Poltica Econmica e Direito Econmico

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  • Poltica Econmica e Direito Econmico

    GILBERTO BERCOVICI10

    1. INTRODUO

    Em seu consagrado livro-texto, Economics, Paul Samuelson afirma que todas as economias de mercado enfrentam trs grandes questes macroeconmicas: a) Por que as taxas de emprego caem e como seria possvel reduzir o desemprego; b) Quais so as causas da inflao e como mant-la sob controle; c) Como uma nao pode incrementar sua taxa de crescimento econmico. Estas grandes questes do origem aos objetivos da poltica econmica: o crescimento da produo nacional, a manuteno de taxas elevadas de emprego e a estabilidade dos preos11. Ainda segundo Samuelson, os principais instrumentos da poltica econmica so a poltica fiscal, que abrange os gastos governamentais e a tributao, e a poltica monetria, conduzida por um Banco Central, que determina a oferta de moeda e as condies financeiras da atividade econmica12. Cabe, ento, ao economista avaliar o sucesso da performance de um sistema econmico nacional a partir do modo, ou seja, a partir de quais so os meios utilizados para que esta economia tente alcanar os seus objetivos de poltica econmica13.

    10 Prova de erudio do Concurso para Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, realizada em 23 de junho de 2010. 11 Paul A. SAMUELSON & William D. NORDHAUS, Economics, 18 ed, Boston/New York, McGraw-Hill, 2005, pp. 406-411 e 420. 12 Paul A. SAMUELSON & William D. NORDHAUS, Economics, pp. 411-414. 13 Paul A. SAMUELSON & William D. NORDHAUS, Economics, pp. 408 e 420 e Fritz VOIGT, Theorie der

  • Gilberto Bercovici

    Revista da Funda o Brasileira de Direito Econmico vol. 3 n 1 Ano 2011

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    A poltica econmica pode, nesta mesma linha de raciocnio, ser definida tambm como o estudo das formas e efeitos da interveno do Estado na vida econmica visando a atingir determinados fins. Como bem destaca Carlos Lessa, essa concepo no passa da transposio da viso neoclssica exposta, entre outros, por Lionel Robbins, para a poltica econmica. O Estado entendido como um ente que persegue fins e dispe de meios escassos suscetveis de usos alternativos para tanto. Forjada a partir da perspectiva microeconmica, esta concepo de poltica econmica v o Estado apenas como um mal necessrio, que deve garantir o livre jogo das foras de mercado, mas interferir o mnimo possvel no sistema econmico. A opo pelos meios, neutros para estes autores, deve se dar de acordo com a melhor tcnica, abstraindo da reflexo econmica a perspectiva histrica e a da totalidade em que se insere. Os fins so dados, e os meios so passveis de serem indicados por critrios tcnicos, neutros, objetivos. A questo da coordenao dos meios econmicos e a da prpria atuao do Estado so, convenientemente, deixadas de fora. Boa parte dos autores adota esta concepo como se a complexidade da atuao estatal pudesse ser simplificada na relao fins/meios ou objetivos/instrumentos. No por acaso, os instrumentos mais mencionados so os fiscais e monetrios, geralmente mecanismos indutivos, como se a poltica econmica pudesse tambm ser reduzida a estas atuaes pontuais, sem qualquer meno aos instrumentos de ao direta do Estado, como as empresas estatais, por exemplo. O Estado, assim, entendido de modo unilateral, como um ente supra-social, no havendo qualquer espao para a compreenso da historicidade, do conflito, das disputas sociais e da viabilidade real das recomendaes de poltica econmica14.

    Apesar das concepes dominantes na teoria econmica, a noo de poltica econmica exige uma aproximao um pouco mais detida e cuidadosa, desde as origens do sistema econmico capitalista e do Estado moderno.

    Wirtschaftspolitik, Berlin, Duncker & Humblot, 1979, vol. 1, pp. 11-18.

    14 Carlos LESSA, O Conceito de Poltica Econmica: Cincia e/ou Ideologia?, Campinas, Instituto de Economia da UNICAMP, 1998, pp. 30-40, 61, 81-83, 104-105 e 213.

  • Poltica Econmica e Direito Econmico

    Revista da Fundao Brasileira de Direito Econmico vol. 3 n 1 Ano 2011

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    2. AS ORIGENS DA NOO DE POLTICA ECONMICA

    Jos Lus Fiori descreve a formao do Estado moderno na Europa em conjunto com a adoo da idia de um sistema econmico nacional, enfatizando as vrias polticas agrupadas sob a denominao comum de mercantilismo. A partir do sculo XVI, com a consolidao dos laos de dependncia mtua entre o jogo das trocas e o jogo das guerras, assim como a unificao monetria sob a gide e o monoplio estatal, formulou-se uma nova economia poltica do Sistema Mundial, partindo do momento lgico e histrico em que o poder poltico se encontrou com o poder no mercado e recortou as fronteiras dos primeiros Estados/economias nacionais. Afinal, como constatou Fernand Braudel, o capitalismo s triunfa quando se identifica com o Estado, quando o Estado. Juntamente com a nacionalizao da moeda, das finanas e do crdito, criou-se um sistema de tributao estatal e se nacionalizaram o exrcito e a marinha, que passaram para o controle direto da estrutura administrativa. O verdadeiro significado estratgico do mercantilismo, para Fiori, foi o de um sistema de poder voltado para a unificao e homogeneizao do mercado interno, ao mesmo tempo em que foi uma poltica e um instrumento de competio e de guerra entre os Estados, usado pelas principais potncias europias da poca15.

    O autor da principal obra sobre o mercantilismo, o sueco Eli Heckscher, ao investigar a poltica econmica e as relaes comerciais do perodo privilegiou as naes que se destacaram no comrcio martimo, como a Inglaterra, Frana, Holanda, Portugal e Espanha. Embora no muito destacada por Heckscher, a literatura alem e austraca, elaborada sob as concepes de Polizei e do Cameralismo, tambm possui importncia para o desenvolvimento da noo de poltica econmica, dada sua utilizao na racionalizao e disciplinamento da vida social, assim como na estruturao do aparato administrativo dos Estados europeus nos sculos XVII e XVIII, conformando a ao dos governantes, cuja finalidade seria a boa ordem e a felicidade dos sditos16.

