policy briefPromovendo

a gestão colaborativa das pescas de pequena-escala nos trópicos

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• Agestãocolaborativaproporcionaaosutilizadoresde um recurso a possibilidade de ter uma palavra na execução e implementação de regras que regulam as pescas de pequena escala.

• Quandocorrectamenteaplicada, a co-gestão pode promover a sustentabilidade das pescas e a subsistência daqueles que dela dependem.

• Osucessodaco-gestãoémaiorquando condições relevantes ao nível sócio-económico, contextual e institucional estão implementadas.

By Joshua Cinner and Tim McClanahan

Contributors: MA MacNeil, NAJ. Graham, TM. Daw, A Mukminin, DA Feary, AL Rabearisoa, A. Wamukota, N Jiddawi, SJ Campbell, AH Baird, FA Januchowski-Hartley, S Hamed, R Lahari, T Morove, J Kuange

Cover photo: de pescador na Papua Nova Guiné. Crédito Joshua Cinner

Pescadores quenianos usam redes de emalhar numa zona plana de um recife de coral. Crédito Joshua Cinner

Dependência dos oceanos Cerca de 200 milhões de pessoas dependem parcialmente das pescas para a sua subsistência. Destas, uma grande proporção vive em países em vias de desenvolvimento, onde a capacidade que os governos nacionais têm para gerir eficazmente as pescas é desafiada pelos recursos humanos e financeiros insuficientes, resultando numa governança débil. Estes constrangimentos à governança podem frequentemente levar à sobrepesca, o que tem mostrado alterar profundamente os ecossistemas marinhos e ameaça a qualidade de vida das pessoas que deles dependem.

Oqueéagestãocolaborativa?Muitos governos, organizações conservacionistas e grupos da sociedade civil estão empenhados em colaborar com os utilizadores dos recursos para definir a regulamentação das pesca com vista à promoção de uma melhoria nos resultados da pesca e ecossistemas dos quais estas dependem. Isto é frequentemente denominado por “co-gestão” e consiste num processo que proporciona aos indivíduos que dependem dos recursos a possibilidade de participar activamente nas decisões que influenciam a gestão destes recursos naturais. Um exemplo são as Unidades de Gestão das Praias introduzido no Leste de Àfrica durante a década passada e que permitiu que todas as partes interessadas participassem no desenvolvimento e implementação de regulamentação apropriada a cada local. Esta regulamentação das pescas tem por objectivo o melhoramento da gestão de uma actividade que tem historicamente sofrido de má gestao e fraca implementação. O objectivo desta regulamentação é fazer com que a gestão reflita as condições locais e seja mais legítima para todas as partes interessadas e, como tal, aumente o incentivo ao cumprimento da regulamentação por parte das populações locais.

Quandoéqueaco-gestãofunciona?PrepararoterrenoparaosucessoProvas de que a co-gestão pode ajudar a proteger os recursos marinhos e melhorar a subsistência de pescadores têm-se vindo a acumular. Ainda assim, há alguns casos em que a co-gestão tem facilitado a sobre-exploração, exacerbando desigualdades sociais, o que resultou no incumprimento da regulamentaçãoe levou a resultados sociais e ecológicos indesejados. Para que a co-gestão seja bem sucedida, os gestores e legisladores têm de ter em consideração todas as componentes institucionais, sócio-económicas e contextuais.

AtribuirdireitosàsinstituiçõesInstituições locais bem organizadas e funcionais são um ingrediente fundamental para que a co-gestão funcione. Certas características institucionais, conhecidas como princípios de planeamento, ajudam a promover a cooperação entre as populações. Estes princípios de planeamento incluem:

• Sanções graduais, que sao punições que aumentam de frequência e severidade com as infracções. Por exemplo, a primeira vez que uma regra é quebrada, o indivíduo recebe um aviso; aquando da segunda infracção, é-lhe aplicado um a multa; e, por fim, o indivíduo é preso. Este sistema ajuda a criar um sentido de aprendizagem da regulamentação e justiça na sua implementação.

• Limites e indivíduos aos quais a regulamentação se aplica estão bem definidos, o que ajuda as populações a entender onde e a quem as regras se aplicam e quem as faz.

• Participação activa, que pode ser facilitada através de fórums que incentivam os utilizadores dos recurso a participar activamente na sua gestão, principalmente em processos de decisão.

• Mecanismos de resolução de conflitos são parte fundamental na gestão de recursos naturais. Ter procedimentos estabelecidos antes dos conflitos aparecerem, aumenta as chances destes serem resolvidos mais rápida, justa e eficazmente.

