmação do espaço do Serviço Social num campo cada vez mais disputado por outras profissões. (MIOTO, 2004, p.2)
O profissional precisa ter a capacidade de compreender e articular uma rede
de proteção, olhando para a realidade econômica, as condições concretas de
acesso aos Direitos e demais Políticas Públicas, a proteção primária de que dispõe e
45
a organização de seu território. A partir disso, deve construir um projeto de
intervenção para cada família, incluindo metodologias grupais, individuais e em rede,
criando vínculos e referências no serviço, tendo como principal eixo a garantia dos
Direitos, muitas vezes em contradição com as exigências institucionais.
Além da fragilização nos vínculos e da qualificação profissional, já
apontados, há de se considerar a precarização e a ausência de condições objetivas
de trabalho, os quadros de recursos humanos insuficientes para as demandas
existentes, bem como as exigências institucionais, que levam, na maioria das vezes,
ao imediatismo na ação profissional. Ações fragmentadas e pontuais estão
presentes em um cotidiano profissional repleto de contradições e se dão tanto pela
postura profissional – que, diluída nesse cotidiano, não permite um planejamento de
ações coletivas e estruturantes – como pela cobrança de gestores e demais
profissionais da rede por uma resposta imediata a demandas urgentes que se
colocam à frente do profissional, visando dar respostas superficiais às demandas
institucionais.
Heller (2014, p.57) muito bem define o cotidiano como esfera de alienação:
[...] de todas as esferas da realidade, é aquela que mais se presta à alienação. Na cotidianidade, parece “natural” a degradação, a separação de ser e essência. Na coexistência e sucessão heterogêneas das atividades cotidianas, não há por que revelar-se nenhuma individualidade unitária; o homem devorado por e em seus “papeis” pode orientar-se na cotidianidade através de simples cumprimento adequados desses “papéis”.
Assim parece ocorrer, na medida em que os profissionais, absorvidos por
suas tarefas cotidianas, não conseguem ultrapassar a linha entre a rotina e a
intervenção crítica, caindo em processos de repetição, em que as ações passam a
ser realizadas por semelhança a tantas outras, sem que se possa apontar uma ação
transformadora e emancipatória. A condição de trabalhadores assalariados muitas
vezes os submete ao cumprimento de tarefas alheias ou até contraditórias em
relação à sua formação profissional e à própria Política de Assistência Social. E,
com pouca articulação política e de fortalecimento da categoria profissional, o
assistente social mantém-se isolado em seu espaço sócio-ocupacional.
46
Outro fator que merece destaque diz respeito à quase inexistente de
formação continuada da categoria, afastando o profissional da dimensão teórico-
metodológica e o aproximando da dimensão técnico-operativa, que é o espaço em
que a profissão se concretiza, um campo frágil que favorece a execução de ações
repetitivas, por vezes exigidas pelo próprio volume burocrático e de procedimentos
impostos pelas Políticas Públicas. Essa condição no exercício profissional, além de
não permitir que o assistente social desenvolva sua ação de forma a atender um
projeto oficial, cria uma imagem equivocada da profissão, tornando a atuação frágil
em relação às demais Políticas Públicas e em relação ao usuário, que não
reconhece o sistema de proteção social, não ocorrendo o empoderamento da
profissão de Assistente Social e da Política Pública.
47
CAPÍTULO II – O SUAS - SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
E A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR
2.1 A REGULAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A DIRETRIZ DA
MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR
A Constituição Federal de 1988, chamada Constituição Cidadã, garante
direitos fundamentais e sociais como responsabilidade pública estatal e fixa a
Assistência Social no campo da Seguridade Social. Ishikawa, Mantovan, Nascimento
e Quinonero (2013) apontam que, para regulamentar o texto constitucional, no ano
de 1993, foi promulgada a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, que instituiu a
Assistência Social como um direito social não contributivo e estabeleceu princípios e
diretrizes, bem como a proteção social a ser garantida por meio de serviços e
benefícios, detalhando posteriormente em outras regulações: a primeira Política
Nacional de Assistência Social de 1998 e duas Normas Operacionais Básicas,
editadas em 1997 e 1998.
Análise realizada pelos autores observa que:
Durante este período, observa-se que, embora a Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido a assistência social como política pública não contributiva, resistia à concepção que a tratava como área de transição de atenções, operando sob a ótica da negação do direito, que num viés conservador e neoliberal, o Estado atuava a partir do princípio da subsidiariedade. (ISHIKAWA et al., 2013, p.48)
É de se lembrar que, nesse período, foi criado pela presidência da República
o Programa Comunidade Solidária, coordenado pela então primeira-dama Ruth
Cardoso, cujos princípios se contrapunham a fortalecer a responsabilidade estatal
pela assistência social como direito social, representando um retrocesso na Política
Pública.
O Sistema Único da Assistência Social - SUAS foi instituído com a
aprovação da Política Nacional de Assistência Social - PNAS de 2004 e da Norma
Operacional Básica - NOB/2005, e “a política alcança avanços que marcaram a sua
implementação” (ISHIKAWA et al., 2013). De Política de Governo, por importante
evolução normativa, a Assistência Social se fortalece como Política de Estado com a
48
promulgação da Lei 12.435 de 2011, que alterou a LOAS, instituindo o SUAS na
legislação nacional, uma vez que operava desde 2004 sem a exigência legal.
Essa condição foi adensada com a aprovação da NOB/2012, que
estabeleceu instrumentos de aprimoramento de gestão do SUAS e de qualificação
da oferta de serviços, sob a ótica do planejamento e monitoramento, avançando na
função de vigilância socioassistencial, no aperfeiçoamento da definição das
responsabilidades dos entes federados e no controle e participação social.
(ISHIKAWA et al., 2013)
Sposati argumenta que:
A inclusão da Assistência na Seguridade Social foi uma decisão plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como conteúdo da política pública, de responsabilidade estatal, e não como uma nova ação, com atividades e atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o princípio da subsidiariedade, pela qual a função da família e da sociedade antecedia a do Estado. [...] Terceiro por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais. (SPOSATI, 2009, p.14)
De acordo com a mesma autora, a Assistência Social, como política de
Estado no Brasil, apresenta “uma regulação social tardia e frágil na efetivação dos
direitos sociais, principalmente pela vivência de processos ditatoriais agravados pela
sua duração e travamento da maturação democrática da sociedade” (SPOSATI,
2005, p.08). Assim, a Assistência Social, como política de Seguridade Social, está
estruturada por um conjunto de normas e regras que visam a implementação e
operacionalização, ou seja, o provimento da proteção social a partir de dispositivos
legais e um conjunto de princípios e diretrizes. Num Estado Democrático de Direito,
os princípios são tomados como uma aproximação entre o direito e a ética, no caso,
ética pública na política social.
Ao analisarmos o processo de evolução histórica da Política de Assistência
Social a partir da Constituição Federal e sua formatação em outro marco normativo,
isto é, na LOAS, constata-se que a diretriz da primazia da responsabilidade do
Estado e o comando único das ações em cada esfera de governo são referendados.
Na PNAS/2004 esses princípios se alargam ao incluir a matricialidade na família
para concepção de serviços, projetos, programas e benefícios.
49
A diretriz relacionada à matricialidade familiar estabelecida na PNAS/2004
para concepção e implantação de benefícios e serviços traduz a importância da
família no contexto da vida social, conforme também afirmado na Constituição
Federal quando institui que a “família, base da sociedade, tem especial proteção do
Estado”. A PNAS/2004 conceitua família referindo-se a grupos de pessoas com
laços consanguíneos e/ou alianças/afinidades, cujo vínculo circunscreve obrigações
recíprocas, estando respaldada em torno das relações de gênero e de geração,
sendo o lócus primário de socialização, aprendizagem e desenvolvimento de
capacidades humanas. Reconhece as fortes pressões que os processos de
exclusão sociocultural geram nas famílias, acentuando suas fragilidades e
contradições, mas também as assinala como espaço privilegiado e insubstituível de
proteção e socialização primária, provedoras de cuidados aos seus membros, que
precisam ser protegidos, bem como ter suas potencialidades incentivadas.
Essa concepção supera o modelo tradicional de família como o modelo
“padrão”, unidade idealizada, mesmo porque temos hoje um universo familiar
expressamente variado. Ou seja, como um pilar do SUAS, a Política Nacional de
Assistência Social enfoca a família em seu contexto sociocultural e em sua
totalidade.
A matricialidade sociofamiliar prevista no âmbito da Política de Assistência
Social aponta para a construção de uma política pública de direitos, dever do
Estado, mas expõe aos profissionais o desafio de não assumirem práticas
conservadoras nesse exercício, buscando nas famílias a solução individual para
suas dificuldades, como resultado do comportamento de seus membros. Os serviços
de atenção à família devem objetivar a alteração das condições de vida dela como
um todo, e não de seus membros individualmente, de forma fragmentada, assim
como devem ter a família e o contexto em que vive como referência na implantação
do serviço. Para tanto, é necessária a ação do Estado de forma a oferecer a
proteção social devida, com políticas sociais integradas e articuladas, que
reconheçam que a família provê cuidados, mas precisa ser protegida.
Segundo Mioto (2011, p.115),
A questão da centralidade da família que aparece no SUAS, é, portanto, fundamental para resgatar a necessidade de olhar as relações sociais em sua totalidade. Implica também em não deixar que essa totalidade se esgote na família, porque ela
50
está num dado contexto social e expressa os conflitos da sociedade na qual está inserida. Portanto, os problemas que eclodem no seu seio não dizem respeito somente a ela.
Para garantir a convivência familiar e fortalecê-la para seu papel de
proteção, são necessários serviços que possam substituir parte das funções da
família, e não somente atribuir a ela as responsabilidades socialmente impostas.
O trabalho matricial com as famílias exige o enfrentamento das expressões
da questão social de forma integrada aos serviços socioassistenciais, garantindo
direitos e proteção social e superando metodologias de caráter moralista e
disciplinador que pretendem intervir nas formas de pensar da família.
2.2 O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS
A diretriz da matricialidade sociofamiliar no âmbito do SUAS retoma o debate
sobre o trabalho social com famílias, nos colocando diante de questionamentos
como: Que trabalho é esse? Para que se faz esse trabalho? Qual a finalidade?
Quais as metodologias? O que e como fazer? Seria esse trabalho mais um
instrumento de manutenção das relações sociais já estabelecidas e reprodução da
classe trabalhadora ou teria por finalidade a emancipação das famílias e a
construção de sua autonomia?
Por outro lado, os conceitos de emancipação e autonomia, como
percebemos no cotidiano do trabalho, são também interpretados de forma mais
conservadora. Não raro a autonomia e a emancipação, frequentemente abordadas
entre os profissionais, restringem-se à possibilidade de acesso da família ao
mercado, por meio do trabalho remunerado. Ou seja, construir a autonomia da
família pode representar meramente sua (re)colocação no mercado de trabalho, se
encerrando assim o papel da Política Pública de Assistência Social.
Para nós parece que o trabalho social com famílias deve ter por finalidade o
enfrentamento e a superação das situações de risco que se apresentam, o
enfrentamento da questão social que invade e compromete a vida digna das
famílias. Há de se analisar em que sociedade vivemos e de que família falamos, sob
pena de fortalecer metodologias de trabalho já existentes de segregação de classes
e territórios.
51
O trabalho social, diferentemente das ações fragmentadas, das de caráter
dispensarial e de benefícios específicos, tem caráter relacional e deve ser
desenvolvido de forma integral e interdisciplinar. De responsabilidade pública, na
expressão contraditória que é peculiar às políticas sociais, busca garantir o acesso
dos cidadãos aos bens e serviços produzidos na sociedade. Reforçamos esse cunho
contraditório porque, ao longo da história, tem persistido o conservadorismo e
clientelismo na ação do Estado, que, de forma tutelar, não permite a autonomia e o
protagonismo dos cidadãos, construindo fortemente uma relação de benemerência e
favor, e não a do Direito, gerando uma “representação” desse cidadão por alguém
considerado mais bem preparado para identificar suas necessidades, por vezes o
trabalhador social.
Para Mioto (2010, p.169),
Pensar em trabalho com famílias é importante reconhecer quais as tendências predominantes na incorporação da família no campo da política social enquanto seu sujeito destinatário. A grosso modo, temos indicado que atualmente existem duas grandes tendências em disputa nesse campo que vimos denominando de proposta familista e de proposta protetiva.
E, nessa direção, define o familismo, que se trata, no nosso entendimento,
de concepção oposta à da proteção social, prevista na atual Politica Pública de
Assistência Social.
A idéia central da proposta familista reside na afirmação da tradição secular que existem dois canais naturais para satisfação das necessidades dos indivíduos: a família e o mercado. Somente quando esses falham é que interferência pública deve acontecer e, de maneira transitória. Então a idéia que vem embutida no campo da incorporação da família na política social é a idéia de falência da família. Ou seja, a política pública acontece prioritariamente, de forma compensatória e temporária, em decorrência da sua falência no provimento de condições materiais e imateriais de sobrevivência, de suporte afetivo e de socialização de seus membros. Isso corresponde a uma menor provisão de bem-estar por parte do Estado. (MIOTO, 2010, p.169)
Nessa perspectiva, fazemos uma primeira identificação acerca do trabalho
social, que é a sua direção ético-política. A depender das caraterísticas da gestão
52
estatal na implantação de políticas sociais e do perfil do profissional em sua
execução, o trabalho social pode sim se transformar em mero instrumento de
reprodução da vida social e de adesão dos cidadãos aos objetivos do Estado na
manutenção da ordem societária vigente e na adequação das necessidades do
cidadão às possibilidades, inclusive orçamentárias, do Estado. Pode ainda
representar uma mera execução de tarefas burocráticas da Política
institucionalizada.
Nesse sentido, Couto reflete sobre o trabalho técnico nas políticas públicas
quando discute o trabalho social:
[...] não só o sujeito é colocado no papel de não-protagonista, sem possibilidade de falar, de argumentar, mas também compreende-se o trabalho técnico como uma tarefa de duplo sentido, ou seja, ser caridoso, entender as demandas da população carente e fazer com que os pobres compreendam que o Estado não tem condições de atender a todas as suas demandas. Cabe aí um trabalho de seleção e convencimento para que a população entenda a disponibilidade submetendo-se ao patamar dos programas sociais oferecidos no Brasil. (COUTO, 2008, p.47)
A Constituição Federal nos coloca importante desafio ao estabelecer
princípios de participação e Direitos Sociais em patamares nunca previstos.
Contudo, os ideais constitucionais não se concretizam por si, e tornar o cidadão
protagonista, a gestão pública democrática e os direitos sociais efetivos impõe a
todos nós a necessidade de romper com paradigmas seculares do “não direito”, o
que certamente aumentará os necessários tensionamentos entre as classes
antagônicas, por meio do Estado, mediador dessa relação.
O trabalho social deve ter a perspectiva da emancipação humana e interferir
positivamente na vida de cada cidadão. Dessa forma, pensar no trabalho social com
famílias implica elaborar alternativas, em conjunto com essas famílias, de
participação na vida social e na vida do Estado, construindo as possibilidades de
enfrentamento, resistência e luta pelos direitos.
As famílias, com peculiaridades individuais, guardam coletivamente os
reflexos de uma sociedade desigual, no sentido amplo da desigualdade –
econômica, de gênero, etária, racial –, que promoverá as desproteções sociais
passíveis de atenção pelo Estado, muitas delas da própria natureza humana,
potencializadas pela questão social, entre elas a violência e o abandono, frutos de
53
relações societárias mercadorizadas e individualistas. É nesse universo que deverá
estar presente o trabalho social, de forma que as famílias se reconheçam cidadãs,
partícipes da sociedade e sujeito de direitos.
As metodologias de trabalho social devem apontar caminhos para essa
construção, definidos, portanto, de modo peculiar, sem um modelo padrão, mas
adequando-se à leitura da realidade a ser modificada e considerando as
subjetividades presentes nas relações. Nesse sentido, Wanderley define
metodologia de trabalho social como:
[...] o conjunto de processos, estratégias e procedimentos técnicos interventivos, eleitos a partir de pressupostos fundamentais disponibilizados por ampla base teórico-metodológica e ético-politica e processados numa adequação às diversidades regionais. (WANDERLEY, 2008, p.13)
Há de se privilegiar na escolha das metodologias as diversidades regionais e
dos territórios de vivência dessas famílias, não no sentido de isolamento e
segregação, mas do reconhecimento do espaço onde vivem, que se constitui de
afetividades, contradições, disputas e conflitos, reproduzindo as relações da
sociedade. As manifestações e comportamentos de uma comunidade ou sociedade
são frutos de suas vivências, histórias e experiências, que também determinam a
forma como se dá a inserção na sociedade, como participante ou mero espectador.
Para Koga (2011, p.33),
O território também representa o chão do exercício da cidadania, pois cidadania significa vida ativa no território, onde se concretizam as relações sociais, as relações de vizinhança e solidariedade, as relações de poder. É no território que as desigualdades sociais tornam-se evidentes entre os cidadãos, as condições de vida entre os moradores de uma mesma cidade mostram-se diferenciadas, a presença/ausência dos serviços públicos se faz sentir e a qualidade destes mesmos serviços apresenta-se desiguais.
É nesse espaço que as famílias vivem e desenvolvem suas relações, seus
espaços mais ou menos protetivos e, por vezes, seu isolamento. O trabalho social
deve reconhecer tais cenários e construir alternativas para uma nova sociabilidade
humana. Importante destacar que o trabalho social exige uma ação multiprofissional,
54
consideradas as diversidades da realidade social e individual, bem como a
necessidade de olhares diversos na ação profissional.
Outro aspecto não menos importante no trabalho social é a
intersetorialidade, que para a Política de Assistência Social se torna um desafio, em
razão da sua própria identidade, uma vez que precisa romper com a imagem de
política residual que tratará das questões não solucionadas por outras políticas. A
importância de uma articulação da rede socioassistencial e de uma rede intersetorial
em torno do trabalho social se justifica pela incompletude das políticas sociais
específicas e pela exigência de uma visão matricial e integral do cidadão para a
garantia da proteção social.
A ausência de reconhecimento da Assistência Social como política pública,
com atribuições próprias, acaba por transferir a ela a responsabilidade da “solução”
dos problemas de cada família de maneira fragmentada e imediatista,
desconsiderando um conjunto de violações de direitos, que devem ser abordados no
âmbito coletivo e de modo integrado. A ação passa a ser isolada na Política, não
havendo tratamento intersetorial, na medida em que persiste a ideia de que sua
finalidade é dar respostas a todas as necessidades da população excluída das
políticas públicas e do acesso ao mercado.
Dessa forma, a Política de Assistência Social e sua perspectiva de proteção
se efetivam de forma fragmentada: uma vez que grande parte da sua demanda é
fruto da ausência ou precarização das demais políticas, como habitação, saúde e
desenvolvimento econômico, desloca a atenção de sua função específica e se torna
um caminho de passagem para o acesso às demais políticas. O profissional acaba
por desenvolver a sua ação de maneira individualizada, buscando auxiliar na
solução de um problema direto relacionado muitas vezes à pobreza, e não a
vulnerabilidades decorrentes da desproteção, perdendo o foco no trabalho social de
caráter emancipatório, como já abordamos.
Nesse contexto, os profissionais que atuam com as famílias acabam por
buscar soluções compensatórias e, na tentativa de romper com os riscos
enfrentados por elas, tornam a Assistência Social a porta de entrada das demais
políticas, reforçando-a como política transversal9. Buscam, por vezes, na própria
9 A ideia de política transversal se opõe à especificidade de uma politica pública. No caso da
Assistência Social, a coloca como um caminho de acesso às demais políticas públicas. A transversalidade se refletirá nas diversas ações de um profissional com a finalidade de “selecionar” e
55
família a resposta para as vulnerabilidades que enfrentam, desconsiderando seu
caráter externo, haja vista que a vulnerabilidade está relacionada a um determinado
risco social, como nos ensina Sposati (2009, p.34):
[...] é preciso reconstruir o sentido de vulnerabilidade social relacionada a um dado risco social. Nesta ótica o sentido é o de ser vulnerável a uma dada ocorrência, estar mais sujeitado por algumas vivências e capacidades já instaladas. Do ponto de vista biológico, a vulnerabilidade inclui a ideia de estar mais predisposto a que ocorra algo. E é necessário eliminar a vulnerabilidade substituindo-a por força/resistência bem como eliminar os fatores de risco. A idéia de vulnerabilidade social indica uma predisposição à precarização, vitimização, agressão. (SPOSATI, 2009, p.34)
E ainda afirma que, numa sociedade complexa, a “vulnerabilidade social não
é só econômica, ainda que os de menor renda sejam mais vulneráveis pelas
dificuldades de acesso aos fatores e condições de enfrentamento a riscos e
agressões sociais” (SPOSATI, 2009, p.34). Destarte, a proteção social, como oferta
pública dos meios necessários para a sobrevivência e a vida digna do cidadão, não
se efetiva e, apesar do avanço na concepção da Política de Assistência Social, as
práticas profissionais não correspondem ao proposto, seja pela ausência de
formação profissional, seja pela ausência de serviços e da ação integral e integrada
com as demais políticas.
Há de se destacar que a construção de uma rede de proteção implica o
envolvimento institucional das políticas que a compõem, e não somente de pessoas
mais ou menos interessadas nessa relação. Rede se constitui na construção
processual de procedimentos e fluxos que não se dão somente pela localização
geográfica dos serviços, mas pela pactuação de objetivos e metas e pela precisa
identificação de competências setoriais. Dessa forma, a ação em rede intersetorial
se define como um modelo de gestão.
eleger aqueles que terão acesso às demais Políticas, por meio da Assistência Social. A Assistência Social enquanto Politica Pública possui uma especificidade, provedora de seguranças sociais próprias, definidas na sua regulação.
56
2.3 METODOLOGIAS DE TRABALHO SOCIAL NO ÂMBITO DO SUAS
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS foi criado
em 2004 e é responsável pela Política de Assistência Social em nível nacional. A
partir da aprovação da Política Nacional de Assistência Social de 2004, e da
instituição do SUAS, assumiu o desafio da implantação da Assistência Social, seus
benefícios e serviços. A partir de então muitas normativas e orientações técnicas
foram criadas, na perspectiva de orientar a implantação da Política.