    15 Fernand BRAUDEL, Civilisation Matrielle, conomie et Capitalisme, XVe-XVIIIe Sicle, reimpr., Paris, Armand Colin, 1993, vol. 2: Les Jeux de lchange, pp. 666-668 e 723 e vol. 3: Le Temps du Monde, pp. 49-53 e 787-789 e Jos Lus FIORI, O Poder Global e a Nova Geopoltica das Naes, So Paulo, Boitempo Editorial, 2007, pp. 13-40. 16 Eli F. HECKSCHER, La poca Mercantilista: Historia de la Organizacin y las Ideas Econmicas desde el Final de la Edad Media

    hasta la Sociedad Liberal, reimpr., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1983; 20

  • Gilberto Bercovici Resgatando argumentos dos cameralistas alemes e trazendo novas propostas, advindas do debate norte-americano, Friedrich List, com seu Das nationale System der politischen Oekonomie (Sistema Nacional de Economia Poltica, de 1841), um dos pioneiros na crtica aos postulados liberais da Economia Poltica Clssica. List, exilado nos Estados Unidos, travou conhecimento com as obras de Alexander Hamilton (Report on the Subject of Manufactures, 1791)17, Mathew Carey (Essays on Political Economy, de 1822)18 e Daniel Raymond (The Elements of Political Economy, de 1823)19, que defendiam a adoo de polticas protecionistas indstria. A partir destes pressupostos, List define a economia poltica como economia nacional, que deveria proteger sua indstria da concorrncia britnica para que pudesse se desenvolver adequadamente. Para Friedrich List, cada Nao deveria seguir seu prprio curso ao desenvolver suas foras produtivas, ou, em outras palavras, cada Nao possuiria sua economia poltica prpria20.

    A Escola Histrica Alem da Economia segue a mesma viso de List, ao negar a pretenso de se estabelecer leis econmicas universais. Alm de negarem o individualismo metodolgico, os seguidores da Escola Histrica Alem da Economia, como Knies, Bcher e Hildebrandt, influram sobretudo na relativizao do rigor das leis econmicas, entendidas como provisrias, condicionais e contingentes. Eles estavam mais preocupados com o que chamavam de leis do desenvolvimento, isto , com a regularidade com que, segundo eles, desdobrava-se a evoluo histrica dos povos e das naes. A

    Fernand BRAUDEL, Civilisation Matrielle, conomie et Capitalisme, XVe-XVIIIe Sicle, vol. 2: Les Jeux de lchange, pp.

    653-660; Keith TRIBE, Strategies of Economic Order: German Economic Discourse 1750- 1950, reimpr., Cambridge/New York,

    Cambridge University Press, 2007, pp. 11-22 e Airton Cerqueira Leite SEELAENDER, A Polcia e as Funes do Estado - Notas

    sobre a Polcia do Antigo Regime, Revista da Faculdade de Direito - UFPR n 49, Curitiba, 2009, pp. 74-81. 17 Alexander HAMILTON, Report on the Subject of Manufactures in Writings, New York, The Library of America, 2001, pp. 647-734. 18 Matthew CAREY, Essays on Political Economy or The Most Certain Means of Promoting the Wealth, Power, Resources and Happiness of States Applied Particularly to the United States, reimpr. da ed. de 1822, New York, Augustus M. Kelley Publishers, 1968. 19 Daniel RAYMOND, The Elements of Political Economy, 2 vols, reimpr. da 2 ed. de 1823, New York, Augustus M. Kelley Publishers, 1964. 20 Friedrich LIST, Das nationale System der politischen Oekonomie, ed. fac-similar de 1841, Dsseldorf, Verlag Wirtschaft und Finanzen, 1989, pp. VI-VII, LII-LX, 19-20, 183-200 e 477-481 e Keith TRIBE, Strategies of Economic Order, pp. 42-60.

  • estrutura econmica alem, como Gabriel Cohn descreve em seu Crtica e Resignao, justificou a nfase destes autores na peculiaridade do arcabouo institucional no qual se d a atividade econmica21. Gustav Schmller, principal economista da Alemanha imperial e lder da Escola Histrica, instituiu um programa de pesquisa, que, a partir do cameralismo, e passando por List, tentava criar os pressupostos de uma alternativa terica economia clssica e neoclssica. Schmller repeliu tanto o marxismo como o liberalismo e as posies anti-reformistas e reacionrias, chegando a propor uma aliana entre a monarquia e as classes trabalhadoras, em moldes similares aos que props o seu contemporneo e jurista Lorenz von Stein. Por causa da sua oposio feroz aos mtodos neoclssicos de anlise econmica, Schmller travou com Carl Menger, fundador da Escola Neoclssica Austraca, a clebre Methodenstreit (Disputa dos Mtodos), que influenciaria profundamente, entre outros, Max Weber22.

    Para os economistas adeptos das escolas neoclssicas, como Menger, Jevons e Walras, a concorrncia deve assegurar uma alocao tima dos recursos nos mercados que tendem naturalmente ao equilbrio. O Estado deve apenas garantir uma estrutura jurdica que permita e assegure o respeito propriedade privada e ao cumprimento dos contratos. A eficincia dos mercados funda-se na ausncia de agentes econmicos dominantes, na livre circulao de informaes, no mecanismo de ajuste dos preos e na mobilidade plena dos fatores de produo23.

    No ps Primeira Guerra Mundial, no entanto, a evidncia da necessidade da atuao estatal no domnio econmico obrigou os tericos a adequarem suas concepes. Com Keynes, consagrada a distino analtica entre microeconomia e macroeconomia. O comportamento do agente econmico individual, base da microeconomia neoclssica, abre espao para a anlise dos grandes agregados macroeconmicos. Keynes tinha em mente uma maior participao do Estado na gerao e no

    21 Gabriel COHN, Crtica e Resignao: Max Weber e a Teoria Social, 2 ed, So Paulo, Martins Fontes, 2003, pp. 100-108. 22 Keith TRIBE, Strategies of Economic Order, pp. 66-94 e Ernesto SCREPANTI Ernesto & Stefano ZAMAGNI, An Outline of the History of Economic Thought, 2 ed, Oxford/New York, Oxford University Press, 2005, pp. 150 e 245-247. 23 Frdric TEULON, Ltat et la Politique conomique, Paris, PUF, 1998, pp. 107-108.

  • direcionamento dos investimentos, especialmente por meio do controle pblico sobre os meios de pagamento e da taxa de juros. Para ele, o Estado tambm deve intervir do lado da demanda, mediante o aumento dos gastos governamentais, especialmente nas pocas de crise, para manter ou elevar o nvel geral de atividade econmica, formulando a idia de poltica econmica anticclica. A aceitao do papel estatal, a chamada varivel independente, pelos economistas ps-keynesianos, no entanto, se dar a partir de modelos macroeconmicos que continuam a ter como pressuposto uma viso ahistrica e idealizada do Estado. A poltica econmica vai tambm ser tornada abstrata: ela deve ser uma poltica econmica racional, definida e planificada a partir das consideraes tcnicas e cientficas dos economistas. A economia deve, portanto, dar base cientfica poltica pblica, articulando perfeitamente os macro-objetivos, os controles e instrumentos adequados, visando garantir o bom funcionamento do sistema econmico como um todo24.