• Monitorização e liderança transparente garante o investimento das populações na co-gestão.

Pescador de Zanzibar no meio de um mar de pequenas embarcações. Crédito Joshua Cinner

Característicassócio-económicas dos utilizadoresdorecursoAs pessoas poderão evitar envolver-se na gestão se não possuírem tempo e recursos (frequentemente associados à pobreza) e não compreenderem que as actividades humanas podem ter um impacto na condição dos ecossistemas marinhos. Ainda assim, estes contrangimentos podem contribuir para a focar as actividades dos gestores. Os principais constrangimentos incluem:

• Pobreza - As pessoas podem ter dificuldade em fazer sacrifícios a curto-prazo que são necessários para a a participação na co-gestão se tiverem dificuldades em cumprir os seus requisitos básicos.

• Conhecimento sobre os impactos das populações humanas nos ecossistemas marinhos - Indivíduos podem não querer restringir o uso dos recursos porque não compreendem a ligação entre as actividades humanas (como a pesca) e as condições do recurso ou ecossistema.

• Dependência dos recursos - Indivíduos fortemente dependentes da pesca comummente julgam difícil ter tempo para se envolver em outras actividades de subsistência. Por outro lado, é mais provável que pessoas que dependem fortemente da pesca tenham um maior incentivo para cooperar e resolver os problemas.

• Capital Social e Confiança - As pessoas necessitam de ter uma confiança mútua e nos seus líderes para cooperarem na resolução dos problemas das pescas.

Pescadores e compradores no Quénia dividem o pescado capturado. Crédito Joshua Cinner

Contexto local Condições que possam encorajar ou desencorajar a partipação na co-gestão incluem:

• População - Pequenos grupos populacionais são geralmente mais capazes de coordenar e criar a confiança necessária para trabalhar em grupo com vista à resolução dos problemas.

• Mercados - Pode haver tentações para a quebra das regras de co-gestão se houver um acesso fácil a mercados para os produtos marinhos capturados na localidade. As organizações de co-gestão podem contudo aproveitar os mercados para aumentar o valor dos seus produtos. Quando feito de uma forma eficaz, o controlo dos mercados pode constituir um poderoso incentivo à participação e cumprimento da regulamentação.

Mercado de peixe em Maronsetra, Madagáscar. Crédito Joshua Cinner

Um estudo das condiçõs sociais e institucionais que podem promover o melhoramento da subsistência das popualações, cumprimento da regulamentação e sustentabilidade das pescas foi realizada em 42 casos de co-gestão no Quénia, Tanzânia, Madagáscar, Indonésia e Papua Nova Guiné.

Uma série de questões relativas ao que os legisladores podem fazer para promover os efeitos pretendidos pela co-gestão continuam por responder. Os resultados de um estudo de sobre o uso da co-gestão para regulamentar as pescas em África, Ásia e Pacífico (ver Caixa), aponta em 5 importantes direcções:

1) Making co-management work for people’s livelihoods

2) Fostering the conditions for high compliance, and

3) Sustaining fisheries

Mapa dos locais de estudo usados em Cinner et al. (2012). Comanaging coral reef social-ecological systems (Co-gestão de sistemas sócio-ecológicos em recifes de coral). PNAS. doi/10.1073/pnas.1121215109

Mama Karanga (peixeira) esperando que o peixe seja desenbarcado, Quénia. Crédito Joshua Cinner

Fazercomqueaco-gestãopromovaasubsistênciadaspopulaçõesEste estudo revelou que os utilizadores do recurso tem uma percepção muito positiva da co-gestão. Cerca de 54% dos 960 utilizadores do recurso indicaram que a co-gestão contribui para um aumento da sua subsistência; sómente 9% indicaram que a sua subsistência terá sido negativamente afectada, tendo os restantes permanecido neutros. As regulamentações mais bem sucedidas que foram desenvolvidas pelo processo de co-gestão foram obtidas quando: • Os princípios-chave de planeamento institucional foram implementados (sanções graduais, limites bem definidos e elevados níveis de participação

no processo de decisão); • As populações compreendem o impacto humano nos ecossistemas; • As populações estão envolvidas na co-gestão durante um longo período;

• A população é rica.

