Ponencia presentada en el XXVIII Congreso ALAS, Recife, Brasil, en los días 6-11 de setiembrede 2011.

Extranjerización de la tierra: una caracterización.

Lic. Paula FloritLic. Maximiliano PiedracuevaUER-FCS-RNAET – FHUCEUdelaR - Uruguay

GT05 - Desenvolvimento rural, globalização e crises

I. Introducción

El fenómeno de extranjerización de la tierra ha causado a nivel nacional alarma social. Elmovimiento de compra de tierra tiene un sentido marcado: “extranjerización y concentración”.Desde sus orígenes el Uruguay contó con un fraccionamiento de tierras en enormes parcelascomo efecto de las distribuciones concentradoras del período colonial a las que, como todaLatinoamérica, el país no pudo escapar. En los últimos años emerge un movimiento decompras donde importantes fracciones del recurso tierra pasan a manos extranjeras,frecuentemente empresas multinacionales, que lo explotan como parte de grandes paquetesde empresas e inversiones. A nivel nacional la polémica está instaurada y sobran estimacionescitables, empero no existe una cifra confiable de la situación de posesión actual posterior al“pico” de ventas que se iniciara en el año 2003.

Ante este fenómeno nos proponemos responder las siguientes preguntas: ¿Quédimensiones toma el fenómeno de extranjerización de la tierra en el Uruguay? ¿Este tienecaracterísticas de modelo productivo que la distinga de los grandes productores nacionales?¿La nacionalidad del propietario rural constituye un factor diferencial para el desarrollo local?

Para responder estas interrogantes se ha construido una metodología en dos etapas. Unafase de abordaje cualitativo para comprender, mediante entrevistas, el rol de agentes dedesarrollo local, así como los elementos señalados como diferenciales de grandes prediosextranjeros frente a nacionales. La segunda fase supone una encuesta por conglomeradosdestinada a cuantificar y caracterizar en términos de calidad de trabajo, modos de produccióne impactos locales los predios.

En el segundo apartado de este documento se realiza una breve descripción del contextomundial y regional en el que opera el Uruguay y cómo ello repercute en el fenómeno llamadoextranjerizador. En el tercer apartado se realizan apreciaciones sobre el modo en el que el

Uruguay se presenta en el contexto internacional a partir de un modelo agroexportadorbasado en el agronegocio y en las fuertes inversiones externas. En el capítulo IV se detallan loshallazgos sobre le fenómeno de extranjerización de la tierra en el Uruguay y en el capítulo V sepresentan algunos de los impactos de éste fenómeno a nivel territorial.

II. El contexto mundial y regional.Previo a la internalización en el fenómeno de extranjerización en el Uruguay conviene

señalar algunas características internas y externas que ayudan a comprender el proceso. “Enlos tempranos 2000, el mundo rural enfrentó un conjunto de mudanzas de orden nacional einternacional, que empezaron a desfigurar el rostro alimentario que lo caracterizó durante másde veinte años.” (Rubio, S/R: 1) Los cambios sucedidos a nivel mundial y que de algún modofavorecen la instalación del agronegocio suelen asociarse con el ingreso al mercado decommodities de dos potencias emergentes, China e India, dada su demanda en alimentos y encommodities de cara a su industrialización. Junto a este panorama que transformaprofundamente el mercado mundial se dieron algunos altibajos y crisis económicas de altoimpacto para las economías nacionales.

El mercado internacional de commodities se ha visto impactado en una transformación delas matrices productivas que ha llevado, entre otras cosas, a una competencia intersectorialsobre el uso de la tierra. Ejemplo de ello fue el impacto causado por aumento del precio delpetróleo lo que impulsa la producción de biocombustibles, reasignando factores productivos anuevos productos. Por otra parte la “crisis alimentaria”, la que en parte se debe al aumento dela demanda de alimentos y por otro lado a la citada reasignación de recursos productivos, haimpactado en un aumento de los precios de alimentos. En consecuencia, las antes citadas hangenerado un ámbito favorable al agronegocio.

Este espacio para el agronegocio se da, de igual modo, en ciertas condiciones deprecariedad e inestabilidad macroeconómica, lo que ha llevado a que también el agronegociose juegue en un campo estrictamente financiero como lo son las bolsas de valores. El ingresodel mercado de commodities a las bolsas de valores cumple objetivos especulativos y degestión del riesgo, sobre todo a través de la generación de acuerdos a futuro.

“La nueva dinámica del mercado de los commodities se inserta en un entornointernacional con fuertes cambios estructurales, por una parte asociados al desarrollode economías emergentes como Brasil, China, India y Rusia, cuya demanda acelera laproducción de mercancías básicas y, por otra, la crisis del petróleo que induce a laproducción alternativa de biocombustibles cuyos insumos básicos son de origenagrícola.” (DIEF; 2008: 6)En este contexto internacional los agentes económicos comienzan a asumir distintos roles,

y las economías nacionales se ven inmersas en procesos a escala global que implican nuevasreglas de juego, muchas de ellas amenazas potenciales para la soberanía de los Estados. Comose mencionó anteriormente la reasignación del recurso tierra ha generado un primer impactosobre los precios, y un segundo impacto sobre la extensión de las fronteras agrarias. Con estaidea se intenta reflejar que el límite para producir es el mundo, las grandes corporacionestrasnacionales dedicadas a la producción agropecuaria se han visto obligadas, por distintasrazones, a extender su frontera productiva a través del ingreso al mercado internacional ypenetrando en distintos territorios, en este contexto la escasez del recurso tierra es un factordeterminante. La demanda de commodities en la economía global difiere en relación a su uso,por un lado, y en relación a los agentes por otro. Existen diferencias sustanciales entre lo quese da a llamar commodities de inversión y de consumo; y por otra parte y en relación con ello,se diferencian aquellos agentes que demandan commodities de inversión y de consumo. Anivel global la división internacional del trabajo está dada por aquellos países centrales quedemandan alimentos y materias primas o bienes intermedios; y los países periféricos quedemandan productos elaborados. En cuanto a la oferta la relación se mantiene puesto que lospaíses centrales producen en los dos niveles (commodities y productos elaborados) y los países

