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PODERES PRESIDENCIAIS ORAMENTRIOS:

BRASIL, DE 1946-1964 A 19881

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt2

Sumrio

1 INTRODUO .................................................................................................................................. 1

2 MARCO TERICO ............................................................................................................................ 3

3 ASPECTOS METODOLGICOS ......................................................................................................... 9

4 RESULTADOS ................................................................................................................................. 24

4.1 - A evoluo das regras institucionais do processo legislativo oramentrio .......... 24

4.2 Um primeiro parmetro comparativo com a experincia internacional.................. 34

5 REFERNCIAS ................................................................................................................................ 37

APNDICE 1......................................................................................................................................... 45

1 INTRODUO

Este trabalho tem por objetivo estudar em perspectiva comparativa os perodos

constitucionais brasileiros de 1946-1964 e 1988- sob o enfoque da relao entre os poderes

formais de deciso do Executivo e do Legislativo no que se refere elaborao do oramento

pblico.

Partindo da constatao de que os poderes oramentrios presidenciais so variveis

de grande importncia em modelos interpretativos relevantes sobre a dinmica institucional

do presidencialismo de coalizo, um exame emprico mais intensivo das caractersticas

diferenciais entre os dois regimes passa a ser contribuio significativa para sustentar testes

1 Trabalho apresentado ao I SIMPSIO DA REDE DE ALTOS ESTUDOS EM ESTADO E INSTITUIES - CAPACIDADES ESTATAIS E TRANSFORMAES INSTITUCIONAIS NAS AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO. Braslia, CEFOR, 22/03/2016 2 Consultor de Oramento do Senado Federal. Aluno do Mestrado em Poder Legislativo do CEFOR da Cmara dos

Deputados

2

mais finos de hipteses comparativas no mbito dessa linha de pesquisa. Desta forma, poder-

se- maximizar o aproveitamento do experimento natural3 representado pela existncia de

dois perodos com grande similaridade nas macro-variveis constitucionais (presidencialismo,

multipartidarismo, sistema eleitoral proporcional de lista aberta, federalismo) mas com

considerveis rupturas em outras regras institucionais, de natureza mais procedimental,

aparentemente menos importantes mas com efeitos significativos sobre o outcome do sistema

poltico, tais como a centralizao do processo decisrio no parlamento e os poderes

presidenciais no processo legislativo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; SANTOS, 2003)4.

Sob esta perspectiva, o estudo da dinmica de funcionamento do regime poltico

brasileiro muito se beneficiaria de comparaes entre os dois regimes constitucionais mais

recentes, j que ambos apresentam instituies eleitorais e de governo idnticas (SANTOS,

2002, p. 238; no mesmo sentido, AMORIM NETO, 1994, p. 18) que, pelo forte paralelismo,

tornam muito mais frutfera a anlise de eventuais diferenas que possam constituir-se em

hipteses de mudanas na governabilidade e no comportamento dos atores. Com efeito, o

estudo comparativo intertemporal entre o funcionamento concreto do sistema poltico sob as

duas Constituies democrticas apontado por Manoel Leonardo Santos em seu exaustivo

estudo da literatura de estudos legislativos no Brasil (SANTOS, 2008, p. 80) como uma grande

oportunidade ainda pouco aproveitada. Analiticamente, deve-se considerar ainda o alerta de

Fabiano Santos (2003, pp. 209-210) em relao ao grau de detalhamento das regras

institucionais a serem avaliadas: as grandes escolhas constitucionais5 no esgotam a

definio do grau de concentrao ou difuso do poder poltico, sendo necessrio investigar

a forma de regulao da tomada de decises, ou seja, examinar a natureza das escolhas

procedimentais do pas (SANTOS, 2003, pp. 2010, grifos nossos).