Esta última descoberta sobre a co-gestão beneficiar os mais ricos sugere que a co-gestão pode potencialmente reduzir as desigualdades sociais, criando oportunidades para as ‘elites’ locais que controlam os recursos. A co-gestão permite a redistribuição do acesso à pesca pois permite que os utilizadores tenham uma palavra sobre a forma como os recursos são usados e distribuídos; os mais ricos podem estar mais bem colocados para tirar partido destas alterações. Contudo, não há provas de que a co-gestão é prejudicial à subsistência dos mais pobres. Consequentemente, os gestores deveriam procurar meios para beneficiar os mais pobres assegurando que a regulamentação obtida pelo processo de co-gestão promove a igualdade. Para isso é necessário assegurar a distribuição equalitária do poder, o que, em alguns casos, pode envolver estratégias para a redução da pobreza tais como o acesso a empréstimos de micro-crédito. A inclusão destas iniciativas irá aumentar as chances de sucesso da co-gestão no longo-prazo.

Figura 1: Medidas-chave que gestores podem usar para promover a melhoria do sustento das populações através da co-gestão das pescas.

Promover as condições que fomentamelevadosníveisdecumprimento Fazer com que as populações cumpram as restrições ao uso dos recursos é um desafio contínuo para muitas gestões de pescas e iniciativas de conservação marinha. Quando os recursos e capacidade de acção são limitados, algumas regras podem ser difíceis de implementar. Por exemplo, o cumprimento é menor quando os direitos de uso teritorial proporcionam direitos exclusivos de acesso aos bancos de pesca às populações locais. Quando as equipas de patrulhamento não têm acesso a barcos motorizados, a apropriação de bancos de pesca irá necessitar de um fortalecimento da monitorização e mecanismos de implementação.

O cumprimento da regulamentação da co-gestão inclui a criação de condições conducentes à cooperação entre indivíduos da população, o que reduz a necessidade de patrulhamento. Ao fazerem investimentos dirigidos que tornam os sistemas de co-gestão transparentes e deliberativos, os gestores e doadores criam legitimidade, capital social e confiança que promovem a cooperação.

Muitos acordos de co-gestão operam com uma capacidade limitada de assegurar a sua implementação, como este barco de patrulha avariado na Papua Nova Guiné. Crédito Joshua Cinner

Figura 2: Medidas-chave que os gestores podem promover para facilitar a observância da co-gestão das pescas.

Pescas sustentáveisUma descoberta-chave deste estudo de 5 nações é que se o controlo for eficaz, o estado de exploração das pescas co-geridas é mais fortemente afectado pelo acesso ao mercado e níveis de dependência dos recursos marinhos. De modo a promover a co-gestão sustentável das pescas, é necessário abordar as inter-ligações entre ecossistemas, subsistência local e acesso ao mercado. Isto poderá incluir, por exemplo, reduzir a pobreza através da promoção de meios de subsistência adicionais, alternativos ou mais lucrativos, e melhorar a regulamentação do mercado através de actividades tais como a certificação de meios/artes de pesca sustentáveis (ver a Figura 2).

Canoa cheia de peixe, Indonésia. Crédito Joshua Cinner

Figura 3: Medidas-chave que os gestores podem usar para aumentar a sustentabilidade das pescas.

As acções que permitem à co-gestão melhorar a subsistência das populações representam uma alteração significativa aos procedimentos que são familiares

a muitos gestores de pescas. Uma implementação eficaz pode requerer o estabelecimento de parcerias entre

sociólogos, doadores, instituições financeiras e a sociedade civil.

Vamizi reef, Pemba. Crédito Joshua Cinner

Em Janeiro de 2012 realizou-se um estudo de acordos de co-gestão em três conselhos comunitários de Pescas (CCPs) na Baía de Pemba, Moçambique. Pemba tem três CCPs principais denominados Ruela (o maior CCP com 7 aldeias), Bandar (composto apenas por uma aldeia – Bandar) e Jimpia (composto por 4 aldeias – Jimpia, Meshaja, Mikindani e Mwembe) (Mapa 2). O estudo teve por objectivo reunir informação sobre o contexto, características socioeconómicas dos utilizadores dos recursos, e estrutura institucional das CCPs. Como parte desta investigacao, foram realizadas entrevistas a líderes comunitários, pescadores, gestores de pescas e líderes das CCPs.

O estudo das CCPs têm uma série de características que possivelmente contribuem para o sucesso da co-gestão em Pemba, mas há quatro acções-chave que, se forem implementadas, poderiam facilitar a obtenção de resultados mais desejáveis.

