plano plurianual e orçamento público

PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO

2012

2 edio

Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED

Universidade Aberta do Brasil UAB

Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP

Especializao em Gesto Pblica

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e

gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o

contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.

A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao

expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos

1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

1 edio 2010

S237p Santos, Rita de CssiaPlano plurianual e oramento pblico / Rita de Cssia Santos. 2. ed. reimp.

Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :UAB, 2012.

152p. : il.

Especializao em Gesto PblicaInclui bibliografiaISBN: 978-85-7988-031-5

1. Plano plurianual. 2. Oramento pblico. 3. Administrao pblica. 4. Polticaspblicas. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de NvelSuperior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 351.72

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDNCIA DA REPBLICA

MINISTRIO DA EDUCAO

COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOSUniversidade Federal de Santa Catarina

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIAUniversidade Federal de Mato Grosso

AUTORA DO CONTEDORita de Cssia Santos

EQUIPE TCNICA

Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa

Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn

Capa Alexandre Noronha

Ilustrao Adriano Schmidt ReibnitzIgor Baranenko

Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro

Diagramao Rita Castelan

Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira

Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

SUMRIO

Apresentao.................................................................................................... 7

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

O Papel do Oramento na Gesto Pblica ................................................ 13

O que Oramento Pblico? ........................................................................ 16

Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento ............................................... 18

Plano Plurianual ........................................................................................ 20

Finalidade e Contedo .............................................................................. 20

Estrutura ............................................................................................ 23

Elaborao do PPA ............................................................................. 28

Execuo do PPA ..................................................................................... 31

Avaliao do PPA ..................................................................................... 33

Lei de Diretrizes Oramentrias ..................................................................... 35

Finalidade e Contedo .............................................................................. 35

Elaborao da LDO .................................................................................... 38

Lei Oramentria Anual ..................................................................... 40

Finalidade e Contedo................................................................................ 40

Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemasde Informaes Oramentrias

Receitas Pblicas ........................................................................................ 51

Classificao oOramentria das Receitas ................................................... 54

6Especializao em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Despesas Pblicas ........................................................................................ 63

Classificao Oramentria das Despesas .................................................... 63

Sistemas de Informaes Oramentrias ........................................................... 77

Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual

Elaborao da Proposta Oramentria pelo Poder Eexecutivo ............................ 85

Oramento Participativo ............................................................................. 88

Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria ............................................. 90

Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria Anual ............................. 94

Processo de Execuo do Oramento ................................................................. 97

Cronograma de Desembolso e Programao Financeira .............................. 97

Licitao .................................................................................................. 100

Empenho, Liquidao e Pagamento ............................................................. 101

Analisando o Perfil das Despesas ................................................................... 105

Execuo de Despesas por Convnios e Contratos ............................................ 108

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Gnese e Evoluo do Oramento Pblico ....................................... 125

Evoluo do Oramento Pblico no Brasil ................................................... 132

O Modelo Atual de Planejamento e Oramento .................................................. 136

Desafios para o Aperfeioamento do Oramento Pblico ................................... 138

Consideraes Finais .............................................................................. 146

Referncias.................................................................................................... 148

Minicurrculo.................................................................................................... 152

7Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Apresentao

APRESENTAO

Caro estudante,

Ao longo de muitas dcadas, as administraes pblicasconstitudas no Brasil, em todos os nveis de governo federal,estadual e municipal foram conduzidas luz de instrumentos eexperincias muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foramcombinados para nos tornar cidados e agentes pblicos poucofamiliarizados com o que vem a ser planejamento, em geral, eplanejamento das aes governamentais, em particular, a saber:

a instabilidade poltica e econmica; a ausncia de cultura de planejamento; o imediatismo no trato dos problemas; a apropriao patrimonialista dos recursos coletivos; e as deficincias das tcnicas de gesto.

As consequncias da falta de vivncia e de experinciaacumulada em planejamento se traduzem em dificuldades decompreenso sobre os problemas a serem tratados, baixa eficinciano uso dos recursos, pouca eficcia das solues adotadas, faltade efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo,esforo humano e recursos.

importante reconhecermos que o oramento pblico podeser instrumento de boa ou de m gesto pblica, dependendo daqualidade do planejamento que ele reflita. O oramento pblico simplesmente a sistemtica por meio da qual se estimam as receitase se fixam os gastos a serem financiados com tais receitas.Nessa qualidade, ele sempre instrumento de planejamento e de



gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez maisadequado e coloc-lo a servio do desenvolvimento humano eambiental em nosso Pas.

O objetivo desta disciplina, estudante, no s familiariz-lo com as classificaes oramentrias e com o processo deelaborao e de execuo do oramento pblico. Isso ser feito,certamente, mas dentro de um processo de aprendizagem terica eprtica que lhe capacite transpor os conhecimentos adquiridos parasua realidade profissional e permita-lhe no somente avaliar aqualidade do planejamento oramentrio do seu rgo ou governo,como tambm intervir, como cidado ou como agente pblico, naelaborao e implementao desse instrumento.

Iniciaremos nossa disciplina, portanto, pela discusso dosinstrumentos de planejamento de polticas pblicas, que so osplanos e programas de governo dos quais o oramento deve emanar.Essa discusso passa pelo exame do desenho oramentrio trazidopela Constituio Federal de 1988, que deu importante passo narestaurao das prticas de planejamento governamental no Pasao integrar planejamento e oramento no mesmo processo decisriode alocao dos recursos pblicos.

Na primeira Unidade, abordaremos as funes e o contedodas leis oramentrias criadas pela Constituio de 1988: o PlanoPlurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e aLei Oramentria Anual (LOA). Apesar de encontramos umatendncia de senso comum em identificar oramento pblico comoLei Oramentria Anual, o oramento pblico , na verdade, aconjuno das trs leis mencionadas anteriormente, cada qualcontribuindo para o planejamento das aes segundo enfoques ehorizontes prprios.

O processo de elaborao e de execuo da LOA, emparticular, ser deixado para a segunda e terceira Unidades, poissua discusso demandar, preliminarmente, da familiaridadeconquistada com a ferramenta eletrnica que ser o laboratrio noqual poderemos exercitar, na prtica, os conceitos e conhecimentosadquiridos. Tal ferramenta o sistema SIGA Brasil, que faculta a


Apresentao

manipulao direta, pela internet, da base de dados do oramentoda Unio, relativamente a todo o processo oramentrio, desde aproposta elaborada pelo Poder Executivo at a execuo dasdespesas oradas e dos convnios firmados, passando pelainterveno do Poder Legis lat ivo por meio de emendasparlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA Brasil,estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos quese seguiro.