en desarrollo, por general, solamente producen commodities y muy escasamente productoselaborados, a lo que se suma su débil demanda desde el exterior. Se pretende dejar explícitoaquí, y sin entrar en detalles pues la bibliografía es extensa, que el nuevo escenario económicointernacional se ha visto reestructurado a partir del ingreso de nuevos agentes al mercado decommodities (China, India), nuevas demandas por antiguos agentes como el caso de Brasil y suproceso industrializador, nuevos agentes financieros que comienzan a jugar rolesfundamentales en la fijación de los precios; y por otra parte la reasignación del factor tierra ysus implicancias en cuanto a la industria agroalimentaria, al precio de los alimentos, a lautilización de tierra agropecuaria en nuevos rubros no alimentarios, y junto con ello lageneración de un circulo vicioso entre demanda de tierra-precio de la tierra-precio de materiasprimas-precios de alimentos-precio de tierra.

El contexto internacional antes señalado ha impactado de manera distinta en los países dela región dependiendo de las características económico-productivas de cada uno de ellos. Sibien el proceso extranjerizador se encuentra en todo el continente americano, lascaracterísticas son distintas entre la forma que toma en los diversos países del mismo. Parte delas diferencias entre un país y otro depende de la matriz productiva pre-existente y de laflexibilidad de la misma, de las decisiones político-económicas y de las luchas sociales a lainterna de los países. En la actualidad los debates en torno a la extranjerización de la tierra enLatinoamérica se vuelven profundos y en algunos casos extremos.

En este contexto comienzan a manejarse distintos discursos y problematizaciones en tornoa la concentración y extranjerización de la tierra, tanto a nivel político como económico, quequizás se puedan catalogar como nuevos para nuestro país y al mismo tiempo, distintivosfrente a los discursos manejados en la región. A nivel latinoamericano la FAO actúa comoagente en la construcción de discurso con activa pretensión de incidir en las decisionespolíticas de la región. En el año 2010 esta organización resaltó la situación de la tierra en laregión y destacó el rol de los estados frente a su control. A través de este estudio la FAOintenta, a partir de consultorías nacionales, tejer un diagnóstico latinoamericano sobre elproblema del acceso y uso de la tierra en la región. Dentro de las conclusiones a las que arribael documento denuncia el alarmante proceso de extranjerización y concentración, y losimpactos de este proceso en la expulsión de la población rural y de la producción familiar(FAO; 2010:2). Las comparaciones regionales ameritan ciertas salvedades para el casouruguayo, por lo menos en esta discusión. Por una parte porque el debate en torno al acceso ala tierra en el país difiere de aquellos países que cuentan con poblaciones originarias eindígenas, donde el debate se da principalmente en torno a la “expropiación” de la tierra. Eneste sentido el Uruguay a diferencia de sus pares regionales no cuenta con movimientossociales organizados en torno a la temática de la tierra o por lo menos no cuenta con gruposde presión relevantes.

III. Del Uruguay al mundo.

iii.a. Las transformaciones agrarias.

Son muchos los trabajos científicos y académicos que comparten la idea de que lasmatrices productivas agropecuarias en Latinoamérica se han visto transformadas en lasúltimas décadas, y junto con ellas se han transformado las estructuras urbanas y sobre todolas estructuras rurales. Desde una perspectiva desarrollista de corte territorial se entiende quela estructura productiva de un determinado territorio repercute y moldea las posibilidades dedesarrollo del mismo, en ese sentido, conocer las características de ciertos modelos se vuelvede suma importancia hacia los estudios del desarrollo. Cada Modelo de Producción requierede ciertas estructuras sociales, políticas, económicas, una cierta matriz productiva, y sobretodo una base social y cultural que lo sustente y/o legitime. En ese sentido el tipo deproducción, el modo de producir, transformar y comercializar la producción, así como las

redes sociales, comerciales y políticas son resultados de los requerimientos del Modeloconcreto en desarrollo. Para el caso uruguayo el modelo de producción agropecuario se havisto transformado en las últimas décadas como respuesta a coyunturas internacionales quesolicitan y habilitan nuevos modos de producción con fines y objetivos globales que muchasveces pueden ir en detrimento de las expectativas locales. En este sentido la matriz clásica delUruguay se ha visto interrumpida por nuevas estrategias provistas por la agriculturización delagro, nuevas demandas externas de productos específicos con requerimientos especiales decalidad y producción. Ello ha provocado una reorganización productiva y social del agro y delsector empresarial uruguayo quienes han debido incorporar nuevos rubros productivos (soja,forestación, fruticultura) con requerimientos, en cuanto a factores de producción, muydistintos a la clásica producción ganadera. La actual matriz productiva agrícola demandanuevos factores: innovación, establece nuevas modos de propiedad y uso de la tierra, nuevasestructuras de empleo, nuevas modalidades de trabajo, distinto capital humano, nuevasherramientas financieras, nuevas reglamentaciones jurídicas, nueva infraestructura, y con ello,genera inevitablemente una nueva cultura de trabajo, con nuevas expectativas individuales ycolectivas, acuerdos y desacuerdos sobre el modo de producción. En consecuencia si seconcibe el modelo productivo como las características estructurales que moldean laorganización de los procesos productivos, se entienden como parte de este nuevo modelo lanormativa vigente, beneficios fiscales, leyes, estructura laboral, niveles de apertura comercial,objetivos productivos y comerciales, entre otros.