• Primeiro, nenhuma das CCPs tem sanções graduais, isto é, as punições aumentam com a severidade e número de ofensas. Esta ideia tem por base o seguinte princípio: a primeira vez que um indivíduo quebra a lei, recebe um aviso; da segunda vez, é-lhe aplicada uma multa; à terceira vez, poderá ser preso. De um modo geral, as CCPs de Pemba poderiam implementar sanções graduais, o que daria ao processo de monitorização e de sanções um sentimento de justiça.

• Segundo, tendo em conta o apoio demonstrado pelos pescadores entrevistados, nós sugerimos que o processo de desenvolvimento da regulamentação das pescas deveria começar pela restrição de certas artes de pesca, tamanho mínimo de pescado, interdição de algumas zonas de pesca e restrição à pesca de algumas espécies.

• Terceiro, todos os CCPs advogaram ter capacidade de fazer e implementar a sua própria regulamentação. Contudo, os líderes dos CCPs indicaram que o processo de aprovação da regulamentação pelas respectivas autoridades locais é geralmente lento, o que torne as mesmas confusas. É necessário que o mecanismo de aprovação da regulamentação seja transparente e célere, de forma a permitir às CCPs receberem críticas e sugestões sobre a regulamentação localmente desenvolvida.

• Quarto, a capacidade de liderança local pode ser significativamente melhorada através de formação. De modo a fomentar a confiança nos líderes, é fundamental que a gestão financeira e contabilidade sejam transparentes.

Contudo, só um em quatro líderes comunitários entrevistados recebeu alguma espécie de formação neste campo. Os líderes também não possuem formação em: a) mecanismos efectivos de resolução de conflitos, b) escrita de propostas (por exemplo, para ajudar ao co-financiamento das CCPs), e c) conhecimento de leis, regulamentacao, deveres e responsibilidades. A criação destas capacidades para CCPs e líderes de comunidades é, muito provavelmente, fundamental para o sucesso a longo-prazo das intituições de co-gestão da Baía de Pemba.

• Por fim, a grande dimensão do CCP da Ruela e a ausência de restrições na sua gestão, cria alguns desafios que precisam de ser abordados. O CCP da Ruela (sete aldeias) é provavelmente demasiado grande para permitir a participação activa de toda a população e a implementacao das restricoes por eles acordada. Poderá ser necessário dividir a organização da comunidade com base em alguns características, tais como o tipo de pescas (i.e. perto da costa versus longe da costa) ou uso geográfico dos recursos.

Para abordar estes desafios, é necessario implementar uma estratégia adaptada às circunstâncias locais, que promova a aprendizagem social e que incorpore os princípios fundamentais da co-gestão. A mehor forma de fazer isto é através do desenvolvimento de uma gestão adaptativa.

O processo e implementacao de uma gestão adaptativa e paticipada poderá ajudar a assegurar a que os desafios e problemas mais relevantes seja revistos regularmente, e que as acções necessárias para os ultrapassar sejam postas em prática. Este processo também garante que processos de formação, acompanhamento e avaliações sejam implementados regularmente. Através de um processo de aprendizagem experimental, acções de gestão podem ser regularmente revistas, permitindo assim que os processos de governança possam ser desenvolvidos de uma forma contínua.

ConclusõesNão há uma solução única para a resolução dos problemas das pescas no mundo mas uma co-gestão que reflita as condições locais pode ajudar a promover a sustentabilidade das pescas e das pessoas que delas dependem, mesmo quando a pobreza está entranhada e a governança local é débil. As chances da co-gestão se tornar bem sucedida aumentam contudo quando condições institucionais, socio-económicas e contextuais críticas estão implementadas. Comunidades, doadores e gestores poderão facilitar a obtenção dos resultados pretendidos pela co-gestão se implementarem estratégias que abordem essas condições críticas apropriadas a cada local (Figuras 1, 2 e 3).

Acknowledgments:This policy brief is based on Cinner, J., TR. McClanahan MA MacNeil, NAJ. Graham, TM. Daw, A Mukminin, DA Feary, AL Rabearisoa, A. Wamukota, N Jiddawi, SJ Campbell, AH Baird, FA Januchowski-Hartley, S Hamed, R Lahari, T Morove, J Kuange. 2012. Co-management of coral reef social-ecological systems. Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS). doi/10.1073/pnas.1121215109

This work was supported by the Australian Research Council, Western Indian Ocean Marine Science Association’s Marine Science for Management program, National Geographic Society, Christensen Fund, and Packard Foundation Grant 2009-33893.

Barracuda. Crédito Joshua Cinner