As principais normativas para materialização do SUAS foram as NOB‟s
(Normas Operacionais Básicas de Assistência Social) em 2005 e 2012, a NOB-RH
(Norma Operacional Básica de Recursos Humanos) em 2006 e a Tipificação
Nacional dos Serviços Socioassistenciais (Resolução 109 do CNAS - Conselho
Nacional de Assistência Social) em 2009. Esta última possibilitou a padronização
dos serviços da Assistência Social em todo o território nacional, criando assim uma
identidade para a Política Pública de Assistência Social, conforme define Denise
Colin (2013, p.4), Secretária Nacional de Assistência Social:
Esta normativa possibilitou a padronização em todo território nacional dos serviços de proteção social básica e especial, estabelecendo seus conteúdos essenciais, público a ser atendido, propósito de cada um deles e os resultados esperados para a garantia dos direitos socioassistenciais. Além das provisões, aquisições, condições e formas de acesso, unidades de referência para a sua realização, período de funcionamento, abrangência, a articulação em rede, o impacto esperado e suas regulamentações específicas e gerais. A aprovação da Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais representou uma importante conquista para a assistência social brasileira alcançando um novo patamar, estabelecendo tipologias que, sem dúvidas, corroboram para ressignificar a oferta e a garantia do direito socioassistencial.
Quanto ao trabalho social com famílias, foi definido como serviço
socioassistencial pela Tipificação Nacional e recebeu tratativas específicas por meio
de orientações técnicas, assim definidas: Serviço de Proteção e Atendimento
Integral à Família (PAIF), no âmbito da Proteção Social Básica, a ser ofertado pelos
CRAS‟s (Centros de Referência de Assistência Social); e Serviço de Proteção e
Atendimento Especializado à Família e Indivíduos (PAEFI), de responsabilidade do
CREAS (Centro de Referência Especializado da Assistência Social). Dessa forma, a
57
definição dos serviços e suas orientações técnicas possibilitaram ao trabalhador do
SUAS construir metodologias a partir dos objetivos a serem alcançados.
Os referidos documentos não definem metodologias específicas, mas
indicam instrumentos a serem utilizados, o que pode, por vezes, ser considerado um
vazio para o desenvolvimento da ação, uma vez que seus conceitos são genéricos e
não direcionam o profissional. Diversas questões sobre o tema são colocadas em
debate, sobretudo quanto à natureza e características das orientações técnicas,
sendo predominante a ideia de que documentos orientadores devem ter caráter mais
amplo, deixando a especificidade da implantação dos serviços aos seus executores,
em geral os gestores municipais.
Queremos aqui defender a importância de que documentos dessa natureza
tragam concepções e procedimentos claros, especialmente por se tratar da
inauguração de um novo paradigma de proteção social. Conceitos genéricos – como
“riscos e vulnerabilidades”, “fortalecimento da função protetiva”, “autonomia”,
“emancipação”, “exercício da cidadania”, entre outros – constituem um moderno
vocabulário, presente nos discursos e documentos planejadores das ações, mas não
se concretizam na prática profissional, dada a sua imprecisão.
Muito comum ouvir de gestores e profissionais, por exemplo, afirmações
orgulhosas sobre determinada ação que tem por objetivo a autonomia das famílias,
sem, no entanto, precisarem esse objetivo. E, como resultado, vemos o acesso da
família a alguma forma de renda, preferencialmente pelo trabalho, a exemplo dos
diversos programas denominados “frentes de trabalho”, por vezes sob
responsabilidade da Assistência Social.
O que seria essa autonomia? Para nós, autonomia é a construção de um
caminho para o protagonismo e fortalecimento das famílias no enfrentamento
político e social das diversas contradições presentes nas relações sociais, em busca
de equidade, dignidade e acesso a bens e serviços. Portanto, tem caráter coletivo e
de organização de classes, o que exigirá uma ação mais politizadora e educativa do
que psicologizante10 e direcionada à regulação de comportamentos. Pressupõe um
atendimento na perspectiva de família como sujeito de direitos.
10
Psicologizante no sentido de que as ações com as famílias tendem a direcionar para o caminho do tratamento psicológico como principal ferramenta de mudança nas relações sociais e na superação das expressões da questão social. Nesse sentido, também observamos que a atenção aos adolescentes nas escolas tende a seguir a mesma linha, sugerindo tratamentos psicológicos para solucionar situações de indisciplina escolar.
58
Mioto (2010, p.174) afirma que:
Os processos sócio-assistenciais correspondem as ações profissionais desenvolvidas diretamente com as famílias. Sua lógica reside em atendê-las enquanto sujeitos e não como objetos terapêuticos. Assim, busca-se responder às suas demandas/necessidades numa perspectiva de construção da autonomia. Autonomia que lhes permitam um engajamento ativo no contexto da participação política.
Apesar dos conceitos mais genéricos, outros caminhos estão sendo
utilizados para fortalecer a PNAS, como a realização de diversos debates,
seminários regionais e nacionais para exposição do tema Trabalho Social com
Famílias, destacando a intencionalidade do trabalho e as aquisições pretendidas,
dando o esperado alinhamento para o trabalho técnico.
Importante ressaltar que há muito mais normativas relacionadas ao trabalho
social vinculado à Proteção Social Básica do que à Proteção Social Especial, e
ambas guardam diferenças entre si – dá-se um caráter mais coletivo a uma, e um
caráter mais individual à outra, o que pode gerar equívocos na sua execução. Além
disso, isso parece dividir os objetivos do trabalho social com famílias a partir das
demandas individuais por elas apresentadas, e não pela característica do conjunto
de famílias trabalhadoras, pertencentes ao mesmo processo de exclusão social.
A seguir, o quadro apresenta algumas definições, comparativamente, de
ambos os serviços, de forma a facilitar a observação dos conceitos.
Tabela 1 - Quadro sinóptico das definições de PAIF E PAEFI de acordo com a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais
PAIF PAEFI
DESCRIÇÃO
O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF consiste no trabalho social com famílias, de caráter continuado, com a finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida. Prevê o desenvolvimento de potencialidades e aquisições das famílias e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, por meio de ações de caráter preventivo, protetivo e proativo.
Serviço de apoio, orientação e acompanhamento a famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos. Compreende atenções e orientações direcionadas para a promoção de direitos, a preservação e o fortalecimento de vínculos familiares, comunitários e sociais e para o fortalecimento da função protetiva das famílias diante do conjunto de condições que as vulnerabilizam e/ou as submetem a situações de risco pessoal e social.
continua
59
continuação
USUÁRIOS
Famílias em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, do precário ou nulo acesso aos serviços públicos, da fragilização de vínculos de pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situação de vulnerabilidade e risco social residentes nos territórios de abrangência dos CRAS‟s.
Famílias e indivíduos que vivenciam violações de direitos.
OBJETIVOS
- Fortalecer a função protetiva da família, contribuindo na melhoria da sua qualidade de vida;
- Prevenir a ruptura dos vínculos familiares e comunitários, possibilitando a superação de situações de fragilidade social vivenciadas;
- Promover aquisições sociais e materiais às famílias, potencializando o protagonismo e a autonomia das famílias e comunidades;
- Promover acessos a benefícios, programas de transferência de renda e serviços socioassistenciais, contribuindo para a inserção das famílias na rede de proteção social de assistência social;
- Promover acesso aos demais serviços setoriais, contribuindo para o usufruto de direitos;
- Apoiar famílias que possuem, entre seus membros, indivíduos que necessitam de cuidados, por meio da promoção de espaços coletivos de escuta e troca de vivências familiares.
- Contribuir para o fortalecimento da família no desempenho de sua função protetiva;
- Processar a inclusão das famílias no sistema de proteção social e nos serviços públicos, conforme necessidades;
- Contribuir para restaurar e preservar a integridade e as condições de autonomia dos usuários;
- Contribuir para romper com padrões violadores de direitos no interior da família;
- Contribuir para a reparação de danos e da incidência de violação de direitos;
- Prevenir a reincidência de violações de direitos.
IMPACTO SOCIAL ESPERADO
- Contribuir para a redução da ocorrência de situações de vulnerabilidade social no território de abrangência do CRAS;
- Prevenção da ocorrência de riscos sociais, seu agravamento ou reincidência no território de abrangência do CRAS;
- Aumento de acessos a serviços socioassistenciais e setoriais;
- Melhoria da qualidade de vida das famílias residentes no território de abrangência do CRAS.
- Redução das violações dos direitos socioassistenciais, seus agravamentos ou reincidência;
- Orientação e proteção social a famílias e indivíduos;
- Acesso a serviços socioassistenciais e das políticas públicas setoriais;
- Identificação de situações de violação de direitos socioassistenciais;
- Melhoria da qualidade de vida das famílias.
continua
60
continuação
TRABALHO SOCIAL
Acolhida; estudo social; visita domiciliar; orientação e encaminhamentos; grupos de famílias; acompanhamento familiar; atividades comunitárias; campanhas socioeducativas; informação, comunicação e defesa de direitos; promoção ao acesso à documentação pessoal; mobilização e fortalecimento de redes sociais de apoio; desenvolvimento do convívio familiar e comunitário; mobilização para a cidadania; conhecimento do território; cadastramento socioeconômico; elaboração de relatórios e/ou prontuários; notificação da ocorrência de situações de vulnerabilidade e risco social; busca ativa
Acolhida; escuta; estudo social; diagnóstico socioeconômico; monitoramento e avaliação do serviço; orientação e encaminhamentos para a rede de serviços locais; construção de plano individual e/ou familiar de atendimento; orientação sociofamiliar; atendimento psicossocial; orientação jurídico-social; referência e contrarreferência; informação, comunicação e defesa de direitos; apoio à família na sua função protetiva; acesso à documentação pessoal; mobilização, identificação da família extensa ou ampliada; articulação da rede de serviços socioassistenciais; articulação com os serviços de outras políticas públicas setoriais; articulação interinstitucional com os demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos; mobilização para o exercício da cidadania; trabalho interdisciplinar; elaboração de relatórios e/ou prontuários; estímulo ao convívio familiar, grupal e social; mobilização e fortalecimento do convívio e de redes sociais de apoio
Quadro elaborado pela autora Fonte: Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais (BRASIL, 2009a)
Complementarmente foram editados os Cadernos de Orientações Técnicas
do PAIF, em que observamos aspectos bem mais conceituais do trabalho social com
as famílias do que na Tipificação Nacional, que define as ações necessárias de
forma exemplificativa e aponta um trabalho direcionado para a emancipação da
família, por meio de atividades socioeducativas individuais e/ou coletivas. Indica
como ações do PAIF a acolhida, oficinas com famílias, ações comunitárias, ações
particularizadas e encaminhamentos e seus respectivos detalhamentos.
Destaca-se entre as Orientações Técnicas a definição dos objetivos das
oficinas com famílias, pressupondo o trabalho coletivo e a garantia de direitos por
meio do protagonismo das famílias. O conteúdo do material aponta para a busca do
exercício da cidadania, inclusive com sugestão de temas relacionados a Direitos
Civis e Políticos.
61
As oficinas com famílias têm por intuito suscitar reflexão sobre um tema de interesse das famílias, sobre vulnerabilidades e riscos, ou potencialidades, identificados no território, contribuindo para o alcance de aquisições, em especial, o fortalecimento dos laços comunitários, o acesso a direitos, o protagonismo, a participação social e a prevenção a riscos. As oficinas com famílias propiciam a problematização e reflexão crítica das situações vividas em seu território, além de questões muitas vezes cristalizadas, naturalizadas e individualizadas. Elas possibilitam o entendimento de que os problemas vivenciados particularmente, ou por uma família, são problemas que atingem outros indivíduos e outras famílias reconhecendo, desta forma, nas experiências relatadas alternativas para seu enfrentamento. Buscam, ainda, contextualizar situações de vulnerabilidade e risco e assegurar a reflexão sobre direitos sociais, proporcionando uma nova compreensão e interação com a realidade vivida, negando-se a condição de passividade, além de favorecer processos de mudança e de desenvolvimento do protagonismo e da autonomia, prevenindo a ocorrência de situações de risco social. (BRASIL, 2012, p.24)
Em relação ao acompanhamento individual da família, o documento prevê:
O acompanhamento familiar do PAIF consiste, assim, em um conjunto de intervenções, desenvolvidas de forma continuada, a partir do estabelecimento de compromissos entre famílias e profissionais, com a construção de um Plano de Acompanhamento Familiar que estabelece objetivos a serem alcançados, realização de mediações periódicas, inserção em ações do PAIF, a fim de superar gradativamente as vulnerabilidades vivenciadas, alcançar aquisições e ter acesso a direitos. Objetiva-se, ainda, contribuir para ampliar espaços de participação e diálogo com instituições e para o alcance de maiores graus de autonomia, para a capacidade de vocalização das demandas e necessidades, para o desenho de projetos de vida. (BRASIL, 2012, p.63)
Pressupõe a realização de um Plano Individual entre a família e o serviço,
nesse caso o CRAS, de maneira a propor ações capazes de superar as
vulnerabilidades apresentadas, com processos de encaminhamento e mediações
com os membros da família. Apesar de indicar uma ação mais interna no universo
da família, procura destacar a diferença da abordagem como “caso de família”.
Assim é preciso ultrapassar a lógica do atendimento “caso a caso” ou “caso de família”, que vincula a satisfação das necessidades sociais à (in)competência individual das famílias. Portanto, é preciso redimensionar a lógica do trabalho com
62
famílias na perspectiva dos direitos, coletivizando as demandas e reafirmando que o caminho para a concretização da cidadania é via políticas públicas de responsabilidade do Estado. (BRASIL, 2012, p.65)
O documento reforça ainda o cuidado para a garantia do protagonismo da
família e de ação intersetorial de responsabilidade do Poder Público:
O princípio fundamental que deve nortear o acompanhamento familiar é o reconhecimento de que as famílias são protagonistas de suas histórias, mas que sofrem os impactos da realidade socioeconômica e cultural na qual estão inseridas, em especial as expressões da questão social que se manifestam no território. Tal compreensão é fundamental para negar a postura que individualiza os problemas vivenciados pelas famílias e as estigmatizam. Caso a família, no processo de acompanhamento, tenha sido atendida por vários serviços setoriais, é importante que o município se organize para realizar uma avaliação intersetorial conjunta dos resultados alcançados, para contribuir para a organização do Serviço, bem como para o aprimoramento dos fluxos de trabalho. (BRASIL, 2012, p.70)
Importante destacar que as Orientações Técnicas definem o PAIF como um
conjunto de ações, entre elas o acompanhamento particularizado, o que significa
dizer que a família poderá participar de várias ações do PAIF, conforme a viabilidade
e o seu desejo, como oficinas, reuniões, ações comunitárias e acompanhamentos
coletivos.
No que se refere à Proteção Social Especial, que tem como referência o
CREAS (Centro Especializado de Assistência Social), as normativas são bem mais
condensadas e direcionadas para o serviço, não havendo um documento específico
de procedimentos para execução do PAEFI, mas um caderno de orientações para o
CREAS e, nele, o trabalho social a ser realizado. O documento define o trabalho no
CREAS a partir das normativas já existentes, como a Tipificação Nacional dos
Serviços Socioassistenciais, portanto, de forma mais genérica, indicando muito mais
o que não deve ser feito, o que representa uma lacuna que pode dificultar a
implantação do serviço.
O papel do CREAS e as competências decorrentes estão consubstanciados em um conjunto de leis e normativas que fundamentam e definem a política de assistência social e regulam o SUAS. Devem, portanto, ser compreendidos a partir
63
da definição do escopo desta política do SUAS, qual seja, afiançar seguranças socioassistenciais, na perspectiva da proteção social. (BRASIL, 2011, p.23)
E quanto ao que não deve ser feito, define:
Frente ao exposto, e considerando o papel do CREAS e competências decorrentes, destaca-se que a este não cabe: • Ocupar lacunas provenientes da ausência de atendimentos que devem ser ofertados na rede pelas outras políticas públicas e/ou órgãos de defesa de direito; • Ter seu papel institucional confundido com o de outras políticas ou órgãos, e por conseguinte, as funções de sua equipe com as de equipes interprofissionais de outros atores da rede, como, por exemplo, da segurança pública (Delegacias Especializadas, unidades do sistema prisional, etc), órgãos de defesa e responsabilização (Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Conselho Tutelar) ou de outras políticas (saúde mental, etc.); • Assumir a atribuição de investigação para a responsabilização dos autores de violência, tendo em vista que seu papel institucional é definido pelo papel e escopo de competências do SUAS. (BRASIL, 2011, p.25)
No que se refere especificamente ao acompanhamento especializado, o
documento afirma:
A oferta de trabalho social nos CREAS pressupõe a utilização de diversas metodologias e técnicas necessárias para operacionalizar o acompanhamento especializado. Requer, ainda, a construção de vínculos de referência e confiança do usuário com a Unidade e profissionais da equipe, além de postura acolhedora destes, pautada na ética e no respeito à autonomia e à dignidade dos sujeitos. Nesse contexto, a escuta qualificada em relação às situações e sofrimentos vivenciados pelos usuários tornam-se fundamentais para o alcance de bons resultados e a viabilização do acesso a direitos. (BRASIL, 2011, p.28)
Mais uma vez reforça a necessidade de que as metodologias sejam
adequadas a cada caso, de comum acordo com as famílias:
As singularidades de cada situação deverão, inclusive, orientar a decisão conjunta, com cada família/indivíduo, das metodologias a serem utilizadas no trabalho social especializado, para a adoção das estratégias mais adequadas em cada caso, tendo em vista a construção de novas possibilidades de interação, projetos de vida e superação das situações vivenciadas. Nessa direção, algumas situações
64
poderão requerer atendimentos mais individualizados, enquanto outras demandarão intervenções mais coletivas, com a participação de todos os familiares implicados na situação ou até mesmo a inclusão em atendimentos em grupo. (BRASIL, 2011, p.27)
Como eixos norteadores do trabalho social, define: atenção especializada e
qualificação do atendimento, território e localização do CREAS, acesso a direitos
socioassistenciais, centralidade na família, mobilização e participação social e
trabalho em rede. Quanto aos processos de trabalho no CREAS, o documento
propõe as seguintes ações: planejamento do trabalho no CREAS; coordenação dos
recursos humanos e trabalho em equipe interdisciplinar no CREAS; reuniões de
equipe; reuniões para estudos de casos; supervisão e assessoria de profissional
externo.
Importante destacar que o documento reforça a existência de uma
“expertise” da Política de Assistência Social, e não subsidiária das demais:
É importante ressaltar que os serviços especializados ofertados pelos CREAS somam-se às ações das demais políticas públicas (saúde, educação, trabalho e outras), na perspectiva de ampliar a capacidade das famílias e indivíduos no enfrentamento e superação das situações de risco pessoal e social, por violação de direitos, não se sobrepondo ou confundindo-se com os serviços de competência das outras políticas. (BRASIL, 2011, p.66)
Enfatiza, dessa forma, a importância do trabalho intersetorial e em rede, de
modo a garantir uma ação integral e integrada, implicando as demais políticas
públicas.
Regido pelo princípio da intersetorialidade e da incompletude institucional, o órgão gestor de Assistência Social deve buscar a articulação em rede para fortalecer a complementaridade das ações dos CREAS com os diversos órgãos envolvidos no acompanhamento às famílias e aos indivíduos em situação de risco pessoal e social, por violação de direitos. Para tanto, deve primar pela articulação que almeje o acesso dos usuários aos demais serviços, projetos e programas que integram o SUAS e às outras políticas públicas, considerando a complexidade destas situações, que exigem atenções para além das proporcionadas pelo CREAS. (BRASIL, 2011, p.37)
65
Observa-se que na Proteção Social Especial, quanto aos processos de
trabalho, se retoma a “discussão de caso”:
Reuniões para estudos de casos: Estes momentos tem como objetivo reunir a equipe para estudar, analisar e avaliar as particularidades e especificidades das situações atendidas, de modo a ampliar a compreensão e possibilitar a definição de estratégias e metodologias de atendimento mais adequadas, além de serviços da rede que deverão ser acionados, tendo em vista o aprimoramento do trabalho. Nessas reuniões, busca-se discutir determinados casos e situações em acompanhamento, sendo também um momento para que a equipe reavalie suas ações, dimensione os resultados do atendimento e redefina estratégias e procedimentos. (BRASIL, 2011, p.57)
No cotidiano do trabalho, muito se aprecia essa prática da discussão de
“casos” na ação intersetorial, porém, pode dar margem a uma compreensão
individualizada das questões que afetam as famílias acompanhadas pela Proteção
Social Especial, já que essa modalidade carece de aprofundamento e orientações
técnicas específicas.
As orientações relativas ao trabalho social com famílias no âmbito da
Proteção Social Especial sugerem ainda instrumentos e procedimentos:
O desenvolvimento do trabalho social pelos Serviços do CREAS pressupõe escuta qualificada e compreensão da situação vivenciada por cada família/indivíduo, considerando seu contexto de vida familiar, social, histórico, econômico e cultural. A construção de projetos de vida e de novas possibilidades de relacionamento, com superação das situações adversas vivenciadas; a perspectiva do trabalho em rede para a atenção integral e o acesso a direitos; o desenvolvimento de potencialidades; e a ressignificação de vivências devem nortear a elaboração do Plano de Acompanhamento Individual e/ou Familiar. A elaboração do Plano de Acompanhamento junto com as famílias e indivíduos é essencial para guiar o trabalho social no CREAS, bem como para delinear, junto aos usuários, a construção de novas perspectivas de vida. (BRASIL, 2011, p.58)
Como procedimentos, propõe: a acolhida; acompanhamento especializado e
articulação em rede, com destaque para o CRAS; Gestão do Cadastro Único para
Programas Sociais e dos Programas de Transferência de Renda e Benefícios (PETI,
Bolsa Família, Benefício de Prestação Continuada - BPC); Serviços de Saúde, em
especial a Saúde Mental; Órgãos de Defesa de Direitos (Conselho Tutelar, Ministério
66
Público, Poder Judiciário, Defensoria Pública, Delegacias Especializadas); Rede de
Educação; Serviços de Acolhimento; Trabalho e geração de renda.