    Nicholas Kaldor, por exemplo, idealizou as grandes finalidades da gesto macroeconmica com a denominao de quadrado mgico: crescimento, emprego, estabilidade dos preos e equilbrio externo25. Em termos de poltica conjuntural, ou seja, a ao de curto prazo dos poderes pblicos para garantir as quatro grandes finalidades, os desequilbrios podem ser internos (desemprego e inflao) ou externos (desequilbrio da balana de pagamentos). Para enfrentar estes dois tipos de desequilbrios, a poltica econmica deve adotar uma srie de medidas de natureza oramentria (manipulao das despesas pblicas) ou tributria (poltica de arrecadao de receitas, cuja necessria vinculao aos valores presentes na sociedade sempre destacada por Paulo de Barros Carvalho26) e medidas de natureza monetria (manipulao do custo e da quantidade de moeda posta disposio dos agentes econmicos, poltica de juros, de crdito, etc)27.

    24 Vide Carlos LESSA, O Conceito de Poltica Econmica, pp. 218-221, 247-251, 255-261, 264-266, 288, 292- 314 e 326-327; Fritz VOIGT, Theorie der Wirtschaftspolitik, vol. 1, pp. 18-20 (alis, adepto desta viso); Paul A. SAMUELSON & William D. NORDHAUS, Economics, pp. 405-406, 419; Robert SKIDELSKY, Keynes, Rio de Janeiro, Jorge Zahar Ed., 1999, p. 130 e Tams SZMRECSNYI, Introduo in Tams SZMRECSNYI (org.), John Maynard Keynes, 2 ed, So Paulo, tica, 1984, pp. 18-20. 25 Frdric TEULON, Ltat et la Politique conomique, pp. 101-103. 26 Paulo de Barros CARVALHO, Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo, 2 ed, So Paulo, Noeses, 2008, pp. 173-179 e 221-227. 27 Frdric TEULON, Ltat et la Politique conomique, pp. 134-135 e 164-169.

  • Alm das polticas conjunturais, h a poltica econmica estrutural, que pretende atuar por uma longa durao, visando preservar ou alterar estruturas mais profundas da formao econmica e social. Como exemplo de polticas econmicas estruturais, podem ser mencionadas as polticas de superao das desigualdades regionais, a poltica industrial, a poltica ambiental, geralmente ou pretensamente fundadas em alguma espcie de planejamento28.

    Neste contexto, a obra clebre do holands Jan Tinbergen, primeiro Prmio Nobel de Economia, em 1969, pode ser entendida como o melhor exemplo. Poltica econmica, para Tinbergen, consiste na variao intencional dos meios com o objeto de obter certos fins29. O estudo da poltica econmica deve, utilizando-se de modelos, descrever o processo da poltica econmica, julgar a compatibilidade entre fins e os meios utilizados e indicar a poltica tima para a obteno de determinados fins30.

    Ao estruturar essas tarefas, Tinbergen chega, inclusive, a propor um sistema econmico ideal, uma espcie de capitalismo social, de razes solidaristas, fundado na idia de economia social de mercado, a meio caminho entre o capitalismo e o socialismo, sendo um dos principais autores da chamada tese da convergncia dos sistemas, em voga nos anos 1970 e criticada com propriedade por Antnio Jos Avels Nunes em seu livro Do Capitalismo e do Socialismo, de 197231.

    No entanto, boa parte dos especialistas em poltica econmica assumiu a perspectiva da tendncia convergncia dos programas de poltica econmica, independentemente da matriz poltico-ideolgica dos partidos polticos que governassem os seus pases32. Esta concepo ir abrir o caminho para a legitimao das polticas ortodoxas de ajuste fiscal, preponderantes a partir do final da dcada de 1970, e que

    28 Frdric TEULON, Ltat et la Politique conomique, pp. 253, 294-295 e 310-312. 29 Jan TINBERGEN, Poltica Econmica: Princpios e Planejamento, 2 ed, So Paulo, Nova Cultural, 1986, pp. 122 e 125. Jan TINBERGEN, Poltica Econmica: Princpios e Planejamento, pp. 107-110 e 121-138. 31 Antnio Jos Avels NUNES, Do Capitalismo e do Socialismo, Coimbra, Atlntida Editora, 1972, pp. 23- 42, 91-117 e 152-188. 32 Frdric TEULON, Ltat et la Politique conomique, pp. 105-107.

  • Gilberto Bercovici culminar na famosa frase atribuda ex-Primeira Ministra britnica Margaret Thatcher: There Is No Alternative 33.

    A adequada compreenso da poltica econmica exige que se assuma que economia e poltica (e, por que no, o direito, que, como demonstra Eros Grau, tambm parte da realidade social34) esto intimamente associadas, que o processo poltico-econmico resultado de uma complexa srie de contraposies e conflitos de interesses distintos, que os vrios grupos sociais e econmicos buscam influir sobre o Estado e que a poltica econmica no possui nem fins, nem meios neutros. Esta perspectiva, a perspectiva da economia poltica, a que historiciza e tenta compreender a dinmica das relaes sociais, abre a possibilidade, como enfatiza Carlos Lessa, da crtica s doutrinas oficiais35. E, seguindo aqui a clebre afirmao de Luiz Gonzaga Belluzzo, tambm enfatizada por Leda Paulani: Hoje, mais do que nunca, a crtica da sociedade existente no pode ser feita sem a crtica da Economia Poltica 36.

    3. POLTICA ECONMICA E DIREITO ECONMICO

    Na esfera jurdica, a necessria crtica da economia poltica deve ser empreendida por meio do direito econmico, compreendido como uma economia poltica da forma jurdica, ou seja, como uma disciplina capaz de, simultaneamente, esclarecer a origem social e terica dos textos normativos, sua sistematizao para a decidibilidade por parte da doutrina e da atuao dos chamados operadores do direito, sua capacidade de dilogo e de percepo de influncias recprocas em outros campos, disciplinas ou sistemas sociais e sua preocupao com quais as possibilidades abertas ou por se abrir de lutas sociais e as formas institucionais possveis de serem adotadas por estes movimentos.

    A REFLEXO SOBRE O DIREITO ECONMICO PROPRIAMENTE DITO

    33 Leda Maria PAULANI, Brasil Delivery: Servido Financeira e Estado de Emergncia Econmico, So Paulo, Boitempo Editorial, 2008, pp. 15-16, 28-30, 38-40 e 46-49. 34 Eros Roberto GRAU, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, 5 ed, So Paulo, Malheiros, 2003, pp. 44-59. 35 Carlos LESSA, O Conceito de Poltica Econmica, pp. 347-350 e 400-401. 36 Luiz Gonzaga BELLUZZO, Prefcio in Guido MANTEGA & Jos Marcio REGO, Conversas com Economistas Brasileiros II, So Paulo, Ed. 34, 1999, p. 25 e Leda Maria PAULANI, Modernidade e Discurso Econmico, So Paulo, Boitempo Editorial, 2005, pp. 184-187 e 206.