Dada la innovación del Modelo, el Uruguay se ha visto inmerso en un proceso deextranjerización de la economía que va desde instituciones financieras, empresas de serviciosagrícolas y agropecuarios, hasta agroindustrias, sociedades, grupos e individuos que seapoderan del uso de la tierra en sus diferentes variantes (medianería, arrendamiento,propiedad).

iii.b El modelo agroexportador en el UruguayLa apertura comercial de un país se da por lo menos en dos sentidos, como exportador y

como importador. Por otra parte, y tal como se mencionó, el Uruguay sale también almercado internacional como país receptor de inversiones. Se quiere señalar aquí que laapertura comercial implica o puede implicar la conquista de nuevos mercados para lasexportaciones pero al mismo tiempo implica nuevos acuerdos de importaciones y muchosacuerdos de inversión. En estos términos la estructura productiva de un país es determinanteen el nivel de acuerdos a establecer pues lo que el país pueda obtener depende de lo que elpaís pueda ofrecer.

Actualmente la agroindustria uruguaya ha visto modificada de su matriz básicaincorporando nuevos productos finales los que requieren de nuevos factores, cuantitativa ycualitativamente. Se tomará como ejemplos ilustrativos a la producción agrícola de soja y a laforestación y su cadena. Los nuevos usos de viejos productos solicitan nuevos tratamientos, ypara ello, nuevos factores y nuevos manejos, tales son el caso de la producción sojeradestinada a biocombustibles y la producción forestal con destino industrial, particularmente,la industria del papel.

“Se distinguen dos grandes tendencias que ejercen presión sobre los recursos naturales anivel territorial: la expansión de la forestación y de la agricultura de secano, en particular delcultivo de soja (sojización). “(Rossi, V; 2010)

Las agroindustrias sojera y forestal requieren de grandes inversiones en infraestructura,en maquinaria, en conocimiento y en insumos, lo que en cierto modo ha trastocado laeconomía nacional. “Una evaluación retrospectiva muestra que las innovaciones incorporadasa la fase agropecuaria de la agricultura -como mecanización, uso de agroquímicos,biotecnología e informática- han determinado cambios sustanciales en el sendero tecnológico,destacándose en este sentido un protagonismo creciente de las empresas transnacionales.”(MGAP-DIEA; 2003:5) No obstante ciertas características de estos modelos en cuanto a las

cadenas de valor, a la estructura laboral generada, a los manejos agrícolas-ambientales, a lasestrategias organizacionales, entre otras, merecen cierta reflexión sobre sus impactos, tanto anivel económico como a nivel social y ambiental. A diferencia de otros países el Uruguay no halogrado establecer modelos agroindustriales integrales y completos favoreciendo el objetivode agro-exportación. En este sentido, a modo de ejemplo, la producción de soja no lograintegrarse a la cadena de valor ganadera, y la producción forestal no llega a completar su ciclode industria del papel en el país.

En otro sentido este modelo de agroindustria ha facilitado, debido a sus característicaspropias y a las políticas de inversión de los gobiernos nacionales, la llegada al país grandesinversores extranjeros. Empresas como El Tejar, UPM, Störa Enso, entre otras, son algunosejemplos de ello. Dichas empresas han intervenido en la economía nacional a través de lainstalación de fábricas y procesadoras, a través de la incorporación de maquinaria, a través dela atracción de capital humano extranjero y principalmente a través de la utilización de latierra en modo de propiedad, arrendamiento y medianería.

“Los cambios son de gran magnitud y han acontecido en un corto período de tiempo,modificando el peso relativo de las actividades, la estructura agraria, la organizaciónempresarial, la tecnología, el uso del territorio, etc. fundamentalmente a partir de laexpansión de algunas actividades (forestación, soja) y de los cambios derivados de laintensificación.” (V. Rossi; 2010; 76)

IV. Dimensión del fenómeno extranjerizador.

iv.a Antecedentes sobre la extranjerización de la tierra en el Uruguay.Si bien la adquisición de tierras por parte de extranjeros cuenta con larga data en el

Uruguay1 las discusiones y estudios sobre el fenómeno son recientes y se relacionan con otrofenómeno: la concentración. También se ha mencionado en este escrito que la concentraciónde la tierra en el país no es un fenómeno nuevo puesto que el Uruguay se ha caracterizado porcontar con grandes latifundios principalmente al norte del país, por lo que la discusión y eltratamiento actual del tema deben contemplarse de manera compleja. “La concentración dela tierra en el Uruguay se produce en forma relativamente constante desde 1956 hasta laactualidad, y tiene el carácter de ser creciente y acumulativa” (Vasallo; 2006; 56) En éstostérminos se expondrá a continuación una breve reseña del tratamiento de la temática entorno a la extranjerización y concentración de la tierra en el Uruguay.

Junto con lo anterior se entiende que la competencia intrasectorial por el factor tierra seda a partir de la explosión de los mercados de commodities (demanda y precio) impulsadaprincipalmente por la agricultura, que como se señaló en apartados anteriores, cobraimportancia en la producción agropecuaria a partir de una mayor demanda de granos tras elingreso de China e India al mercado, y por otra parte a través de la mayor demanda condestino a los Agrocombustibles. En este contexto la agricultura, principalmente la de secano,comienza a ejercer una presión de acceso a tierras productivas sobre otros rubros como laganadería, lechería, etc. Sumado a este fenómeno, el Uruguay cuenta con la particularidad defomentar la inversión en tierras a través de la forestación lo que agrega un nuevo jugador a lacompetencia señalada. Los intereses de estos dos rubros (agricultura de secano y forestación)son distintos en cuanto a los requerimientos del tipo de suelo por lo que sus intereses, enprincipio, no se enfrentaban entre ellos, siendo los otros rubros, principalmente losganaderos, quienes se vieron relegados. Según el trabajo de Vasallo (2010) fueron 4 losespacios de competencia intrasectorial en el Uruguay: 1) Forestación-ganadería de cría; 2)Agricultura de secano-Lechería; 3) Agricultura-Agrícola ganadero; 4) Ganadería de engorde-Lechería. Hubieron sectores productivos que no cedieron lugares por distintas razones (arroz,

1 Por ejemplo las colonias ubicadas en el litoral suroeste del país.

citricultura, fruticultura) sin embargo los sectores ganaderos, principalmente los dedicados ala cría fueron quienes se vieron mayormente afectados.