E, finalmente, sobre o procedimento específico para o acompanhamento
especializado, prevê que deverá ser:
[...] construído de forma conjunta com cada família/indivíduo, e o Plano de Acompanhamento deve delinear estratégias que serão adotadas no decorrer do acompanhamento, bem como os compromissos de cada parte, em conformidade com as especificidades das situações atendidas. (BRASIL, 2011, p.60)
A breve análise das normativas indica a flexibilidade na definição das
metodologias de trabalho social, a partir de referenciais teórico-metodológicos e
políticas, que poderão ser o diferencial nos resultados da ação. O PAIF e o PAEFI
pretenderam romper com práticas tutelares no trabalho com famílias no âmbito da
Assistência Social, porém normativas como PNAS e Tipificação Nacional dos
Serviços Socioassistenciais não foram suficientes, requerendo a publicação dos
diversos Cadernos de Orientações e outros debates sobre o terma, com propostas
de abordagens metodológicas. Sua efetividade, no entanto, não se dará pela mera
indicação teórica, dependendo de um conjunto de posturas éticas e políticas das
gestões públicas responsáveis pela execução da Política e dos profissionais,
trabalhadores sociais.
67
CAPÍTULO III – SÃO BERNARDO DO CAMPO: REALIDADE SOCIAL
E POLÍTICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
3.1 A FORMAÇÃO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO
Conforme dados disponibilizados pela Prefeitura de São Bernardo do
Campo11, a cidade está localizada próximo à Serra do Mar, fazendo divisa com o
município de Cubatão, no litoral paulista. Integra a região conhecida como ABC
paulista, composta por sete municípios, quais sejam, Santo André, São Bernardo do
Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da
Serra.
O município de São Bernardo do Campo foi emancipado em 1890. Possui
uma área de 408,55 km2, com população de 765.463 habitantes, conforme censo do
IBGE de 2010 – com estimativa de 811.489 para o ano de 2014. Sofrendo forte
processo de industrialização a partir de 1947, especialmente com a inauguração da
Via Anchieta, viveu acelerado crescimento. Incentivadas pelas facilidades logísticas
proporcionadas pela estrada, pela presença de mão de obra razoavelmente
qualificada na região e também por alguns incentivos fiscais concedidos, um grande
número de empresas estrangeiras se instalou na cidade. Em consequência da vinda
de grandes indústrias automobilísticas como a Ford, Scania e Volks e de diversas
fábricas de autopeças como a Perkins, Gemmer e Mangels, a cidade converte-se,
nas décadas de 50, 60 e 70, num dos principais polos industriais do país, atraindo
enorme contingente de mão de obra, que elas absorviam e que aumentava com a
chegada de migrantes de várias regiões do país.
A pequena vila do início do século XX dá lugar a uma grande metrópole: o
número de habitantes, que era de 29 mil em 1950, alcançou em 1980 a marca dos
425 mil, dos quais 292 mil eram migrantes, conforme indicava o censo do IBGE
realizado naquele ano. Como resultado da expansão populacional, as chácaras e
sítios dos velhos núcleos coloniais saíram de cena para o surgimento de novos
11
Fonte: SÃO BERNARDO DO CAMPO (Município). Serviço de Pesquisa - Seção de Pesquisa e Documentação, Divisão de Preservação da Memória, Secretaria de Cultura de São Bernardo do Campo. História da cidade. Disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/historia-da-cidade>. Acesso em: jan./2016.
68
loteamentos urbanos, regulares ou irregulares, transformando inteiramente as
feições de bairros antigos e criando novos aglomerados.
Paralelamente a esse crescimento industrial, cresce na cidade um
sindicalismo fortemente organizado e com grande poder reivindicatório. Tal cenário
levou São Bernardo, durante as crises econômicas do final dos anos 70 e início dos
80, a ser palco de alguns dos mais incisivos movimentos grevistas já ocorridos na
história do país.
Na década de 90, a cidade foi afetada pelo impacto das grandes alterações
ocorridas na economia mundial. A abertura comercial e o acirramento da competição
internacional impulsionaram transformações estruturais no mercado de trabalho e na
organização da produção. Em São Bernardo, o setor industrial perdeu parcela de
sua importância, ao mesmo tempo que cresceu o setor de serviços e a economia
informal.
São Bernardo do Campo hoje apresenta os problemas próprios das grandes
metrópoles, tais como a violência, a poluição, o déficit habitacional, moradias
precárias, insuficiência de serviços públicos, desemprego, todos inimagináveis
décadas atrás.
Mapa 1 - Localização do município de São Bernardo do Campo
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
69
3.2 A HISTÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO BERNARDO DO CAMPO
A primeira lei a tratar da Assistência Social no município de São Bernardo do
Campo data de 1976, qual seja, a Lei nº 2.240, de 13 de agosto de 1976, que dispõe
sobre a consolidação da reforma administrativa e aprova o plano de classificação de
cargos e funções da administração municipal – é possível deduzir que se trata da
primeira legislação sobre o tema uma vez que não revoga ou cita leis anteriores. A
referida lei cria a Secretaria de Saúde e Promoção Social, inserindo na área de
Saúde do município funções de Promoção Social, destinadas ao atendimento à
população em geral, com foco em atividades médicas e ações comunitárias,
instituindo, para tal, o Departamento de Promoção Social.
Observa-se que o referido Departamento tem por competência o
desenvolvimento de projetos e atividades em especial voltados para benefícios e
ações de assistência e integração social, sem, no entanto, regular de forma objetiva
as ações que seriam desenvolvidas nessa área, além da finalidade de opinar sobre
os convênios com entidades sociais. Sabe-se que, àquela ocasião, a saúde era
prestada por entidades assistenciais àqueles que não tinham acesso à previdência
social, inexistindo nessa área sistema público de caráter universal, embora nessa
mesma década os movimentos pela saúde já ocorressem no Brasil. Tal estrutura
criada pela lei de 1976 vigorou no município por 22 anos.
Em 1991 foi criado no município o Fundo Social de Solidariedade, Lei
nº 3.789, de 10 de outubro de 1991, que não aponta diretamente ações de
assistência social e, portanto, não altera a estrutura existente. O órgão tem por
objetivo “a mobilização da comunidade para atender às necessidades e problemas
sociais locais”. No ano de 1998, cinco anos após a aprovação da Lei Orgânica da
Assistência Social de 1993, foi que o município alterou a estrutura da Assistência
Social e, por meio da Lei 4.669, de 15 de outubro de 1998, criou a ainda existente
Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania.
Prata (2012), em estudo realizado para levantamento da história da
Assistência Social no município, verifica a ausência de ações do Poder Público,
especialmente a falta de planejamento urbano e serviços, ante a importante
industrialização que teve o município, como causa dos diversos problemas sociais
atuais:
70
Nos anos 1970, em função do crescimento populacional, as carências também crescem, levando a ampliação dos serviços da Promoção Social para além das questões de saúde, o que deu origem, nos dias atuais, a outras Secretarias voltadas para o social: Secretaria de Habitação e Meio Ambiente, Defesa Civil, o Serviço Social da Secretaria da Saúde e creches comunitárias, hoje na Secretaria da Educação. Mesmo com a intervenção do poder público municipal, na aparente intenção de solucionar os problemas, muitas vezes a tentativa parecia apenas a de querer mediar os conflitos. Ou então, dependendo da administração, se acabava fazendo uma clara opção pela parcela melhor posicionada socialmente. A demanda habitacional é um exemplo [...]. Em 1978, já na administração do Prefeito Tito Costa (1976/82), inicia-se a urbanização de favelas do município. Nesse período, a Promoção Social conta com o apoio da Secretaria de Serviços Urbanos. A idéia era cadastrar as famílias para depois passar a fazer um trabalho mais qualitativo. Na verdade, a intenção era “congelar as favelas”. Segundo dados da prefeitura, constatou-se, em 1978, a existência de 6.418 barracos, em 36 favelas, somando em torno de 36.400 habitantes. [...] [...] a atuação da prefeitura carregava uma ambigüidade flagrante: De um lado, reforçava junto aos moradores a necessidade de urbanização, cedendo às famílias o que ficou conhecido como “kit barraco”, ou seja, madeira e orientação técnica para reconstruir as habitações. E, ao mesmo tempo, procurava acabar, literalmente, com as favelas. O dilema dentro da prefeitura no tocante às favelas mostra, efetivamente, o vazio em relação a uma política pública para o setor: Não havia um plano de urbanização de favelas […] há alguns pesquisadores que mostram o seguinte: no começo dos anos 70, com as indústrias automobilísticas, havia uma participação da prefeitura no sentido de que as indústrias traziam a mão-de-obra barata do nordeste e a prefeitura dava os madeirits para esses trabalhadores construírem favelas. [...] Então, de certa forma, a Prefeitura incentivou o surgimento das favelas na segunda metade da década de 70. Diria que a Promoção Social entrou nesse papel e eu o critico, porque, no caso, a Prefeitura, se havia o crescimento da indústria automobilística na região, tinha de ter uma política de planejamento urbano, um plano diretor, para dar conta desse crescimento, ter alternativas de construção… isso não foi feito. Simplesmente vinha mão-de-obra mais barata e o município dava lastro para que fossem construídas as favelas. (PRATA, 2012)
A autora identifica o forte adensamento e a consequente precarização das
condições de vida da população recém-chegada à cidade, que hoje compõe a sua
população residente.
71
A lei criada em 1998, Lei nº 4.669, alterou a legislação do longo período
anterior e estabeleceu como campo funcional e competência da então criada
Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania a formulação e execução de
políticas na área de desenvolvimento social, prestação de serviços de assistência
social à comunidade e desenvolvimento de ações de geração de renda e
capacitação para o trabalho. Importante observar que, mesmo após a Constituição
Federal e 1988 e a LOAS de 1993, que indicam objetivos e diretrizes da Política de
Assistência Social e a definem como Política de Seguridade Social não contributiva,
de dever do Estado, a Secretaria recém-criada assume papel de capacitação para o
trabalho e geração de renda, além de funções de educação e formação profissional,
tratando a Assistência Social de forma mais genérica. Nesse universo, assume
ainda como competência algumas ações afirmativas relacionadas às mulheres,
pessoas com deficiência e idosos.
Além dessas funções, instituiu em sua estrutura hierárquica órgãos de
assessoria e planejamento, entre eles os Conselhos de Assistência Social, dos
Direitos da Criança e do Adolescente e Conselhos Tutelares, estabelecendo graus
de subordinação destes ao órgão gestor, o que identificamos como desvio ao
caráter de controle social desses órgãos. A Secretaria foi criada com dois
departamentos em sua estrutura, o de Desenvolvimento Social e o da Criança e
Juventude. As ações do Departamento de Desenvolvimento Social eram voltadas ao
atendimento de famílias, tendo entre suas funções a execução “de ações de geração
de renda para o enfrentamento à pobreza”. Já o Departamento da Criança e
Juventude, apesar de estabelecer entre suas funções as de articulação, atendimento
e proteção às situações de violência, mantém uma seção de formação e iniciação ao
trabalho, com a finalidade de inserir jovens no mercado de trabalho.
Uma análise mais geral nessa legislação nos faz observar que a Assistência
Social ainda assume caráter residual, emergencial e complementar ante as demais
políticas setoriais, tendo como foco de sua atuação ações de natureza formativa e
de geração de renda como alternativa e caminho para a população carente e os
jovens, público-alvo da Secretaria.
Ao longo dos anos, várias leis criaram programas de assistência social, ou a
ela vinculados, e realizaram reformas administrativas, com pequenas alterações na
estrutura então existente, sem, no entanto, modificar sua natureza, a saber:
72
● A lei nº 4.757 de 1999 cria o Programa de Renda Mínima e o Programa
Emergencial de Desenvolvimento Social, que visa a contratação e capacitação de
pessoas em situação de desemprego para torná-las aptas ao mercado de trabalho;
● A lei nº 4.937 de 2000 cria o serviço voluntário, objetivando o atendimento aos
usuários dos programas da Secretaria;
● As leis nº 5.249 de 2003 e nº 5.370 de 2005 alteram parcialmente a estrutura dos
órgãos e divisões da Secretaria;
● A lei nº 5.431 de 2005 cria cargos de coordenador e trabalhador no serviço de
Equoterapia desenvolvido pela Secretaria para o atendimento de pessoas com
deficiência – aqui apontamos mais uma vez a vinculação à Secretaria de funções
distintas da Política, já que a equoterapia é modalidade de tratamento para pessoas
com deficiência por meio de atividades com cavalos, assunto de competência da
Política de Saúde.
Já em 2008, uma reforma administrativa altera a legislação então vigente e
cria uma nova estrutura para a Secretaria, substituindo e compondo novos serviços
e seções, entre eles serviços voltados às pessoas em situação de rua e seções
específicas para atendimento de pessoas idosas, com deficiência e mulheres vítimas
de violência. Isso, no entanto, não muda seu caráter complementar e fragmentado,
que, ao contrário, é reforçado com a criação de um Departamento de Inclusão
Produtiva.
A nova lei traz em seu conteúdo terminologia mais condizente com a
legislação vigente da Assistência Social, porém não faz referência ao Sistema Único
da Assistência Social - SUAS, que já estava em vigor e em fase de implantação.
Ademais, não cita serviços como os Centros de Referência Especializados CRAS e
CREAS, embora unidades do CRAS já estivessem implantadas no município,
conforme exigência da Política Nacional. Também importante ressaltar que, em
todas as leis mencionadas, a Assistência Social é referida como uma ação dentro de
uma Política de Desenvolvimento Social, em meio a um leque de ações de
competência de diversas outras políticas públicas, mas todas direcionadas à
população carente, reforçando o caráter de “ação para os pobres”.
A Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania mantinha em sua
estrutura, até 2009, mais de 12 EMIP‟s (Escolas Municipais de Iniciação Profissional)
e, em seus quadros, 50% de servidores da Educação, entre eles professores e
diretores de escola, que conduziam ações de formação e colocação profissional a
73
um público selecionado pela pobreza. No ano de 2009, após mais de 16 anos sem
alternância na representação política da cidade, nova gestão teve início e, com ela,
se propôs nova reforma administrativa, que somente foi aprovada em novembro
desse mesmo ano, após um ano de dificuldades na relação com o Poder Legislativo.
Finalmente aprovada, a Lei nº 5.982, de 11 de novembro de 2009, propõe
ampla reforma administrativa em toda a estrutura da Prefeitura, reordenando e
criando novas secretarias. A Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania,
fundada em 1998, sofre então alterações em sua estrutura, porém tem mantido seu
nome, já conhecida entre a população como SEDESC, sendo a principal referência
para o atendimento com cursos profissionalizantes para jovens.
Essa reforma aponta uma importante mudança na concepção da Assistência
Social no município, adequando as estruturas às exigências do SUAS e transferindo
para a Secretaria de Educação toda a estrutura educacional existente, como as
EMIP‟s e os servidores daquela Política. A mudança trouxe, no entanto, o
esvaziamento da Secretaria, uma vez que as ações prioritárias eram de formação e,
ao revés, pequeno era o quadro de trabalhadores da Assistência Social, e precários
eram seus serviços.
Há de se observar que, apesar da mudança realizada, a lei ajustou-se a
algumas estruturas já existentes. Alguns equívocos foram cometidos e certos itens
merecem nova análise e eventual alteração, uma vez que a própria estrutura
fragmenta a ação, como no caso da manutenção de Centros Especializados e
serviços diversos distintos dos CREAS‟s, mas com as mesmas funções.
Atualmente, a SEDESC, secretaria responsável pela formulação, gestão e
execução da Política de Assistência Social, mantém o campo funcional já previsto na
Lei Municipal nº 4.669, de 15 de outubro de 1998. Sua estrutura foi da seguinte
forma organizada:
Da Estrutura Hierárquica Art. 363. A Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania compreende os seguintes órgãos de linha, diretamente subordinados ao titular da Pasta: I - Serviço de Expediente II - Departamento de Políticas de Assistência Social III - Departamento de Políticas Afirmativas IV - Divisão de Planejamento e Apoio à Gestão [...] Art. 365. Os órgãos de linha da Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania têm os seguintes órgãos subordinados:
74
[...] § 2º Departamento de Políticas de Assistência Social I - Serviço de Expediente II - Gerência de Proteção Básica III - Gerência de Proteção Social Especial IV - Gerência de Apoio ao Sistema Único de Assistência Social § 3º Departamento de Políticas Afirmativas I - Serviço de Expediente II - Gerência de Políticas para a Pessoa com Deficiência III - Gerência de Políticas para a Mulher e Questões de Gênero IV - Gerência de Políticas para o Idoso V - Gerência de Políticas para a Igualdade Racial
Uma análise geral desta lei e da construção da Política de Assistência Social
no município permite notar importantes avanços na implantação do SUAS, mas
também uma priorização inicial da implantação de benefícios, em detrimento dos
serviços, especialmente com a criação do Programa Oportunidades (Lei nº 6.033, de
15 de abril de 2010), que dispõe sobre programa de geração de trabalho e melhoria
de renda das famílias em situação de vulnerabilidade social. Também revela
equívoco quando trata, no citado § 2º, do Departamento de Políticas de Assistência
Social (grifo nosso), parecendo indicar várias “ações” de Assistência Social, e não
uma Política Pública.
Outro aspecto importante a se analisar é a criação e manutenção do
Departamento de Políticas Afirmativas na estrutura da Secretaria, cabendo a ele
também a execução de vários serviços, segmentados, de atenção às diversas
violências, apartando-os do recém-criado CREAS, que não aparece formalmente na
normativa. Esse Departamento de Políticas Afirmativas mantém os Centros de
Referência, que executam ações de proteção social básica e especial,
desvinculados dos serviços de CRAS e CREAS. Aliado a isso, o município também
possui uma Fundação Pública, Fundação Criança, que, responsável pela execução
de políticas para a infância e a juventude, por vezes confunde suas ações com as do
órgão gestor, além de duplicar proteções.
Por seu turno, a Lei Orgânica do Município, de 1990, atualizada até 2011, ao
contrário das disposições previstas na Constituição Federal de 1988, em seu título
“Da ordem social”, Capítulo III - “Da Promoção Social”, não trata a Assistência Social
como integrante da Seguridade Social, mas como ações de natureza emergencial e
compensatória que não devem prevalecer sobre as demais políticas sociais básicas,
75
além de tratar de subvenções às entidades assistenciais filantrópicas, em vez do
cofinanciamento da Política, como prevê suas regulações.
TÍTULO VI Da Ordem Social [...] Capítulo III DA PROMOÇÃO SOCIAL Art. 221. As ações do Poder Público, por meio de programas e projetos na área de promoção social, serão organizadas, elaboradas, executadas e acompanhadas com base nos seguintes princípios: I - participação da comunidade; II - integração das ações dos órgãos e entidades da administração em geral, compatibilizando programas e recursos e evitando a duplicidade de atendimento entre as esferas estadual e municipal; III - o entendimento das políticas de assistência social enquanto direito de cidadania, possibilitando, aos munícipes que dele necessitarem, o acesso a benefícios e serviços que garantam o atendimento de suas necessidades básicas. Art. 222. As ações governamentais e os programas de assistência social, pela sua natureza emergencial e compensatória, não deverão prevalecer sobre a formulação e aplicação de políticas sociais básicas nas áreas de saúde, educação, abastecimento, transporte e alimentação. Art. 223. O Município subvencionará os programas desenvolvidos pelas entidades assistenciais e filantrópicas, sem fins lucrativos, com especial atenção às que se dediquem à assistência aos portadores de deficiência, conforme critérios definidos em lei. Parágrafo único. Compete ao Município a fiscalização dos serviços prestados pelas entidades citadas no "caput" deste artigo. Art. 224. O Município criará o Conselho Municipal de Promoção Social, cuja composição, funções e atribuições serão definidas em lei. (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 1990 - grifo nosso)
Dessa forma, observamos que a Assistência Social, como direito do cidadão
e dever do Estado, está presente de forma frágil e incompleta na legislação, o que
não chama a atenção do legislador, considerando que várias alterações ocorreram,
após a aprovação da Constituição Federal e da Lei Orgânica da Assistência Social -
LOAS, e suas redações foram mantidas. Importante destacar que as mudanças na
legislação e as nomenclaturas utilizadas são capazes de mobilizar e alterar posturas
e comportamentos, e a inserção dos direitos em normas formais permite que esses
direitos sejam reconhecidos e exigidos. A ausência de uma legislação que fortaleça
76
os conceitos da Política Pública pode representar a ausência de interesse público e
a baixa mobilização social em torno do tema que se pretende analisar.
3.3 CARACTERIZAÇÃO ATUAL DO MUNICÍPIO
Dados gerais do município de São Bernardo do Campo, divulgados pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS), apontam que o município possuía 765.463
habitantes em 2010, com estimativa de 816.925 habitantes para o ano de 2015.
Portanto, o crescimento populacional previsto era de cerca de 7% no período, quase
o dobro do aumento ocorrido entre os anos de 2000 e 2010, à taxa de 0,88% ao
ano, passando de 701.289 para 765.463 habitantes.
Entre 2000 e 2010 foi verificada ampliação da população idosa, que, em
termos anuais, cresceu 4,9% em média. Em 2000 esse grupo representava 6,9% da
população municipal, já em 2010 consistia em 10,2% do total. Por sua vez, o
segmento etário de 0 a 14 anos registrou crescimento negativo entre 2000 e 2010
(-1,4% ao ano): crianças e jovens eram 26% do contingente populacional em 2000, o
que correspondia a 182.259 habitantes; em 2010 esse percentual reduziu para
20,7% da população, totalizando 158.745 habitantes. Verificou-se, no entanto,
crescimento populacional na faixa etária de 15 a 59, passando de 472.496
habitantes em 2000 para 528.797 em 2010 – representando 69,1% da população de
São Bernardo do Campo.