  • SURGE APENAS COM A PRIMEIRA GUERRA MUNDIAL, A PRIMEIRA GUERRA TOTAL DA HISTRIA, UMA VERDADEIRA GUERRA ECONMICA, NOS TERMOS DE HERMES MARCELO HUCK. ISTO NO SIGNIFICA QUE O DIREITO ECONMICO ESTEJA VINCULADO APENAS AO DECLNIO DO LIBERALISMO OU INTERVENO DO ESTADO. INTERVENO ESTA, ALIS, EM QUE AS PRPRIAS EXPRESSES INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA OU DIRIGISMO ECONMICO TM, INCLUSIVE, COMO PRESSUPOSTO A VISO LIBERAL DA EXISTNCIA DE UM DUALISMO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE, OU ENTRE O ESTADO E O MERCADO.37

    A QUESTO MUITO MAIS COMPLEXA, POIS A ESPECIFICIDADE DO DIREITO ECONMICO DIZ RESPEITO, COMO AFIRMA CLEMENS ZACHER, EMANCIPAO DE FORMAS TRADICIONAIS DO PENSAMENTO JURDICO. TODAS AS DIFICULDADES EM IDENTIFICAR O OBJETO E AS RELAES DO DIREITO ECONMICO GERAM A SIMPLIFICAO DE SUA CARACTERIZAO COMO MAIS UM RAMO DO DIREITO OU COMO UM CONJUNTO DE NORMAS E INSTITUIES JURDICAS QUE REGULAM E DIRIGEM O PROCESSO ECONMICO, PERDENDO ASSIM, SEGUNDO VITAL MOREIRA, A ESPECIFICIDADE DO DIREITO ECONMICO, QUE VEM DE SUA HISTORICIDADE. O DIREITO ECONMICO S PODE SER COMPREENDIDO NO CONTEXTO EM QUE SURGIU E, NESTE CONTEXTO, EST VINCULADO TAMBM IDIA DE CONSTITUIO ECONMICA38.

    Embora as constituies liberais dos sculos XVIII e XIX tambm contivessem preceitos de contedo econmico, como a garantia da propriedade ou da liberdade de indstria, o debate sobre a constituio econmica sobretudo um debate do sculo XX. As constituies do sculo XX no representam mais a composio pacfica do que j existe, mas lidam com contedos polticos e com a legitimidade, em um processo contnuo

    37 Reiner SCHMIDT, Wirtschaftspolitik und Verfassung: Grundprobleme, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1971, pp. 56-59; Eros Roberto GRAU, A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (Interpretao e Crtica), 8 ed, So Paulo, Malheiros, 2003, pp. 62-65 e 82-83 e Hermes Marcelo HUCK, Da Guerra Justa Guerra Econmica: Uma Reviso sobre o Uso da Fora em Direito Internacional, So Paulo, Saraiva, 1996, pp. 4-6. 38 Clemens ZACHER, Die Entstehung des Wirtschaftsrechts in Deutschland: Wirtschaftsrecht, Wirtschaftsverwaltungsrecht und Wirtschaftsverfassung in der Rechtswissenschaft der Weimarer Republik, Berlin, Duncker & Humblot, 2002, pp. 13-20 e Vital MOREIRA, Economia e Constituio: Para o Conceito de Constituio Econmica, 2 ed, Coimbra, Coimbra Ed., 1979, pp. 63-65.

  • de busca de realizao de seus contedos, de compromisso aberto de renovao democrtica. No h mais constituies monolticas, homogneas, mas snteses de contedos

    concorrentes dentro do quadro de um compromisso deliberadamente pluralista. A constituio vista como um projeto que se expande para todas as relaes sociais. O conflito incorporado aos textos constitucionais, que no parecem representar apenas as concepes da classe dominante, pelo contrrio, tornam-se um espao onde ocorre a disputa poltico-jurdica.

    Embora a primeira constituio deste novo tipo tenha sido a Constituio do Mxico, de 1917, o principal debate se deu em torno da constituio alem de 1919, a constituio de Weimar, que tem por fundamento a busca de um compromisso em uma estrutura poltica pluralista. As posies dos autores em relao constituio alem variaram muito, indo da defesa de Hermann Heller da utilizao da constituio de Weimar como forma de luta poltica capaz de iniciar a transio para o socialismo crtica feroz de Carl Schmitt ao carter de compromisso contraditrio da constituio alem. Mas, a questo fundamental trazida pelo debate de Weimar a da instaurao de uma democracia de massas, ou seja, de uma democracia que deveria ser entendida na forma e na substncia, pois importava na emancipao poltica completa e na igualdade de direitos, incorporando os trabalhadores ao Estado. Assim, na Alemanha, a igualdade poltica e o sufrgio universal geraram um parlamento com maioria de partidos que criavam a expectativa de uma transio democrtica para o socialismo, ampliando a legislao econmica, o que aumenta a disputa do controle do Estado pelas vrias foras econmicas e sociais.

    A constituio de Weimar, como praticamente todas as constituies democrticas posteriores do sculo XX (por exemplo, a italiana de 1947, a indiana de 1950, as espanholas de 1931 e 1978, a francesa de 1946, a argentina de 1949, a portuguesa de 1976 e as brasileiras de 1934, 1946 e 1988), incorporou em seu texto os conflitos econmicos e sociais, chamando formalmente a ateno sobre estas questes e determinando a necessidade de se encontrarem solues constitucionalmente adequadas. Isto particularmente sensvel e perceptvel na chamada constituio econmica, ou seja, a Constituio poltica estatal aplicada s relaes econmicas. No por acaso, foi (e ) em torno da constituio econmica

  • que se travaram os grandes embates polticos e ideolgicos durante a sua elaborao. Tambm no por outro motivo na constituio econmica que os crticos costumam encontrar as contradies, os compromissos dilatrios, as normas programticas, buscando bloquear, na prtica, sua efetividade.

    A diferena essencial, que surge a partir do constitucionalismo social do sculo XX, e que vai marcar o debate sobre a constituio econmica, o fato de que as constituies no pretendem mais receber a estrutura econmica existente, mas querem alter-la. As constituies positivam tarefas e polticas a serem realizadas no domnio econmico e social para atingir certos objetivos. A ordem econmica destas constituies programtica neste sentido. A constituio econmica que conhecemos surge quando a estrutura econmica se revela problemtica, quando cai a crena na harmonia pr-estabelecida do mercado. A constituio econmica quer uma nova ordem econmica, quer alterar a ordem econmica existente, rejeitando o mito da auto-regulao do mercado. E isto ocorre justamente, por causa da expanso do sufrgio e da incorporao dos setores economicamente desfavorecidos na esfera de atuao estatal39.

    Com a constituio de Weimar e seu Estado econmico (Wirtschaftsstaat), para Ernst Rudolf Huber, a posio privilegiada do direito econmico teria se consolidado. Afinal, j em 1919, Walter Rathenau afirmava que a Economia nosso destino (Die Wirtschaft ist unser Schicksal). Para ele, a partir da guerra, o Estado precisaria se pronunciar politicamente cada vez mais sobre a economia, que deixa de ser privada para se tornar um problema de toda a comunidade, com o objetivo final da democracia e da igualdade40.