3 Ou seja, um desenho de pesquisa no qual the willful manipulation of inputs is simulated by the natural occurrence of

events, creating a near-perfect most-similar research design (observed through time). (GERRING, 2001, p. 223) 4 No mesmo sentido, Wehner (2010, p. 1) aponta que Fundamental constitucional differences are important, but to properly

assess the impacto f institutional arrengements on policy outcomes it is at least equiall important to lool beyond these broad systemic features into the more detailed machinery for policy making. 5 [..] os atributos geralmente usados pelo pensamento poltico moderno para classificar regimes democrticos,

como sistema de governo, sistema eleitoral, regime congressual, organizao territorial etc. (SANTOS, 2003, p. 209)

3

2 MARCO TERICO

O amplo debate sobre a estabilidade da democracia sob o presidencialismo latino-

americano tem propiciado anlises que destacam que esse regime encontrou distintos

mecanismos institucionais para superar os momentos iniciais de crises de governabilidadee, a

partir de meados dos anos 1990, operar com um grau considervel de estabilidade do regime

democrtico e de capacidade decisria (CHASQUETTI, 2008; PREZ-LIAN, 2009;

CHAISTY; CHEESEMAN; POWER, 2012). Uma gerao posterior de estudos (cujo marco

inicial possivelmente encontra-se em SCHUGART; CAREY, 1992) pde perguntar-se no

mais qual o regime mais apropriado para a democracia, mas sim quais so as melhores

condies para que um determinado regime de governo alcance um bom desempenho

institucional (CHASQUETTI, 2008, pp. 21-22, traduo nossa).

No contexto brasileiro, o trabalho seminal de Srgio Abranches (ABRANCHES,

1988) aponta que determinadas caractersticas institucionais (bases de nossa tradio

republicana: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo e a

representao proporcional, ABRANCHES, 1988, p. 10) possuam forte insero na histria

brasileira e que, como tal, dificilmente poderiam ser afastadas pelo constituinte de 1988 ao

mesmo tempo em que este teria de adicionar-lhes arranjos governativos que permitissem

capacidade decisria (a qual, na viso da teoria at ento - MAINWARING, 1990;

CHASQUETTI, 2008, p. 28 - seria pouco compatvel com tais caractersticas institucionais).

Essa combinao, no ponto de partida da atual democracia brasileira, de elementos

originalmente conflitantes (em geral herdados do regime de 1946) o dilema ento

explicitado do presidencialismo de coalizo6. Nele, a coalizo para obteno de maiorias e

governabilidade se faz aps as eleies, segundo eixos partidrios e regionais, com fortes

riscos de desfuncionalidade e instabilidade (ABRANCHES, 1999, p. 31).

6 [..] o Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome, presidencialismo de coalizo [..]. (ABRANCHES, 1988, pp. 21-22, grifo nosso)

4

No entanto, os governos presidencialistas governaram sob tais restries e

encontraram solues para tomar e implementar decises e levar adiante seu programa

poltico de forma mais ou menos organizada dentro dos marcos institucionais democrticos.

(CHASQUETTI, 2008, pp. 45-99; POWER, 2011, p. 138; BITTENCOURT, 2012). As

condies para sua formao e manuteno incluem outros critrios e instrumentos cuja

identificao tem sido um dos focos principais da anlise poltica. Significativa parcela da

literatura sobre o caso aponta que este cenrio de instabilidade aguda no se concretizou

exatamente em virtude do aumento do poder de agenda do Executivo (SANTOS, 1997;

SANTOS, 2003; PALERMO, 2000; SHUGART; CAREY, 1992; FIGUEIREDO; LIMONGI,

19997) ou seja, das regras institucionais que do ao Executivo poderes especiais para

encaminhar propostas de seu agrado e bloquear iniciativas que lhe so contrrias na deciso

parlamentar. Este poder decorre tanto da Constituio quanto das normas infraconstitucionais,

em particular os regimentos internos das Casas Legislativas.

Porm, por mais relevante que seja o papel do poder de agenda nos modelos, a

literatura considera ainda outras variveis explicativas para o funcionamento da coalizo: o

poder de agenda importa, e muito porm, pode no explicar todo o resultado em termos de

coalizo (MONTERO, 2009, p. 273). Em outras palavras, mesmo presidentes fortes precisam

negociar coalizes. No Brasil, mesmo um extraordinrio poder de agenda no garantiu ao

chefe do Executivo uma travessia sem sobressaltos (PALERMO, 2000, p. 8; FERRARO,

2005, p. 210) - fazer cooperar os parlamentares na direo desejada pelo Executivo exigiria

outros mecanismos para negociar com o Legislativo sua anuncia voluntria agenda de

polticas pblicas desejada pelo presidente. Essa gesto ativa da coalizo descrita de duas

maneiras distintas.

Uma primeira abordagem a de que