O Sumário de Dados do município aponta forte densidade demográfica, em
especial pelo fato de que apenas 28,9% do território refere-se a zona urbana; 53,7%
consistem em área de proteção aos mananciais e 18,6% do território é ocupado pelo
corpo d‟água da Represa Billings. Assim, aproximadamente 98% da população se
concentra na zona urbana. Essa concentração reflete-se na alta densidade
demográfica da zona urbana do município (6.741 hab./km²), destacando-se os
bairros de Santa Terezinha, Dos Casa, Ferrazópolis, Baeta Neves e Alves Dias,
todos com mais de 13.500 hab./km² .
77
Cerca de 200 mil pessoas vivem em assentamentos urbanos irregulares
existentes nas áreas de proteção aos mananciais, sendo o território do Alvarenga
uma área representativa das ocupações irregulares, compreendendo cerca de 35
bairros que ainda sofrem pressões de ocupação por famílias de baixo poder
econômico.
Na imagem a seguir apresentamos o mapa de São Bernardo do Campo,
mostrando sua posição geográfica e a importante área do município cravada no
entono da Represa Billings, com área rural e de proteção de mananciais.
Mapa 2 - Posição geográfica e área de mananciais do município
Fonte: Google Maps 12
12
GOOGLE MAPS. São Bernardo dos Campos. Disponível em: <https://www.google.com.br/maps/@-23.8046745,-46.6697907,11z>. Acesso em: jan./2016.
78
Tabela 2 - População residente e densidade demográfica
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Na tabela acima observamos a grande concentração populacional
especialmente em alguns bairros, quais sejam, Alves Dias, Baeta Neves, Dos Casa,
Ferrazópolis e Santa Terezinha. A zona rural envolve 10 bairros, localizados no
distrito do Riacho Grande, cujos moradores se utilizam de balsa para chegar ao
centro de São Bernardo ou à zona sul da capital, sendo que 40% do espaço está
nos limites da área de proteção ambiental.
79
São Bernardo possui ainda uma grande área de proteção de mananciais,
porém altamente populosa, com quase 200.000 habitantes, conforme tabela a
seguir:
Tabela 3 - População em área de proteção e recuperação de mananciais
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Em termos orçamentários, o município se classifica entre os de maior
orçamento da região. Sua receita orçamentária passou de R$ 1.671,6 bilhão em
2005 para R$ 2.041,3 bilhões em 2009, o que retrata uma alta de 68,4% no período
ou 13,91% ao ano, e R$ 2.447,3 bilhões em 2011, conforme apontado pelo Sumário
de Dados.
80
Tabela 4 - Principais receitas do município entre 2009 e 2011
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Já em 2015, de acordo com a Lei Orçamentária Anual - LOA, Lei 6.373 de
14 de dezembro de 2014, a receita da administração direta do município passou
para R$ 4.551.886.000, com crescimento em relação a 2011 de quase 100%.
81
Tabela 5 - Receitas do orçamento 2015
Fonte: Lei Orçamentária Anual, 2014
13
No que diz respeito a despesas, em 2011 as áreas da saúde, educação,
administração, previdência social e trabalho foram responsáveis por 61,2% das
despesas municipais. Em Assistência Social as despesas alcançaram 1,1% do
orçamento total, registrando redução em relação a 2009.
13
SÃO BERNARDO DO CAMPO (Município). Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo. Orçamentos. Disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/orcamentos-sopp>. Acesso em: jan./2016.
82
Tabela 6 - Despesas realizadas por função entre 2009 e 2011
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
No ano de 2015, as despesas com Assistência Social se mantiveram no
patamar de 1% da receita, com 0,82% de recursos próprios e 0,22% de recursos de
outras fontes, indicadas transferências da União e Estado.
83
Tabela 7 - Despesas realizadas por função 2015
Fonte: Lei Orçamentária Anual, 2014
14
Há de se considerar que as despesas identificadas como de Assistência
Social incluem as despesas de toda a Secretaria. As despesas específicas do
Departamento de Assistência Social totalizam R$ 21.696.000, conforme orçamento
publicado.
14
SÃO BERNARDO DO CAMPO (Município). Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo. Orçamentos. Disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/orcamentos-sopp>. Acesso em: jan./2016.
84
Quanto aos níveis de pobreza, o Censo Demográfico de 2010 indicava que o
município contava com 18.710 pessoas na extrema pobreza, sendo 1.297 na área
rural e 17.413 na área urbana. Em termos proporcionais, 2,4% da população está na
extrema pobreza, com intensidade maior na área rural (10,1% da população na
extrema pobreza na área rural, contra 2,3% na área urbana).
Dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
apontam que São Bernardo do Campo apresenta 23.453 famílias elegíveis ao Bolsa
Família e 52.979 famílias de baixa renda, elegíveis ao Cadastro Único (PNAD 2006).
Atualmente, o município possui 18.661 famílias15 no programa de transferência de
renda Bolsa Família e 42.68116 inseridas no CAD Único. Atende ainda 9.364 famílias
no Benefício de Prestação Continuada - BPC.
3.4 PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA – CRAS E SEUS TERRITÓRIOS
Dados coletados do município, por meio da Secretaria de Desenvolvimento
Social e Cidadania, apontam que 24.037 famílias estão referenciadas nas cinco
unidades de CRAS existentes, embora não se tenha definição clara sobre esse
referenciamento, sendo consideradas referenciadas todas as famílias que em algum
momento passaram pelo CRAS desde o início do seu funcionamento. Dessas
famílias, 3.017 estão inseridas em serviços da rede conveniada, sendo 1.842 em
serviços de convivência e fortalecimento de vínculos, 1.075 em serviços
denominados “complementares ao PAIF” e 1.000 em serviços oferecidos pela
Fundação Criança, fundação de caráter público que desenvolve as ações
relacionadas a crianças e adolescentes no município, podendo-se assim considerar
que são essas as famílias inseridas no PAIF.
As unidades de CRAS estão localizadas nas seguintes áreas:
15
Dados referentes a janeiro de 2016, disponíveis no site do MDS. Cf.: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome. Disponível em: <http://mds.gov.br/>. Acesso em: jan./2016. 16
Dados referentes a novembro de 2015, disponíveis no site do MDS.
85
Tabela 8 - Unidade de CRAS e sua referência territorial
Unidade Bairros/ Regiões Quantidade de bairros, vila e conjuntos
habitacionais que compõem a região de referência
CRAS I Baeta Neves, Montanhão, Ferrazópolis, Nova Petrópolis, Santa Terezinha
83
CRAS II Alves Dias, Assunção, Cooperativa Independência, Jordanópolis, Planalto
117
CRAS III Batistini, Botujuru, Demarchi, Dos Alvarenga, Dos Casa
127
CRAS IV Balneária Botujuru, Riacho Grande, Dos Finco, Montanhão, Rio Grande, Zona Rural
62
CRAS V Anchieta, Baeta Neves, Centro, Paulicéia, Rudge Ramos, Taboão
155
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania - Prefeitura de SBC 17
A seguir, o mapa demonstra a localização dos CRAS‟s, de forma
aproximada, e sua relação com o conjunto dos bairros referenciados, possiblitando
um olhar da distribuição na totalidade do município.
17
Dados obtidos em visita à Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania de São Bernardo do Campo.
86
Mapa 3 - Localização aproximada dos CRAS’s
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania - Prefeitura de SBC
A localização das unidades corresponde às áreas mais populosas e de
maior vulnerabilidade, conforme identificamos anteriormente, os bairros Alves Dias,
Baeta Neves, Dos Casa, Ferrazópolis e Santa Terezinha e a zona rural, que envolve
dez bairros situados no distrito do Riacho Grande. No entanto, ocorre que, em razão
da característica geográfica do município, há relativa distância entre os bairros, o
que dificulta sobremaneira o acesso da população à unidade, além de desproporção
entre a população do território e a oferta de serviços.
Podemos observar que quatro unidades de CRAS estão concentradas na
região mais central, representada pela parte superior do mapa, cujos bairros de
abrangência estão descritos no quadro anterior. Observamos ainda que somente o
CRAS IV responde por toda a área referente à parte inferior do mapa, incluindo a
CRAS I
CRAS II
CRAS III
CRAS V
CRAS IV
87
área rural e a de proteção de mananciais, separadas pela Represa, cujo acesso se
dá por meio de balsa.
Há ainda uma dificuldade de acesso da população às unidades de CRAS em
razão da distância entre os bairros e a unidade de referência, além de número
insuficiente de unidades na região mais afastada. Mesmo em relação às unidades
mais próximas se apontam dificuldades de acesso, uma vez que o sistema de
transporte muitas vezes não atende às necessidades de locomoção entre os bairros,
sendo assim mais fácil o acesso da população ao centro da cidade. Os CRAS‟s não
possuem equipes volantes e todas as ações são realizadas na própria sede das
unidades.
O Sumário de Dados do município, em 2012, última edição publicada,
relacionou os serviços ofertados em quatro unidades de CRAS:
Tabela 9 - Serviços oferecidos pelos CRAS’s
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
88
Apesar de passados mais de dois anos da divulgação, os dados nos fazem
notar que as ações são especialmente focadas no acolhimento/atendimento e
encaminhamento para serviços da rede. Em seguida aparece a concessão de
benefícios eventuais e em menor número, as reuniões de equipe e grupos
socioeducativos.
Os dados coletados e identificados no Sumário não incluem informações
precisas quanto ao número de famílias envolvidas, já que o referencial “número de
atendimento” não permite individualizar por referência o número de famílias
atendidas. Da mesma forma, o total de grupos socioeducativos não possibilita
identificar qual trabalho é realizado, a frequência em que ocorre e a continuidade da
participação das famílias. Nossa experiência aponta que são realizadas reuniões
pontuais com grupos de famílias, muitas vezes por programas, como o “Renda
Cidadã”, programa estadual de transferência de renda, que podem se repetir ou não,
não indicando necessariamente o trabalho social requerido pelo PAIF.
Analisamos a seguir a presença de serviços públicos nos territórios com a
demonstração dos mapas. Pretende-se aqui analisar a oferta de serviços públicos,
que constituem elemento importante de proteção social, reduzindo os níveis de
vulnerabilidade das famílias em relação aos territórios de vivência.
89
Mapa 4 - Rede de cultura
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Observamos, no que diz respeito aos pontos de cultura, maior oferta de
serviços itinerantes como cineclube e ação cultural nos bairros.
90
Mapa 5 - Rede de saúde
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Em relação à rede de saúde, há maior número de UBS‟s - Unidades Básicas
de Saúde, embora também concentradas na parte superior do mapa, identificando a
fraca presença desses serviços nas áreas de mananciais e zona rural. Há poucos
hospitais e serviços especializados nos territórios.
91
Mapa 6 - Rede de esporte e lazer
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Esporte e lazer ficam mais fortemente marcados pela presença de campos
de futebol e ginásios de esportes, havendo poucos parques municipais.
92
Mapa 7 - Rede de educação
Fonte: Sumário de Dados do Município (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2012)
Em todos os casos, a exemplo das Unidades de Saúde, há maior
concentração de serviços, de todas as políticas, na parte superior do mapa,
ratificando sua fraca presença nas áreas de mananciais e zona rural, que
concentram um número significativo de famílias.
Especificamente em relação à cobertura dos serviços ofertados pela
Assistência Social, observamos significativa desproporção entre o número de
famílias inseridas no Cadastro Único do Governo Federal e nos programas de
transferência de renda e o daquelas inseridas em serviços no território. Essa análise
é interessante já que os territórios dos CRAS‟s, em sua maioria, apresentam
importantes riscos sociais, registrando ausência de serviços e moradias precárias.
Sem contar que o perfil das famílias inseridas nos programas sociais indica algum
grau de vulnerabilidade, o que exigiria atenção a elas, por meio de serviços, à luz da
proposta de integração entre serviços e benefícios prevista na Política de
Assistência Social, explicitada no Protocolo de Gestão Integrada de Serviços,
Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do Sistema Único de Assistência
Social - SUAS, Resolução CIT nº 7, de 10 de setembro de 2009.
93
Tabela 10 - Número de famílias x inserção em serviço da Assistência Social
por unidade de CRAS
Famílias do CAD Único no território de abrangência
Famílias inseridas em Benefícios (PTR e BPC) no território
de abrangência
Total de famílias referenciadas
Total de famílias inseridas em serviços no
território
CRAS I 10.057 9.386 7.500 782
CRAS II 6.579 4.476 3.537 925
CRAS III 5.506 7.825 7.500 895
CRAS IV 8.570 2.968 4.500 815
CRAS V 10.310 4.247 1.000 500
Total 41.022 28.902 24.037 3917
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania - Prefeitura de SBC
Nos dados acima podemos observar que em torno de 13% das famílias
inseridas em Programas de Transferência de Renda e Benefícios de Prestação
Continuada estão inseridas nos serviços, se destacando ainda que, desse total,
apenas 1.075 casos, menos de 4%, conforme demonstramos abaixo, referem-se a
serviços de atendimento às famílias (PAIF), sendo os demais, a maior parte,
modalidade de Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para crianças e
adolescentes, ofertado por organização não governamental e ainda assim de baixa
cobertura.
Tabela 11 - Serviços da Assistência Social ofertados por unidade de CRAS x Famílias
atendidas por modalidade
CRAS I CRAS II CRAS III CRAS IV CRAS V Total
SCFV18
* conveniado no território
307 360 525 355 295 1842
Serviço complementar ao PAIF
225 315 120 210 205 1075
SCFV - Fundação Criança
250 250 250 250 0 1000
Total 782 925 895 815 500 3917
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania - Prefeitura de SBC
18
Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos.
94
Não observamos a presença de atividades coletivas no território envolvendo
os serviços locais, tampouco de Serviços de Convivência e Fortalecimento de
Vínculos para idosos, pessoas com deficiência ou mesmo para o conjunto das
famílias, assim como não identificamos a proteção ofertada em domicílio para
pessoas idosas e/ou com deficiência.
Nosso objetivo aqui foi demonstrar que a oferta de Proteção Social nos
territórios é diretriz da Política de Assistência Social, e sua ausência refletirá na ação
do CREAS. Famílias em situação de desproteção e com dificuldade de acesso a
serviços de proteção básica, sejam da Assistência Social ou das demais políticas
públicas, serão identificadas somente por ocasião de ocorrências de maior
gravidade, muitas vezes já judicializadas, e com maior dificuldade para intervenções,
senão aquelas de caráter emergencial e pontual.
Nesse sentido, Sposati (2009) define o sentido de proteção social na
Seguridade Social brasileira:
O sentido de proteção (protectione do latim) supõe antes de mais nada tomar a defesa de algo, impedir sua destruição, sua alteração. Nesse sentido a idéia de proteção contém um caráter preservacionista – não da precariedade, mas da vida – supõe apoio, guarda, socorro e amparo. Este sentido preservacionista é que exige tanto as noções de segurança social como de direitos sociais [...]. A idéia de proteção social exige forte mudança na organização das atenções, pois implica em superar a concepção de que se atua nas situações só após instaladas, isto é, depois que ocorre uma “desproteção”. Ela exige que se desenvolvam ações preventivas. (SPOSATI, 2009, p.21)
A forma de ofertar proteção social no município de São Bernardo do Campo
carece de mudanças, a começar pela definição dos territórios de referência das
políticas públicas, que são distintos entre si e entre as regiões definidas pela
administração, para elaboração do planejamento e orçamento da cidade. A ação
intersetorial, outro fator importante de proteção social, precisa ser uma diretriz de
governo, e não de exclusividade da Assistência Social, devendo implicar toda a
gestão. O investimento nas Políticas Sociais, seja por meio de implantação e
qualificação de serviços, seja pela composição e formação de Recursos Humanos,
deve garantir cobertura de acordo com a demanda identificada a partir dos
territórios. A Assistência Social precisa apontar maior clareza de conceitos relativos
95
às especificidades das respectivas proteções e à articulação necessária, de forma a
se demonstrar eficiente em sua resolutividade para, de forma integral, completar-se
com as demais políticas públicas de proteção social.
Por essas razões, a normatização da Política de Assistência Social se faz
necessária, e deve contemplar o modelo de gestão proposto pelas normativas
nacionais, definindo, entre outros, as responsabilidades do município na efetivação
da Política de Assistência Social e garantindo a instalação das três funções:
Proteção Social, Vigilância Socioassistencial e Defesa de Direitos. Deve organizar
a rede socioassistencial por proteções, articuladas entre si, com os serviços das
demais políticas e com os municípios vizinhos. Deve ainda implantar a gestão do
trabalho e a educação permanente.
A normatização fortalece a Política Pública, demarcando sua
responsabilidade e especificidade no município, construindo sua própria identidade,
além de torná-la exigível.
96
CAPÍTULO IV – A MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR E O TRABALHO SOCIAL
COM FAMÍLIAS NO CREAS DE SÃO BERNARDO DO CAMPO
4.1 A PESQUISA
A pesquisa abrange o estudo da família na contemporaneidade e sua
relação com as Políticas Públicas, a partir de bibliografia sobre o tema, além do
referencial legal-normativo que ao longo da história regulou a atenção às famílias e a
Política de Assistência Social. Utilizamos a pesquisa quantitativa para levantamento
dos dados quanto ao perfil das famílias atendidas na proteção social especial de
São Bernardo do Campo, à rede de atenção existente nos territórios das famílias
pesquisadas e à demanda existente.
Na pesquisa empírica adotamos a metodologia de pesquisa qualitativa, com
as técnicas de entrevista e grupo focal, envolvendo profissionais do serviço,
orientados a partir de um roteiro abordando questões como a análise das
metodologias utilizadas à luz da Política Nacional de Assistência Social; a
concepção das equipes técnicas em relação à família e a diretriz da Matricialidade
Sociofamiliar; as formas como se identifica a demanda e como a família chega ao
serviço; os procedimentos para acolhida inicial; como são realizadas as visitas
domiciliares, a periodicidade e a forma do acompanhamento; além da ocorrência de
intersetorialidade e o trabalho em rede.
Optamos pela pesquisa qualitativa considerando que possibilitaria maior
aproximação com o cotidiano dos profissionais e das famílias atendidas, permitindo
alcançar melhor resultado na identificação de conhecimentos, conceitos e valores
que outros meios. Para Martinelli (2012, p.25),
[...] essa pesquisa tem por objetivo evidenciar o que os participantes pensam a respeito do que está sendo pesquisado, não só da minha visão de pesquisador em relação ao problema, mas é também o que o sujeito tem a me dizer a respeito. Parte-se de uma perspectiva muito valiosa, porque à medida que se quer localizar a percepção dos sujeitos, torna-se indispensável - e este é um outro elemento muito importante - o contato direito com o sujeito da pesquisa.
97
Realizamos entrevistas individuais e com o grupo focal, que é uma forma
rápida e prática de pôr-se em contato com a população que se deseja investigar.
Pode ser considerado um grupo de discussão informal e de tamanho reduzido, com
o propósito de obter informações de caráter qualitativo em maior profundidade, a
partir da reunião de pessoas que possuem características comuns e produzem
dados qualitativos sobre a discussão focalizada.
O trabalho com grupos focais permite compreender processos de construção da realidade por determinados grupos sociais, compreender práticas cotidianas, ações e reações a fatos e eventos, comportamentos e atitudes, constituindo-se uma técnica importante para o conhecimento das representações, percepções, crenças, hábitos, valores, restrições, preconceitos, linguagens e simbologia prevalentes no trato de uma dada questão por pessoas que partilham alguns traços em comum, relevantes para o estudo do problema visado. (GATTI, 2012, p.11)
Para melhor identificar as condições objetivas19 de trabalho dos
profissionais, foram levantadas questões relativas à formação das equipes,
articulação da Rede de Serviços, os serviços socioassistenciais disponíveis e sua
presença nos territórios das famílias acompanhadas, além das formas de construção
dos processos de trabalho intersetorial. Entendemos que as condições objetivas de
trabalho refletem diretamente na qualidade da atenção ofertada pelo profissional, por
vezes causando frustração e incapacidade de intervenção profissional, mesmo que
se tenha clareza quanto às demandas sociais e profissionais.
Na pesquisa de campo realizamos reunião com os profissionais com o
objetivo de apresentar a pesquisa e suas etapas e prestar esclarecimentos sobre
sua participação na pesquisa. Realizamos entrevistas individuais com profissionais
de nível superior, assistentes sociais. Escolhemos o perfil dos profissionais
considerando o tempo de formação, o tempo de trabalho na Prefeitura e o segmento
em que atua, já que os profissionais se dividem internamente por demandas
envolvendo crianças e adolescentes, idosos e pessoas com deficiência, de forma a
contemplar a heterogeneidade do grupo.
19
Para Yolanda Guerra (2013), as condições objetivas são aquelas relativas à produção material da sociedade, são condições postas na realidade material. Por exemplo: a divisão do trabalho, a propriedade dos meios de produção, a conjuntura, os objetos e os campos de intervenção, os espaços sócio-ocupacionais, as relações e condições materiais de trabalho.
98
Tabela 12 - Perfil dos assistentes sociais entrevistados
Profissional Tempo de formação
Tempo de serviço público
Segmento de atendimento prioritário *
AS - 1 14 anos 12 anos Criança e adolescente
AS - 2 08 anos 01 ano Criança e adolescente
AS - 3 29 anos 24 anos Idoso
AS - 4 33 anos 24 anos Criança e adolescente
AS - 5 23 anos 20 anos Idoso
*De acordo com a divisão interna das atividades do CREAS
Fonte: Dados da pesquisa
Não foi possível a entrevista individual com a assistente social de referência
para as situações de pessoas com deficiência em razão de seu período de férias,
que coincidiu com o período da pesquisa de campo, porém a profissional participou
do grupo focal.
Realizamos finalmente o grupo focal, que envolveu 13 profissionais do
CREAS, quase a totalidade dos profissionais. Dessa forma, foi contemplada a
heterogeneidade pretendida quanto a tempo de formação, de serviço público e área
prioritária de atuação. O grupo contou com nove assistentes sociais, duas
coordenadoras psicólogas, uma coordenadora assistente social e uma estagiária de
psicologia.