    A partir do sculo XX, portanto, as constituies passam a conter as normas atribuidoras de competncia para a elaborao e a implementao da poltica econmica e estabelecem o fundamento jurdico para que os Estados tomem as medidas econmicas necessrias. A efetividade da poltica econmica torna-se, assim, tambm uma tarefa do direito, particularmente

    39 Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica e Desenvolvimento: Uma Leitura a partir da Constituio de 1988, So Paulo, Malheiros, 2005, pp. 33-37. 40 Walter RATHENAU, Der neue Staat, Berlin, S. Fischer Verlag, 1919, pp. 39-43 e 54 e Ernst Rudolf HUBER, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2 ed, Tbingen, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1953, vol. 1, pp. 6-7.

  • do direito econmico, como enfatiza Fabio Nusdeo, em sua tese Da Poltica Econmica ao Direito Econmico41. Com esta incorporao da poltica econmica aos textos constitucionais, surgem autores como Reiner Schmidt, que, em sua obra Wirtschaftspolitik und Verfassung, chegam a elaborar uma definio jurdica de poltica econmica. Para ele, em termos jurdicos, poltica econmica o conjunto de medidas soberanas por meio das quais se determinam as condies a que esto submetidas as atividades econmicas privadas e se determinam fins a serem alcanados42.

    A incorporao da poltica econmica aos textos constitucionais reflete-se tambm na prpria concepo de direito econmico, especialmente as noes elaboradas no segundo ps-guerra. Apenas para limitarmos esta investigao ao caso brasileiro, o fundador da disciplina do direito econmico entre ns, Washington Peluso Albino de Souza, por exemplo, defende a autonomia doutrinal do direito econmico como um ramo do direito, cujo objeto a regulamentao da poltica econmica e que tem por sujeito o agente que dela participe43.

    EROS ROBERTO GRAU VAI ALM DA CONCEPO DO DIREITO ECONMICO COMO RAMO DO DIREITO, ENTENDENDO-O COMO UM MTODO DE ANLISE DO DIREITO, A PARTIR DA COMPREENSO DO DIREITO COMO PARTE INTEGRANTE DA REALIDADE SOCIAL E INCORPORANDO ESSA REALIDADE E O CONFLITO SOCIAL NA ANLISE JURDICA, DESTACANDO SUAS POSSIBILIDADES TRANSFORMADORAS44.

    E NESTE MESMO CONTEXTO DE ENTENDER O DIREITO ECONMICO ALM DA VISO TRADICIONALISTA DOS RAMOS DO DIREITO QUE FBIO KONDER COMPARATO, EM SEU INFLUENTE ENSAIO O INDISPENSVEL DIREITO ECONMICO, ENTENDE O DIREITO ECONMICO COMO O DIREITO QUE INSTRUMENTALIZA A POLTICA ECONMICA: O NOVO DIREITO

    41 Reiner SCHMIDT, Wirtschaftspolitik und Verfassung, pp. 97-101 e 257 e Fabio NUSDEO, Da Poltica Econmica ao Direito Econmico, mimeo, So Paulo, Faculdade de Direito da USP (Tese de Livre- Docncia), 1977, pp. 167-171. 42 Reiner SCHMIDT, Wirtschaftspolitik und Verfassung, p. 60. 43 Washington Peluso Albino de SOUZA, Primeiras Linhas de Direito Econmico, 3 ed, So Paulo, LTr, 1994, p. 23. 44 Eros Roberto GRAU, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, pp. 130-132 e Eros Roberto GRAU, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, pp. 44-59.

  • ECONMICO SURGE COMO O CONJUNTO DAS TCNICAS JURDICAS DE QUE LANA MO O ESTADO CONTEMPORNEO NA REALIZAO DE SUA POLTICA ECONMICA 45. PARA COMPARATO, O DIREITO ECONMICO VISA ATINGIR AS ESTRUTURAS DO SISTEMA ECONMICO, BUSCANDO SEU APERFEIOAMENTO OU SUA TRANSFORMAO. E, NO CASO DE PASES COMO O BRASIL, A TAREFA DO DIREITO ECONMICO TRANSFORMAR AS ESTRUTURAS ECONMICAS E SOCIAIS, COM O OBJETIVO DE SUPERAR O SUBDESENVOLVIMENTO46. ESTA , ASSIM, UMA TAREFA PREPONDERANTEMENTE DO DIREITO ECONMICO, COM SUA CARACTERSTICA, DENOMINADA POR NORBERT REICH, DA DUPLA INSTRUMENTALIDADE47: AO MESMO TEMPO EM QUE OFERECE INSTRUMENTOS PARA A ORGANIZAO DO PROCESSO ECONMICO CAPITALISTA DE MERCADO, O DIREITO ECONMICO PODE SER UTILIZADO PELO ESTADO COMO UM INSTRUMENTO DE INFLUNCIA, MANIPULAO E TRANSFORMAO DA ECONOMIA, VINCULADO A OBJETIVOS SOCIAIS OU COLETIVOS, INCORPORANDO, ASSIM, OS CONFLITOS ENTRE A POLTICA E A ECONOMIA.

    No centro do sistema econmico mundial, o direito econmico substituiu, de certo modo, o direito privado e a lgica da codificao como instrumento jurdico garantidor da estabilidade do sistema, circunstncia, alis, percebida por Orlando Gomes em vrios de seus ensaios sobre as relaes entre o direito civil e o direito econmico48. Por esta vinculao preservao da estabilidade macroeconmica, inclusive, o direito econmico dos pases centrais sofreu uma forte influncia das concepes keynesianas. J na periferia do sistema capitalista, o direito econmico se estabelece com o desenvolvimentismo e o incio do processo de industrializao, na dcada de 1930. No por acaso, Luiz Gonzaga Belluzzo afirma que o desenvolvimentismo da periferia nasceu no mesmo bero que produziu o

    45 Fbio Konder COMPARATO, O Indispensvel Direito Econmico, Revista dos Tribunais n 353, So Paulo, RT, maro de 1965, p. 22. 46 Fbio Konder COMPARATO, O Indispensvel Direito Econmico, pp. 20-22. 47 Norbert REICH, Markt und Recht: Theorie und Praxis des Wirtschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, Neuwied/Darmstadt, Luchterhand, 1977, pp. 64-66. 48 Orlando GOMES & Antunes VARELA, Direito Econmico, So Paulo, Saraiva, 1977, pp. 17-27, 71-128 e 167-176, entre vrias outras passagens.