A terceira Unidade abordar as fases e os procedimentos depreparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo e a suaapreciao pelo Poder Legis lat ivo, buscando invest igarempiricamente as diferenas entre o oramento que se prope e ooramento que se aprova. De posse de todas essas informaesconcretas sobre o processo de elaborao do oramento pblicoano a ano, ganhamos a possibilidade de contrast-lo com os planose instrumentos de polticas pblicas e de avaliarmos se estamosalocando corretamente os recursos, ou seja, se estamos usando ooramento como bom instrumento de planejamento.

Ainda na Unidade 3, discutiremos o oramento comoinstrumento de gesto das polticas e aes governamentais, pormeio da execuo das despesas autorizadas na LOA. Veremos que,muitas vezes, deficincias no planejamento, inclusive decorrentesde nossa dificuldade em ajustar os planos realidade do Pas, doEstado ou do municpio, acabam resultando em baixos nveis deexecuo oramentria de programas e aes. Faremos exercciosprticos que nos permitiro criar indicadores de execuooramentria e coligir informaes para avaliarmos o desempenhodo oramento.

Por fim, na quarta Unidade deste livro, trataremos dosdesafios que se apresentam gesto dos recursos pblicos em nossoPas e os aperfeioamentos que se fazem necessrios em nosso atualmodelo de planejamento e oramento. Faremos isso por meio deum passeio histrico pelos caminhos que percorremos na evoluodo oramento pblico, desde sua criao at os dias atuais,buscando compreender os seguintes aspectos: como e por que sedeu a criao do oramento pblico? De que modo o oramento



foi se transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual satisfatrio? Em que aspectos ele precisa ser melhorado?

Ao final dessa jornada, voc dever estar apto a continuarsua interao com o oramento pblico de forma autnoma e acombinar as informaes que ele lhe propicia sobre as aesgovernamentais com os contedos das demais disciplinas, em buscade uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias dagesto pblica no Brasil.

Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos



UNIDADE 1

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Discutir a relao entre polticas pblicas e oramento; Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e

oramento; Analisar a funo, o contedo e a composio do Plano Plurianual

e da Lei de Diretrizes Oramentrias e mostrar o seu processo deelaborao, apreciao legislativa e execuo; e

Descrever o papel da Lei Oramentria Anual e seus princpiosreguladores.

INTRODUO AO PLANEJAMENTOE AO ORAMENTO PBLICO



O PAPEL DO ORAMENTONA GESTO PBLICA

Caro estudante,

Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Oramento

Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre

oramento pblico e planos e programas de governo. Veremos que

o oramento pblico revela-se importante instrumento de gesto

pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao

de recursos financeiros tm, necessariamente, de passar pelo

oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na

Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a

implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das

aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de

1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e oramento e,

em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que

compem esse sistema: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes

Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.

Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver

dvidas, no hesite em consultar o seu tutor.

Bons estudos!

Vamos iniciar nosso estudo recordando que gesto pblica a arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlarassuntos de interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturase recursos do Estado. Ela visa, fundamentalmente, garantir o bem-



estar da comunidade, zelando pela manuteno dos bens e serviospblicos e pelo enfrentamento de situaes consideradasproblemticas pelos cidados.

Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?

Veremos, nesta Unidade, que o oramento pblico um dosprincipais instrumentos que o gestor pblico dispe para darcumprimento s suas funes e que, sem o amparo do oramentopblico, ele pouco pode fazer.

Para o gestor pblico, saber lidar com oramento importantepor trs razes principais:

As demandas da comunidade por bens e serviossomente podero ser atendidas se est iveremcontempladas no oramento pblico: a solicitao dacomunidade para a construo de uma nova escolaprimria, por exemplo, somente poder ser atendidase houver recursos para investimento no programa deeducao do oramento pblico. Se esses recursos noestiverem previstos no oramento, o governante nopoder construir a escola, mesmo que o queira.

As leis que regulamentam as atividades econmicas,sociais, culturais e polticas da comunidade dependemde recursos do oramento pblico para sua aplicao:uma lei que estabelea a coleta seletiva de lixo, porexemplo, implicar uma srie de novos gastos para orecolhimento, o armazenamento e a destinao dosresduos slidos. Para que essa lei saia do papel, preciso que o programa de coleta de resduos slidostenha previso de recursos no oramento para a suaimplantao e manuteno ao longo do tempo.

Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podemser desviados do que est autorizado no oramento



pblico nem conflitar com o interesse pblico. Porexemplo, se o oramento pblico prev recursos paraa construo de quadras poliesportivas, a suaexecuo oramentria deve apresentar, a um custorazovel, quadras construdas onde exista demanda eum projeto de construo ligado a uma poltica maiorde desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestorpblico compete realizar o acompanhamento daexecuo oramentria, para verificar no apenas seos gastos esto de acordo com a autorizao dadapelo legislativo mas tambm analisar se as aes estosendo realizadas a um custo razovel (eficincia), seesto voltadas para resolver problemas da comunidade(eficcia) e se esto promovendo o desenvolvimentodo municpio (efetividade).

Por essas razes, podemos afirmar que o oramento pblico instrumento central de gesto, possibilitando a traduo doplanejamento estratgico em programas de trabalho, oacompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo eo controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formalquanto da avaliao de desempenho.

O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu

Estado ou do seu municpio apresentam atributos de

planejamento e transparncia necessrios a uma boa gesto

dos recursos pblicos?

Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para umentendimento dessa questo central, no contexto do sistemabrasileiro de planejamento e oramento. Antes, porm, vamoscompreender melhor o que oramento pblico.



O QUE ORAMENTO PBLICO?

Em termos simples, o oramento pblico rene, de formasistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para umdeterminado ano e o detalhamento das despesas que o governoespera executar. Na sua forma, portanto, ele um documentocontbil de receitas e despesas.

Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao

devem constar do oramento? De que forma ele deve ser

elaborado e executado?

Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremosreconhecendo no oramento pblico mais do que um conjunto deregistros de receitas e despesas:

de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadase que despesas sero financiadas com essas receitas,o oramento promove uma redistribuio de recursosentre os diferentes segmentos da sociedade, para obenefcio de toda a coletividade; e

por outro lado, a definio de quem participar daelaborao do oramento e de como se dar suaexecuo confere poderes pol t icos, sociais eeconmicos a determinados atores.

Podemos perceber, portanto, que o oramento no apenasum instrumento contbil de gesto e controle, mas fundamentalmente



um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos esociais entre segmentos da sociedade.

Para a gesto pblica, o oramento importante na medidaem que se torna um instrumento para a consecuo de aes quefaam sentido para a comunidade e que atendam ao interessepblico. Nas diversas reas de interveno governamental sade,educao, habitao, transporte e outras , o oramento deve refletirum planejamento de boa qualidade e deve conter as aes e osatributos necessrios para a obteno de um resultado satisfatriopara a sociedade.