Considerando o tempo de formação das assistentes sociais, o maior grupo
possui mais de 20 anos de formação na graduação. Nenhuma profissional tinha
curso de pós-graduação até a oferta do Curso de Especialização em Gestão da
Política de Assistência Social, pela Prefeitura, realizado pela PUC/SP, no ano de
2012, com a participação de seis profissionais, 46% das que atuam no CREAS.
Parte dos profissionais ainda não estava contratada na ocasião do curso.
99
Gráfico 1 - Tempo de formação das assistentes sociais
Fonte: Dados da pesquisa
Sobre o tempo de formação das duas psicólogas que completam o grupo
focal e exercem atividades de coordenação, ambas afirmaram que faz entre 10 e 20
anos que se graduaram.
Quanto ao tempo de serviço dos profissionais na Prefeitura de São
Bernardo, a maioria tem até cinco anos de trabalho.
Gráfico 2 - Tempo de trabalho dos profissionais na PMSBC
Fonte: Dados da pesquisa
2 15%
3 23%
3 23%
5 39%
ate 5 anos
ate 10 anos
ate 20 anos
mais de 20 anos
7 54%
1 8%
3 23%
2 15%
ate 5 anos
ate 10 anos
ate 20 anos
mais de 20 anos
100
4.2 A PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL - CREAS
A Proteção Social Especial em São Bernardo do Campo, conforme já
identificado em capítulo anterior, compõe a estrutura administrativa da SEDESC, por
meio da Gerência de Proteção Social Especial, responsável por dois serviços:
Serviço de Atenção à População em Situação de Rua e Serviço de Atenção à
Criança e ao Adolescente em Vulnerabilidade. Dessa forma, o CREAS, na forma
estabelecida no SUAS, não está previsto no organograma da SEDESC. Esse
serviço passou a funcionar efetivamente em janeiro de 2010, a partir de uma equipe
que atuava na extinta Seção Família, cuja principal atividade era realizar o
acompanhamento das famílias inseridas no PETI - Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil.
Em função das necessidades de implantar o SUAS e de articular os serviços
socioassistenciais do município para uma atuação em rede, se iniciou a discussão
para a construção de um fluxo de atendimento para os casos de violência contra
crianças e adolescentes. Embora o serviço tenha assumido as funções de um
CREAS já em meados de 2010, sua formalização como porta de entrada para os
casos da Proteção Social Especial envolvendo crianças e adolescentes ocorreu no
dia 18 de agosto de 2010, com uma formação para os conselheiros tutelares do
município. A partir de sua constituição, esforços foram sendo realizados no sentido
de fortalecer sua função e reorganizar os fluxos de trabalho no município, com o
reconhecimento do CREAS e a organização dos serviços a ele vinculados.
De acordo com o relatório de gestão 2009/2012 da Gerência de Proteção
Social Especial, do ano de 2013, somente famílias com crianças e adolescentes em
situação de violência eram atendidas no CREAS, em razão da existência de outros
Centros de Referência, quais sejam, Centro de Referência da Pessoa com
Deficiência - CRPD, Centro de Referência de Apoio à Mulher - CRAM, Centro de
Referência do Idoso - CRI, Centro de Referência da Pessoa em Situação de Rua -
Centro POP e a Fundação Criança:
Em São Bernardo do Campo, devido à organização da oferta dos serviços contar com outros Centros de Referência especializados (CRPD, CRAM, CRI e Centro Pop) e com a Fundação Criança de São Bernardo do Campo, o CREAS executa diretamente apenas o PAEFI (Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos), tendo
101
como foco principal o atendimento e acompanhamento de famílias com crianças e adolescentes em situação de violência, referenciando os demais serviços, bem como os usuários desses serviços. (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2013)
O CREAS assumiu ainda a função de monitorar a rede conveniada e iniciou
o desafio da construção de redes de atendimento:
Outra atividade realizada pelo CREAS, além do atendimento direto e do acompanhamento das famílias referenciadas, é o monitoramento da rede socioassistencial de proteção social especial conveniada. Em 2010 eram acompanhados 14 programas e projetos conveniados com recursos do FMAS e FMDCA, demandando leitura mensal de relatórios, visita de monitoramento periódica e elaboração de relatórios de avaliação. Em 2012 o CREAS acompanha 08 programas e projetos, executados por 06 instituições. Essa atividade algumas vezes entra em conflito com a atribuição de realizar a mobilização e articulação dos serviços referenciados, em razão daquela se formatar por meio de uma relação um pouco mais hierarquizada, e esta, exigir relações horizontais e de construção coletiva. Visando mobilizar, articular e também monitorar a rede socioassistencial de proteção social especial, o CREAS passou a agrupar os serviços em sub-redes. (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2013)
Relata, dessa forma, a construção de sub-redes temáticas e intersetoriais,
de forma a articular e fortalecer os serviços. Entre elas, a sub-rede de Medidas
Socioeducativas, sub-rede de Atendimento Especializado em casos de Vitimização,
sub-rede de Trabalho Infantil e sub-rede de acolhimento institucional, além da
articulação com demais instituições.
O CREAS iniciou um trabalho no sentido de se aproximar dos demais
Centros de Referência do município, formando assim outras sub-redes intersetoriais,
incluindo, além dos Centros de Referência já citados, os CRAS‟s, Sistema CAPS e
Conselhos Tutelares. Esses grupos visavam construir aproximação e fluxos de
atendimento às famílias assistidas pelo CREAS.
Ainda no relatório de gestão (2009-2012) registra-se:
No âmbito do CREAS, há a necessidade de definir como será organizada a proteção social especial, que atualmente é ofertada no CREAS, e nos outros quatro centros de referência especializados (CRPD, CRI, CRAM e Centro Pop), além de ser ofertada na Fundação Criança, dificultando o processo de
102
referenciamento no CREAS e favorecendo intervenções fragilizadas, setorizadas e com duplicidade de atendimento. No que concerne à atuação do CREAS na atual configuração da política de Assistência Social em São Bernardo do Campo, verificamos avanços na articulação com a rede socioassistencial não governamental e com a Fundação Criança, por meio das reuniões com as sub-redes de cada serviço referenciado. Esta articulação se mostra mais consistente com a sub-rede da proteção social especial de alta complexidade, a qual, após pactuar um fluxo de informações e atendimentos, deu início à construção de uma metodologia comum de atendimento às famílias. Em relação à Fundação Criança, entretanto, ainda há um longo processo de definições de competências e pactuações, no sentido de evitar duplicidades nos atendimento e, principalmente, diminuir a incidência de intervenções frágeis. (SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2013)
Observamos aqui um longo processo de implantação e de esforços para o
fortalecimento da função do CREAS, que perdurou por toda a gestão 2009-2012.
Analisando o relatório do ano seguinte (Relatório de Gestão da Gerência de
Proteção Social Especial – 2013), notamos alterações importantes na organização
dos serviços:
No que concerne à atuação do CREAS na atual configuração da política de Assistência Social em São Bernardo do Campo, verificamos avanços na articulação com a rede socioassistencial não governamental, por meio da consolidação das reuniões com as sub-redes como locais de referência para a discussão de casos complexos cuja intervenção é intersetorial. Cada uma das sub redes apresentou avanços em termos da construção de alinhamento de conceitos e de metodologias, descritos no item acima. Outro avanço importante refere-se à incorporação, pelo CREAS, do atendimento à violência contra idosos e pessoas com deficiência, a partir do mês de outubro, diminuindo, assim, a fragmentação dos atendimentos por segmento, na perspectiva de consolidação do atendimento integral à família.
Em relação à formação da equipe, além do já citado Curso de
Especialização oferecido pela Prefeitura no ano de 2012, o relatório aponta a
formação, em caráter de extensão, oferecida pelo Consórcio Intermunicipal do ABC
aos profissionais nos sete municípios que compõem a região.
Outro avanço refere-se à participação de parte da equipe na Formação Regional aos Profissionais do SUAS, oferecida aos sete municípios do ABCDMRR pelo Consórcio Intermunicipal
103
Grande ABC, de modo que 100% da equipe passou por formação relativa ao SUAS nos últimos dois anos. Além da Formação, membros da equipe participaram de Seminários, Encontros e Grupos de Trabalho oferecidos pela Defensoria Pública, PMSBC, DRADS, etc.
O relatório expõe, no entanto, dificuldades na gestão do serviço e nas
articulações internas, especialmente com os serviços da Proteção Social Básica e a
oferta dos benefícios eventuais:
Mostra-se necessário, ainda, avançar na articulação com os CRAS, pois com essas unidades de atendimento da própria da Secretaria ainda não foi possível pactuar um fluxo de atendimento e de informações que garantam a continuidade do atendimento às famílias que transitam pelas proteções básica e especial, assim como definir os conceitos das proteções para melhor construir as referências. [...] [...] A disponibilização irregular dos benefícios eventuais para os serviços da Secretaria é outro fator que afeta negativamente a qualidade do atendimento prestado à população. A falta de regularidade em sua oferta implica na impossibilidade de que os Serviços planejem adequadamente a melhor maneira de utilização destes recursos. Talvez seja pertinente avaliar a possibilidade de, estando os CRAS fortalecidos, concentrar a oferta de benefícios eventuais nos territórios, no âmbito da proteção social básica, visto que sua concessão refere-se ao enfrentamento da situação de vulnerabilidade socioeconômica; no entanto, para que essa organização possa ser efetivada, a articulação entre os dois níveis de proteção social precisa estar bastante avançada, o que não ocorre no momento.
Outra dificuldade apontada pelo CREAS refere-se à relação com o Poder
Judiciário, o Ministério Público e órgãos da Segurança Pública, em razão das
demandas por eles geradas e da responsabilização do CREAS em situações de
apuração de denúncias de maus-tratos e outras violências como serviço “auxiliar”.
Enfrentamos ainda a judicialização da Politica de Assistência Social e a dificuldade dos órgãos dos sistemas de segurança e justiça (delegacias especializadas, ministérios público e poder judiciário) em compreenderem a função da Politica de forma autônoma, não sendo esta um “apoio” complementar às demais politicas. A desconstrução da demanda dos órgãos de segurança e justiça pela utilização da equipe do CREAS ainda constitui-se num desafio. Embora o processo tenha sido iniciado e obtidos alguns resultados positivos, a constante mudança dos interlocutores dos respectivos órgãos exige que as conversas sejam retomadas de seu ponto de partida, várias vezes. Consideramos de extrema importância que esse
104
processo se mantenha, de modo que a equipe possa ater-se ao desempenho de suas funções de atendimento e acompanhamento familiar, como previsto pela Política de Assistência Social.
Destacamos aqui nossa afirmação anterior quanto ao não reconhecimento
da especificidade da Política de Assistência Social por outras políticas e/ou serviços
existentes, sobrecarregando os serviços com demandas que deveriam ser atendidas
nas suas esferas de competência. É comum que o CREAS seja acionado para
produzir provas aos órgãos de segurança e justiça, com a finalidade de dar
andamento a procedimentos criminais diversos.
Nesse sentido, pesquisa realizada pelo IPEA em 2015 aborda um conflito
existente entre o SUAS e o sistema de justiça, em caráter nacional, relatado pelos
profissionais do SUAS, que descreveram o sentimento em relação às demandas da
Justiça.
Destacaram o elevado número de requisições recebidas e a sensação de que não há compreensão, tampouco respeito às funções e limitações do SUAS. Em meio às ameaças de prisão por não cumprimento de requisições e violação de direitos trabalhistas em virtude de trabalho não remunerado ou não previsto em seus cargos originários, agentes do SUAS concebem a solução do conflito como essencial no processo de consolidação e efetividade do próprio Sistema de Assistência Social. O impacto causado pelas tensões entre o SUAS e o Sistema de Justiça deve-se ao fato de que as solicitações oriundas do Sistema de Justiça são responsáveis por alterações de planos de trabalho e de fluxos originalmente estabelecidos a fim de cumprir as metas previstas ao Sistema de Assistência Social e seus serviços. (IPEA, 2015, p.196)
Ainda, o Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial -
2013 menciona outras demandas que interferem na qualidade e continuidade em
relação ao trabalho social com famílias:
Outra demanda refere-se à reorganização da rede de acolhimento institucional para adequação à legislação vigente, tornada ainda mais urgente em função dos problemas de articulação com a Fundação Criança e com o Sistema de Justiça (Ministério Público e Vara da Infância e Juventude). Tais circunstâncias implicam na falta de qualidade na continuidade do acompanhamento familiar tanto durante o processo de acolhimento, quanto no pós-acolhimento institucional.
105
As múltiplas atribuições dos técnicos que atendem à proteção social especial demanda deles formação especializada e capacidade interna de lidar com as vicissitudes do trabalho com situações de violência, as quais muitas vezes apresentam-se em formas bastante chocantes e extremas. Devido a essas características, faz-se urgente a contratação de supervisão específica para a equipe, visto ainda que em muitos casos a possibilidade de intervenção é pequena, os avanços são lentos e permeados por retrocessos, demandando muito investimento dos técnicos em cada caso atendido, além de elevada tolerância à frustração, gerando desgastes na equipe. Neste contexto, identificamos algumas dificuldades na oferta de serviços, a serem consideradas no planejamento da Secretaria para que possamos qualificar a Rede de Proteção:
inexistência de serviço qualificado para o acolhimento de famílias com crianças;
poucos serviços de convivência que atendem aos interesses e necessidades dos adolescentes;
ausência de serviço de cuidadores de idosos e de pessoas com deficiência;
ausência de centro-dia para pessoa com deficiência;
poucas vagas em centro-dia para idosos.
dificuldades na rede de acolhimento para idoso
Atualmente, o CREAS atua em espaço físico próprio, que atende às
orientações do MDS, e possui uma equipe com 12 Assistentes Sociais, cinco
estagiários de Psicologia e cinco profissionais de ensino médio, sendo três com
funções administrativas e uma monitora social. Ainda não possui a equipe
multiprofissional recomendada, uma vez que não se vê no quadro de servidores da
Secretaria o cargo de Psicólogo. Também não possui advogados ou outro
profissional. As psicólogas que atuam no CREAS exercem cargo de coordenação,
sendo uma servidora pública efetiva e outra em cargo comissionado.
Conforme Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial de
2014, o CREAS tinha 3.900 famílias referenciadas, sendo assim consideradas todas
as famílias que estejam em acompanhamento pelo CREAS, diretamente pela equipe
ou nos serviços da Rede de Proteção Social Especial. Nesses casos para cada
serviço conveniado se destaca um técnico de referência para a supervisão técnica e
referência da família. Também são consideradas referenciadas as famílias que não
estão mais em acompanhamento, já desligadas do serviço.
106
Tabela 13 - Famílias referenciadas por motivo - 2014
Nº %
Trabalho Infantil 56 1,5%
Violência na Escola 1.212 31%
Demais violências contra crianças e adolescentes 1.985 51%
Violências contra idosos 578 14,5%
Violências contra pessoas com deficiência 69 2,0%
Total 3.900 100%
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
Em relação ao atendimento realizado diretamente pelos técnicos no CREAS,
o relatório aponta 2.324 famílias em acompanhamento, o que representa 59,5% do
total, sendo as demais incluídas nos serviços conveniados, com acompanhamento
indireto pela equipe, ocorrendo assim a referência e a supervisão.
Tabela 14 - Acompanhamento das famílias por serviço - 2014
Nº %
Atendimento direto por técnicos do CREAS 2.324 59,5%
Acompanhamento na rede de acolhimento Criança e Adolescente 70 1,8%
Acompanhamento na rede de Idosos 124 3,2%
Acompanhamento na rede de violência Criança e Adolescente 420 10,8%
Acompanhamento na rede de medidas socioeducativas 77 1,9%
Acompanhamento na rede de trabalho infantil 42 1,01%
Famílias em atendimento na Fundação Criança 23 0,6%
Casos de “Força Tarefa” reencaminhados à Diretoria de Ensino 100 2,6%
Concluídos/encerrados 720 18,5%
Total 3.900
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
Podemos observar que, para o universo das 2.324 famílias em
acompanhamento direto no CREAS, contamos com 15 assistentes sociais. Assim,
temos em média 154 famílias para cada Assistente Social, que atua por 30 horas
semanais, considerando ainda as atividades de monitoramento da Rede que lhe são
atribuídas.
Consta ainda no documento que, no ano de 2014, foram inseridas no
acompanhamento 1.082 novas famílias, totalizando o atendimento de 1.419
pessoas, assim definidas:
107
Tabela 15 - Novas famílias referenciadas (2014)
Nº Média/Mês
Famílias 1.082 90,16
Pessoas atendidas por segmento Nº Média/Mês
Crianças 446 37,16
Adolescentes 596 49,66
Idosos 305 25,41
PPD 29 2,41
Total 1.419
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
Quanto aos motivos da inserção da família no acompanhamento do CREAS,
predominam famílias com crianças e adolescentes que vivenciam situações de
violência física e negligência, não considerados os casos de indisciplina escolar,
uma vez que, em razão de ação intersetorial com envolvimento do Ministério Público
e escolas estaduais, nominada Programa Força Tarefa, os jovens envolvidos com
atos infracionais nas escolas estaduais também são atendidos pelo CREAS.
Tabela 16 - Motivos das Demandas (2014)
Criança/
adolescente Idoso Deficiente Nº Total
Abandono 7 25 2 34
Ato Infracional 6 - - 6
Uso de Drogas por Criança / Adolescente
14 - 1 15
Uso de Drogas na Família 17 1 2 20
Indisciplina Escolar (Força Tarefa) 236 - - 236
Negligência 75 47 10 132
Pós-Acolhimento Institucional 5 150 - 155
Trabalho Infantil 4 - - 4
Violência Física 176 34 3 213
Violência Psicológica 21 23 2 46
Violência Sexual - Abuso 77 - 1 78
Violência Sexual - Exploração 1 - - 1
Outros 109 25 8 142
Total 748 305 29 1082
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
108
Das novas situações que chegaram ao CREAS no ano de 2014, 35% delas
foram encaminhadas pelos Conselhos Tutelares, 22% pela rede pública estadual de
educação, em razão do já destacado programa “Força Tarefa”, 12% pela rede
socioassistencial e 3% pelos CRAS‟s do município. Os demais 27% se distribuem
entre os mais diversos órgãos, como Ministério Público, Defensoria Pública,
Delegacias e demais Secretarias Municipais, em especial Educação e Saúde, e uma
parte identificada apenas como “outros”. Chama atenção o percentual de somente
3% de encaminhamentos realizados pelos CRAS‟s, o que demonstra baixa
interlocução entre os serviços.
Tabela 17 - Origem das demandas ao CREAS (2014)
Cça./Adol. Idoso Defic. Total
Conselho Tutelar 381 - 1 382
CRAS 22 9 31
Defensoria Pública 2 2 2 6
Delegacia Regional de Ensino 236 - - 236
Fundação Criança 1 - - 1
Ministério Público 28 24 7 59
Poder Judiciário 12 8 3 23
Rede Socioassistencial 19 102 4 125
Secretaria de Educação 5 - - 5
Secretaria de Saúde 13 57 4 74
Segurança Pública 3 21 1 25
Outros 26 82 7 115
Total 749 305 29 1.082
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
Destacamos ainda que, entre as famílias encaminhadas, considerando os
motivos do encaminhamento, 69% se relacionam a crianças e adolescentes, 28,5%
a idosos e 2,5% a pessoas com deficiência. O atendimento aos segmentos idoso e
pessoa com deficiência somente foi iniciado pelo CREAS em 2014, com a
transferência desses serviços, que eram realizados pelos Centros de Referência do
Idoso e de Referência da Pessoa com Deficiência, respectivamente, vinculados ao
Departamento de Políticas Afirmativas. Originalmente, o CREAS atendia somente
situações relacionadas a crianças e adolescentes, em razão da existência desses
Centros de Referência Específicos, de responsabilidade de outro Departamento que
não o da Assistência Social.
109
O CREAS apresenta ainda o número de famílias acolhidas no serviço, por
região de CRAS, não significando, no entanto, o referenciamento ou atendimento
naquele serviço.
Tabela 18 - Distribuição de famílias por território de CRAS (2014)
CRAS Nº
I - Vila São Pedro 333
II - Vila Ferreira 162
lll – Batistini 240
lV - Riacho Grande 93
V – Centro 229
Fora do município 10
Sem informação 15
Total 1.082
Fonte: Relatório de Gestão da Gerência de Proteção Social Especial - 2014
(SÃO BERNARDO DO CAMPO, 2015)
Cabe ressaltar o baixo número de famílias da região do CRAS IV, que
abrange o Distrito de Riacho Grande e área Pós-balsa, incluindo a zona rural. Esse
dado, ao contrário de representar ausência ou baixo grau de risco naquele território,
parece indicar falta de acesso da população aos serviços, tendo em vista sua baixa
presença, conforme já indicamos.
4.3 O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS
Conforme abordamos, o trabalho social com famílias no âmbito do SUAS
está tipificado como serviço socioassistencial nominado PAIF - Serviço de Proteção
e Atendimento Integral à Família, no âmbito da Proteção Social Básica, a ser
ofertado pelos CRAS‟s - Centros de Referência de Assistência Social e PAEFI -
Serviço de Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos, de
responsabilidade do CREAS - Centro de Referência Especializado da Assistência
Social.
Para que pudéssemos identificar a natureza do trabalho social com famílias
realizado pelo PAEFI e os conceitos e procedimentos utilizados pela equipe do
CREAS de São Bernardo do Campo, adotamos um roteiro de temas que se inserem
no trabalho social. Selecionamos temas amplos, de forma que os profissionais
110
pudessem discorrer livremente sobre eles, como o trabalho social com famílias no
CREAS; a observância da matricialidade sociofamiliar; a concepção acerca de
família a partir da percepção dos profissionais; a presença e efetividade do trabalho
intersetorial; os serviços oferecidos no CREAS; e referência e contrarreferência entre
CRAS e CREAS.