  • keynesianismo no centro49. Exatamente por estar vinculado industrializao e s transformaes estruturais, a apropriao das idias keynesianas pelos desenvolvimentistas latino-americanos, como Ral Prebisch e Celso Furtado, entre outros, ir associar o keynesianismo a uma posio muito mais emancipatria e progressista do que a preponderante no centro do sistema. As recentes palavras de David Harvey, talvez, possam sintetizar esta recepo de Keynes na periferia latino-americana: Sou a favor de estabilizar o capitalismo atravs de medidas keynesianas que se transformem em possibilidades marxistas 50.

    Do mesmo modo, o direito econmico tambm ir se vincular a esse projeto de transformao das estruturas econmicas e sociais visando a superao do subdesenvolvimento. E a poltica econmica incorporada ao texto da Constituio brasileira de 1988 consiste em um caso em que estas possibilidades emancipatrias encontram-se explicitamente inseridas nas normas constitucionais.

    4. A POLTICA ECONMICA NA CONSTITUIO DE 1988

    A Constituio de 1988 est estruturada tambm a partir da idia da constituio como um plano de transformaes sociais e do Estado, prevendo, em seu texto, as bases de um projeto nacional de desenvolvimento. Em termos de teoria constitucional, a Constituio de 1988 o que se denomina de constituio dirigente, ou seja, uma constituio que estabelece explicitamente as tarefas e os fins do Estado e da sociedade.

    Em 1961, ao utilizar a expresso constituio dirigente (dirigierende Verfassung), o alemo Peter Lerche estava acrescentando um novo domnio aos setores tradicionais existentes nas constituies. Em sua opinio, todas as constituies apresentariam quatro partes: as linhas de direo constitucional, os dispositivos determinadores de fins, os direitos, garantias e a repartio de competncias estatais e as normas de princpio. No entanto, as constituies modernas se caracterizariam por possuir, segundo

    49 Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX, So Paulo/Campinas, EdUNESP/Instituto de Economia da UNICAMP, 2004, pp. 38-39. 50 David HARVEY, O Neoliberalismo No Acabou, Alerta David Harvey - Entrevista concedida a IHU Online em 31 de maro de

    2009 e divulgada pelo site Carta Maior (www.cartamaior.com.br).

  • Poltica Econmica e Direito Econmico Lerche, uma srie de diretrizes constitucionais que configuram imposies permanentes para o legislador. Estas diretrizes so o que ele denomina de constituio dirigente. Pelo fato de a constituio dirigente consistir em diretrizes permanentes para o legislador, Lerche vai afirmar que no mbito da constituio dirigente que poderia ocorrer a discricionariedade material do legislador51.

    A diferena da concepo de constituio dirigente de Peter Lerche para a consagrada com a obra, de 1982, do jurista portugus Jos Joaquim Gomes Canotilho, amplamente difundida no Brasil, torna-se evidente. Lerche est preocupado em definir quais normas vinculam o legislador e chega concluso de que as diretrizes permanentes (a constituio dirigente) possibilitariam a sua discricionariedade material. J o conceito de Canotilho muito mais amplo, pois no apenas uma parte da constituio chamada de dirigente, mas toda ela52. O ponto em comum de ambos, no entanto, a desconfiana do legislador: ambos desejam encontrar um meio de vincular, positiva ou negativamente, o legislador constituio.

    A proposta de Canotilho bem mais ampla e profunda que a de Peter Lerche, inspirando-se na Constituio portuguesa de 1976, proveniente do processo poltico desencadeado pela Revoluo dos Cravos. Seu objetivo a reconstruo da Teoria da Constituio por meio de uma Teoria Material da Constituio, concebida tambm como teoria social. A constituio dirigente busca incorporar uma dimenso materialmente legitimadora para a poltica, estabelecendo um fundamento constitucional. O ncleo da idia de constituio dirigente a proposta de legitimao material da constituio pelos fins e tarefas previstos no texto constitucional. Em sntese, segundo Canotilho, o problema da constituio dirigente um problema de legitimao53.

    Para a Teoria da Constituio Dirigente, a constituio no s garantia do existente, mas tambm um programa para o futuro. Ao fornecer linhas de

    51 Peter LERCHE, bermass und Verfassungsrecht: Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundstze der Verhltnismssigkeit und der Erforderlichkeit, 2 ed, Goldbach, Keip Verlag, 1999, pp. VII, 61-62, 64-77, 86-91 e 325. 52 Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador: Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas, 2 ed, Coimbra, Coimbra Ed., 2001, pp. 224- 225 e 313. 53 Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, pp. 13-14, 19-24, 42-49, 157-158, 380 e 462-471.

  • atuao para a poltica, sem substitu-la, destaca a interdependncia entre Estado e sociedade: a constituio dirigente uma Constituio estatal e social. No fundo, a concepo de constituio dirigente para Canotilho est ligada defesa da mudana da realidade pelo direito. O sentido, o objetivo da constituio dirigente o de dar fora e substrato jurdico para a mudana social. A constituio dirigente um programa de ao para a alterao da sociedade54.

    Esta dimenso emancipatria ressaltada por todas as verses de constituio dirigente55. Seja a constituio dirigente revolucionria, como a portuguesa de 1976, em cuja verso original havia a consagrao constitucional dos objetivos da construo de uma sociedade sem classes (artigo 1) e da transio para o socialismo (artigo 2). Seja a constituio dirigente reformista, como a espanhola de 1978 e a brasileira de 1988, que, embora no proponham a transio para o socialismo, determinam um programa vasto de polticas pblicas inclusivas e distributivas, por meio de dispositivos como o artigo 3 da Constituio de 1988: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

    Dispositivos como o artigo 3 da Constituio de 1988 so o que doutrinadores constitucionais como o espanhol Pablo Lucas Verd denominam de clusulas transformadoras56. A clusula transformadora explicita o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de elimin-la. Deste modo, impede que a constituio considerasse realizado o que ainda est por se realizar, implicando na obrigao do Estado em promover a transformao da estrutura econmico-social. Sua concretizao

    54 Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, pp. 150-153, 166- 169 e 453-459. 55 Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Prefcio in Constituio Dirigente e inculao do Legislador, pp. XXIX-XXX. 56 Pablo Lucas VERD, Estimativa y Poltica Constitucionales (Los Valores y los Principios Rectores del Ordenamiento Constitucional Espaol), Madrid, Seccin de Publicaciones Facultad de Derecho (Universidad Complutense de Madrid), 1984, pp. 190-198 e Pablo Lucas VERD, Teora de la Constitucin como Ciencia Cultural, 2 ed, Madrid, Editorial Dykinson, 1998, pp. 50-54.

  • no significa a imediata exigncia de prestao estatal concreta, mas uma atitude positiva, constante e diligente do Estado.

    As normas determinadoras de fins do Estado dinamizam o direito constitucional, isto , permitem uma compreenso dinmica da constituio, com a abertura do texto constitucional para desenvolvimentos futuros. A sua importncia est no fato de permitir, sem romper com a legalidade constitucional, avanar pela concretizao de determinados objetivos que visam tornar real a supremacia do povo como sujeito da soberania, rechaando a manuteno dos interesses privados de uma classe ou grupo dominante. O artigo 3 da Constituio de 1988 um instrumento normativo que transformou fins sociais e econmicos em jurdicos, atuando como linha de desenvolvimento e de interpretao teleolgica de todo o ordenamento constitucional.