SISTEMA BRASILEIRO DEPLANEJAMENTO E ORAMENTO

Depois de muitas dcadas de uma gesto de AdministraoPblica conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidadepoltica e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as basespara a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe derestringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longodo sculo XX, a Constituio preconizou:

a adoo de sistema de planejamento constitudo porplanos e programas nacionais, regionais e setoriais;

a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo; e que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio

de uma Lei Oramentria Anual, elaborada e executadade acordo com o disposto na Lei de DiretrizesOramentrias, igualmente de periodicidade anual.

A relao entre planejamento e oramento se d na interaodesses instrumentos, cuja dinmica importante ao gestor pblicoconhecer.

Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo

prazo por setor. O que voc entende por essas especificaes?



Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos,os programas e as polticas elaboradas para as diversas reas degoverno. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais,outros de normas locais. Por exemplo:

o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,de 28 de dezembro de 1990, para que o municpioreceba recursos do Sistema nico de Sade;

o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o municpioreceba repasses federais para assistncia social;

o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade(Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001); e

o plano municipal de educao, consoante o PlanoNacional de Educao e seus planos decenais(Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001).

O oramento pblico organiza a programao de gastos porrea de atuao governamental, compatibilizando o contedo dosplanos setoriais com as orientaes estratgicas do governo. Assim,a programao de gastos do oramento ser to boa quanto boafor a qualidade desses planos de mdio e longo prazo.

Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistemaoramentrio composto de leis oramentrias, dos rgosenvolvidos no processo oramentrio e das normas que regem aelaborao e execuo dessas leis, quais sejam:

Plano Plurianual (PPA). Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Lei Oramentria Anual (LOA).

A seguir, veremos o papel e o contedo de cada uma dessasleis, bem como a relao que se estabelece entre elas, conformedefinido pela Constituio de 1988.



PLANO PLURIANUAL

uma lei oramentria que define as aes de governo paraum perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatroanos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero osprogramas de trabalho a serem implementados pelos gestorespblicos durante esse perodo.

FINALIDADE E CONTEDO

O PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governopara o mdio prazo. No se trata apenas de propor aes a seremimplementadas em dado perodo, mas sim de instituir um plano deao que, partindo de um planejamento estratgico*, discrimineos objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato dochefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais a seremimplementados e defina as fontes de f inanciamento e asmetodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dosprogramas. O PPA abrange, ainda, as aes no oramentrias quecontribuam para os objetivos dos programas. Observe a Figura 1.

*Planejamento estra-

tg ico planejamento

sistmico das metas de

longo prazo e dos meios

disponveis para alcan-

las. Considera no so-

mente os aspectos inter-

nos organizao, mas

principalmente o ambi-

ente externo no qual a

empresa est inserida.

Fonte: Lacombe (2004).



Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento

Fonte: BRASIL (2007, p. 42)

Note o papel do PPA como instrumento de planejamentointermedirio entre o planejamento de longo prazo e a programaooramentria de curto prazo.

Agora, vamos analisar o que diz a Constituio Federal de1988, art. 165, 1 sobre o PPA:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de for-ma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da admi-nistrao pblica federal para as despesas de capital e outrasdelas decorrentes e para as relativas aos programas dedurao continuada. (BRASIL, 1988).

Observe, primeiramente, que esse dispositivo constitucionalno traz propriamente uma definio do que seja o PPA. A definiodo PPA, seus conceitos, sua organizao, sua elaborao e suaexecuo devero ser objeto da lei geral de finanas pblicasprevista no artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda pendentede votao pelo Congresso Nacional. Na fal ta dessa lei ,



a regulamentao tem se dado por decretos e portarias do PoderExecutivo Federal e por normas suplementares locais.

O que o dispositivo constitucional faz estabelecer condiesque devero ser observadas pelo PPA. Uma dessas condies que o PPA especifique as despesas de capital a serem realizadas navigncia do plano e explicite a que objetivos e metas essas despesasesto relacionadas.

O PPA deve discriminar as despesas de capital, bem como

outras despesas delas decorrentes. Mas a que essas despesas

esto relacionadas? Voc sabe?

As despesas de capital so aquelas relativas, principalmente,a obras, instalaes, equipamentos e material permanente, ou seja,despesas que contribuam, diretamente, para a formao ouaquisio de um bem de capital (Portaria Interministerial n. 163,de 4 de maio de 2001). Temos ainda as despesas decorrentes dasdespesas de capital que envolvem todos os gastos relacionados manuteno das obras, s instalaes, aos equipamentos e aocusteio de sua utilizao e funcionamento. Por exemplo, aconstruo do edifcio-sede de um hospital despesa de capital daqual decorrem importantes despesas correntes, relacionadas nosomente com a manuteno do prdio, mas tambm com ofuncionamento dos servios de sade ao qual o prdio se destina(contratao e remunerao dos mdicos, aquisio demedicamentos, pagamento de energia, gua, telefone etc.).

Outra despesa que deve ainda estar presente no PPA adespesa relativa ao programa de durao continuada, que incluidespesas com a manuteno de bens e servios j existentes.

Note que a nfase do dispositivo constitucional volta-se,claramente, para a definio de obras e equipamentos de carterestruturante ao desenvolvimento local, estadual ou nacional, bemcomo ao planejamento do conjunto de servios pblicos e aes de



carter permanente. Na considerao desses dois aspectos,residem a natureza estratgica e a razo de ser do PPA, qual seja,a realizao de aes estruturantes e permanentes para alavancaro desenvolvimento humano, social e econmico.

A Constituio Federal define, ainda, que todas as despesasdo PPA devem ser regionalizadas. No caso da Unio,a regionalizao se d pelas cinco macrorregies definidas peloIBGE Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Alm dessas, utilizada tambm a categoria Nacional para as despesas queno so regionalizadas ou que, por sua natureza, no se prestam regionalizao. No caso dos Estados e municpios, aregionalizao se reporta a distritos definidos segundo critrios dogoverno local (regies administrativas, distritos sanitrios etc.).

O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio brasileiro,a funo primordial de orientar a programao de aes daAdministrao Pblica, as quais devero estar sempre emconsonncia com aquele. o que se depreende de vriosdispositivos constitucionais.

ESTRUTURA

O sistema brasileiro de oramento adota como princpiobsico de planejamento a organizao das informaesoramentrias em programas formulados a partir dos planosestratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.

Programa um conjunto de aes que visam concretizao de um objetivo nele estabelecido.



vEssa e outras definies, aplicveis ao PPA Federal 2008-2011,

esto mensuradas na Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Essa leiestabelece que o PPA se componha de duas partes, quais sejam:

Base estratgica: na qual feita uma anlise dasituao econmica e social. Tambm define asdiretrizes, os objetivos e as prioridades do governo,estima os recursos oramentrios por setor e identificaas diretrizes, os objetivos e as prioridades dos rgossetoriais.

Programas: apresenta a identificao dos problemasa serem solucionados, dos objet ivos a seremalcanados e das aes necessrias consecuodesses objetivos.

