políticas públicas e suas fases

VIIIVIII SemanaSemana dede AdministraçãoAdministração Orçamentária,Orçamentária, FinanceiraFinanceira ee dede ContrataçõesContratações PúblicasPúblicas

OFICINA 02

O Ciclo das Políticas Públicas

VIII Semana de Administração Orçamentária,

J é A id C l Rib i

Financeira e de Contratações Públicas

José Aparecido Carlos Ribeiro

Ipea

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Mód l Ad i i t ã Públi G tãMód l G tã PúbliMódulo Administração Pública e GestãoMódulo Gestão Pública

O i ãO Ciclo das

Políticas Públicas

Organização eFuncionamento da

Administração Pública

Gestão EstratégicaOrganizacional

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Organizacional


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RoteiroRoteiro•• O que é política pública?;O que é política pública?;•• Características da política pública;Características da política pública;p pp p•• Modelos de formulação e análise de políticas públicas;Modelos de formulação e análise de políticas públicas;• Principais elementos da política pública;• Principais elementos da política pública;•• O ciclo de políticas públicas; eO ciclo de políticas públicas; e• Morfologia e dinâmica de Programas/Ações.

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O que é política pública?O que é política pública?• “Campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,

“colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação ( i l i d d ) d i(variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)” ( )dependente)”. Souza (2006)

• É um território de várias disciplinas (ciência política, sociologia economia etc) teorias e modelos analíticossociologia, economia, etc), teorias e modelos analíticos.

• O todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos grupos de interesses instituições interaçõesindivíduos, grupos de interesses, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores

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diferenças sobre a importância relativa destes fatores.


Significados possíveis:• Campo de atividade governamental (educação, sáude, etc.)• Propósito geral a ser realizado (emprego garantido)p g ( p g g )• Situação social desejada (política contra o tabagismo, etc.)• Proposta de ação especifica (política de combate ao• Proposta de ação especifica (política de combate ao

analfabetismo, etc.)N i t d t i d bl áti ( líti• Norma que existe para determinada problemática (política ecológica, etc.)

• Conjunto de objetivos e programas de ação (luta contra a pobreza, etc.)

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Características da política públicaCaracterísticas da política pública (Saravia, 2007)

I tit i l líti é l b d d idid• Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua competência.competência.

• Decisório: a política é uma seqüência de decisões, relativo a escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, gem uma situação especifica e como resposta a problemas e necessidades;C t t l é d ã ã• Comportamental: é uma curso de ação e não apenas uma decisão singular.

• Causal: são os produtos de ação que tem efeitos no sistema• Causal: são os produtos de ação que tem efeitos no sistema político e social

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Principais elementos da política pública (S 2006):• Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o

que de fato faz;

Principais elementos da política pública (Sousa, 2006):

que, de fato, faz;• Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja

materializada através dos governos, e não necessariamentematerializada através dos governos, e não necessariamentese restringe a participantes formais, já que os informais sãotambém importantes;É• É abrangente e não se limita a leis e regras;

• É uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;• Embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de

longo prazo; e• Envolve processos subseqüentes após sua decisão e• Envolve processos subseqüentes após sua decisão e

proposição, ou seja, implica também implementação,execução e avaliação.

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ç ç


Modelos de formulação e análise de políticas públicasModelos de formulação e análise de políticas públicas

Ti d líti úbli ( )• Tipo de política pública (Theodor Lowi)– políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que

desconsideram a questão dos recursos limitados, gerandodesconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. políticas regulatórias que são mais visíveis ao público– políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse.

– políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e i õ dimpõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento.

– políticas constitutivas, que lidam com procedimentos.

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I li• Incrementalismo:– as políticas (assim como seus recursos) não partem do zero e sim,

de decisões marginais e incrementais que desconsideramde decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos.

Ci l d líti úbli• Ciclo de políticas públicas:– políticas é formado por vários estágios em processo dinâmico e de

aprendizado: definição de agenda, identificação de alternativas, p ç g , ç ,avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.

• Modelo “garbage can”• Modelo garbage can– o modelo defende que soluções procuram por problemas. As

escolhas compõem um “garbage can” no qual vários tipos de p g g q pproblemas e soluções são colocados pelos participantes à medida que eles aparecem.