Nas entrevistas individuais, muitos dos conceitos trazidos pelas profissionais
carregavam um tanto de experiências pessoais e certa angústia quanto às
dificuldades encontradas de ordem objetiva, relacionadas com os recursos, mas
também muito de ordem subjetiva, como a percepção da fragilidade teórica e a
ausência de supervisão externa capaz de fortalecer a atuação. Outras vezes, a
angústia apontava exatamente o contrário: um domínio teórico do tema e a
percepção de dificuldade em dar qualidade às ações em razão das condições
objetivas, o que demonstra o importante potencial da equipe a ser explorado a partir
de educação permanente e supervisão.
Já no grupo focal, o debate teórico ocorreu de forma mais enriquecida, já
que houve troca de experiências e conhecimentos, porém pouco se alteram as
manifestações quanto às questões objetivas. As falas individuais apresentadas no
grupo focal podem ser consideradas como posicionamento do grupo, com base na
coesão demonstrada pela equipe e acenos de concordância vistos durante os
debates.
Observamos em ambos os casos que o SUAS - Sistema Único de
Assistência Social ainda é tema que exige maior debate teórico, seja pelas dúvidas
quanto às regulações existentes, seja pela experiência profissional, que em alguns
casos transitou da fragmentação e assistencialismo na atuação para o Direito e a
Integralidade previstos na Política Pública atualmente vigente. Tal fator coloca os
profissionais em zona de conflito e, por vezes, impõe dificuldades para compreender
o novo, deixando claramente demonstrar que as ações antigamente executadas se
escondem muitas vezes sob uma nova roupagem.
O trabalho social com famílias executado no CREAS de São Bernardo do
Campo não contempla todos os elementos de uma metodologia de caráter
continuado e socioeducativo previstos nas normativas do SUAS. Existe, no entanto,
entre os profissionais a percepção dessa ausência, uma vez que reconhecem a
fragilidade das ações realizadas e a intervenção muito mais individual e psicossocial
do que socioeducativa e coletiva.
111
Acho que a gente ainda tem uma vivência de estar trabalhando muito mais no individual, né? Acho que a gente entende, sim, que deveria ser psicossocial, por exemplo, mas só que isso acaba ficando muito mais numa intervenção aqui só do assistente social. Porque a gente tem os psicólogos na equipe. (Participante do Grupo Focal)
Afirmam que realizam o trabalho social com famílias, mas, na sua descrição
e na descrição das metodologias, apontam para uma ação mais pontual e
emergencial. E, em razão da demanda existente, relatam não conseguir manter as
atividades, o que tornaria o trabalho mais eficaz e condizente com o esperado pela
Política.
Aí você acaba trabalhando no emergencial. Então quando vem uma demanda emergencial, você também não tem como fazer um trabalho da forma que a gente gostaria de fazer, porque você está trabalhando questões pontuais que estão ali, explodindo. Então eu acho que isso também é um fator, assim, de sofrimento, né? Aqui dentro da equipe, a gente fala muito disso aqui entre nós... Apagar incêndio mesmo, né? À medida que as coisas vão “bombando”, que a gente chama aqui, a gente vai atendendo da forma como a gente consegue. Limite mesmo, profissional, institucional. A gente faz o que está no nosso limite. A metodologia eu não sei, acho que cada um usa a sua, né? A gente discute junto, né? Porque não tem como definir. (Participante do Grupo Focal)
Pelas mesmas razões justificam a impossibilidade de realizar um trabalho
social de forma continuada, inclusive com o acompanhamento do cotidiano das
famílias de modo sistemático, indicando a realização de uma ação mais pontual:
Não dá pra acompanhar todas. As que estão em mais riscos, digamos assim. Aquela que chega aqui... que você conseguiu resolver, são mais simples. (Assistente Social 3)
E ainda:
Não da forma como deveria ser... Eu acho que assim, a gente conseguiu fazer lá no começo do CREAS. Hoje a gente não consegue mais. Então hoje você não consegue toda a semana estar estabelecendo um contato. Não vou dizer na semana, mas estabelecer o contato sempre de uma forma necessária. Não é mais assim... Às vezes a família liga pra você e você só consegue retornar dois dias depois, porque você tem uma demanda aqui muito mais urgente, e aí você tem que priorizar. (Assistente Social 4)
112
As famílias acessam o CREAS normalmente a partir de uma denúncia ou
fato já identificado, e essa situação definirá a metodologia, que não é
preestabelecida e sistematizada no serviço. Mesmo conhecendo as orientações
técnicas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, elas não
influenciam integralmente a ação desenvolvida – os profissionais criam as
metodologias a partir das capacidades individuais e consensos no grupo.
A terminologia “casos” ainda é utilizada no CREAS para definir as famílias
atendidas, mas também expressa as situações apresentadas:
Quando chegam os casos, às vezes são poucas informações, os relatórios não trazem uma questão completa. Sempre tem uma preocupação de entender quem é aquela família que está chegando no CREAS. A questão da denúncia... Sempre vem os aspectos negativos primeiro. É para você entender quem é aquela família que está passando por aquela situação. Então, acho que, dentro da metodologia, primeiro um conhecimento, às vezes, não tão completo... Tem que ter uma aproximação com aquela família, primeiro o contato telefônico, que é o mais possível. (Assistente Social 1)
De modo geral, os profissionais iniciam o atendimento com uma entrevista,
na sede do CREAS ou em visita domiciliar. Os procedimentos são definidos pelo
profissional, que tem como referência discussões na equipe, espaço em que as
profissionais trocam suas experiências.
Então, assim, a metodologia, nós fazemos visitas domiciliares, ou então a gente chama a família para o atendimento aqui no CREAS e... E também essa questão da rede, né? A questão da rede, do trabalho em rede... É esse trabalho mais em conjunto mesmo com outros, o intersetorial. A minha metodologia, às vezes, assim, tem casos que eu faço visita, tem casos que não. Se eu atendo e vejo que é um caso que eu preciso, que é mais emergencial, ou se eu já conheço o contexto onde a família vive, se é uma família que tem dificuldade de estar vindo aqui [...]. Eu respeito muito essa questão da escolha da família, de explicar diferença entre CREAS com o conselho tutelar. (Assistente Social 2)
Nos relatos em relação ao acompanhamento familiar, os profissionais
atribuem aos modelos das Políticas Públicas a responsabilização das famílias pelas
vulnerabilidades e a centralidade do cuidado pela mulher.
113
Além disso, eu percebo que às vezes tem uma questão assim que a gente acaba culpabilizando as famílias por determinadas situações e, né, não sei... [...] Eu acho que é pela política mesmo, isso acontece, de estar focando muito nas famílias, não que não seja. Não sei como eu posso explicar, mas a gente percebe que as políticas sociais agora são muito focadas na família. Família, família, família. Então às vezes isso faz com que você esqueça um pouco o âmbito do Estado, por exemplo, o idoso, as meninas trabalham aqui com o idoso e é superdifícil. Porque colocam na família essa responsabilidade de cuidar, por exemplo, a filha, sei lá, principalmente a mulher tem essa responsabilização. (Assistente Social 2)
Quando relatam as metodologias utilizadas e suas fontes teóricas, indicam
muito o uso da experiência cotidiana e de instrumentos tradicionais, e pouca
aproximação com as orientações teóricas:
Eu gosto também da visita domiciliar. Mas não para investigar, não para ver como a casa está limpa ou suja, não. É para aproximar mais, é para você ver como aquela família está inserida na comunidade, o quão longe ela está do serviço... Às vezes a gente não avalia. Por exemplo, vamos colocar ela no Bolsa Família e ela tem que levar a criança no médico, tem que levar na escola... Como que está para ela ali na comunidade? Ver se tem algum vizinho próximo [...]. E aí sim tem o encaminhamento para a rede. A articulação com a rede, principalmente de saúde e educação e as famílias. Tem a necessidade da saúde, mas não tem o vínculo e não entendem a saúde. Lembrando lá do caso da Dona [...], não entende a saúde como aquela atenção às questões primárias como preventivas. Nem na audiência vai. Aí você tem que fazer um vínculo com aquela família. O que é serviço de saúde, a sua importância, a escola, mediar também um pouco a questão da família com a escola, que tem muitos conflitos também, dentro da família... Não sei. É tão difícil parar e olhar para a prática, né?” (Assistente Social 1)
É bastante presente a identificação e aproximação dos profissionais com as
famílias, por meio de visitas domiciliares e entrevistas, e depois o trabalho de
inserção na rede de serviços, que ocorre a partir do conhecimento adquirido por
meio de experiência do profissional. Importante observar que as orientações
construídas pelos órgãos gestores não chegam de forma efetiva no cotidiano da
ação profissional, embora sejam citadas como modelo com certa frequência:
Vai muito mais pela prática do dia a dia do que de uma concepção assim metodológica, entendeu? De um modelo, sabe? Até porque você sabe que no CRESS a gente tem
114
muitas dificuldades até de estar unificando, porque também passam por algumas questões que você teria que ter um trabalho muito mais aproximado, né? Na equipe hoje, o que a gente consegue fazer mais são as discussões dos casos. Mesmo assim eu acho que pelo volume a gente perdeu um pouquinho disso na trajetória, né? Mas eu acho que, assim, é muito mais pela prática. (Assistente Social 4)
Embora os profissionais tenham algumas divergências quanto ao uso de
metodologias coletivas de trabalho, de forma quase unânime reconhecem que a
construção do vínculo entre o serviço, o profissional e a família será sempre a base
para o fortalecimento da ação, seja interna, seja na rede intersetorial. Vínculo usado
como meio de construção de possibilidades, destacando o aspecto relacional do
trabalho social:
Eu já não acho tanto assim. Acho que cada profissional tem o seu jeitão de lidar, né? Mas eu acho que o modo de trabalhar dos assistentes sociais não varia tanto. Eu estava aqui até tentando pôr em palavras aquilo que nós fazemos. Acho que a primeira coisa que todas trabalham é com o vínculo, né? A primeira coisa é estabelecer um vínculo com a família, né? E o que a gente percebe é: quanto mais estabelecido está esse vínculo, quanto melhor está, mais capacidade de agir se tem. E a ação é muito na pessoa mesmo. É uma ação do técnico com as famílias. É uma doação mesmo do técnico com a família por meio desse vínculo. E depois de estabelecido esse vínculo, de se entrar na família, ela começa a se mostrar mais para o técnico nas suas fragilidades, né? Aí a segunda parte é a articulação da rede, né? Então acho que isso se dá nesse contato do técnico com aquele núcleo familiar, que é o individual, né? Que não é pessoa a pessoa, mas um técnico com um núcleo familiar ali. E depois de estabelecido esse vínculo, é utilizado para que a pessoa acesse a rede. Então esse vínculo que é o condutor. A partir do vínculo com o técnico, consegue-se formar um vínculo, às vezes, com a UBS que não tinha antes; às vezes com o CAPS que não tinha antes. (Participante do Grupo Focal)
Essa importância destacada pelos profissionais quanto à construção de
vínculos entre usuários e o serviço vem ao encontro das orientações técnicas
estabelecidas pelas normativas sobre o tema:
A oferta de trabalho social nos CREAS pressupõe a utilização de diversas metodologias e técnicas necessárias para operacionalizar o acompanhamento especializado. Requer, ainda, a construção de vínculos de referência e confiança do usuário com a Unidade e profissionais da equipe, além de
115
postura acolhedora destes, pautada na ética e no respeito à autonomia e à dignidade dos sujeitos. Nesse contexto, a escuta qualificada em relação às situações e sofrimentos vivenciados pelos usuários tornam-se fundamentais para o alcance de bons resultados e a viabilização do acesso a direitos. (BRASIL, 2011, p.28)
A respeito de como percebem a matricialidade sociofamiliar no trabalho
social realizado, os conceitos são diversos e por vezes se confundem. Para a
maioria dos profissionais a matricialidade sociofamiliar é percebida como a
possibilidade de organizar a dinâmica familiar olhando a partir das potencialidades
da própria família e da oferta de apoio entre os seus membros:
[...] atender a família no sentido um pouco mais amplo e o núcleo mais fragilizado. Ou é uma família extensa ou é alguém muito próximo que está ali para ajudar também, e às vezes ele não pode... E tem toda a questão dentro da lei: não é parente, não é responsável. Às vezes, eu tenho uma grande parte de famílias vulneráveis economicamente falando, isso é uma coisa [...] nesse sentido é fortalecer também. Quando falo de eles ficarem mais exigentes é para eles se fortalecerem para enfrentar os problemas que vão existir a vida toda. É para eles estarem fortalecidos e criarem habilidades também para lidar com esses problemas. Vejo muitas famílias que às vezes não têm habilidade em lidar com problemas, aí vai esconder com a agressividade. (Assistente Social 1)
Interessante observar que o olhar para a família é feito para dentro, ou seja,
a ideia é fortalecê-la para enfrentar os problemas, que não irão mudar, ou para que
ela não transforme os problemas em agressividade. A matricialidade sociofamiliar
assume um significado diverso do proposto, de construção de alternativas de
proteção dentro da própria família, não olhando para os direitos violados e a
necessidade da intervenção e responsabilização pública.
Também chama atenção a preocupação quanto aos aspectos legais e
normativos do conceito de família, como quando a profissional relata “Tem toda a
questão dentro da lei: não é parente, não é responsável”. Isso nos parece indicar o
nível de exigência no reconhecimento do parentesco para a inserção da família na
rede, ou como garantia de proteção entre os membros, mas também uma postura
que pode estar presente no núcleo das famílias: atribuir a responsabilidade do
cuidado para um ou outro membro especificamente, por ser parente. Esse olhar é
muito comum em situações envolvendo o abandono de idosos. A mera relação de
116
parentesco exige do ente familiar a responsabilidade, sem se identificar a existência
de vínculo e possibilidade do cuidado.
Os profissionais reconhecem a matricialidade como avanço, mas poucos a
definem, seja na teoria ou na descrição de sua ação.
Acho que esse olhar das políticas públicas para a família, é isso? Eu acho que tá muito incipiente ainda... É... não sei. Eu tô vendo assim no ponto de vista bem prático mesmo... Se eu for olhar a assistência, eu acho que tem muita coisa aí que tá faltando mesmo. De serviço, de como fazer essa família avançar, né? (Assistente Social 3)
Interessante notar ainda que, por vezes, as novas diretrizes do SUAS podem
não estar promovendo mudanças na ação dos profissionais, embora poucos
reconheçam. No geral, afirmam a importância do SUAS, mas, na análise da sua
ação, observamos poucas mudanças. Alguns verbalizam a pouca interferência no
cotidiano:
A questão da matricialidade, do conceito de família... Eu penso assim, o SUAS trouxe muito a discussão, a meu ver, muito mais nos níveis mais macro da assistência social. No dia a dia, no cotidiano do meu trabalho, eu não acho que eu sou uma assistente social que o SUAS revirou, não. Eu me vejo numa evolução, claro, eu venho mudando, eu me vejo em uma continuidade. Eu tenho um perfil, talvez, profissional que vem me conduzindo... Assim, claro, o SUAS acrescentou algumas coisas, ele chamou outras para reflexão, mas eu não me sinto revolucionada pelo SUAS não. (Assistente Social 5)
Esse fato nos faz refletir sobre o alcance que a Política de Assistência Social
logrou entre os chamados profissionais da ponta, que atuam diretamente com as
famílias, distantes dos grupos gestores e dos debates acadêmicos.
Nas discussões do grupo focal o tema matricialidade toma corpo à medida
que os profissionais vão discutindo entre si os conceitos e, então, encontramos
melhor entendimento de alguns profissionais:
De fato, só vai conseguir proteger se você tiver uma rede e essa rede... Eu acho que estávamos nos referindo a esses serviços públicos, tanto da rede socioassistencial quanto intersetorial, né? Precisa de um serviço de convivência e fortalecimento de vínculos, mas precisa de um tratamento de saúde, precisa de uma cirurgia, precisa do CAPS, né? E mais
117
ou menos assim: está posto, a lei está aí, é um avanço. Porém, isso ainda não está claro. Ainda não é fato. (Participante do Grupo Focal)
Muitas vezes, afirmam os profissionais que a matricialidade fica
comprometida pelo não envolvimento das demais Políticas Públicas e até pela não
organização adequada dos serviços da Assistência Social.
Eu penso assim, que a matricialidade, acho que é um consenso ganho que você tem na teoria, que foi apontado. Acho que é um avanço, é um ganho. Mas, na prática, eu acho que... Concordo com tudo que foi colocado, né? Falta a composição da equipe no CREAS para que tenha um olhar – como eu até falei para você – em que se somem as dimensões de conhecimento da parte jurídica, psicológica, do assistente social. Então falta aqui dentro maior suporte, e falta também dos serviços, das outras políticas. E eu tenho visto também uma culpabilização da família, que eu acho que tem aumentado. A postura que a Saúde vem adotando em relação às famílias, eu tenho visto e tenho lido respostas que são assustadoras [...] situações assim, por exemplo, eu recebi um encaminhamento de uma idosa com uma série de questões psiquiátricas. Aí eu falei com a apoiadora “Olha, mas ela tem questões psiquiátricas. Ela precisa do atendimento psiquiátrico do CAPS”. “Ah, mas ela não tem quem leve.” Aí se torna da Assistência. Como? (Participante do Grupo Focal)
Ainda por vezes parece permanecer, especialmente entre as demais
políticas públicas, a ideia da transversalidade20 da Política de Assistência Social, já
superada pelo SUAS.
Uma pessoa com deficiência, por exemplo. Tem um caso que me chamou muito a atenção. Segundo a denúncia, a tia estava colocando o rapaz para fora de casa. A médica liga aqui falando: “Você precisa ir fazer uma visita. Você tem que ir lá e tem que ir logo.” Aí eu pergunto para ela: “O que você entende que eu vou fazer nessa visita que vá resolver essa situação?” Então o olhar deles está muito equivocado com relação a esse cuidado. E é muito difícil a gente lidar, porque eles cobram da gente como se a gente tivesse responsabilidade total enquanto Assistência, como se tivesse a tutela da família. (Participante do Grupo Focal)
Por outro lado, conceitos da Política de Assistência Social ainda se misturam
com os da Saúde, talvez pela sua referência na construção do SUAS.
20
Ver nota de rodapé nº 9.
118
Porque a Saúde já sabe matriciar. Não vem de matricialidade? Eu escuto a Saúde falar “Ah, essa família já está matriciada”. E será que eles têm entendimento dessa matricialidade? Eu acho que, por parte de alguns profissionais da Saúde, existe sim. Tanto que quando você vai discutir um caso, com alguns você tem facilidade, outros não. (Participante do Grupo Focal)
Importante destacar que o matriciamento previsto no SUS não corresponde
ao modelo de matricialidade do SUAS. O matriciamento no SUS é um processo de
inserção do usuário/paciente em vários serviços e equipes ao mesmo tempo, de
forma a oferecer uma ação integrada, o que no SUAS se aproxima do conceito de
trabalho em rede. Prevê a atenção de vários profissionais conjuntamente, por
intermédio das chamadas “equipes de referência” e equipes de apoio matricial.
Conforme orientações contidas no Guia Prático de Matriciamento em Saúde
Mental do Ministério da Saúde,
Matriciamento ou apoio matricial é um novo modo de produzir saúde em que duas ou mais equipes, num processo de construção compartilhada, criam uma proposta de intervenção pedagógico-terapêutica. (CHIAVERINI, 2011, p.13)
E ainda:
Na horizontalização decorrente do processo de matriciamento, o sistema de saúde se reestrutura em dois tipos de equipes: equipe de referência; equipe de apoio matricial. Na situação específica do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil, as equipes da Estratégia Saúde da Família (ESF) funcionam como equipes de referência interdisciplinares, atuando com uma responsabilidade sanitária que inclui o cuidado longitudinal, além do atendimento especializado que realizam concomitantemente. E a equipe de apoio matricial, no caso específico desse guia prático, é a equipe de saúde mental. (CHIAVERINI, 2011, p.14)
Embora as orientações para o matriciamento previstas na Política de Saúde
apontem para ações territorializadas e com o núcleo familiar, pode haver
matriciamento sem necessariamente ocorrer a matricialidade sociofamiliar. O
matriciamento é então definido como um trabalho intersetorial.
119
Portanto, o processo de saúde-enfermidade-intervenção não é monopólio nem ferramenta exclusiva de nenhuma especialidade, pertencendo a todo o campo da saúde. Isso torna o matriciamento um processo de trabalho interdisciplinar por natureza, com práticas que envolvem intercâmbio e construção do conhecimento. (CHIAVERINI, 2011, p.16)
Ao passo que a matricialidade sociofamiliar, podemos definir, implica a
implantação de políticas públicas voltadas para a atenção e proteção das famílias na
integralidade, de forma continuada e integrada, tendo como objetivo o enfrentamento
das vulnerabilidades e a potencialização das capacidades identificadas. De acordo
com o previsto nas Orientações Técnicas - CREAS, pelo MDS,
A centralidade na família no trabalho social no CREAS implica no reconhecimento da autonomia da família e de cada um de seus membros na construção de sua trajetória e projetos de vida. Nessa perspectiva, devem ser consideradas as especificidades de gênero e dos ciclos de vida dos integrantes das famílias atendidas, compreendendo suas potencialidades, necessidades humanas e peculiaridades, sob a ótica do direito assegurado ao cidadão(ã) no ordenamento jurídico brasileiro. Esta compreensão deve repercutir, inclusive, na definição de intervenções e metodologias que, por vezes, poderá impossibilitar a inserção de algum(ns) membro(s) da família no acompanhamento, de modo a resguardar a proteção, a confiança e o desejo dos demais membros. Isto pode ser considerado, por exemplo, no atendimento do possível autor(a) da agressão que implique em ameaça e risco à efetividade do atendimento dos demais membros. (BRASIL, 2011, p.35)
Se há divergências quanto à definição de metodologias e ao conceito de
matricialidade, o mesmo não ocorre quando passamos a definir as famílias
atendidas no serviço e os procedimentos para acompanhamento continuado do
cotidiano delas. Os profissionais, individualmente, descrevem as famílias com
características objetivas: geralmente numerosas, chefiadas por mulheres, envolvidas
em situação de violência, com filhos advindos de diversos relacionamentos, de
pouca escolaridade e com vínculos precários de trabalho, mas também outras
apresentam melhores condições econômicas, porém com relações fragilizadas e
envolvidas em situações de violência. Contudo, de forma marcante, especialmente
no grupo focal, definem os aspectos mais subjetivos, relacionados às
vulnerabilidades e ao processo de exclusão social.