O PPA discrimina, ainda, os Programas Finalsticos, ou seja,aqueles que proporcionam bens ou servios para atendimento diretoa demandas da sociedade. Cada programa traz metas e indicadoresde desempenho. Os demais programas so classificados comoProgramas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais,compreendendo aqueles voltados para: a oferta de servios aoprprio Estado; a gesto de polticas; e o apoio administrativo.

A ttulo de ilustrao, analise a Figura 2, a seguir, que mostraum programa constante do PPA Federal 2008/2001 na rea deabastecimento alimentar:

Veja esta lei que dispe

sobre o Plano Plurianual

para o perodo 2008/

2011 no site: .



Figura 2: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011

Fonte: Adaptada de

Note que a parte A da Figura 2 traz o cabealho dodemonstrativo. Esse espao nos informa que:

trata-se de um Programa Finalstico; o programa est ligado a um objetivo amplo de governo

(Promover o crescimento econmico ambientalmentesustentvel, com gerao de empregos e distribuiode renda) e a um objetivo setorial mais especfico(Impulsionar o desenvolvimento sustentvel do Paspor meio do agronegcio);

o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,de cdigo 0352; e

o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,Pecuria e Abastecimento (MAPA), de cdigo 22000.

vAnalise a parte A poralguns instantes e,ento, retorne a este

texto.



A partir da, ainda na parte A, o demonstrativo passa ainformar a concepo do programa como poltica pblica. Paraisso, define:

qual o objetivo especfico do programa (deve serdiretamente relevante para alcanar o objetivo degoverno e o objetivo setorial vistos anteriormente); e

qual o pblico-alvo das aes que sero implemen-tadas no mbito do programa.

Nas partes B, C e D, o demonstrativo traz, sinteticamente,trs conjuntos de informao: os indicadores de referncia doprograma, a sua regionalizao e os seus valores financeiros.

Os indicadores mostrados na parte B so as variveis aserem monitoradas ao longo da execuo das aes do programa,variveis essas cujo comportamento deve contribuir diretamentepara a obteno do objetivo do programa. Por exemplo, na colunareferncia, a quarta linha informa que, em 30/12/2006, havia11.006 produtores rurais atendidos pelos instrumentos de apoio comercializao de produtos agropecurios e que a meta doprograma chegar a 17.084 agricultores atendidos at 2011.A quinta linha diz que, em 30/04/2004, o programa atingiu o patamarde 123,2 milhes de toneladas de gros produzidos e que a sua metaat 2011 garantir a produo de 150 milhes de toneladas.

A parte C traz a regionalizao e define em que regio doPas se dar a aplicao dos recursos. O programa aplicarR$ 14,9 milhes na regio Sudeste e R$ 28,6 bilhes em regiesainda no definidas e, portanto, classificadas como Nacional.

Observe que o expressivo montante de recursos classificados

como Nacional equivale a uma no regionalizao. Essa

uma das principais deficincias de nosso planejamento

oramentrio na atualidade, pois a falta de uma regionalizao

efetiva das despesas reflete falhas no modelo e nos instrumentos

de planejamento, inclusive a carncia de sistemas de

vAnalise as partes B, C e D medida que o textofizer referncia a elas.



informao que subsidiem o planejamento das aes nas

diversas reas de polticas pblicas. Voc concorda?

Seguindo a anlise da Figura 2, vamos para a parte D, quetraz a coluna de valores do programa e especifica o montante derecursos a serem aplicados em suas aes, detalhados por esfera ecategoria econmica.

Uma vez definidos os principais atributos do Programa, odemonstrativo passa a detalhar as aes que o compem.Essas aes podem ser de trs tipos:

Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo(ou seja, com incio e fim definidos), visando criaode produtos ou processos voltados para a expansoou ao aperfeioamento da ao governamental.

Atividade: conjunto de operaes executadas contnuae permanentemente (ou seja, no tm data de trminodefinida), visando manuteno da aogovernamental.

Operaes especiais: despesas constantes dooramento que no se enquadram em nenhuma dascategorias anteriores, por no resultarem em produtoou na prestao direta de bens ou servios.

Na parte E da Figura 2, a ao detalhada do tipo projeto:Concluso da Obra da Unidade Armazenadora Uberlndia MG. um projeto porque tem incio e fim definidos e visa ampliar acapacidade instalada. Nessa mesma linha do demonstrativo, sodefinidos os atributos de um projeto: produto (obra executada),unidade de medida (percentual de execuo fsica), data de incioe trmino (03/2006 03/2009), rgo executor (MAPA), valor totalestimado do projeto (R$ 26,6 milhes), regionalizao (Sudeste) eprogramao de execuo financeira e fsica (R$ 3 milhes em 2008,cumprindo 12% de execuo fsica da obra, e R$ 11,9 milhes em2009, cumprindo os restantes 68% de execuo fsica da obra).

vEntenda como essasdefinies se aplicam naprtica acompanhando a

descrio do tpico E e F

apresentados a seguir.



J na parte F, ainda da Figura 2, a ao detalhada do tipoatividade: Aquisio de Produtos para Comercializao. Observeque, por ser atividade e, portanto, uma ao continuada do governo,o detalhamento da ao no traz data de incio e trmino, nemvalor total estimado. Mas traz os demais atributos, inclusive as metasfsicas a serem alcanadas.

Assim, podemos afirmar que o objetivo das aes constantesdo PPA contribuir para a consecuo dos objetivos do programano qual essas aes esto inseridas. Portanto, os gestores precisammonitorar o andamento de cada ao e verificar se a execuodessas aes est surtindo os efeitos esperados em relao aosobjetivos do programa.

H dois tipos de elementos na Figura 2 que auxiliam essemonitoramento: o primeiro so os indicadores do programa, quediscutimos na parte B e so as variveis que monitoram diretamenteo atendimento dos objetivos; o outro so as metas fsicas de cadaao, que definem as quantidades de bens e servios a seremrealizados ou adquiridos para que o programa se cumpra, nos limitesdos recursos financeiros disponveis.

Volte Figura 2 e confira: voc entendeu como um programa

no PPA estruturado? Consegue ver a ligao entre o objetivo

de governo, o objetivo setorial, o objetivo do programa e os

projetos e as atividades propostas? Se ainda tiver dvida, no

deixe passar: recorra ao seu tutor!