    Em termos de teoria da norma, no uma norma programtica, concepo conservadora e teoricamente equivocada que justifica a no-vinculatividade e a no-concretizao dos dispositivos constitucionais. A norma do artigo 3 da Constituio de 1988 uma norma-objetivo, nas palavras de Eros Grau, ou uma norma-fim (norma di scopo), ou seja, indica os fins, os objetivos a serem perseguidos por todos os meios legais disponveis para edificar uma nova sociedade, distinta da existente no momento da elaborao do texto constitucional57. O Estado, assim, retira sua legitimidade de suas tarefas materiais. Neste sentido, o Estado deve ser entendido como o portador da ordem social, o que pressupe uma vontade poltica disposta a colocar o programa constitucional em andamento. Isto, no entanto, no suficiente. A constante presso das foras polticas populares fundamental para que o Estado atue no sentido de levar a soberania popular s ltimas consequncias.

    Em uma perspectiva finalista, de acordo com o espanhol Oscar Asenjo58, a constituio econmica tem por funes a ordenao da atividade econmica, a satisfao das necessidades sociais e a direo do processo econmico geral. A estas funes pode ser acrescentada, no caso

    57 Eros Roberto GRAU, Direito, Conceitos e Normas Jurdicas, So Paulo, RT, 1988, pp. 130-153. 58 Oscar de Juan ASENJO, La Constitucin Econmica Espaola: Iniciativa Econmica Pblica versus Iniciativa Econmica Privada en la Constitucin Espaola de 1978, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp. 101-120.

  • da constituio brasileira de 1988, a funo de reforma ou transformao estrutural. A funo de ordenao da atividade econmica diz respeito instituio da ordem

    pblica econmica, ou seja, das regras do jogo econmico, especialmente as limitaes liberdade econmica. Como exemplo, pode-se mencionar a livre concorrncia, a funo social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio-ambiente, a represso ao abuso do poder econmico (artigos 170, III, IV, V, VI 173, 4, entre outros, da Constituio de 1988).

    A satisfao das necessidades sociais aparece de forma explcita na previso de direitos sociais e econmicos e nos dispositivos relativos aos servios pblicos (artigos 6, 7, 8, 9, 21, X, XI e XII, 175, 178, 194, 196, 199, 201, 203, 205, entre vrios outros).

    A poltica econmica constitucional est includa na funo de direo do processo econmico geral, como, por exemplo, nos dispositivos relativos ao desenvolvimento (artigo 3, II), pleno emprego (170, VIII), poltica monetria (artigos 21, VII e VIII, 164, 172 e 192) e distribuio de renda (artigos 3, III, 21, IX, 170, VII, entre vrios outros).

    Finalmente, a funo transformadora da constituio econmica est prevista nos objetivos da Repblica (artigo 3), na reforma urbana e na reforma agrria (artigos 182 a 191), entre outras disposies espalhadas pelo texto constitucional.

    A constituio econmica de 1988 , portanto, uma constituio econmica diretiva, ou seja, dotada de um programa explcito de poltica econmica incorporado ao seu texto.

    5. A CRISE DA POLTICA ECONMICA

    A partir da dcada de 1970, com a hegemonia neoliberal no mainstream econmico, se tornou costume decretar a morte da macroeconomia. Para os dirigentes polticos e economistas adeptos da perspectiva neoclssica ressuscitada com a ruptura dos Acordos de Bretton Woods e com a crise do petrleo, s haveria uma nica poltica econmica racional, a poltica ortodoxa de ajuste fiscal e privatizao, em que a busca do pleno emprego deixa de ser um objetivo a ser perseguido. Esta seria a nica poltica econmica neutra, tcnica, de validade universal. Deste modo, no haveria como partidos polticos de origens ideolgicas distintas administrarem de Revista da Fundao Brasileira de Direito Econmico vol. 3 n 1 Ano 2011 35 Poltica Econmica e Direito Econmico

  • forma diferenciada a poltica econmica. A expresso j referida aqui, da ex-Primeira Ministra Margaret Thatcher, TINA (There Is No Alternative) simboliza este momento da falta de reflexo sobre a poltica econmica59.

    Corolrio desta morte da poltica econmica , como enfatiza Leda Paulani, a administrao do Estado como se fosse um negcio, resultando geralmente na dilapidao do patrimnio pblico e no reforo do poder econmico privado60. Em termos de direito econmico internacional, no por acaso, como constata Hermes Marcelo Huck, h uma tentativa dos grandes players do comrcio internacional em impr a vinculatividade de uma nova lex mercatoria, longe dos controles e limitaes das soberanias estatais61. Aparentemente, o moinho satnico de Karl Polanyi, ou seja, as engrenagens da economia capitalista que esmagam as condies de vida das pessoas em geral, parece estar atuando sem nenhum controle novamente62.

    A imposio de uma nica poltica econmica possvel fundamenta tambm uma das principais crticas feitas constituio dirigente brasileira, a direcionada ao suposto fato de a constituio pretender amarrar a poltica, especialmente a poltica econmica, substituindo o processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais. Ao dirigismo constitucional foi imputada a responsabilidade maior pela alegada ingovernabilidade do pas.

    O curioso que so apenas os dispositivos constitucionais relativos a polticas econmicas e direitos sociais que engessam a poltica, retirando a liberdade de atuao do legislador ou do governo. E os mesmos crticos da constituio dirigente so os grandes defensores das polticas de estabilizao e de supremacia do oramento monetrio sobre as despesas sociais. Em relao imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal e de liberalizao da economia, no houve, paradoxalmente, qualquer manifestao de que se estava amarrando os futuros governos a uma nica

    59 Leda Maria PAULANI, Brasil Delivery, 15-16, 28-30 e 117-125 e Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX, pp. 101-104. 60 Leda Maria PAULANI, Brasil Delivery, pp. 120-125. 61 Hermes Marcelo HUCK, Sentena Estrangeira e Lex Mercatoria: Horizontes e Fronteiras do Comrcio Internacional, So Paulo, Saraiva, 1994, pp. 116-122. 62 Karl POLANYI, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, 2 ed, Boston, Beacon Press, 2001, pp. 35 e 234.

  • poltica possvel, sem qualquer alternativa. Ou seja, a constituio dirigente das polticas econmicas e dos direitos sociais entendida como prejudicial aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e da ingovernabilidade.

    J a constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente invertida, , pelo visto, a verdadeira constituio dirigente, aquela que vincula toda a poltica do Estado brasileiro uma nica poltica econmica: a da tutela estatal da renda financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza privada63.