Los dos rubros expulsores, la agricultura de secano y la forestación, son relativamentenuevos en el país y han llegado principalmente a través de agentes externos a la economíanacional. La llegada de las transnacionales forestales y sojeras, como así también eldesembarco de productores argentinos de granos2. Otro de los cambios directos e indirectosde la llegada de producciones con lógicas externas al país fue el desarrollo de la agroindustria.Los tópicos en torno al desarrollo de la agroindustria caen por razones cuantitativas ycualitativas en los complejos forestales de fase industrial a través de la instalación de BOTNIA(hoy UPM) y más recientemente con el Joint Venture Montes del Plata en el que se prevé unainversión de 1500 millones de dólares en una nueva planta. Estas megainversiones extranjerasson el reflejo más alto de un proceso agroindustrial que viene acaeciendo en el Uruguayliderado principalmente por empresas transnacionales.

La presencia de empresas extranjeras que adquieren tierras nacionales en modo depropiedad o arrendamiento son un indicador útil de la magnitud del fenómeno, sin embargoel Uruguay no cuenta con cifras exactas debido a dificultades metodológicas de relevamientoy por otra parte por la legislación y reglamentación vigente. No obstante existen algunosintentos reflexivos sobre la temática los que se apoderan de la escasa información accesible.Para ello se articulan datos del último Censo agropecuario del año 2000 con informaciónobtenida de ciertas empresas extranjeras. Según el Censo Agropecuario del año 2000 en elUruguay existían 1730 predios en manos de propietarios extranjeros, aproximadamente un3% quedando un 0,8% sin conocer debido a que figuraban como Sociedades Anónimas. Losdiscursos actuales rezan que ese porcentaje se vio incrementado y para ello se toman encuenta algunos datos de empresas y los contratos de compra-venta y arrendamientos de losúltimos años.

Tabla iv.1. Nacionalidad de propietario según Censo Agropecuario 2000Nacionalidad Frecuencia Porcentaje

Uruguayos 54908 96,1Extranjeros 1730 3,02

SA (otros Grupos) 493 0,8TOTAL 57131 100

Fuente: Elaboración propia en base a Censo Agropecuario 2000

Piñeiro (2011) señala que entre el año 2000 y el 2008 se tranzaron en el país cerca de 5millones de hectáreas de las cuáles un 6% fueron adquiridas por extranjeros, no obstanteexiste un 55% de las hectáreas que fueron adquiridas por Sociedades Anónimas. El análisis quese realiza actualmente es que gran parte de las SA son empresas extranjeras y por ello seentiende que el proceso de extranjerización y concentración de la tierra viene creciendo demanera precipitosa.

2 Éstos deciden llegar a Uruguay principalmente por dos cuestiones: el precio de la tierra y las medidas tributarias en Argentina.(Vasallo, 2010)

Tabla iv.2. Superficies vendidas y adquiridas según nacionalidad. 2000-2008.

Fuente: Piñeiro, 2011

Según el mismo informe y algunos relevamientos de este equipo, existen empresasextranjeras como RMK (38.000 hás), UPM (220000 hás)3, Montes del Plata (250.000 hás), ElTejar (160.000 hás), Weyerhaeuser (140.000 hás), Agronegocios del Plata (100.000 hás) quemuestran indicios sobre un proceso de adquisición de tierras de parte de extranjeros en unacuantía significativa. “La información muestra que la situación es más compleja: las tierrasperdidas por los uruguayos es ganada por “adquirentes que no son personas físicas” es decirque son Sociedades de diverso tipo cuya nacionalidad no es posible conocer aunque se puedasuponer que posiblemente muchas de ellas sean de inversores extranjeros.” (Piñeiro, 2011:23) No obstante esta información, no se cuenta con datos exactos pues muchos provienen delas mismas empresas y no cuentan con una corroboración empírica consistente, sobre todopor las falencias de registro a nivel nacional.

En el marco nacional la zona norte del país se constituyó como un fuerte atractivo para lainversión extranjera, tanto para el rubro forestal donde se asentaron varias de las zonas deprioridad forestal como para el desarrollo de la agricultura de secano. El gráfico iv.1 sepresenta el número de operaciones y superficie transada en los departamentos ubicados alnorte del Río Negro, departamentos objetos de este proyecto. El cuadro ilustra que si bien eldepartamento en el que se realizó el mayor número de contratos es Tacuarembó, en el que setranzó la mayor cantidad de tierra fue el departamento de Paysandú, lo que señala larelevancia de considerar el tamaño de los predios a la hora de considerar el nivel deextranjerización en el país.

Gráfico iv.1. Compra-venta de tierras al norte del Río Negro.

C o m p r a - v e n t a d e t ie r r a s 2 0 0 9N º d e o p e r a c io n e s y s u p e r f ic ie t r a n s a d a

5 46 8 7 4

1 4 4

7 6 7 42 5

4 4

2 4

3 5

1 5

2 3

0

2 0

4 0

6 0

8 0

1 0 0

1 2 0

1 4 0

1 6 0

Río

Ne g ro

P a y s a n d ú

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T a c u a rem

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0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

3 5

4 0

4 5

5 0

Mil

es

de

he

ctá

rea

s

N ú m e r o d eo p e r a c io n e s

S u p e r f ic iev e n d id a e nm ile s d e h á s .