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• Coalização de defesa:Coalização de defesa:– política pública é concebida como um conjunto de subsistemas

relativamente estáveis (tem coalizões de defesa que se distinguem pelos seus ) ti l t i tvalores, crenças e idéias), que se articulam com os acontecimentos

externos, os quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública

• Policy network. (redes de políticas)– A política é iniciativa de redes políticos/sociais, que se

con enceram de ido a circ nstâncias q e se transformo emconvenceram, devido a circunstâncias que se transformou em problema, que algo deveria ser feito. O foco está no conjunto de relações, vínculos e trocas entre entidades e indivíduos e não, nas

t í tisuas características.• Modelo do “equilibrio interrompido”:

política pública se caracteriza por longos períodos de– política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores. (baseado em noções da biologia e na computação)

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biologia e na computação)


• Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal:– a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de

qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas paracredibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com “independência” política.

• Eficiência/racionalidade das políticas públicas, que seria alcançada por lí i l d l d l ãnovas políticas voltadas, por exemplo, para a desregulamentação,

privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se, poderiam diminuiriam os riscos da ação coletiva.

• Credibilidade baseia-se na existência de regras claras em contraposição à discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, a qual levaria à inconsistência.

• Delegação de poder a instituições bem desenhadas e “independentes” do jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais.

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O ciclo de políticas públicasO ciclo de políticas públicas

• Agenda Elaboração Formulação Implementação Execução Acompanhamento p ç ç pAvaliação

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A d i ó iA d i ó iAtoresAtores

P id lí i

Arenas decisóriasArenas decisórias

– Partidos políticos;– Políticos;– Associações de Classe;

Poder executivo;Poder legislátivoP d J di iá i

ç ;– Empresas privadas;– Agentes políticos,

i d

Poder Judiciário;Conselhos e ConferênciasCâ A bléi– pesquisadores,

– mídia, – grupos religiosos,

Câmaras e AssembléiasMinistério PúblicoSecretarias de Governog p g ,

– ONG’s, – funcionários públicos

Secretarias de GovernoComunidades EpistêmicasOutrosOutros

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F ã d A d• Momento onde fatos sociais adquirem status de “problema

Formação da AgendaMomento onde fatos sociais adquirem status de problema político”, transformando-se em objeto de debate e controvérsia.

• Inclusão de demanda ou necessidade social na lista de prioridades do poder público.

• Freqüentemente a inclusão na agenda induz e justifica• Freqüentemente, a inclusão na agenda induz e justifica uma intervenção pública legítima sob a forma de decisão das autoridades públicas. Saravia (2007)p ( )

• É o instante em que as questões públicas surgem e formam correntes de opinião ao seu redor – que

ib f ã d d õcontribuem para a formação de agendas com questões que merecem políticas definidas. (SILVA & PEDONE, 1988

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• Inclusão na Agenda– Janela de oportunidadeJ p

• Crise/convulsão;• Revela nova especificidadeRevela nova especificidade• Choque mídia/opinião pública• Importância crescenteImportância crescente• Eleições• Participação Social• Participação Social

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É d d i l i

Elaboração

• É a preparação da decisão política:– Identificação e delimitação de um problema atual ou ç ç p

potencial da sociedade;– Determinação das possíveis alternativas para suaDeterminação das possíveis alternativas para sua

solução;Avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas;– Avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas;

– Estabelecimento de prioridades.

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Formulação

• Seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente;;

• Declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídicodefinindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro.

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I l t ã• Planejamento e organização do aparelho administrativo e

d h fi i t i i

Implementação

dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política;

• Consistem na elaboração dos planos programas e projetos• Consistem na elaboração dos planos, programas e projetos que permite executar a política.

• A implementação é possível se as circunstâncias externasA implementação é possível se as circunstâncias externas não impõem obstáculos paralisantes:– Tem tempo adequado e recursos suficientes;– Baseia-se uma relação de causa-efeito valida;– Existe compreensão e acordo sobre os objetivos;

R l õ d d dê i ã í i– Relações de dependências são mínimas;– Tarefas estão bem delineadas e na seqüência correta; e– Comunicação e coordenação de boa qualidade.

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Comunicação e coordenação de boa qualidade.


• Se a Elaboração é o detalhamento da alternativa considerada mais válida em um projeto, a p j ,Implementação é o ajuste fino deste projeto à realidaderealidade.