120
Ah, eu não vou falar assim que CREAS é violência, não pode falar, famílias violentas? Mas famílias que sofreram violência, né? Famílias fragilizadas, né? Que não tiveram espaço de escuta, que não foram acolhidas ou que não entenderam o acolhimento. É que, assim, cada um tem o momento, naquele momento não entenderam, em outro momento estavam mais abertas em receber aquela orientação. Eu vejo muito isso, falo com aquela família e nada. Aí no outro dia, não sei o que aconteceu, ligou com outra coisinha e fica “Ah, entendi”. Você já tinha falado e ela não tinha captado a informação. Mas, assim, são famílias fragilizadas, carentes, não gosto do termo carentes, mas não é carentes de afeto, carentes de recurso financeiros, acho que, assim, eu sei que está posta a violência não só para aquelas classes não favorecidas economicamente, mas acho que a grande maioria do CREAS está nessa situação, a situação econômica. O fator de risco ali também é o fator agravante. (Assistente Social 1)
Por considerarmos relevantes no trabalho social com famílias a observância
da matricialidade e o fortalecimento dos níveis de proteção social, buscamos
analisar o entendimento dos profissionais sobre o tema. Questionados sobre as
formas de proteção social e as ofertas existentes no CREAS, de forma quase
unânime relatam forte presença de benefícios de transferência de renda e baixa
realização de serviços de proteção social. A proteção é vinculada a serviços
externos à Política, o que aponta uma frágil compreensão da Assistência Social
como Política de Proteção Social não contributiva e de caráter relacional, com
especificidades determinadas.
Os profissionais, de forma geral, compreendem que seu papel na proteção
social é o de ofertar acolhida, escuta e encaminhamento às demais políticas
públicas, consideradas essenciais na proteção, indicando o papel fundamental dos
benefícios assistenciais, entre eles os eventuais.
Às vezes as famílias não reconhecem também os recursos das outras políticas. O que as outras políticas podem estar oferecendo? Acho que a assistência também abre um leque de possibilidades para essas famílias. A gente oferece o quê? Você fala uma escuta, uma acolhida. [...] No caso da violência, a gente ainda falta ampliar o convênio porque tem algumas que demandam psicoterapia. A gente, enquanto CREAS, e mesmo que a gente tivesse psicólogo, a gente não faria psicoterapia. E são umas situações de violência pra pessoa refletir, para realmente ocorrer... Eliminar a violência naquele núcleo familiar, para que eles desenvolvam outras formas de se relacionarem, precisa ter esse atendimento mais aprofundado... (Assistente Social 2)
121
Parecem compreender a proteção social, no âmbito da Política de
Assistência Social, como a oferta de benefícios e a ação pessoal do profissional
especificamente com o usuário, sem considerar a existência de serviços. Dessa
forma, a especificidade da Política fica limitada à ação profissional direta e
individualmente.
Eu acho que, iniciando lá pela questão do atendimento, eu acho tem um diferencial do atendimento. Veja bem, o diferencial hoje que também tem lá no CRAS, entendeu? [...] Em cima disso, você oferecer um atendimento diferenciado mesmo, de muita escuta, de muita acolhida, né? Onde não tem realmente essa questão do julgamento, do pré-julgamento, e a partir daí ter essa liberdade da família de se colocar e de se expressar... E muitas vezes até não, porque ela não quer, e a gente tem que respeitar. Você vai atrás, continua indo, tentando dar apoio e... ela pode não querer. Eu acho que a partir daí, essa escuta, essa acolhida, eu acho que é diferente do que se faz por aí afora. A questão dos programas de transferência de renda... porque eu acho que isso dá um suporte, né? (Assistente Social 4)
Valorizam a ação articulada na proteção social, cuja ausência parece ser
determinante na desproteção.
Os serviços do CREAS não acontecem sem os outros serviços, senão eu acho que... Eu entendo que a gente fica sempre na mesmice, atendendo só no individual. Ou seja, enquanto a gente não conseguir ter braços, entendeu? Assim, para estar articulando de forma real – real, tá? Porque a gente tem umas articulações que a gente acha que tem, que a gestão acha que tem, mas eu acho que está no imaginário, porque elas não ocorrem de fato. Essa parceria não existe. É o que eu falo: só existe, né? De lá para cá. Quando precisa ali, do “Ó, vocês têm que fazer, vocês têm que...”, entendeu? Então eu acho que não adianta você também ter vários serviços aqui, né? Que eu acho que é difícil ter eles, porque a gente está sempre trabalhando pelo mínimo. Mas se você não tiver garantido, entendeu? E estabelecido o trabalho com os outros serviços, com as outras secretarias, com os outros setores... (Participante do Grupo Focal)
As profissionais apontam a ausência dos serviços, seja da Assistência
Social, seja das demais Políticas, como motivadora de sofrimento do profissional,
que se sente o único responsável pela atenção à família, ante as limitações da
gestão no fortalecimento dos serviços.
122
Eu acho que mais uma vez a gente cai na questão da gestão. Porque, assim, a gente fica aqui se perguntando: o que nós podemos fazer? A gente faz documento, a gente mostra, a gente aponta a necessidade na discussão cotidiana dos casos. Em várias situações a gente fala: “Olha, não estaria nessa situação, uma demanda de acolhimento, se você tivesse um Centro-Dia.” Então aquilo que está ao nosso alcance de fazer como técnico, a gente faz. Só que não passa, assim, na questão da gestão, de entender a importância de existir, nem sequer a gente tem uma discussão sobre. (Participante do Grupo Focal)
As profissionais questionam ainda a insuficiência do financiamento da
Política, especialmente para os munícipios de menor porte e menor orçamento, tema
que tem sido bastante debatido nas reflexões sobre o financiamento da Seguridade
Social, especialmente na organização do SUAS, já que as normativas definem o
cofinanciamento, mas há lacunas quanto ao levantamento de custo real de cada
serviço e à vinculação de cofinanciamento de cada ente federado.
Mas eu acho que tem também uma outra coisa: em um nível maior de gestão nacional da política mesmo, não de gestão local... Eles pensam na estruturação dos serviços, pensam na tipificação, hierarquização, mas não vêm com dinheiro. Não adianta! Quer dizer, o que adianta você pensar? Então ninguém consegue implantar, né? Então você pensou: “Poxa, que bonito, que bacana!” Então me dá a condição. A gente acredita nisso também, nós queremos implantar, mas com que dinheiro? Quem paga? Daí o município arca com tudo sozinho? Ainda um município como São Bernardo, que é um município rico dentro do Brasil e pode arcar com alguns custos, por exemplo, o custo de idoso, que é basicamente pago com recurso municipal, né? Os outros municípios nem isso têm. (Participante do Grupo Focal)
Análise realizada pelo NEPSAS - Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre
Seguridade e Assistência Social da PUC/SP em leis de Estados e Munícipios
referentes ao SUAS indica que suas redações reproduzem a diretriz do
cofinanciamento, mas também não apontam a parcela de responsabilidade do ente
federado no custeio dos serviços.
O grupo expressou, de maneira enfática, o desgaste sofrido pelos
profissionais em razão do sentimento de incapacidade ante a ausência de serviços
que de fato possam oferecer alternativas às famílias, uma vez que o trabalho social,
123
especialmente na Proteção Social Especial, não se articula sem alternativas de
proteção social para o fortalecimento das famílias e superação das vulnerabilidades.
[...] é um sofrimento – pelo menos para mim – eu posso falar isso. Porque a gente acaba trabalhando muito só com a nossa palavra, e aí tem a falta de recurso. Você não tem o que oferecer. Por exemplo, os adolescentes que a gente atende. Você pergunta: “Ah, você gosta de quê?” Você não tem um curso para oferecer... Você não tem, sabe, um esporte que você possa usar como apoio, encaminhar. Aí você fala, fala, fala e, no final, o que você oferece para aquele menino, para aquela família? Então é muito complicado. E aí, além dessa falta de recurso, ainda tem o volume de trabalho, de casos por técnico, que acaba também ficando difícil. (Participante do Grupo Focal)
Outro fator que parece fragilizar a ação do CREAS é a organização das
proteções sociais previstas na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que
subdivide a Proteção Social Especial em de média e alta complexidade, sem, no
entanto, definir a operacionalização da alta complexidade. No caso de São Bernardo
do Campo, a gestão está organizada em Gerências, sendo que os serviços
vinculados à Gerência de Proteção Social Especial são o Centro POP e o CREAS.
Dessa forma, sem outra estrutura, cabe ao CREAS fazer a gestão das proteções de
média e de alta complexidade, o que é apontado como uma dificuldade no trabalho
da equipe, uma vez que a Rede de Alta Complexidade muitas vezes acaba sendo
priorizada, diante da gravidade das situações apresentadas.
Eu acho que uma outra questão que impacta o CREAS é que, teoricamente, ele deveria ser o lócus do referenciamento da proteção social especial de média complexidade, né? [...] Na verdade, a gente está o tempo inteiro em função da alta, porque você está trabalhando com os idosos na perspectiva de acolhimento institucional, de evitar acolhimento, e o que eu vou fazer com criança e adolescente também? Os casos que não são tão graves, que seriam os nossos, a gente mal consegue olhar, né? Não sei se eu estou exagerando, mas a gente acaba tocando aquele caso gravíssimo, que é de alta e que a própria política não apresenta uma solução, não fala onde devia estar. Quem que cuida da alta complexidade? Não fala. Sobrou para o CREAS. E aí, para um município do tamanho de São Bernardo, com a demanda gigantesca que a gente tem, você fica lidando com essa alta complexidade. E daí, assim, é o pré-acolhimento institucional. Então você está trabalhando para evitar o acolhimento: “Vamos evitar o acolhimento! Vamos evitar.” Não evitou? Daí você fica trabalhando durante o
124
acolhimento. Saiu? É o pós-acolhimento então, né? A organização do serviço, na verdade, se dá em função da alta complexidade, né? Eu acho que isso é uma falha da política mesmo, que não amarra a alta complexidade, não dá uma cara para ela. E, em minha opinião, depois de todos esses anos, deveria ter um serviço próprio, com uma equipe própria, articulando com a média, mas numa outra equipe como essa aqui quase, para lidar só da alta, né? E aí a gente ia poder fazer o PAEFI direito, né? Olhar para as famílias antes de chegar num grau tão grave, porque a gente acaba, pela necessidade, focando naquelas que já estão com os vínculos praticamente rompidos, né? Uma situação de violência mais extrema. (Participante do Grupo Focal)
A execução das proteções sociais no SUAS deve ser de responsabilidade do
Órgão de Gestão da Assistência Social, que entre as unidades deve garantir o
adequado funcionamento do CREAS. A confusão entre CREAS e Proteção Social
Especial fragiliza sua ação, já os serviços de maior complexidade exigem adequada
estrutura física e de Recursos Humanos, o que não significa dizer que não deverá
haver articulação e complementaridade entre ambos.
O Caderno de Orientações Técnicas - CREAS, em sua apresentação, define
o CREAS como referência da Proteção Social Especial de Média Complexidade:
O capítulo 2 apresenta os eixos que devem nortear a organização e oferta de serviços pelo CREAS. Além disso, discorre sobre as competências do CREAS como unidade de referência da Proteção Social Especial de Média Complexidade, distinguindo-as daquelas do órgão gestor de Assistência Social, tendo em vista o efetivo funcionamento da Unidade. (BRASIL, 2011, p.9)
A PNAS 2004 define a proteção social especial de média complexidade,
incluindo o CREAS:
São considerados serviços de média complexidade aqueles que oferecem atendimentos às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar comunitário não foram rompidos [...]. A proteção especial de média complexidade envolve também o Centro de Referência Especializado da Assistência Social, visando à orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Difere-se da proteção básica por se tratar de um atendimento dirigido às situações de violação de direitos. (BRASIL, 2005b, p.38)
125
Em relação à Proteção Social Especial de Alta Complexidade, define de
forma mais genérica, sem, no entanto, esclarecer sua gestão:
Os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que garantem proteção integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário. (BRASIL, 2005b, p.38)
Achamos importante essa análise, já que os modelos de estrutura da gestão
não são detalhados na Política e ficam sob decisão dos municípios. Há de se
organizar melhor os padrões de estrutura, para além dos Recursos Humanos, de
forma a dar operacionalidade à Política e qualidade aos serviços. Não defendemos
aqui a criação de novas unidades ou divisões na implantação e execução dos
serviços e proteções, pois estaríamos negando os princípios aqui defendidos de
matricialidade, integralidade e integração, mas sim uma organização de gestão que
administre os serviços de maneira eficiente e eficaz21.
Finalmente, como elementos imprescindíveis no trabalho social com
famílias, levantamos a ocorrência da intersetorialidade e articulação ou referência e
contrarreferência entre CRAS e CREAS. Quanto ao trabalho intersetorial e ao
fortalecimento de redes a partir das inter-relações externas, o CREAS tem realizado
importante atuação e revelado maior reconhecimento, se articulando especialmente
com as demais Políticas Públicas, muito mais fortemente com Saúde e Educação, e
com órgãos de defesa e garantia de direitos, como Poder Judiciário, Ministério
Público, Defensoria Pública, Delegacias e Conselho Tutelar.
Quanto às políticas públicas de esfera municipal, reconhecem avanços na
articulação, mas também uma forte centralidade no CREAS para essa construção.
Muito ainda dos resultados ocorre pelas relações individuais, e não institucionais, o
que não favorece a consolidação do SUAS.
21
Nos princípios da administração pública, eficiência se relaciona ao meio de fazer certo um processo, em curto prazo, com o menor número de erros, ou seja, cumprir os procedimentos estabelecidos. Já a eficácia está ligada ao objetivo em si, os resultados almejados e as metas propostas, portanto, a qualidade e resultado do que se faz.
126
Eu percebo que aqui em São Bernardo essa questão da rede está bem mais avançada que São Paulo. Então é uma coisa assim que, quando eu cheguei aqui, eu vi e pensei “Nossa, que trabalho maravilhoso”. Porque eu trabalhava lá em São Paulo no CAPS e trabalhava muito com o CRAS e com outras também políticas. Não é muito difícil, não sei se é porque é muito grande. É difícil juntar todo mundo. Eu acho aqui bárbaro o trabalho feito com a rede, que trabalho legal. Tem a rede de violência e, assim, acho que esse trabalho com a educação é muito legal, com a saúde é muito forte... Vem a gestora da saúde, ela está sempre presente. Você liga e o pessoal está disposto. Acho que o trabalho do CREAS é respeitado, eu percebo nas outras políticas, eu acho muito legal isso aqui. O CREAS conseguiu ter esse olhar de fora. (Assistente Social 2)
O trabalho intersetorial deve ser uma estratégia de gestão, e não limitada a
iniciativas individuais de profissionais ou da Política de Assistência Social, embora o
envolvimento e compromisso dos profissionais sejam fundamentais. A maneira como
se desenvolvem as políticas públicas favorece ou não o trabalho intersetorial.
As orientações técnicas para funcionamento do CREAS estabelecem a
intersetorialidade como instrumento de rompimento com as práticas fragmentadas
fundamental no trabalho social com famílias:
A intersetorialidade pressupõe uma forma de gestão das políticas públicas que visa superar a fragmentação dos conhecimentos e das estruturas sociais para produzir efeitos mais significativos na vida da população. Representa a articulação de poderes, setores e saberes para enfrentar e responder, de formar integrada e com objetivos comuns, as questões sociais, considerando suas complexidades e expressões nos diferentes territórios. (BRASIL, 2011, p.65)
Nesse sentido, há compreensão da equipe do CREAS quanto à necessidade
de fortalecer essa ação:
Acho que com as demais políticas seria a solução. Eu acredito nisso, você me fez acreditar nisso, porém eu acho que a gente está muito aquém de isso estar funcionando da forma como deveria funcionar. Porque, tipo assim, a gente discute, tem as reuniões de rede, só que, quando a coisa pega, é do CREAS. Então, quer dizer, é uma parceria até o ponto e vírgula. Enquanto tá caminhando, sou seu parceiro, na hora que o negócio estoura, é seu, é proteção especial, está referenciado com você. E tem algumas secretarias que a gente até entende. O município estabeleceu algumas prioridades de governo e tal, então a gente entende. Por exemplo, [...] uma situação gravíssima para a maioria das pessoas que a gente
127
atende é a questão habitacional. A gente não tem um diálogo com a habitação. É culpa do pessoal da habitação? Não. É que a política posta hoje está estabelecida que seja assim, foi prioridade desse governo. (Assistente Social 4)
A equipe do CREAS, de forma unânime, reconhece a incompletude da
Política de Assistência Social e a importância do trabalho intersetorial.
O trabalho intersetorial é tudo que a gente precisa que fique melhor para poder dar continuidade... Eu vou falar sempre do deficiente, porque é o que eu atendo mais. E eu observo assim que, enquanto CREAS, 90% da demanda eu não vou conseguir fazer sozinha. Eu preciso muito da saúde, eu preciso muito de serviços que não tem, e eu acabo não conseguindo fazer nada além de acolher, de escutar, porque não tem o que oferecer, e sem esse trabalho fica muito difícil. (Participante do Grupo Focal)
Por outro lado, o trabalho de articulação é apontado como uma das ações
mais importantes que dão identidade ao CREAS:
Mas eu também gostaria de apontar o outro lado, né? Porque eu acho que a gente vai perdendo um pouco essa noção, na medida em que a gente está dentro e está fazendo e está no contato direto com a família. E o que a gente não consegue, machuca muito, dói muito, pesa muito, né? E acaba preocupando. Mas eu acredito que as pessoas que vêm de fora e conhecem São Bernardo, todas falam a mesma coisa. A “X” é uma que chegou faz pouco tempo e também fala isso: “Nossa! A “Y” é outra!” Ela saiu falando isso: “Esse trabalho de articulação de rede que vocês têm aqui, não tem em lugar nenhum.” Você fala “Ah, mas é aparente”. Mas no fundo cobram é da gente. Mas é só aqui que tem. Os outros municípios ninguém te atende, ninguém te ouve, ninguém vem aqui. A gente tem reuniões de rede cujos outros serviços comparecem em massa, a gente tem problema de superpopulação na sala. A gente tem que dividir em duas salas porque fica tão cheio, que daí o caso 1 vem para essa sala, o caso 2 vai para aquela sala. (Participante do Grupo Focal)
No que se refere às articulações internas, da própria Política de Assistência
Social, há uma aparente fragilidade nas relações, ausência de protocolos e definição
de papéis em relação aos serviços, especialmente entre as Proteções Básica e
Especial. As articulações com a rede conveniada parecem atender um pouco melhor
às expectativas, como já ocorre no trabalho intersetorial, o que não se repete com os
128
CRAS‟s. Esse quadro enfraquece a proteção social e coloca o trabalho social em
retrocesso.
As famílias atendidas no CREAS não necessariamente são ou foram em
algum momento atendidas e/ou referenciadas no território de moradia, sendo sua
porta de entrada o CREAS, que já as recebe com uma situação de risco agravada.
Na definição do perfil das famílias atendidas, os profissionais as reconhecem como
famílias que já tiveram todas as portas fechadas, e por isso chegaram ao CREAS.
Ademais, nota-se que não foi construído até o momento um protocolo de referência
e contrarreferência entre os Serviços da Proteção Básica e Proteção Especial. As
famílias transitam entre eles muito mais como “casos” a serem resolvidos e
devolvidos, o que pode gerar entre os profissionais o que chamaríamos de uma
disputa negativa, ou seja, o não reconhecimento da competência do serviço para
acolhê-las, no intuito de acumular menos “casos” para atender.
Como pudemos observar pelos dados já apresentados, somente 3% das
famílias chegam ao CREAS por meio dos CRAS‟s, e não há dados sobre a
existência de procedimentos de acompanhamento conjunto ou a inserção das
famílias nos serviços do território. O que se evidencia é que a própria relação entre
os serviços é precária.
Então eu percebo que aqui... Nesse pouco tempo, eu não tive a oportunidade de visitar um CRAS e o meu contato foi por telefone. O que eu vejo aqui é que tem essa dificuldade com os CRAS, por exemplo, de definir o que é CRAS e o que é CREAS e de a gente receber casos que talvez não é aqui do CREAS e a gente não conseguir passar pra eles. Por exemplo, eu já tive caso que a família estava sendo atendida, eu ligo para o CRAS e eles falam que mandaram para o CREAS porque viu que já não dava mais. E eu não, eu acho que tem que ser atendido pelos dois. Acontece isso aqui: “Ah, você passou pro CREAS a responsabilidade? O acompanhamento é do CREAS.” (Assistente Social 2)
Essa ausência de protocolos e definições acarreta prejuízos às famílias
atendidas, uma vez que transitam entre os serviços como “um caso a mais”, o que
compromete a proteção a ser ofertada.
Comigo tem acontecido uma coisa assim, meio que ao contrário. O CRAS tem dito para as famílias, isso já aconteceu com mais de uma família: “Não, você está sendo atendido no CREAS, então você não vem mais aqui.” Aconteceu: “Você não
129
vem mais aqui. Cartão é lá, tudo lá.” Teve uma família que até veio reclamar comigo e falou: “Mas como assim? Lá é mais perto. Lá está mais próximo. Aqui eu tenho que pegar condução, aqui é difícil.” Eu estou sentindo esse movimento meio que contrário. (Participante do Grupo Focal)
A ausência de procedimentos institucionais leva os profissionais a cuidarem
pessoalmente das tratativas, levando inclusive a um desgaste, o que não contribui
para o bom andamento das ações.