ELABORAO DO PPA

A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao daproposta inicial pelo Poder Executivo; e apreciao e votao daproposta pelo Poder Legislativo.



vA formulao da proposta de PPA pelo Poder Executivo

envolve todos os rgos da Administrao Pblica (chamados desetoriais), que elaboram suas propostas e as encaminham ao rgocentral de planejamento. Para que seja consistente e de boaqualidade, a elaborao das propostas setoriais precisa serprecedida de sensibilizao e treinamento dos dirigentes e degestores pblicos em planejamento estratgico e elaborao deprogramas. Ademais, todas as reas finalsticas dos rgosenvolvidos no enfrentamento de um problema precisam estarmobilizadas e articuladas nesse processo preparatrio de elaboraodo programa. Os atores envolvidos na elaborao do PPA devem sercapazes de definir os atributos essenciais de um programa, que so:

a definio do problema; os objetivos do programa; o pblico-alvo do programa; a estratgia de implementao do programa; e os indicadores de desempenho para aferir eficincia,

eficcia e efetividade das aes.

Devem, ademais, ser capazes de formular o plano de aoassociado ao programa, contendo as atividades e os projetos aserem implementados, com os respectivos atributos tcnicos(finalidade, produto, unidade de medida, custo total, durao etc.).Trata-se de tarefa que requer treinamento e capacitao prvia.

Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo PoderExecutivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciaopor parte dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece queo projeto de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo ato dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante,para vigorar do segundo ano at o fim do primeiro ano do mandatoseguinte. Veja na Figura 3.

Alguns manuais

referentes ao ciclo de

elaborao, execuo,

monitoramento,

avaliao e reviso do

PPA Federal esto

disponveis no stio do

Ministrio do

Planejamento,

Oramento e Gesto.



Figura 3: Cronologia das leis oramentrias

Fonte:

Assim, podemos, ento, afirmar que o projeto de PPA passapelo processo de discusso e alterao, que compreende as seguintesetapas gerais:

a realizao de audincias pblicas com as autoridadesgovernamentais e a sociedade;

a definio de regras para emendar o projeto de lei; a apresentao das emendas ao projeto de lei; a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto

de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;

a apresentao e votao do parecer da Comisso deOramento no plenrio do Legislativo;

o encaminhamento do autgrafo ao chefe do PoderExecutivo, para sano ou veto; e

a publicao da lei no dirio oficial.Diante dessas etapas, podemos garantir que a realizao

de audincias pblicas um importante canal por meio do qual asociedade pode part ic ipar das discusses sobre as le isoramentrias e veicular suas opinies e demandas ao PoderExecutivo e ao Poder Legislativo.



O governo do seu municpio ou Estado realiza audincias

pblicas sobre o PPA? Os atores sociais esto preparados

para discuti-lo?

Para fazer um juzo de valor sobre as decises tomadas pelosdeputados, fundamental analisar no apenas as aes que foramcriadas ou expandidas, como tambm as fontes de financiamentodessas despesas: outras aes tiveram de ser reduzidas oucanceladas para dar lugar s novas aes? O Estado aumentar advida pblica para financiar as novas aes? H previso deaumento da arrecadao do Estado para financiar as novas aes?Questes cruciais como essas s so discutidas por aqueles quetm alguma familiaridade com o oramento. Como promover aeducao oramentria dos cidados? Podemos observar umexemplo de como fazer isso mobilizando diversos segmentos dasociedade atravs da notcia Sedes capacita conselheiros e apreciaPPA 2008/2011, disponvel em: . Acesso em: 20 maio 2010.

Note como impor tante que o gestor pblico,particularmente, conhea e acompanhe a discusso da propostade PPA no Poder Legislativo, uma vez que a Constituio Federalconferiu a esse Poder prerrogativas para modificar a proposta. Taisprerrogativas permitem que os objetivos e programas propostos peloPoder Executivo sejam amplamente discutidos e introduzidas noPPA demandas sociais no contempladas na proposta original.

EXECUO DO PPA

Os programas do PPA so detalhados e executados, ano aano, por meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podemser includos na LOA. Assim, pelo acompanhamento da elaboraoe execuo da LOA que podemos verificar se o PPA est sendo

vNos stios do SenadoFederal e da Cmara dosDeputados, voc podeacessar todos os

documentos referentes

apreciao da proposta

de PPA Federal 2008/

2011 pelo Congresso

Nacional o projeto de

lei, as emendas

apresentadas, a anlise

da receita, o relatrio

geral, os programas

aprovados etc.



cumprido de forma satisfatria. Discutiremos esse ponto maisadiante, ao abordarmos a execuo da LOA.

Em consonncia com a viso de gesto pblica flexvel evoltada para resultados, a estrutura federal de gesto do PPA preva participao ativa de dois importantes atores no seu processo deexecuo. So eles:

Gerentes de programa: em geral, os titulares daunidade administrativa qual o programa estvinculado. Tm como atribuies principais buscarmecanismos inovadores para o financiamento e agesto das aes do programa e gerir as restries quepossam influenciar o desempenho do programa.

Coordenadores de ao: responsveis diretos pelaexecuo de cada ao. Tm como atribuiesprincipais viabilizar a execuo e o monitoramentodas aes, responsabilizar-se pela obteno do produtoexpresso na meta fsica da ao e gerir as restriesque possam influenciar a execuo de cada ao(Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008).

Observe que as atribuies dos gestores dos programas edos coordenadores de aes vo muito alm do mero cumprimentoprotocolar de execuo oramentria. Eles devem mobilizarrecursos, articular apoios e parcerias e adotar procedimentoscriativos, para contornar obstculos e carncias, garantindo, dessemodo, o cumprimento dos objetivos e das metas do PPA. um desafio e tanto!

Nesse desenho gerencial, h dois aspectos que precisam seraperfeioados para que o modelo de gesto funcione a contento,quais sejam:

Flexibilizar e articular a estrutura de governo para otrabalho colaborativo, j que os programas e as aesenvolvem, em geral, a participao de mais de umrgo e uma unidade administrativa para a suaexecuo.



Criar condies propcias para que os gestores pblicoscumpram o papel esperado, sobretudo mediante ainstituio de incentivos e fatores motivacionais parauma gesto por resultados e a construo decapacidade de trabalho em termos de recursoshumanos, tecnolgicos e informacionais.

Logo, podemos afirmar sob esses dois aspectos que aestrutura da Administrao Pblica ainda deficiente, mesmo nonvel da Unio.