• Tensões de controle “Top Down/ From Bottom”:– Clareza/Simplicidade, Controle/Conflito,

Autonomia/Permeabilidade/Criatividade, etc

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E ãExecução

• Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política; ep p ;

• Inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem a transformação do enunciados emopõem a transformação do enunciados em resultados.

• depende da clareza com que metas e objetivos foram fixados e da consistência com que sãoforam fixados e da consistência com que são comunicados.

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A iA iAcompanhamento e monitoramentoAcompanhamento e monitoramento

• Processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade, para fornecer informações necessárias com vistas a realizar correções no sentido de garantir o alcance dos objetivos.

• Deve contar com sistemas de registros e tratamento dos dados e geração de indicadores, que apóiam o processo de g q p pacompanhamento e monitoramento. Supõem o armazenamento de variado conjunto de dados de registro administrativo da política ou externos a esse, oriundos de diferentes fontes e constantemente "alimentadas".

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í é

AvaliaçãoAvaliação

• Avaliar uma política, programa ou ação é um dos estágios do ciclo das políticas públicas e que consiste em comparar os fins alcançados aos meios que foram mobilizados e os objetivos inicialmente estabelecidos.

• É um instrumento de gestãoinstrumento de gestão quando visa u st u e to de gestãost u e to de gestão qua do v sasubsidiar decisões a respeito de sua continuidade, de aperfeiçoamentos necessários,continuidade, de aperfeiçoamentos necessários, de responsabilização dos agentes; e

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É

AvaliaçãoAvaliação

• É um instrumento de accountability quando informar, aos usuários e/ou beneficiários e à sociedade em geral, sobre seu desempenho e impactos.

• A avaliação integra-se ao processo como atividadeg ppermanente que acompanha todas as fases da políticapública, desde a identificação do problema da políticap p paté a análise das mudanças sociais advindas daintervenção pública.

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í iInteração de políticas

A d i l d d i ã i• As etapas do ciclo apresentado e descritas são mais uma forma esquematização teórica daquilo que de fato ocorre na práticana prática.

• O processo nem sempre ocorre na seqüência apresentada, mas as etapas mencionadas e suas características em geralmas as etapas mencionadas e suas características em geral estão presentes.

• As políticas públicas especificas estão integradas ao• As políticas públicas especificas estão integradas ao conjunto de políticas governamentais. Cada política inclui aspectos particulares de sua própria especificidade easpectos particulares de sua própria especificidade e circunstâncias.

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Novos arranjos para as políticas públicasNovos arranjos para as políticas públicas

• Intersetorialidade;• Descentralização;• Conselhos setoriais de política;• Conselhos setoriais de política;• Redes de política pública; e• Arranjos institucionais no âmbito municipal.

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Intersetorialidade

• Política/Plano/Programa que tem ações em mais de uma unidade administrativa.

• Quais as vantagens e as desvantagens da• Quais as vantagens e as desvantagens da Intersetorialidade?

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Descentralização

• Atividades ou projetos na área de competência da• Atividades ou projetos, na área de competência da União/UF executados por outro ente da federação ( d i í i i i d l)(Estado, Município ou Distrito Federal), com recursos repassados pela União/UF.

• Quais as vantagens e as desvantagens da Descentralização?Descentralização?

• Federalismo e Cooperação

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Conselhos setoriais de política

• Esfera pública accountability• Esfera pública, accountability• Problemas atuais:

– participação, – representaçãorepresentação, – desempenho institucional,

i /d d i– autonomia/dependência.

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Arranjos institucionais no âmbito municipal

• Promoção de ações integradas dirigidas a um ç ç g gmesmo público-alvo

• Estabelecimento de parcerias com outros níveis de• Estabelecimento de parcerias com outros níveis de governo ou governos de mesmo nível

• Novas formas de articulação Estado, sociedade civil e mercado.civil e mercado.

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Bibli fiBibliografia• Políticas públicas: Coletânea, Enrique Saravia e

Elisabete Ferrarezi. Brasília: Enap, 2006p,• Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Celina

Souza Revista Sociologias n 16 Porto AlegreSouza. Revista Sociologias, n. 16, Porto Alegre, 2006.

• Manual de avaliação anual do Plano Plurianual 2004-2007. Ano base 2004. Versão 21-12-2004.2004 2007. Ano base 2004. Versão 21 12 2004.

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políticas públicas e suas fases

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