Plano Plurianual e orçamento público

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Plano Plurianual e oramento pblico

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<ul><li><p>PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO</p><p>2012</p><p>2 edio</p><p>Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos</p><p>Ministrio da Educao MEC</p><p>Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES</p><p>Diretoria de Educao a Distncia DED</p><p>Universidade Aberta do Brasil UAB</p><p>Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP</p><p>Especializao em Gesto Pblica</p></li><li><p> 2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.</p><p>A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e</p><p>gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o</p><p>contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.</p><p>A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao</p><p>expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos</p><p>1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.</p><p>1 edio 2010</p><p>S237p Santos, Rita de CssiaPlano plurianual e oramento pblico / Rita de Cssia Santos. 2. ed. reimp. </p><p>Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :UAB, 2012.</p><p>152p. : il.</p><p>Especializao em Gesto PblicaInclui bibliografiaISBN: 978-85-7988-031-5</p><p>1. Plano plurianual. 2. Oramento pblico. 3. Administrao pblica. 4. Polticaspblicas. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de NvelSuperior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.</p><p>CDU: 351.72</p><p>Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071</p></li><li><p>PRESIDNCIA DA REPBLICA</p><p>MINISTRIO DA EDUCAO</p><p>COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES</p><p>DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA</p><p>DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOSUniversidade Federal de Santa Catarina</p><p>METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIAUniversidade Federal de Mato Grosso</p><p>AUTORA DO CONTEDORita de Cssia Santos</p><p>EQUIPE TCNICA</p><p>Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa</p><p>Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn</p><p>Capa Alexandre Noronha</p><p>Ilustrao Adriano Schmidt ReibnitzIgor Baranenko</p><p>Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro</p><p>Diagramao Rita Castelan</p><p>Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira</p><p>Claudia Leal Estevo Brites Ramos</p><p>Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.</p></li><li><p>SUMRIO</p><p>Apresentao.................................................................................................... 7</p><p>Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico</p><p>O Papel do Oramento na Gesto Pblica ................................................ 13</p><p>O que Oramento Pblico? ........................................................................ 16</p><p>Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento ............................................... 18</p><p>Plano Plurianual ........................................................................................ 20</p><p>Finalidade e Contedo .............................................................................. 20</p><p>Estrutura ............................................................................................ 23</p><p>Elaborao do PPA ............................................................................. 28</p><p>Execuo do PPA ..................................................................................... 31</p><p>Avaliao do PPA ..................................................................................... 33</p><p>Lei de Diretrizes Oramentrias ..................................................................... 35</p><p>Finalidade e Contedo .............................................................................. 35</p><p>Elaborao da LDO .................................................................................... 38</p><p>Lei Oramentria Anual ..................................................................... 40</p><p>Finalidade e Contedo................................................................................ 40</p><p>Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemasde Informaes Oramentrias</p><p>Receitas Pblicas ........................................................................................ 51</p><p>Classificao oOramentria das Receitas ................................................... 54</p></li><li><p>6Especializao em Gesto Pblica</p><p>Plano Plurianual e Oramento Pblico</p><p>Despesas Pblicas ........................................................................................ 63</p><p>Classificao Oramentria das Despesas .................................................... 63</p><p>Sistemas de Informaes Oramentrias ........................................................... 77</p><p>Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual</p><p>Elaborao da Proposta Oramentria pelo Poder Eexecutivo ............................ 85</p><p>Oramento Participativo ............................................................................. 88</p><p>Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria ............................................. 