AVALIAO DO PPA

Assim, como o contedo e a forma de elaborao e execuodo PPA ainda esto pendentes de regulamentao, tambm os meiospara a avaliao desse plano carecem de definio. No caso doPPA Federal de 2008-2011, a prpria lei que o instituiu define quese proceda avaliao anual do plano, a ser encaminhada aoCongresso Nacional at 15 de setembro de cada exerccio,abordando aspectos como:

o comportamento das variveis macroeconmicas queembasaram a elaborao do PPA, explicitando asrazes das eventuais discrepncias verificadas entreos valores previstos e os realizados;

a execuo fsica e oramentria das aes de cadaprograma;

os ndices alcanados, por programa e por indicador,e previso para os exerccios seguintes; e

a avaliao, por programa, da possibilidade de alcancedo ndice final previsto para cada indicador e decumprimento das metas, indicando, se for o caso, asmedidas corretivas necessrias.



v

O amadurecimento da metodologia e dos instrumentos deavaliao do PPA e, consequentemente, do oramento anual pormeio do qual o PPA executado est entre os principais desafiosque se apresentam hoje para uma gesto pblica de melhorqualidade. Nesse sentido, h diversas propostas em discussoiniciadas por especialistas em oramento pblico, mas todas aindapendentes de muito trabalho pela frente. Na avaliao final doPPA Federal 2004-2007, a metodologia utilizada foi baseada napercepo dos gerentes de programas e de suas equipes, com acoleta de informaes na tica de autoavaliao, por meio deroteiros de questes respondidas no Sistema de InformaesGerenciais e de Planejamento (SIGPLAN).

Se na sistemtica atual o PPA editado a cada quatro anos,as duas outras leis oramentrias LDO e LOA so editadastodos os anos. Observe novamente a Figura 2 e note que, para cadaano, h uma lei veiculando as diretrizes oramentrias e uma leitratando do oramento anual. Vamos entender melhor essas duas leis.

Para saber mais sobre o

modelo e os resultados

da gesto e a avaliao

do PPA Federal, visite o

stio do Ministrio do

Planejamento,

Oramento e Gesto.



LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA ea LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela ConstituioFederal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos.


Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e asmetas definidas no PPA, a LDO estabelece as metas e as prioridadesdo governo para cada exerccio e as regras a serem observadas naelaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade originalda LDO foi definida pela Constituio Federal, art. 164, 2o:

A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas eprioridades da administrao pblica federal, incluindo asdespesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, disporsobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer apoltica de aplicao das agncias financeiras oficiais defomento. (BRASIL, 1998).

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programaofinanceira, limitao de empenho e movimentao financeira(contingenciamento) e transferncias de recursos a entidadespblicas e privadas, entre outras.



Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, ademais, aLDO tem assumido a funo de definir a estrutura do oramento, dedispor sobre as classificaes oramentrias e de tratar de diversosoutros assuntos relativos elaborao e execuo do oramento.

Assim, na LDO que o Poder Executivo e o Poder Legislativotm disposto sobre os seguintes pontos, entre outros:

as regras para elaborao e execuo do oramento; as prioridades na aplicao dos recursos; os limites de gastos; as metas fiscais relativas s receitas, s despesas, aos

resultados nominal e primrio e ao montante da dvidapblica;

as regras para contratao de pessoal e aumento deremunerao;

as alteraes da lei oramentria ao longo do ano; as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto s

regras para a concesso de incentivos ou benefciostributrios;

a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiaisde fomento;

a execuo de obras com indcios de irregularidades graves; as transferncias de recursos a outros entes; e a avaliao, controle e transparncia das contas

pblicas.

O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO desdesua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia dessa lei,tornando-a cada vez mais complexa.

Para que voc tenha uma noo do contedo da LDO,

navegaremos a seguir por alguns dispositivos constantes da

LDO federal para 2009 (Lei n. 11.768, de 14 de agosto de

2008). Preparado? Vamos comear?



No Captulo I dessa lei, o principal assunto tratado adefinio da meta de resultado primrio. Em 2008, o supervit*primrio foi de R$ 118 bilhes, ou 4,07% do Produto Interno Bruto(PIB). Para 2009, a LDO estabeleceu que o governo federal devergerar supervit primrio em montante equivalente a 3,80% do PIB.

No Captulo II, a LDO trata da estrutura e da organizaodos oramentos. Define o que programa, atividade, projeto,operao especial, unidade oramentria etc. e, ao longo de 11artigos, discorre sobre conceitos que sero, futuramente, objeto dalei geral de finanas pblicas, quando esta vier a ser aprovada.

A discusso de polticas pblicas tem ocorrido mais nos anexosda LDO do que no texto da lei. O Anexo A traz o rol de prioridades emetas para a Administrao Pblica no exerccio seguinte e tem sidoobjeto de grande interesse por parte do Poder Legislativo,j que, em tese, essas aes tm precedncia na alocao dosrecursos e na execuo. Na prtica, no entanto, o Tribunal de Contasda Unio tem constatado que, por razes tcnicas e polticas, asaes constantes do anexo nem sempre so priorizadas.

O Anexo II e o Anexo III relacionam, respectivamente, osquadros que devero acompanhar o projeto da LOA e asinformaes complementares que devero ser fornecidas aoCongresso Nacional por ocasio da apreciao da LOA.

O Anexo IV cuida das metas fiscais, compreendendo aavaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior,a definio das metas de resultado nominal e primrio para oexerccio seguinte, a evoluo do patrimnio lquido, as projeespara o regime geral de previdncia social e o regime prprio dosservidores pblicos, as projees de gastos com benefciosassistenciais e a previso de renncias de receita.

O Anexo V traz o rol de despesas que no podem sercontingenciadas pelo governo durante a execuo oramentria eque, por essa razo, tem sido objeto de crescente interesse poltico.

O Anexo VI traz os riscos fiscais que se referem a fatores quepodero impactar receitas e despesas no exerccio seguinte, comovariaes na arrecadao de receitas, comportamento das taxas deinflao e juros, obrigaes que o Poder Pblico ter de assumir etc.

*Supervit diferena en-

tre recebimento e paga-

mento em determinado

perodo, quando os re-

ceb imentos superam

os pagamentos. Fonte:

Lacombe (2004).



E, por fim, o Anexo VII traz os objetivos das polticasmonetria, creditcia e cambial.

Assim, podemos afirmar que por intermdio dos anexosda LDO que so definidas as condies nas quais se dar aprogramao e a execuo oramentria para o exerccio seguintee, por consequncia, quanto das metas do PPA podero serefetivamente implementadas.

Leia a notcia Relator da LDO vai propor corte de 30% no

oramento devido queda na arrecadao, disponvel em

e identifique trs

assuntos que foram objeto de discusso na LDO 2010. Voc

consegue perceber, pela notcia, como a LDO antecipa as discusses

e as decises de receitas e despesas que se daro na LOA?

Explore o texto da LDO do seu municpio e verifique como sed a definio das prioridades e metas e das condies de suaelaborao e execuo. Investigue voc mesmo. Em caso de dvidano hesite em consultar seu tutor. Voc pode ir at o ambiente deensino-aprendizagem e discutir esses objetos com seus colegas de turma.

ELABORAO DA LDO

A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dosrgos de fazenda e planejamento do municpio, do Estado ou daUnio. Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridadespara o oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmeromaior de atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriaisnas diversas reas de governo (educao, sade, transportes etc.).



