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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES

com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do Pas. Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina. bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao Pblica. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas. Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possvel.

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O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a participao dos alunos no frum absolutamente relevante. O curso tratar os trs itens previstos no edital, em quatro aulas. A idia cobrir todo contedo no espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las. Lembrem-se, sugestes sero sempre bem-vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas: 1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal, regulatria, cambial e monetria).

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3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros. 4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.

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PROCESSODEFORMULAOE DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando por que polticas pblicas esto assumindo tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;

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Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.

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c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo

multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos. Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco. Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.

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O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definies para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um efeitos especficos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegao, e que influenciam a vida dos cidados. 4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2: As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suasPrometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa. Resume muito bem a idia do processo estudado.2

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caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico (com adaptaes). Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu processamento pelo sistema poltico.

Processamento pelo sistema poltico

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao das polticas pblicas. ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao, passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:

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Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de polticas pblicas: 1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica, quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma soluo; 2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel. Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser materializada; 4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliaowww.pontodosconcursos.com.br 8

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que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia, sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no, e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja, esto prestes a virar polticas pblicas.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que

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impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas (problem stream); 2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy stream); 3. Fluxo da poltica (politics stream).

Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores. Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos de surtos epidmicos para promover suas idias; 3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode levar a alterao nas aes futuras.

3 Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.

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Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o fluxo da atividade poltica. O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de formulao na arena decisria. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente: 1. Viabilidade tcnica; 2. Custos tolerveis; 3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser impulsionada para a agenda pela atividade poltica: 1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao ao mesmo tempo; 2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o nvel de conflito para os formuladores; 3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.

Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre

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a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como janela da poltica (policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam. plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes, desde a sua concepo como um problema. Modelo de fluxos Mltiplos:Fluxo de problemaIndicadores crises Eventos focalizadores Feedback de aes

Fluxo de soluesViabilidade tcnica Aceitao pela comunidade Custos tolerveis

Fluxo polticoHumor nacional Foras organizadas Mudanas de governo

Oportunidade de MudanaConvergncia dos fluxos pelos empreendedores

Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria

Formulao de Polticas Pblicas

A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.www.pontodosconcursos.com.br 12

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A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores, gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida. Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica. O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo. As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim, durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao. Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres, de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do

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Anatol Rapoport.

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autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000

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4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulao. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao, lembre-se disso!

1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira, uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que owww.pontodosconcursos.com.br 15

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sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!). Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio. No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqncia e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais. E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator governo.

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Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o problema da assimetria informacional entre os atores no existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas polticas.

3. Modelo Mixed-Scanning Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratgicas). Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa. Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbage can) Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o

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Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas, no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica. Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesa Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo com seus interesses em polticas pblicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos subsistemas polticos. Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes entre os atores.

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6. Equilbrio pontuado O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos de mudanas profundas. Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais radicais. Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas pblicas dos pases que o adotaram. As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve

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nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os atores, pblicos ou privados, devem lidar. Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da publicizao um reflexo imediato disso. Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica pblica: abrangente, no se limite a leis e regras; Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja materializada nos governos uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo; Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao e avaliao.

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INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA (to be continued)

Exerccios para Fixao: 1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas caractersticas comuns: Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais. 3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a n 1 est correta.

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c) apenas a n 2 est correta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta. E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas, ao qual me referi acima. Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A 2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Com relao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa verdadeira. 1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes oramentria, por se tratar de uma prioridade; 2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas redistributivas; 3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac.

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4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de polticas redistributiva. 5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao. Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em polticas regulatrias como em polticas redistributivas. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a 1 e a 5 esto corretas. c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. Alternativa correta 3: Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atores etc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a atividade de qualquer setor est definindo uma poltica

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com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do Pas. Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina. bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao Pblica. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama geral do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas. Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possvel.

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O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a participao dos alunos no frum absolutamente relevante. O curso tratar os trs itens previsto no edital em quatro aulas. A idia cobrir todo contedo no do espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las. Lembrem-se, sugestes sero sempre bem vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas: 1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal, regulatria, cambial e monetria).