90</p><p>Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria Anual ............................. 94</p><p>Processo de Execuo do Oramento ................................................................. 97</p><p>Cronograma de Desembolso e Programao Financeira .............................. 97</p><p>Licitao .................................................................................................. 100</p><p>Empenho, Liquidao e Pagamento ............................................................. 101</p><p>Analisando o Perfil das Despesas ................................................................... 105</p><p>Execuo de Despesas por Convnios e Contratos ............................................ 108</p><p>Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo</p><p>Gnese e Evoluo do Oramento Pblico ....................................... 125</p><p>Evoluo do Oramento Pblico no Brasil ................................................... 132</p><p>O Modelo Atual de Planejamento e Oramento .................................................. 136</p><p>Desafios para o Aperfeioamento do Oramento Pblico ................................... 138</p><p>Consideraes Finais .............................................................................. 146</p><p>Referncias.................................................................................................... 148</p><p>Minicurrculo.................................................................................................... 152</p></li><li><p>7Mdulo Especfico em Gesto Pblica</p><p>Apresentao</p><p>APRESENTAO</p><p>Caro estudante,</p><p>Ao longo de muitas dcadas, as administraes pblicasconstitudas no Brasil, em todos os nveis de governo federal,estadual e municipal foram conduzidas luz de instrumentos eexperincias muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foramcombinados para nos tornar cidados e agentes pblicos poucofamiliarizados com o que vem a ser planejamento, em geral, eplanejamento das aes governamentais, em particular, a saber:</p><p> a instabilidade poltica e econmica; a ausncia de cultura de planejamento; o imediatismo no trato dos problemas; a apropriao patrimonialista dos recursos coletivos; e as deficincias das tcnicas de gesto.</p><p>As consequncias da falta de vivncia e de experinciaacumulada em planejamento se traduzem em dificuldades decompreenso sobre os problemas a serem tratados, baixa eficinciano uso dos recursos, pouca eficcia das solues adotadas, faltade efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo,esforo humano e recursos.</p><p> importante reconhecermos que o oramento pblico podeser instrumento de boa ou de m gesto pblica, dependendo daqualidade do planejamento que ele reflita. O oramento pblico simplesmente a sistemtica por meio da qual se estimam as receitase se fixam os gastos a serem financiados com tais receitas.Nessa qualidade, ele sempre instrumento de planejamento e de</p></li><li><p>8Especializao em Gesto Pblica</p><p>Plano Plurianual e Oramento Pblico</p><p>gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez maisadequado e coloc-lo a servio do desenvolvimento humano eambiental em nosso Pas.</p><p>O objetivo desta disciplina, estudante, no s familiariz-lo com as classificaes oramentrias e com o processo deelaborao e de execuo do oramento pblico. Isso ser feito,certamente, mas dentro de um processo de aprendizagem terica eprtica que lhe capacite transpor os conhecimentos adquiridos parasua realidade profissional e permita-lhe no somente avaliar aqualidade do planejamento oramentrio do seu rgo ou governo,como tambm intervir, como cidado ou como agente pblico, naelaborao e implementao desse instrumento.</p><p>Iniciaremos nossa disciplina, portanto, pela discusso dosinstrumentos de planejamento de polticas pblicas, que so osplanos e programas de governo dos quais o oramento deve emanar.Essa discusso passa pelo exame do desenho oramentrio trazidopela Constituio Federal de 1988, que deu importante passo narestaurao das prticas de planejamento governamental no Pasao integrar planejamento e oramento no mesmo processo decisriode alocao dos recursos pblicos.</p><p>Na primeira Unidade, abordaremos as funes e o contedodas leis oramentrias criadas pela Constituio de 1988: o PlanoPlurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e aLei Oramentria Anual (LOA). Apesar de encontramos umatendncia de senso comum em identificar oramento pblico comoLei Oramentria Anual, o oramento pblico , na verdade, aconjuno das trs leis mencionadas anteriormente, cada qualcontribuindo para o planejamento das aes segundo enfoques ehorizontes prprios.</p><p>O processo de elaborao e de execuo da LOA, emparticular, ser deixado para a segunda e terceira Unidades, poissua discusso demandar, preliminarmente, da familiaridadeconquistada com a ferramenta eletrnica que ser o laboratrio noqual poderemos exercitar, na prtica, os conceitos e conhecimentosadquiridos. Tal ferramenta o sistema SIGA Brasil, que faculta a</p></li><li><p>9Mdulo Especfico em Gesto Pblica</p><p>Apresentao</p><p>manipulao direta, pela internet, da base de dados do oramentoda Unio, relativamente a todo o processo oramentrio, desde aproposta elaborada pelo Poder Executivo at a execuo dasdespesas oradas e dos convnios firmados, passando pelainterveno do Poder Legis lat ivo por meio de emendasparlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA Brasil,estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos quese seguiro.