Fuente: elaborado a partir de Anuario 2010 DIEA-MGAP

3 En propiedad y en administración.

Se ha presentado en este apartado que gran parte del mercado de tierras en venta yarrendamiento se encuentra relacionado con los rubros forestales y con el de agricultura desecano, siendo éstos al mismo tiempo relacionado con propietarios extranjeros. Si bien en elapartado que sigue se desarrollará una información más detallada, se hace referencia aquí yse intenta reflejar el uso de las tierras al norte del Río Negro intentando reflexionar sobre lasdinámicas del mercado de tierras, el uso de la tierra y sus propietarios.

En términos generales durante el período 2000-2009 en los departamentos al Norte delRío Negro se tranzaron alrededor de 2.000.000 de hás siendo sus compradores extranjeros oGrupos o Sociedades no identificadas, de las cuales prácticamente un millón se encuentran enlos departamentos de Paysandú y Río Negro.

Si bien en los departamentos en cuestión predomina la actividad ganadera, existe unatendencia de transformación productiva principalmente en el litoral del país. En el gráfico iv.2se puede apreciar que los suelos preferidos para la producción de granos fueron los dePaysandú en los que se arrendaron prácticamente 29.000 hectáreas con destino a laagricultura de secano y con destino agrícola ganadero.

Gráfico iv.2Superficie arrendada (miles/hás) 2009

Artigas Río Negro Rivera Paysandú Salto Tacuarembó0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Agr-GanaderoAgric-Secano

Fuente: elaborado a partir de Anuario 2010 DIEA-MGAP

Según la información proporcionada por DIEA la cantidad de contratos de arrendamientoen el año 2009 asciende a 2091 de los cuales un 6% (incluyendo extranjeros y personas nofísicas) arrendaron aproximadamente un 55% de la tierra tranzada.

La tabla iv34 permite analizar no solamente la cantidad de contratos celebrados y sucuantía en hectáreas sino que al mismo tiempo muestra un fiel reflejo de lo manejado a lolargo de este escrito en cuanto al precio de la tierra donde las hectáreas arrendadas porargentinos marcan los precios más altos por há.

Tabla iv.3. Arrendamientos según nacionalidad 2009.

Según la misma fuente y tras el cruce entre los contratos celebrados y el rubro se obtieneque la hectárea mejor paga fue la destinada a la agricultura de secano. Los precios porhectárea en venta y arrendamiento4 sirven de indicadores del estado de la competenciaintrasectorial por el recurso tierra y al mismo tiempo denotan una de las consecuencias delnuevo modelo productivo agroindustrial basado en el Agribusiness, a saber el incremento dela renta de la tierra.

iv. b Principales hallazgos en la extensión del fenómeno extranjerizador.

Como puede deducirse de los anteriores apartados, el desafío de la medición de laextranjerización de la tierra radica en las (a) dificultades propias de las encuestas o censos enel medio rural, y (b) la existencia de una alto porcentaje de las transacciones realizadas en elúltimo período que se presentan en forma de sociedades anónimas o de grupos noidentificables por su nacionalidad. En este sentido, existe un elemento legal de protección queobstaculiza el acceso a la información y que se mantiene en vigencia en el censo agropecuarioactualmente en desarrollo. Desde ese enclave de desconocimiento el presente proyecto seorientó a buscar caracterizar las producciones de capitales extranjeros en el norte del paísdesde el punto de vista del desarrollo económico local y por su incidencia en la estructuraagraria. Este proceso supuso por ende buscar adicionar al debate una estimación de laextensión del fenómeno en los departamentos del norte del país. Como se ha antedicho, laslimitantes financieras de un proyecto con las características del presente obligan a manejaramplios márgenes de error en los procesos de inferencia, no obstante, los hallazgos obtenidospermiten echar luz sobre algunas de los acercamientos anteriormente presentados. Noobstante ello, se ha considerado que en la instancia de medición e identificación elrelevamiento de arrendamientos ha sido poco confiable, encontrándose casos desubdeclaración voluntaria de los arrendamientos por parte de capitales extranjeros oestrategias de medianería con capitales extranjeros viabilizadas mediante intermediariosnacionales. Esta situación llevó a desestimar la credibilidad de los datos en torno aarrendamiento y a exponer únicamente los datos vinculados a la extensión de laextranjerización de la tierra en propiedad.

Como lo muestra la tabla iv.4 la encuesta realizada a predios del norte del paíspermitió identificar la existencia de entre un 8,4% y un 11,2% (α = 0,05) de los predios enpropiedad de capitales extranjeros.

4 Se desarrolla en capítulo siguiente

Tabla iv.4. Extranjerización en propiedad al norte del país.Valor

PuntualLímite

inferior(α=0,05)

Límitesuperior(α=0,05)

Establecimientos en manos deextranjeros.

9,8% 8,4% 11,2%

Tierra en manos de extranjeros. 14,2% 5,7% 22,7%

Tierras en manos de extranjeros quefigura como S.A. 5,9% 1,1% 10,7%

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a EstablecimientosRurales.

Este porcentaje resulta significativamente diferente a los valores conocidos hasta el censo2000 y contempla la existencia de predios comprados a nombres de titulares de capitalextranjero como inscriptos a través de sociedades anónimas u otros no identificables. Lascaracterísticas concentradoras del modelo extranjerizador, características previamentemencionadas, obligan a señalar que si bien se realiza una estimación de los predios puntualesen manos de capitales extranjeros –identificación de gran relevancia para el análisis dedesarrollo local-, los mismos pertenecen a un número menor de empresas, ya que las mismasempresas trasnacionales realizan compras de múltiples predios en diferentes locaciones.