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3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros. 4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.

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PROCESSODEFORMULAOE DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando porque polticas pblicas esto assumindo tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;

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Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.

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c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo

multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos. Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco. Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.

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O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definies para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um efeitos especficos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegao, e que influenciam a vida dos cidados. 4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2: As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas2

Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa. Resume muito bem a idia do processo estudado.

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caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico (com adaptaes). Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu processamento pelo sistema poltico.

Processamento pelo sistema poltico

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao das polticas pblicas. ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao, passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:www.pontodosconcursos.com.br 7

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Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de polticas pblicas: 1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica, quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma soluo; 2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel. Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser materializada;

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4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia, sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no, e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja, esto prestes a virar polticas pblicas.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecemwww.pontodosconcursos.com.br 9

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estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas (problem stream); 2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy stream); 3. Fluxo da poltica (politics stream).

Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores. Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos de surtos epidmicos para promover suas idias;

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Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.

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3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode levar a alterao nas aes futuras.

Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o fluxo da atividade poltica. O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de formulao na arena decisria. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente: 1. Viabilidade tcnica; 2. Custos tolerveis; 3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser impulsionada para a agenda pela atividade poltica: 1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao ao mesmo tempo; 2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o nvel de conflito para os formuladores; 3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.www.pontodosconcursos.com.br 11

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Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como janela da poltica (policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam. plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes, desde a sua concepo como um problema. Modelo de fluxos Mltiplos:Fluxo de problemaIndicadores crises Eventos focalizadores Feedback de aes

Fluxo de soluesViabilidade tcnica Aceitao pela comunidade Custos tolerveis

Fluxo polticoHumor nacional Foras organizadas Mudanas de governo

Oportunidade de MudanaConvergncia dos fluxos pelos empreendedores

Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria

Formulao de Polticas Pblicas

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A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias. A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores, gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida. Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica. O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo. As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim, durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao. Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,4

Anatol Rapoport.

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de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o

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Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000

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desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. 4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulao. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao, lembre-se disso!

1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-awww.pontodosconcursos.com.br 15

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to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira, uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!). Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio. No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqncia e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.www.pontodosconcursos.com.br 16

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E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator governo. Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o problema da assimetria informacional entre os atores no existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas polticas.

3. Modelo Mixed-Scanning Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratgicas). Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa. Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbage can)

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Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas, no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica. Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesa Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo com seus interesses em polticas pblicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema

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poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos subsistemas polticos. Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes entre os atores.

6. Equilbrio pontuado O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos de mudanas profundas. Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais radicais. Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Umwww.pontodosconcursos.com.br 19

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resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas pblicas dos pases que o adotaram. As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os atores, pblicos ou privados, devem lidar. Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da publicizao um reflexo imediato disso. Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica pblica: abrangente, no se limite a leis e regras; Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja materializada nos governoswww.pontodosconcursos.com.br 20

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uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo; Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao e avaliao.

INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS Em muitos estudos sobre a produo de bens e servios pblicos, logo, de polticas pblicas, o papel das instituies bastante salientado. o caso dos estudos institucionalista. No entraremos em detalhes sobre as abordagens desse matiz, pois no me parece necessrio. Vamos direto s idias principais. Primeiramente preciso saber que interesses individuais compartilhados no geram ao coletiva (olson). Os indivduos tendem a se comportar de forma a adquirirem o melhor benefcio com o mnimo de esforo ou custo. Da o fenmeno do carona (free rider) ser to presente no campo da ao coletiva (exemplo: um indivduo pode concordar com uma greve e no participar dela, pois no ter seu salrio suspenso e, ao mesmo tempo, qualquer benefcio auferido pelo movimento ser tambm para ele, uma vez que a greve reivindica pontos para toda a categoria). Alm disso, a ao coletiva no produz necessariamente bens coletivos (Arrow), aes de indivduos perfeitamente racionais, em arenas bem institucionalizadas e organizadas podem gerar as polticas mais obtusas. Esses so apenas dois achados da cincia poltica que, entre outros, chamaram a ateno para o papel das instituies no processo de desenvolvimento de polticas pblicas. Para resolver esses problemas da ao coletiva, Olson conjecturou que bens coletivos e ao coletiva podem ser gerados por desenhos institucionais que gerem incentivos seletivos. Isso porque as instituies modelam preferncias dos indivduos que esto inseridos nelas ou lidando com elas. Assim, o conjuntos das instituies poderia, at um certo ponto, moldar o comportamento dos atores para uma certa direo ou colocar limites para que no agissem de uma forma indesejada. Dessa forma,