</p><p>A terceira Unidade abordar as fases e os procedimentos depreparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo e a suaapreciao pelo Poder Legis lat ivo, buscando invest igarempiricamente as diferenas entre o oramento que se prope e ooramento que se aprova. De posse de todas essas informaesconcretas sobre o processo de elaborao do oramento pblicoano a ano, ganhamos a possibilidade de contrast-lo com os planose instrumentos de polticas pblicas e de avaliarmos se estamosalocando corretamente os recursos, ou seja, se estamos usando ooramento como bom instrumento de planejamento.</p><p>Ainda na Unidade 3, discutiremos o oramento comoinstrumento de gesto das polticas e aes governamentais, pormeio da execuo das despesas autorizadas na LOA. Veremos que,muitas vezes, deficincias no planejamento, inclusive decorrentesde nossa dificuldade em ajustar os planos realidade do Pas, doEstado ou do municpio, acabam resultando em baixos nveis deexecuo oramentria de programas e aes. Faremos exercciosprticos que nos permitiro criar indicadores de execuooramentria e coligir informaes para avaliarmos o desempenhodo oramento.</p><p>Por fim, na quarta Unidade deste livro, trataremos dosdesafios que se apresentam gesto dos recursos pblicos em nossoPas e os aperfeioamentos que se fazem necessrios em nosso atualmodelo de planejamento e oramento. Faremos isso por meio deum passeio histrico pelos caminhos que percorremos na evoluodo oramento pblico, desde sua criao at os dias atuais,buscando compreender os seguintes aspectos: como e por que sedeu a criao do oramento pblico? De que modo o oramento</p></li><li><p>10Especializao em Gesto Pblica</p><p>Plano Plurianual e Oramento Pblico</p><p>foi se transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual satisfatrio? Em que aspectos ele precisa ser melhorado?</p><p>Ao final dessa jornada, voc dever estar apto a continuarsua interao com o oramento pblico de forma autnoma e acombinar as informaes que ele lhe propicia sobre as aesgovernamentais com os contedos das demais disciplinas, em buscade uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias dagesto pblica no Brasil.</p><p>Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos</p></li><li><p>11Mdulo Especfico em Gesto Pblica</p><p>Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico</p><p>UNIDADE 1</p><p>OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM</p><p>Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Discutir a relao entre polticas pblicas e oramento; Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e</p><p>oramento; Analisar a funo, o contedo e a composio do Plano Plurianual</p><p>e da Lei de Diretrizes Oramentrias e mostrar o seu processo deelaborao, apreciao legislativa e execuo; e</p><p> Descrever o papel da Lei Oramentria Anual e seus princpiosreguladores.</p><p>INTRODUO AO PLANEJAMENTOE AO ORAMENTO PBLICO</p></li><li><p>12Especializao em Gesto Pblica</p><p>Plano Plurianual e Oramento Pblico</p></li><li><p>13Mdulo Especfico em Gesto Pblica</p><p>Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico</p><p>O PAPEL DO ORAMENTONA GESTO PBLICA</p><p>Caro estudante,</p><p>Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Oramento</p><p>Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre</p><p>oramento pblico e planos e programas de governo. Veremos que</p><p>o oramento pblico revela-se importante instrumento de gesto</p><p>pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao</p><p>de recursos financeiros tm, necessariamente, de passar pelo</p><p>oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na</p><p>Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a</p><p>implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das</p><p>aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de</p><p>1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e oramento e,</p><p>em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que</p><p>compem esse sistema: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes</p><p>Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.</p><p>Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver</p><p>dvidas, no hesite em consultar o seu tutor.</p><p>Bons estudos!</p><p>Vamos iniciar nosso estudo recordando que gesto pblica a arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlarassuntos de interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturase recursos do Estado. Ela visa, fundamentalmente, garantir o bem-</p></li><li><p>14Especializao em Gesto Pblica</p><p>Plano Plurianual e Oramento Pblico</p><p>estar da comunidade, zelando pela manuteno dos bens e serviospblicos e pelo enfrentamento de situaes consideradasproblemticas pelos cidados.</p><p>Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?</p><p>Veremos, nesta Unidade, que o oramento pblico um dosprincipais instrumentos que o gestor pblico dispe para darcumprimento s suas funes e que, sem o amparo do oramentopblico, ele pouco pode fazer.</p><p>Para o gestor pblico, saber lidar com oramento importantepor trs razes principais:</p><p> As demandas da comunidade por ben...</p></li></ul>