En consonancia con esta perspectiva concentradora, la tabla evidencia que elporcentaje de tierra en propiedad supera ampliamente el porcentaje de predios, denostandola compra de predios de gran envergadura o la fusión de predios más pequeños a manos delcapital extranjero, de modo que el alcance de este se ubica entre un 6% y un 23% de lashectáreas del norte del país. Si bien el tamaño de la muestra resigna a un intervalo deconfianza amplio, se evidencia que el 6% identificado por Piñeiro (2010) aparece como elmenor valor posible para las hectáreas en propiedad directa (únicamente compra). Asimismo,y en consonancia con lo identificado por el autor, la tabla evidencia que el peso de lasSociedades Anónimas es de enorme importancia entre las propiedades extranjeras,encontrándose en esta situación aproximadamente el 60% de los predios extranjerosidentificados. De ese modo las sociedades anónimos u otro tipo de sociedades noidentificadas de origen extranjero abarcan entre el 1,1 y el 10,7% de las hectáreas del nortedel país. Este dato es significativo, porque evidencia al unísono una forma de apropiaciónextranjera –un modelo empresarial a través de S.A.- pero también modera la concepción deque el 55% de los predios transados a grupos no identificados se han vendido a extranjeros, aldesnudar la existencia de un porcentaje importante transadas en propiedad de grupos osociedades anónimas que –por descarte- se han comprado por capitales nacionales noidentificados.

Retomando un análisis conjunto de los predios en propiedad de capital extranjero,más allá de la forma de titulación, se puede reforzar la idea de que es un modeloconcentrador al contraponer el número promedio de hectáreas de sus predios (905 hápromedio por predio) frente al promedio de hectáreas de los predios nacionales (595 há). Noobstante, si se consideran la cantidad promedio de há por empresas extranjeras –con ladesigualdad interna que sabemos existe- las mismas incrementan ampliamente su hápromedio hasta alcanzar una media de 1488 há por empresa extranjera. Por último,cabe señalar que la distribución de hectáreas tanto entre los nacionales como entre losextranjeros no sigue una distribución normal, por el promedio aparece como una primerailustración algo desfigurada de la real distribución de la tierra, en particular para el casonacional que se asienta como muestra el gráfico sobre una amplia base de pequeñospredios inferiores a las 50 há.

Gráfico iv.3. Comparación en la concentración de la tierra por predio en propiedad entrenacionales y extranjeros al norte del país.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0-49 50-99 100-199 200-499 500-999 1000-2499

2500 ymás

EXTRANEJROSNACIONALES

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a EstablecimientosRurales.

V. Impactos a nivel Territorial

v.a. Gran escala y concentración de la tierra a nivel territorial.Sabido es que una determinada manera de organizar la producción desencadena, en el

largo plazo, un sin fin de características sociales y demográficas coherentes con losrequerimientos de la misma. En ese sentido el mundo ha visto cómo, alrededor de distintosmodelos de producción, las poblaciones involucradas sufren cambios estructurales en cuantoa su composición demográfica, su organización urbana, los servicios con que cuenta, etc.Históricamente el Uruguay ha contado con escasa población rural sobre todo si se lo comparacon el resto de América Latina, fenómeno que se acompasa por la escasez de campesinado ypor el ingreso temprano del capitalismo en el agro uruguayo. De cualquier modo se intentaseñalar aquí que el despoblamiento del medio rural uruguayo no es contemporáneo sino queexiste desde los inicios de la nación. No obstante si se permite la expresión, la escasezaumenta. Si se revisan los datos censales de población de de los censos agropecuarios seadvierte que la población rural ha descendido desde mediados del siglo XX hasta la actualidadaproximadamente en un 50%. Siguiendo el trabajo de Bianco y Figueredo, se advierte que lapoblación rural pasó de 498.000 en 1963 a 266.289 en 2004 según la información recopiladapor los censos de población del INE. Al mismo tiempo, y a partir de los censos agropecuarios,se estima que la población residente en predios agropecuarios pasó de 389.850 en 1961 a189.838 en el año 2000.

Cuadro v.1. Situación habitacional y de explotación del predio.

Con residentes y es explotado 84,7%Con residentes y no es explotado 7,3%

Sin residentes y explotado 8,0%Total 100,0

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a EstablecimientosRurales.

El cuado v.1 muestra la situación encontrada en este estudio respecto a la residencia depersonas en los predios agropecuarios. Prácticamente el 92% de los predios encuestadoscuenta con personas que residen en el mismo.5 Según las tendencias de las últimas décadas laexistencia de un 8% de establecimientos sin residentes refleja un patrón, que aun sin detallar

5 Cabe señalar la dificultad metodológica de registrar predios sin residentes mediante la técnica de encuesta. Al mismo tiempo sedebe decir que el % de predios no brinda luces sobre la cantidad de personas.

la cantidad de personas, indica una tendencia al despoblamiento en cuanto a ruralidaddispersa.6

Por otra parte la presencia de determinadas empresas agropecuarias decreta el nivel ytipo de mano de obra. En este sentido la instalación de ciertos rubros productivos en el mediorural puede impactar en el crecimiento de las poblaciones cercanas (en caso de que losrequerimientos se adecuen a las características regionales) o al despoblamiento si losrequisitos para trabajar no existen en la zona, lo que lleva a que las personas visualicen undesempleo estructural y se mueven hacia donde haya trabajo. Debe señalarse también queuna parte de la población rural es un tanto nómade pues vive donde se trabaja, y el trabajo omejor dicho, el empleo rural, es precario y sobre todo zafral, por lo que muchos trabajadores yalgunas de sus familias, rotan su punto de residencia siguiendo la oferta de trabajo.

“La demanda de tierras por la vía de las compras y el arrendamiento, ambos procesosliderados por empresas extranjeras o grandes empresas nacionales, viene dando un nuevoimpulso a la exclusión de productores familiares y medianos, que se concreta en enajenaciónde activos fijos o por no poder competir en el mercado del recurso.” (OPYPA, 2007) Se tomanlas palabras del Ingeniero Martín Buxedas para dar cuenta de uno de los impactos que sevisualizan en el Uruguay actual sobre la pequeña y mediana producción, vinculadosdirectamente al asentamiento en el país de un modelo de producción agroindustrial.