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estaria fazendo a seleo de comportamento dos atores (ou pelo menos evitando comportamento indesejado). Nesse contexto, possvel afirmar que as instituies influenciam as polticas pblicas porque, dentre outras coisas: tornam o curso de algumas polticas mais fcil que o de outras, definem as posies dos atores e as alternativas que so viveis.

Duas teoria chamam bastante interessantes ligadas ao institucionalismo: Escolha racional (rational choice): comportamento guiado por preferncias que dependem da percepo dos indivduos que influenciada pelo meio. Escolha pblica (public choice): nfase na racionalidade limitada. Assimetria informacional, incerteza, informaes incompleta, auto-interesse dos atores. Decises do mercado melhores que decises polticas.

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA O que ? Implementao o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto a polticas. Ou seja, aes que fazem uma poltica sair do papel e funcionar efetivamente. Para a maioria dos cientistas polticos, a implementao a evoluo do processo de formulao. Isso d a ela um carter de continuao deste processo. Tal fato, deve-se constatao de que muitas decises que, em tese, deveriam ser tomadas durante o processo de formulao so realizadas, na prtica, durante a implementao. Isso ocorre por diversas razes, as principais delas so: Os tomadores de deciso, formuladores, no tm como saber de todas as condies que estaro presentes no momento da implementao; A poltica pode no ser definida com suficiente clareza para os implementadores; Os implementadores podem encontrar obstculos, interesses, realidades que os formuladores no considerados;

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Os implementadores tm seus interesses prprios e podem tentar influenciar a poltica na direo que acreditam mais adequada.

Como deve se dar o processo de planejamento e implementao?

Existem duas abordagens clssicas acerca do processo de planejamento e implementao de polticas pblicas, ambas com forte carter normativo. A primeira delas a TOP DOWN APPROACH (abordagem de cima para baixo). Os defensores dessa abordagem acreditam que o processo pode ser controlado de cima para baixo, ou seja, as decises so tomadas por autoridades que tm um certo controle do processo e decidem o que e como sero implementadas as polticas. Com isso, elas poderiam efetivamente coordenar o processo de planejamento e implementao de polticas pblicas de forma integrada. Uma abordagem concorrente e, at certo ponto, antagnica a BOTTOM UP APPROACH (abordagem de baixo para cima), a qual enfatiza a importncia de se levar em considerao aqueles que esto mais prximos s aes resultantes das polticas, ou seja, vem o processo de baixo para cima. Dessa forma, a populao afetada pela poltica e os agentes do Estado em contato com ela (chamados street-level bureaucrats, ou burocratas da rua, que trabalham diretamente com o cidado) poderiam e deveriam influenciar de forma mais intensa o processo de polticas pblicas. De acordo com autores que apiam essa viso, ela seria justificada, primeiramente, por questes de efetividade e eficincia, j que esses atores sabem exatamente o que acontece e o que seria melhor para alcanar-se os resultados da poltica; segundo, porque seria mais democrtico a participao das partes interessadas no processo nas decises que lhes afetam. O final das contas, na realidade, a maioria dos sistemas de polticas pblicas adota uma leitura intermediria entre as duas abordagens. H uma relativa convergncia que tende para a aceit