Uma vez consolidado, o projeto de LDO encaminhado aoPoder Legislativo no primeiro semestre de cada ano, em prazodefinido pela Constituio Federal ou Lei Orgnica do municpio.O Legislativo deve apreci-lo e aprov-lo em tempo que permita aessa lei orientar a elaborao da proposta oramentria para oexerccio seguinte.

A apreciao do projeto de lei pelo Poder Legislativocompreende as seguintes etapas gerais:

a realizao de audincias pblicas com representantesdo governo e da sociedade;

a apresentao e publicao das emendas ao projeto de lei; a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto

de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;

a apresentao e votao do parecer da Comisso deOramento no Plenrio do Legislativo;

a encaminhamento do autgrafo ao Poder Executivopara sano ou veto; e

a promulgao e publicao da lei no dirio oficial.Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio volta-

se, ento, para a elaborao da LOA.

vNos stios do SenadoFederal e da Cmara dosDeputados, voc

encontra os documentos

referentes apreciao

da LDO pelo Congresso

Nacional a proposta do

Poder Executivo, as

emendas apresentadas,

o relatrio geral, a lei

aprovada etc.



LEI ORAMENTRIA ANUAL

Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nasorientaes dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora aprogramao anual de trabalho denominada de LOA.


A finalidade principal da LOA estimar as receitas que ogoverno espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que serorealizadas com tais recursos. importante detacarmos que a LOA uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastar.Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.

Para ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA.

Porm, nem todas as despesas previstas na LOA precisam

ser realizadas. Ficou claro?

Para entendermos melhor essa questo, precisamos distinguirdois tipos de despesa que ocorrem na LOA: as obrigatrias e asdiscricionrias. So obrigatrias as despesas que constituemobrigaes constitucionais ou legais do governo, tais comopagamento de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, deaposentadorias etc. As despesas no obrigatrias so chamadas



de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem paraescolher se as executam ou no. Quanto maior a proporo dedespesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez e menor aflexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aesgovernamentais. Mais adiante veremos que, por meio de um cdigochamado identificador de resultado primrio, podemos calcularo grau de rigidez do oramento da Unio.

A LOA apresenta a programao de gastos separada em trsdemonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos(embora o oramento seja nico), a saber:

Oramento fiscal : apresenta as despesas dosPoderes, seus fundos, rgos e entidades daAdministrao Direta e Indireta, inclusive fundaesinstitudas e mantidas pelo Poder Pblico.

Oramento da seguridade social: traz as despesascom sade, previdncia e assistncia social. Observeque tais despesas no ocorrem apenas nos rgos enas entidades de sade, previdncia e assistncia, masem praticamente todos os rgos do governo.

Oramento de investimento das empresasestatais: apresenta as despesas de capital dasempresas em que o governo detenha maioria do capitalsocial com direito a voto e sejam dependentes derepasses do Tesouro para sua operao.

Observe que no integram o oramento pblico as empresaspblicas e sociedades de economia mista que no dependem derecursos do Tesouro para sua operao.

A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecera um conjunto de princpios oramentrios, recomendados peladoutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar agesto e o controle do oramento. So eles:

Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidadeda Federao (Unio, Estados e municpios).



Universalidade: a LOA deve conter todas as despesase receitas da Administrao Pblica, englobando todosos Poderes, os fundos, os rgos e as entidades daAdministrao Pblica.

Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOAdevem se reportar a um perodo determinado, em geralum exerccio financeiro, e os correspondentes crditosoramentrios devem ter sua vigncia adstrita aoexerccio financeiro.

Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivoestranho previso da receita e fixao da despesa.

Especificao : a LOA no poder consignardotaes globais a despesas, devendo fornecerdetalhamento suficiente para demonstrar a origem ea aplicao dos recursos.

Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos sua elaborao e execuo devem ser divulgadospara conhecimento pblico e serem acessveis aqualquer cidado para consulta.

Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas edespesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipode deduo prvia.

No afetao de receitas: as receitas constantesda LOA devero estar livres de comprometimentoprvio a determinados gastos, sendo vedada avinculao de receitas de impostos a rgo, fundo oudespesa.

Equilbrio: as receitas constantes da LOA no devemexceder as despesas previstas para o exercciofinanceiro.

Programao: as receitas e despesas constantesda LOA devero ser organizadas de modo a veiculara programao de trabalho do governo, seusobjetivos, suas metas e suas aes.



A Constituio Federal de 1988 adota, ainda, um princpioconhecido como Regra de Ouro*, com o objetivo de impedir que aAdministrao Pblica contraia dvida (emprstimos, financiamentosou emisso de ttulos) para custear despesas correntes.

Observe, por fim, que a Lei Complementar n. 101/00(Lei de Responsabilidade Fiscal), no artigo 48, ampliou o princpioda publicidade, explici tando sua funo de promover atransparncia das contas pblicas e a participao social noprocesso oramentrio, dando ensejo ao princpio da:

Transparncia e participao: os planos, osoramentos, as LDO; as prestaes de contas e osrelatrios de execuo oramentria devem serinstrumentos de transparncia da gesto fiscal,devendo o processo oramentrio incentivar aparticipao popular.

Os processos de elaborao, apreciao legislativa eexecuo do oramento anual, incluindo os mecanismos departicipao social, sero discutidos detalhadamente nas Unidades3 e 4 deste livro. Na prxima Unidade, vamos abordar os elementosque compem o oramento as receitas e as despesas pblicas e aprender a consultar bases de dados oramentrias parainstrumentalizar nosso estudo.

*Regra de Ouro o montan-

te de operaes de crdi-

to no deve exceder o

montante de despesas de

capital. Fonte: Silva, Carva-

lho e Medeiros (2009).



ResumindoNesta Unidade, vimos que o oramento pblico im-

portante instrumento de gesto governamental, uma vez

que ele permite ao gestor pblico traduzir em programas de

trabalho operacionais o planejamento estratgico do gover-

no. Permite-lhe, tambm, fazer o acompanhamento

gerencial das aes no curso de sua execuo, o controle

dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal

quanto da avaliao de desempenho, e a avaliao dos re-

sultados alcanados.

Essas funes so cumpridas, no curso do processo

oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA.

O PPA identifica os objetivos a serem perseguidos no mdio

prazo (quatro anos) e os programas a serem adotados para o

alcance desses objetivos. A LDO especifica quais, dentre o

rol de aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas

no oramento anual. Ademais, a LDO cumpre o papel de vei-

cular as metas fiscais do governo para o exerccio seguinte e

orientar a elaborao da pea oramentria. Por fim, a LOA

especifica em detalhes a programao de trabalho dos r-

gos para o exerccio seguinte, materializando as polticas

pblicas em aes operacionais.

Na prxima Unidade, daremos mais um passo na com-

preenso do processo oramentrio, estudando dois ins-

trumentos essenciais para interagirmos com o oramento



pblico. O primeiro instrumento a linguagem oramen-

tria, dada pelas classificaes de receitas e despesas com

as quais o oramento escrito. O segundo instrumento so

os sistemas de informao que nos permitem obter, tratar

e analisar as informaes oramentrias necessrias ela-

borao, gesto, ao acompanhamento e avaliao das

aes governamentais.