El eje del debate aquí presentado refiere a que el actual fenómeno de concentración de latierra en base a economías de gran escala repercute en el acceso a tierras de residentesrurales quienes en muchos casos deciden vender o arrendar sus tierras pasándose al sector derentista o proletario. Al mismo tiempo, el productor que se ve despojado de sus tierras entra alas filas del proletariado sin calificación diversa manteniendo como única opción el trabajorural en un contexto en el que la demanda de mano de obra especializada en el trabajoagrario aumenta.

v.b. La capacidad endógena de desarrollo: los pequeños y medianos productores, losasalariados rurales. Visión comparada Producción Nacional-Producción extranjera.

La discusión sobre la extranjerización de la tierra y el Desarrollo Territorial Rural recae endos ejes principales: a) La relación explotación agropecuaria-territorio, y b) Consecuencias delmodelo de producción característico de los predios extranjeros.

En cuanto al primer eje se desea analizar en este apartado las diferencias encontradasentre predios nacionales y extranjeros según sus características de producción, en estesentido se comparan a través de la extensión del predio y a partir de su rubro. Al cruzar datosse encuentran ciertas diferencias y similitudes entre producciones nacionales y extranjerasrespecto a los vínculos establecidos a nivel territorial.

Se pretende establecer en este trabajo que el DTR depende de las capacidades con quecuentan los territorios para forjar sus condiciones de desarrollo. En pequeños territoriosrurales, aquellos que forman la zona de influencia de pueblos y villas, la división entre vidaproductiva y no productiva resulta difícil. En estos términos el análisis de las capacidadeshacia el desarrollo deben contemplar a todos los integrantes en sus distintos roles. El caso dela producción familiar puede servir de ejemplo concreto dado que en una misma unidadfamiliar coexisten productores, asalariados, encargado/a del hogar, hijos e hijas que trabajanen el hogar, que trabajan en la producción, que estudian, etc. De igual forma estas relacionessuelen aplicarse también en las familias que residen en las localidades y que también sonproductores. De tal modo, el análisis de las capacidades productivas con que cuenta unterritorio debe atender a esta particularidad.

6 A pesar de ser un porcentaje bajo se entiende en este escrito que las explotaciones agropecuarias deben contar con residentes.

Cuadro v.2. Tipo de producción según residencia de propietario. > 1500 hás.Extranjeros Nacionales

Producción familiar contrabajadores

20,5 21,1

Producción empresarial 79,5 78,9Total 100 100

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a EstablecimientosRurales.

En principio puede asumirse que la principal capacidad endógena de desarrollo que existeen el medio rural son los productores en susdistintas modalidades y tipificaciones, puesson los que cuentan con recursos y factoresproductivos. La teoría del DesarrolloEconómico Local propone que los territoriosdeben construir las relaciones y estructurasnecesarias para generar la riqueza yapropiarse de ella, por lo que contar confactores productivos en patrimonio es un

factor esencial. No obstante, el factor mano de obra es también un recurso vital hacia el DTR,sobre todo ante el avistamiento del actual proceso de urbanización de la mano de obra entrabajos agropecuarios. Como muestra el cuadro v.2 en predios mayores a 1500 hectáreas laresidencia de los propietarios es escasa tanto en productores nacionales como en extranjeros.En estos términos y de cara al DTR la residencia del propietario se vincula a la extensión delpredio más que la nacionalidad, y por otra parte al rubro productivo. En predios destinados ala agricultura o a la forestación la residencia de propietarios es nula.

Los generadores de valor hacia el territorio son por lo general aquellas personas activaseconómicamente que residen en el territorio, en otro sentido las empresas agropecuarias quedestinan su producción y riqueza hacia fuera simplemente usufructúan el territorio sin darlevalor al mismo, por lo menos desde una perspectiva de desarrollo endógeno. Es de este modoque la pequeña y mediana producción, y la clase asalariada deben ser el punto de partida y elobjetivo final de cualquier planificación hacia el desarrollo rural.

Como se ha expresadoanteriormente la existencia deproductores residentes o deproducciones vinculadas alterritorio definirán una serie decondicionantes hacia lapoblación o despoblamiento

del mismo. Aunque suene descabellado conviene nuevamente resaltar que para que existanposibilidades de desarrollo rural, éste, debe contar con personas que lo habiten, que loproduzcan, que lo usufructúen, que lo transformen. Estas características señaladasencuentran en la pequeña y mediana producción un bastión ejemplar, pues un productorradicado implica familia residente, requerimiento de mano de obra, requerimiento deservicios básicos, etc. Por otro lado, lograr canalizar el modelo productivo de la zona con lascualidades de la mano de obra existente significa el asentamiento de una clase ruraltrabajadora que poco a poco pasa a ser una clase urbana desocupada.

El Cuadro v.3 muestra que los establecimientos extranjeros cuentan indicadoresdesfavorables hacia el DTR en tres niveles. En primer lugar y como se ha señalado un muy bajoporcentaje de propietarios reside en los predios lo que implica una primera ruptura con la

“… se formo un fenómeno acá de compras de tierras porextranjeros que no viven en el país, me parece una cosa queno corresponde, hay por ejemplo predios argentinos en eldepartamento de gente que no vive en Uruguay,principalmente con eso es con lo que no estoy de acuerdo.”(Amílcar, Administrador)

“Los extranjeros hacen una inversión grande y cuando lahacen le hacen de todo porque tienen la disponibilidad decapital para hacer cosas. Lo que yo veo que la parteeconómica es la principal diferencia. Si va un extranjeropara arrendar o para comprar para mí es lo mismo, sieconómicamente es mejor entonces mejor. Porque altener más dinero ellos vienen a producir a full, capaz queun predio chico le cuesta un montón hacer 10 hectáreasde pradera, y ellos llegan y desde el principio te hacen150.” (Andrés, productor y administrador nacional.)

necesaria lógica del DTR. En segundo lugar un escaso porcentaje de los predios cuentan contrabajadores radicados por lo que los vínculos con el territorio son escuetos, más aún puessolamente un 29% de los predios cuenta con trabajadores de pueblos cercanos. Como seseñala en este escrito gran parte de los establecimientos extranjeros, debido a los rubrosproductivos, requieren estructuras productivas y laborales que van en desmedro de la lógicaterritorial.