    Este discurso de reforo do liberalismo , como afirma Luiz Gonzaga Belluzzo, um mtodo de bloquear o avano das classes subordinadas na conquista dos seus direitos, constitucionalmente assegurados64. O mtodo deste bloqueio o apelo cada vez mais frequente ao que vrios autores, como Paulo Arantes, Leda Paulani, Francisco de Oliveira e eu mesmo, denominamos de estado de exceo econmico permanente, ou seja a violao constante das regras para a manuteno do prprio sistema capitalista65.

    Neste contexto externo desfavorvel do estado de exceo econmico, faz sentido ainda falarmos em uma constituio dirigente, que incorpora uma srie de polticas econmicas em seu texto?

    A constituio tem vrios significados e funes, como bem demonstrou a exposio clebre de Hans Peter Schneider. Dentre estas, no entanto, merece destaque a viso de Ulrich Scheuner, inspirada em Rudolf Smend, da constituio como um smbolo da unidade nacional. Herbert Krger vai alm, e entende a constituio como um projeto de integrao nacional, o que, no nosso caso, seria interessante para compreender a

    63 Gilberto BERCOVICI & Lus Fernando MASSONETTO, A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica, Boletim de Cincias Econmicas, vol. XLIX, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2006, pp. 57-77. 64 Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX, pp. 45, 63-65 e 117-120. 65 Paulo Eduardo ARANTES, Extino, So Paulo, Boitempo Editorial, 2007, pp. 34-35, 38-47, 61-70, 73-97, 102-134, 153-165, 176-

    178, 185-190 e 279-284; Gilberto BERCOVICI, Constituio e Estado de Exceo Permanente: Atualidade de Weimar, Rio de

    Janeiro, Azougue Editorial, 2004, pp. 171-180; Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Ensaios sobre o Capitalismo no Sculo XX, pp.

    121-123, 125-129 e 135-138 e Leda Maria PAULANI, Brasil Delivery, pp. 137-138.

  • oltica Econmica e Direito Econmico idia da constituio como um projeto nacional de desenvolvimento66. O sentido da constituio dirigente no Brasil est vinculado, na minha viso, concepo da constituio como um projeto de construo nacional.

    Uma hiptese que defendo a de que os Estados que buscam terminar a sua construo nacional, como o Brasil, acabaram adotando a idia da constituio como um plano de transformaes sociais, fundada na viso de um projeto nacional de desenvolvimento. Esta hiptese poderia explicar a concepo de constituio dirigente adotada pela Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988. E o corolrio disto seria a viso de que a crise constituinte brasileira seria superada com o cumprimento do projeto constitucional de 1988, que concluiria a construo da Nao.

    A constituio dirigente brasileira de 1988, portanto, faz sentido enquanto projeto emancipatrio, que inclui expressamente no texto constitucional as tarefas que o povo brasileiro entende como absolutamente necessrias para a superao do subdesenvolvimento e para a concluso da construo da Nao, e que no foram concludas. Enquanto projeto nacional e como denncia desta no realizao dos anseios da soberania popular no Brasil, ainda faz muito sentido falar em constituio dirigente.

    Desta forma, entendo que, nas atuais circunstncias, cabe ainda mais ao Estado brasileiro, com os instrumentos constitucionais e jurdico-econmicos de que dispe, atuar no sentido de transformar as estruturas econmicas e sociais para superar o subdesenvolvimento. Este o desafio furtadiano, explicitado por Celso Furtado no livro Brasil: A Construo Interrompida 67. A grande tarefa do Estado brasileiro a superao do subdesenvolvimento, da sua condio perifrica.

    66 Vide Hans Peter SCHNEIDER, Die Verfassung: Aufgbe und Struktur, Archiv des ffentlichen Rechts, Tbingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Sonderheft, 1974, pp. 68-75; Ulrich SCHEUNER, Verfassung in Staatstheorie und Staatsrecht: Gesammelte Schriften, Berlin, Duncker & Humblot, 1978, p. 174 e Herbert KRGER, Die Verfassung als Programm der nationalen Integration in Dieter BLUMENWITZ & Albrecht RANDELZHOFER (orgs.), Festschrift fr Friedrich Berber zum 75. Geburtstag, Mnchen, Verlag C.H. Beck, 1973, pp. 247-249 e 272. Rudolf Smend defendia, no clebre Debate de Weimar, a constituio como uma realidade integradora, permanente e contnua. Cf. Rudolf SMEND, Verfassung und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufstze, 3 ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1994, pp. 189-196. 67 Celso FURTADO, Brasil: A Construo Interrompida, 2 ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1992, p. 13 e Gilberto BERCOVICI, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad, 2003, pp. 35-44.

  • Esta tarefa est, como sabemos, constitucionalmente determinada, no apenas no artigo 3 da Constituio de 1988, que estabelece que o desenvolvimento nacional objetivo da Repblica, nem apenas no artigo 170, I da Constituio, que visa reafirmar a soberania econmica nacional. H na Constituio, ainda, a previso expressa da poltica de internalizao dos centros de deciso econmica do pas, no seu artigo 219, que determina que o mercado interno integra o patrimnio nacional e que deve ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio-econmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas.

    O mercado interno no sinnimo de economia de mercado, como pretendem alguns. A sua incluso no texto constitucional, como parte integrante do patrimnio nacional, significa a valorizao do mercado interno como centro dinmico do desenvolvimento brasileiro, inclusive no sentido de garantir melhores condies sociais de vida para a populao. Este artigo refora a necessidade de autonomia dos centros decisrios sobre a poltica econmica nacional, complementando os artigos 3, II e 170, I da Constituio.

    Em suma, a Constituio de 1988 prescreve como principal poltica econmica para o Brasil uma poltica deliberada de desenvolvimento, na qual a tarefa do Estado superar o subdesenvolvimento, concluir a construo da Nao, nos dizeres de Celso Furtado. A reflexo sobre esta poltica tambm tem uma tradio nesta Casa, embora no seja uma tradio majoritria. Ela surge na tese Diretrizes para uma Poltica Econmica Brasileira, que foi apresentada no clebre Concurso de Ctedra de Economia Poltica desta Faculdade em 1954 por Caio Prado Jr, ou seja, trata-se da tese de ctedra com a qual Caio Prado tentou obter esta mesma cadeira que hoje est sendo submetida a concurso. Disse, em 1954, Caio Prado Jr, em um texto ainda repleto de marcante atualidade, que a tarefa do Estado brasileiro, portanto, a tarefa do direito econmico brasileiro, justamente trazer a libertao definitiva do nosso pas e nacionalidade de seu longo passado colonial 68. Este ainda , em minha convico, o tema central de toda e qualquer reflexo a ser realizada a partir do direito econmico e da economia poltica nesta Universidade.

    68 Caio PRADO Jr., Diretrizes para uma Poltica Econmica Brasileira, mimeo, So Paulo, Tese de Ctedra (Faculdade de Direito da USP), 1954, pp. 236 e 240.

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