A gente construiu referenciais, construiu critérios. Os critérios foram pactuados entre as equipes. Vocês lembram disso, né? Tem um documentinho, tudo. Mas na prática, na hora do atendimento, não vira. A coisa fica como se nunca tivesse sido feita, né? A gente também tentou começar um fluxo para o encaminhamento do público prioritário do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos. Também fizemos um. Não foi criado um fluxo, mas foi criado uma minuta de fluxo: “Então vamos testar desse modo”. Não deu certo com nenhum CRAS. Cada coordenador de CRAS, quando você vai tentar articular, exige uma coisa diferente. (Participante do Grupo Focal)
Há dificuldades no entendimento e no esforço em separar as ações de
responsabilidade do CRAS e do CREAS. E, ao contrário disso, a proteção integral e
a matricialidade pressupõem uma articulação de ações, e não uma divisão, sob o
risco de antigos padrões emergirem em nova roupa, de ocorrerem fragmentações e
identificação das famílias por suas “fragilidades”, não podendo essa demanda recair
somente na responsabilidade de gestão local do CREAS. Compete ao órgão gestor
da Assistência Social promover e facilitar a construção de ações articuladas e a
aproximação do CREAS com os demais serviços.
O órgão gestor de Assistência Social tem papel relevante de coordenador do processo de articulação entre as unidades da rede socioassistencial do território de abrangência do CREAS, incluindo tanto as de natureza pública estatal quanto aquelas de natureza pública não estatal. (BRASIL, 2011, p.64)
Observamos a baixa oferta de serviços da Assistência Social nas áreas de
atuação dos CRAS‟s, mas também uma baixa oferta de serviços de outras Políticas,
especialmente nas áreas mais periféricas. Isso nos leva a inferir pela ausência de
proteção adequada nos territórios e potencialização das situações de risco, gerando
130
demandas para o CREAS, que passa a ser reconhecido como responsável pela
solução de cada situação, individualmente, gerando um número de famílias inseridas
desproporcional à estrutura e em desacordo com a proposta da Política de
Assistência Social.
A partir dessa análise, verificamos que o trabalho social com famílias
realizado no CREAS em São Bernardo do Campo contém somente de forma parcial
os elementos objetivos que consideramos essenciais, quais sejam: metodologias
claras e definidas, ocorrência de intersetorialidade e articulação na rede
socioassistencial, diagnóstico da desproteção e proteção social fortalecida nos
territórios, e a oferta de serviços de responsabilidade da Proteção Social Especial,
de forma a oferecer a cobertura de acordo com a demanda, com qualidade. Dessa
forma, exigirá da Gestão esforço para mais uma etapa no fortalecimento do SUAS,
já que consideramos ter havido avanço nos últimos seis anos, período em que
relatamos o início de nova etapa na implementação do SUAS.
O trabalho ainda apresenta-se como uma ação pontual e emergencial, não
permitindo, ou permitindo em situações muito particulares, a garantia da construção
de fortalecimento e autonomia das famílias, ofertando respostas imediatas, que se
mostram muitas vezes necessárias ante o risco, mas que não se mantêm em longo
prazo. Revelam-se ainda incipientes alguns instrumentos importantes, como
manutenção de prontuários, registro e análise das informações, a construção de
Planos Individuais de Atendimento, indicada para o trabalho social, e o planejamento
das ações de forma mais abrangente.
Quanto aos aspectos do trabalho social que aqui chamamos de subjetivos,
como aqueles de caráter mais conceitual – o entendimento da matricialidade, da
família, da proteção social, da especificidade da Política de Assistência Social e da
construção de vínculos entre usuário e serviço, o que estabelece de fato a referência
–, são identificados avanços e um forte potencial e ser explorado na equipe de
trabalho. Todavia, lacunas importantes devem ser consideradas, tanto em relação à
formação permanente da equipe como no que diz respeito ao fortalecimento da
Política de Assistência Social no município perante as demais Políticas Públicas, o
Sistema de Segurança e Justiça e os demais órgãos de garantia de direitos.
131
Há de se romper de fato com a fragmentação na oferta de proteção social,
revendo inclusive a estrutura e funcionamento dos serviços públicos envolvidos em
suas diversas áreas, além da necessária criação de instrumentos normativos locais
que definam responsabilidades e parâmetros para garantia de uma Política Pública
de Proteção Social não contributiva à luz dos preceitos constitucionais.
132
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A família sempre esteve presente nas intervenções do Estado. Ao longo da
história se organizou de diversas formas, mas formalmente seus padrões foram
sendo estabelecidos a partir de interesses da classe dominante. A cada período
político e econômico se exigiu da família uma postura, e o Estado se ocupou desse
controle e definição.
Nunca a família foi foco de atenção do Estado para garantia de proteção em
sua integridade e autonomia, até a CF de 1988, que trouxe novos parâmetros de
proteção e Direitos Sociais. A importante mudança, no entanto, não foi suficiente
para a implantação e a execução de novas políticas sociais. Ao contrário, desafio se
impôs para a efetiva observância dos preceitos constitucionais quanto aos Direitos
Sociais das Famílias, com o enfrentamento de conceitos conservadores, que se
mantiveram impregnados na sociedade e reproduzem os interesses dominantes,
fortalecidos pelo Estado.
A Assistência Social faz parte desse desafio, tendo sido concebida na
Constituição Federal de 1988 a partir de um novo paradigma, elevando-a a Política
Pública, de dever do Estado e Direito do cidadão. A partir da Constituição Federal,
uma farta legislação passou a regular a Política de Assistência Social,
estabelecendo novos princípios e diretrizes para sua implantação. Entre eles, a
diretriz da matricialidade sociofamiliar, trazendo um novo olhar para a atenção às
famílias, rompendo com a fragmentação na atenção ofertada, com os modelos
tradicionais de família e estendendo as atenções aos núcleos compostos por laços
de afetividade e solidariedade. Rompe também com os paradigmas do “não direito”
e das ações de caráter paternalista e emergencial, passando a estabelecer o Direito
de acesso a serviços e benefícios de caráter público e contínuo, na perspectiva na
emancipação humana.
Uma breve análise na legislação brasileira apontou, no entanto, que, apesar
dos avanços, alguns conceitos legais de família e de responsabilidade pública não
acompanharam com a mesma velocidade as discussões teóricas da Política de
Assistência Social. Transitamos de um conteúdo normativo conservador e
excludente, anterior à Constituição, para um conteúdo mais avançado, mas muito
aquém dos ideais constitucionais e mais genérico do que deveria ser.
133
A matricialidade sociofamiliar trouxe desafios também aos profissionais, que
carregam na sua formação pessoal e acadêmica esse reflexo conservador e
reproduzem as antigas formas de executar as ações sociais, desconsiderando a
relação da família com uma sociedade carregada de desigualdades estruturais e
olhando para ela a partir de suas relações internas, somente entre os seus membros
– ou, como afirmamos, estabelecendo um olhar para dentro da família,
desconsiderando as relações sociais. Avançar nesse modelo de trabalho é o nosso
desafio.
O SUAS propõe ações matriciais, intersetoriais, territorializadas, que
promovam o protagonismo e autonomia das famílias e sua participação nas
decisões, seja em caráter individual ou coletivo, além do controle social para garantir
a participação dos usuários da Política. Autonomia aqui entendida como a
capacidade de engajar-se na participação política e nas relações da sociedade de
forma a acessar Direitos e exercer Cidadania. O trabalho social com famílias deve,
dessa forma, ser capaz de promover o reconhecimento das famílias como cidadãs e
partícipes da sociedade, sujeito de direitos.
A análise das orientações e normativas da Política de Assistência Social
demonstra claramente esse propósito, embora se mostrem frágeis como
garantidoras de procedimentos, uma vez que, trazendo conceitos mais genéricos,
pela própria característica do pacto federativo requerido pela Política, a execução
dos serviços pelos municípios muitas vezes veste-se da teoria, mas não a
concretiza, ou seja “uma roupa nova para velhas ações”.
Em São Bernardo do Campo o trabalho social com famílias guarda essas
características. A história do munícipio é marcada por forte migração e
assentamentos precários, decorrentes de um intenso desenvolvimento que atraiu
milhares de pessoas em busca de melhores condições de vida. O planejamento da
cidade, no entanto, não acompanhou esse crescimento e, ao longo dos anos,
administrações também conservadoras mantiveram programas assistencialistas de
atendimento à população não garantidores de melhores condições de vida.
A partir de 2009 ocorreu significativa mudança na gestão pública e teve
início nova forma de gestão das Políticas Públicas, especialmente da Assistência
Social. Seis anos, no entanto, não foram suficientes para romper com práticas
conservadoras arraigadas, tampouco para superar o déficit dos diversos serviços no
município. Muitos territórios ainda apresentam precárias condições de vida e os
134
serviços não atendem de forma integral e integrada, não garantindo a propalada
melhora na condição de vida das famílias, especialmente no que se refere aos
territórios mais distantes e com maior presença de riscos e vulnerabilidades.
O CREAS em São Bernardo do Campo foi efetivamente implantado em
2010, seis anos após sua instituição na Política de Assistência Social. Desde então,
vem enfrentando o desafio de romper com as práticas de décadas anteriores,
fragmentadas e de caráter assistencialista. Persiste ainda a nomenclatura “casos”
nos serviços, e uma forte presença de ações emergenciais, justificadas pelas
demandas apresentadas pelas famílias, significativas situações de violência e
abandono, sem acesso a nenhuma forma de proteção.
Para o atendimento das famílias no CREAS, prevalece o uso de
instrumentos tradicionais de intervenção, muitas vezes com pouco planejamento e
ausência da identificação de resultados esperados. Visitas domiciliares e entrevistas
são realizadas no cotidiano, mas com poucos desdobramentos dentro da Política,
tendo como principal aliado o encaminhamento para serviços das diversas Políticas
Públicas, com destaque para as de Saúde e Educação, ou represando as famílias
naquele serviço, sem maiores intervenções. Esses procedimentos, no entanto, não
acontecem por inabilidade profissional, mas, muitas das vezes, pela ausência de
serviços, seja da própria Política de Assistência Social, seja das demais Políticas
Públicas.
A antiga concepção, ainda existente no município, quanto ao papel da
Assistência Social reforça as dificuldades na articulação interna e na externa. Muitas
vezes setores diversos atribuem ao CREAS e à Secretaria a responsabilidade de dar
respostas imediatas às necessidades de famílias que já apresentam graves
violações quando são identificadas.
Da estrutura da gestão à concepção de seus trabalhadores, houve várias
intervenções que culminaram em importantes mudanças, mas ainda insuficientes
para a concretização do CREAS enquanto unidade de Proteção Social Especial de
média complexidade. Prevalecem ainda divergências nas concepções de
matricialidade sociofamiliar, proteção social e a respeito das funções da Política de
Assistência Social, ainda com forte caráter dispensarial, emergencial e
complementar, além da ausência de articulação entre os benefícios e serviços da
Assistência Social preconizados pelo SUAS.
135
Quanto à gestão, carece de melhor estrutura e organização dos serviços a
partir das demandas identificadas e da observação dos objetivos e aquisições
exigidas pelo SUAS. O baixo investimento na Política de Assistência Social ainda
precariza serviços e dificulta a oferta de educação permanente e supervisão para a
equipe técnica, essencial para que os profissionais possam conhecer o SUAS,
reconhecer seus avanços e os novos paradigmas da proteção social.
O trabalho social com famílias vem se estruturando em passos lentos, mas
com uma perspectiva de avanços em médio prazo, no que depender da iniciativa do
gestor e dos trabalhadores. Apresenta elementos importantes para seu
desenvolvimento, como a construção de trabalhos intersetoriais e o forte vínculo das
famílias com o serviço e os profissionais, característica necessária para a existência
de referência. Porém, ainda se faz necessária melhor estruturação do serviço e
maior oferta de proteção nos territórios, de forma que a proteção social possa
assumir o caráter de prevenção à ocorrência de violações e exposição a riscos, o
que é incipiente. Há ainda fragilidades na articulação entre CRAS e CREAS e
ausência de protocolos entre os serviços.
No que se refere aos trabalhadores, é possível notar um potencial a ser
desenvolvido. O CREAS conta com uma equipe coesa, ética e com capacidade
técnica de significativa qualidade, formada, em parte, por profissionais experientes e,
em parte, por profissionais cuja formação mais recente alimenta o debate e a
reflexão teórica, ao mesmo tempo que são alimentados pela experiência da atuação
profissional.
Nesse sentido, prevalece ainda um distanciamento entre as normativas e
conceitos do SUAS e a prática profissional, já que as equipes acabam por escolher
metodologias e instrumentos mais pela reprodução das práticas do cotidiano do que
pela reflexão com base na experiência e no planejamento. Há a necessidade de
melhor definição nos padrões de organização do SUAS, com a apresentação de
normas claras e sem expressões genéricas e difusas – como vulnerabilidade,
autonomia, emancipação, risco, entre outras –, para facilitar aos profissionais o
entendimento da Política e favorecer a coesão entre eles e a gestão dos serviços.
136
As metodologias necessárias ao trabalho social com famílias, a partir desses
avanços, não precisam de um modelo padrão nem único. Devem ser flexíveis e
adequadas às necessidades e objetivos a serem alcançados. Sua construção deve
privilegiar a participação do usuário e vislumbrar a alteração nas condições de vida
das famílias envolvidas a partir da construção, por elas, de novas perspectivas para
o reconhecimento e acesso aos Direitos Sociais.
137
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______. Lei nº 3.789, de 10 de outubro de 1991. Dispõe sobre a criação do Fundo
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1991. Disponível em: <http://www.legislacao.saobernardo.sp.gov.br/upload/pdf/
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148
______. Lei nº 4.669, de 15 de outubro de 1998. Dispõe sobre a alteração da Lei
Municipal nº 2.240, de 13 de agosto de 1976, e a criação da Secretaria de
Desenvolvimento Social e Cidadania e dá outras providências. São Bernardo do
Campo, 15 out. 1998. Disponível em: <http://www.legislacao.saobernardo.sp.
gov.br/upload/pdf/1998_L/1998_L_04669.pdf>. Acesso em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 4.757, de 10 de junho de 1999. Dispõe sobre o Programa de
Garantia de Renda Mínima - PGRM; Programa Emergencial de Desenvolvimento
Social e Cidadania, implementação da Política Municipal de Assistência Social, e dá
outras providências. São Bernardo do Campo, 10 jun. 1999. Disponível em: <http://
www.legislacao.saobernardo.sp.gov.br/upload/pdf/1999_L/1999_L_04757.pdf>.
Acesso em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 4.937, de 21 de dezembro de 2000. Cria o Programa de Serviço
Voluntário e dá outras providências. São Bernardo do Campo, 21 dez. 2000.
Disponível em: <http://www.legislacao.saobernardo.sp.gov.br/upload/pdf/2000_L/
2000_L_04937.pdf>. Acesso em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 5.249, de 19 de dezembro de 2003. Dispõe sobre a alteração da Lei
Municipal nº 4.669, de 15 de outubro de 1998, e dá outras providências. São
Bernardo do Campo, 19 dez. 2003. Disponível em: <http://camara-municipal-de-sao-
bernardo-do-campo.jusbrasil.com.br/legislacao/701484/lei-5249-03>. Acesso em: 03
abr. 2016.
______. Lei nº 5.370, de 03 de fevereiro de 2005. Dispõe sobre a criação da
Coordenadoria de Licitações e Materiais e sobre alterações das Leis Municipais
nº 2.240, de 13 de agosto de 1976, com suas alterações; 4.473, de 9 de janeiro de
1997, com suas alterações; 4.804, de 11 de novembro de 1999, e 5.365, de 28 de
dezembro de 2004, e dá outras providências. São Bernardo do Campo, 03 fev. 2005.
Disponível em: <http://www.legislacao.saobernardo.sp.gov.br/upload/pdf/2005_L/
2005_L_05370.pdf>. Acesso em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 5.431, de 06 de outubro de 2005. Dispõe sobre a alteração na Lei
Municipal nº 2.240, de 13 de agosto de 1976, com suas modificações, cria funções
149
de especialista em equoterapia e auxiliar de pista, e dá outras providências. São
Bernardo do Campo, 06 out. 2005. Disponível em: <http://camara-municipal-de-sao-
bernardo-do-campo.jusbrasil.com.br/legislacao/701303/lei-5431-05>. Acesso em: 03
abr. 2016.
______. Lei nº 5.982, de 11 de novembro de 2009. Dispõe sobre a alteração da
estrutura administrativa da Prefeitura do Município de São Bernardo do Campo,
alteração da Lei Municipal nº 2.240, de 13 de agosto de 1976, e dá outras
providências. São Bernardo do Campo, 11 nov. 2009. Disponível em: <http://www.
legislacao.saobernardo.sp.gov.br/upload/pdf/2009_L/2009_L_005982.pdf>. Acesso
em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 6.033, de 15 de abril de 2010. Dispõe sobre a instituição do
Programa Oportunidades de Geração de Trabalho e Melhoria de Renda das famílias
em situação de vulnerabilidade social, e dá outras providências. São Bernardo do
Campo, 15 abr. 2010. Disponível em: <https://leismunicipais.com.br/a/sp/s/sao-
bernardo-do-campo/lei-ordinaria/2010/603/6033/lei-ordinaria-n-6033-2010-dispoe-
sobre-a-instituicao-do-programa-oportunidades-de-geracao-de-trabalho-e-melhoria-
de-renda-das-familias-em-situacao-de-vulnerabilidade-social-e-da-outras-
providencias>. Acesso em: 03 abr. 2016.
______. Lei nº 6.373, de 15 de dezembro de 2014. Estima a receita e fixa a
despesa do município de São Bernardo do Campo, para o exercício financeiro de
2015, e dá outras providências. São Bernardo do Campo, 15 dez. 2014. Disponível
em: <http://lnc001.saobernardo.sp.gov.br/dados1/lrf/orcamento/LEI%206373.pdf>.
Acesso em: 03 abr. 2016.
Sites
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<http://www.ibge.gov.br/home/default.php>. Acesso em: jan./2016.
150
______. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Disponível em:
<http://mds.gov.br/>. Acesso em: jan/2016
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Nacional de Assistência Social - CNAS. Legislação. Disponível em: <http://www.mds.
gov.br/cnas/legislacao>. Acesso em: jan./2016.
______. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria de
Avaliação e Gestão da Informação - SAGI. SUAS - Ambiente de Gestão. Disponível
em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/suasag/index.php>. Acesso em:
jan./2016.
GOOGLE MAPS. São Bernardo dos Campos. Disponível em: <https://www.google.
com.br/maps/@-23.8046745,-46.6697907,11z>. Acesso em: jan./2016.
SÃO BERNARDO DO CAMPO (Município). Disponível em: <http://www.
saobernardo.sp.gov.br/home>. Acesso em: jan./2016.
______. Seção de Pesquisa e Documentação, Divisão de Preservação da Memória,
Secretaria de Cultura, Prefeitura de São Bernardo do Campo. História da cidade.
Disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/historia-da-cidade>. Acesso em:
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______. Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo. Orçamentos.
Disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/orcamentos-sopp>. Acesso em:
jan./2016.
______. Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo. Índice - Sumário de
Dados. Disponível em: <http:// www.saobernardo.sp.gov.br/sumario-de-dados>.
Acesso em: jan./2016.
151
APÊNDICES
AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE PESQUISA
Local, ____/_____/_____ Eu, ____________, Secretária Municipal da Secretaria de ___________,
responsável pelo CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência
Social, DECLARO que autorizo a pesquisadora ___________, aluno(a) do curso de
Mestrado em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo -
PUC/SP, a realizar a pesquisa intitulada ___________, sob orientação do
__________.
Declaro conhecer e cumprir as Resoluções Éticas Brasileiras, em especial a
Resolução CNS 466/12. Esta instituição está ciente de suas corresponsabilidades
como instituição coparticipante do presente projeto de pesquisa, e de seu
compromisso no resguardo da segurança e bem-estar dos sujeitos de pesquisa nela
recrutados, dispondo de infraestrutura necessária para a garantia de tal segurança e
bem-estar.
___________________________
152
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO - TCLE
Gostaríamos de convidá-lo como participante voluntário da pesquisa intitulada
____________, que se refere a um projeto de pesquisa para a construção da
Dissertação de Mestrado da aluna ______________, vinculada ao Curso de Pós-
Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo -
PUC-SP, orientada pelo professor _______________. O objetivo geral do estudo é:
aprofundar o conhecimento acerca das concepções e metodologias utilizadas na
atenção às famílias, propondo então um alinhamento teórico-metodológico, de
caráter multidisciplinar, que conceba a Assistência Social como Política de
Seguridade Social, direito do cidadão e dever do Estado.
Durante a coleta de dados não haverá alteração de sua atividade, horário e função e
o tempo requerido será determinado pelo voluntário. Todos os dados coletados
serão tratados com sigilo e confidencialidade. Seu nome não será divulgado em
qualquer fase da pesquisa, o que garante seu anonimato. Não haverá custos, riscos
nem desconfortos decorrentes de sua participação neste estudo. Também não estão
previstos ressarcimentos ou indenizações, não haverá benefícios imediatos na sua
participação. Sua participação é voluntária e você poderá recusar-se a participar ou
retirar seu consentimento em qualquer momento da pesquisa, sem qualquer prejuízo
ou desconforto.
Desde já agradecemos sua atenção e participação e colocamo-nos à
disposição para maiores informações. Em caso de dúvida(s) em relação ao projeto
de pesquisa, poderá entrar em contato com a responsável pela pesquisa:
____________. Também poderá entrar em contato com o orientador
_________________.
Ao aceitar participar, você deve assinar, juntamente com a pesquisadora,
este termo de consentimento, do qual você terá uma cópia.
Agradeço por sua atenção.
153
CONSENTIMENTO
Confirmo que ______________ explicou os objetivos desta pesquisa, bem
como a forma de participação. As alternativas para minha participação também
foram discutidas. Eu li e compreendi este Termo de Consentimento, portanto, eu dou
meu consentimento e concordo com a participação voluntária nesta pesquisa.
São Paulo, ______ de __________ de 2015.
Nome do Participante:
__________________________________________________
Assinatura do Participante:
_______________________________________________
Assinatura da Pesquisadora:
______________________________________________
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