Cuadro v.3. Radicación predios extranjeros.Dueño

RadicadoEmpelados

RadicadosTrabajadores

de puebloscercanos

Si 4,8 31,5 29,6No 95,2 68,5 70,4

TOTAL 100 100 100Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a Establecimientos

Rurales.

Si se tratara de graficar la cadena de valor de un producto agropecuario que incluyera agrandes y pequeños productores se encontraría que la pequeña producción se sitúa en losniveles más bajos de la cadena, ergo, en los sectores que cuentan con menor valor agregado.Esta característica debe pensarse en el marco de que la pequeña producción es al mismotiempo aquella que enfrenta los mayores costos de producción por lo que en su balanceresulta obtener la menor ganancia. Es en este tipo de problemáticas donde la generación decapital social se vuelve un factor productivo eficiente. Los pequeños productores agremiadosu organizados cuentan con mejores condiciones de afrontar costos y riesgos, permitiéndose almismo tiempo reducir los costes de producción y aumentar sus ganancias a través deinversiones, por ejemplo en compra de maquinaria colectiva. La asociatividad entre pequeñosproductores repercute en el poder de negociación pues se pueden ofrecer al mercadomayores volúmenes de productos, de modo que en un intento esquemático se podríavisualizar a la Organización de pequeños productores como un gran productor.

Cuadro v.4. Coordinación con predios vecinosNacionales Extranjeros

Se coordina con predios linderos 15,2 26,8Se hace de manera aislada 81,1 73,2

Perdidos 3,7% 0%TOTAL 96,3% 100%

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta por Conglomerados a EstablecimientosRurales.

Por otra parte, el vínculo entre grandes y pequeños debe establecerse bajo el supuesto devecindad, si es que no se logra el de coompetencia. No obstante, grandes y pequeñoscomparten un mismo territorio por lo que se pueden y deben encontrar mecanismos quehabiliten ciertos términos de colaboración, cuando no de cooperación. El cuadro v.4 ilustra entérminos porcentuales que la coordinación con predios vecinos, como un indicador decoompetencia, es baja tanto en predios nacionales como en predios extranjeros. En lasconclusiones de este capítulo se hace referencia a algunas posibles hipótesis que intentancomprender y explicar este fenómeno. Los hallazgos del presente trabajo reflejan una realidadque se contrapone al supuesto manejado en cuanto al DTR puesto que los distintos prediosagropecuarios, tanto en su calidad de productores como de consumidores, no tienenincorporadas en sus hábitos conductas vinculantes al territorio. Además de los vínculosproductivos gran parte de las posibilidades del DTR refieren a la distribución de la riqueza enel territorio. Para ello se ha manejado el supuesto de que existen dos formas directas dedistribución: a) contratación de trabajadores residentes en la zona de influencia, y b)

conductas de consumo en la zonade influencia. En este esquemajuegan un rol preponderante losproductores residentes en leterritorio bajo el supuesto de quesus prácticas de consumo serealicen en el mismo generandocon ello un efecto multiplicador

entre generación de empleo-ingreso del los hogares-gasto de los hogares en el territorio-ingreso en los comerciantes…y así sucesivamente.

Los datos encontrados muestran que solamente un 26% de los predios encuestadosbuscan a sus trabajadores en pueblos cercanos, mientras que dentro del 74% restante senencuentran distintas opciones: empresas contratistas (por lo general en predios extranjeros),en las ciudades, “ellos aparecen solos”, entre otros. Este porcentaje aumenta cuando se tratade trabajadores zafrales alcanzando un 34%. Tratar de comprender este fenómeno implicaríaun estudio más detallado sin embargo algunas de situaciones encontradas pueden dar luz alproblema. En la cuestión teórica al empleador le puede redituar que el trabajador resida en

las cercanías del pueblo en algunoscasos, y en otros le reditúa que eltrabajador se radique en el predio.

VI. La vista hacia adelante…En este proyecto se partió del supuesto de que Uruguay ha tomado conciente o

inconcientemente una vía de crecimiento y que la misma no necesariamente implicaría undesarrollo equitativo en los espacios rurales. Desde esta perspectiva se ha analizado lacuestión de la extranjerización de la tierra y se ha dado cuenta de un fenómeno de expulsiónde la agricultura familiar y de cierto nivel de impactos sobre el desarrollo rural. No obstante,se ha señalado también la movilidad de capitales que este modelo ha supuesto para el país ypara múltiples productores y trabajadores, antiguamente endeudados. Se considera enconsecuencia que existen dos cuestiones centrales a destacar, una es la definición nacional entorno a qué hacer o qué lugar le cabe a la producción familiar en la estructura agraria, y la otraes qué límites o alcances considera el país que debe tener este modelo, que como se ha visto,ya está instalado en el Uruguay pero tiene potencial para continuar desarrollándose.

Se añade por último tres elementos que no fueron objeto de este trabajo pero querequieren de una discusión profunda en el país en relación al fenómeno extranjerizador, asaber, la cuestión ambiental, la cuestión de la soberanía tanto nacional como en los espacioslocales y la cuestión del destino de la renta agraria.

“Alguna mano de obra se consigue, pero comprar no secompra nada. Es difícil encontrar alguien para trabajar enTopador o Yacaré por que la gente no sabe mucho, no tienecapacitación para este trabajo, lo que no quita que algunohaya pero son pocos, no son muy fanáticos. La relación conlos pueblitos es buena, pero no existe una relación directa.”(Paulo, Administrador arrocero.)

“La verdad que con los comercios de la zona la relación esprácticamente nula, toda la gente que trabaja connosotros es de la ciudad de Artigas.” (Daniel, ProductorGanadero.)

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