Atividades de aprendizagem

Confira se voc teve bom entendimento do que tratamosnesta Unidade, respondendo s questes conformeconceitos estudados. Boa sorte! Se precisar de auxlio, nohesite em consultar seu tutor.

1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identi-

fique trs dispositivos que conferem ao PPA papel de referncia

para a programao oramentria. Nessa leitura, voc deve per-

ceber que o PPA a referncia bsica com a qual todas as demais

leis e crditos oramentrios devem estar de acordo.

2. Consulte o PPA do seu Estado ou municpio, escolha um programa

e identifique o objetivo, o rgo responsvel e as aes do pro-

grama, bem como seus indicadores fsicos e financeiros.

3. Navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 2008-

2011 no Congresso Nacional e descubra se foram apresentadas

emendas contemplando a sua regio. Para realizar esta ativida-

de, siga os passos descritos a seguir:

a) Acesse .

b) Clique em Plano Plurianual no menu azul esquerda.

c) Clique na caixa Projeto de Lei do diagrama.

d) Abra a pasta Proposta do Executivo. Dentro dela, abra a

pasta Anexos do Projeto de Lei e clique no Anexo I.

e) Em seguida, volte ao diagrama e clique na caixa Aut-

grafos e Leis.



f) Abra a pasta Autgrafos do PPA 2008-2011 e clique no

Anexo I.

g) Observe que voc abriu o Anexo I que veio da proposta

do Poder Executivo e o Anexo I que o Congresso Na-

cional aprovou. Escolha uma ao que contemple o seu

Estado ou municpio, compare os dois documentos e

descubra se houve alterao naquela ao.

Ao final desse exerccio, voc notar que muito trabalhoso bus-

car informaes oramentrias folheando documentos, mesmo

que eletronicamente, quando o volume de informaes muito

grande. Na prxima Unidade, aprenderemos a buscar informa-

es por meio de um sistema informatizado que facilita enorme-

mente o trabalho de recuperao e cruzamento dos dados.

Contudo, importante que voc saiba como faz-lo nas duas

modalidades.

UNIDADE 2

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Compreender os conceitos de receitas e despesas pblicas; Identificar as classificaes das receitas e despesas sob diversos

critrios, reconhecendo o significado oramentrio dos cdigosutilizados na programao oramentria; e

Utilizar o sistema SIGA Brasil e manipular diretamente a base dedados oramentrios da Unio, para aplicao emprica dos con-tedos da disciplina.

CLASSIFICAES ORAMENTRIASDAS RECEITAS E DESPESAS E SISTEMAS

DE INFORMAES ORAMENTRIAS


Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas de Informaes Oramentrias

RECEITAS PBLICAS

Caro estudante,Na Unidade anterior, vimos que as Leis Oramentriastraduzem os planos de ao do governo, tanto de mdioquanto de curto prazo. Porm, ainda no discutimos comoo oramento faz isso. Como passamos de um plano que temobjetivos e estratgias para um oramento que precisaespecificar em detalhe os recursos a serem mobilizados eas aes a serem empreendidas?Considerando que o oramento pblico escrito em umalinguagem prpria, formada pelas classificaes de receitas edespesas, nesta Unidade aprenderemos a reconhecer asclassificaes oramentrias e, com base nelas e no uso derecursos da Tecnologia da Informao, tomaremos contatodireto com as bases de dados da programao de despesas daUnio. O sistema de informaes SIGA Brasil nos permitiraplicar os conceitos a situaes reais e explorar com maiorprofundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria.Voc perceber que, longe de ser um assunto rido, ooramento pblico pode ser um fantstico laboratrio depolticas pblicas. Vamos iniciar esta Unidade descobrindoo que so receitas pblicas.Preparado para mais estas descobertas? Ento, mos obra!

As receitas so os recursos financeiros que o governo tem sua disposio para pagar as despesas pblicas. Em geral, essesrecursos vm de cinco origens principais. So elas:

Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,taxas e contribuies de melhoria), de contribuiessociais e econmicas e de receitas patrimoniais,agropecurias, industriais e de servios.



Receitas oriundas de operaes de crdito (emprsti-mos, financiamentos e emisso de ttulos).

Receitas de transferncias constitucionais. Receitas de transferncias legais. Receitas de transferncias voluntrias.

As trs ltimas origens so conhecidas como receitas detransferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcelaimportante da receita de Estados e municpios. Cabe destacarmosainda que as receitas de transferncias constitucionaiscorrespondem s parcelas de receitas federais ou estaduaisrepassadas aos Estados e municpios por mandamento daConstituio Federal. A principal transferncia constitucional aque ocorre pelo chamado Fundo de Participao Fundo deParticipao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dosMunicpios (FPM).

O Fundo de Participao corresponde a uma parcela (21,5%para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao da Uniocom o Imposto de Renda e com o Imposto sobre ProdutosIndustrializados (IPI). A parcela desse fundo que cabe a cada Estadoou municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, combase principalmente na populao residente.

Alm do Fundo de Participao, os Estados e municpiosfazem jus a outras transferncias constitucionais federais, como asdo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsicae de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), doImposto sobre Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e doImposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).

H, por fim, as transferncias constitucionais estaduais, quedestinam parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado. o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade deVeculos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre OperaesRelativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes deServios (ICMS) ao municpio no qual ocorreu a operao que gerouo tributo e do Fundo de Compensao pela Exportao de ProdutosIndustrializados (FPEX).



As receitas de transferncias legais so os repasses feitosaos Estados e municpios por determinao de leis especficas eque no requerem a celebrao de convnio, por exemplo:

Receitas de royalties* do petrleo, repassadas aosmunicpios a ttulo de indenizao, no montante de 1%sobre o valor do leo, xisto betuminoso e gs extradosde suas reas, onde se fizer a lavra do petrleo.

Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacionalde Desenvolvimento da Educao (FNDE), FundoNacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional daAssistncia Social (FNAS), para a realizao de aesespecficas de educao, sade e assistncia social.

Por fim, as receitas de transferncias voluntrias so osrepasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato derepasse, para a prestao de determinados servios ou realizaode obras. Na Unidade 3, discutiremos a execuo de despesas porconvnios e contratos. A Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997,determina que os rgos e as entidades da Administrao PblicaDireta e Indireta notifiquem as respectivas Cmaras Municipais daliberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquerttulo, para os municpios, no prazo de dois dias teis, contado dadata da liberao. Com base no princpio da transparncia, essamesma lei determina, ainda, que a prefeitura do municpiobeneficirio da liberao de recursos notifique os partidos polticos,os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais darespectiva liberao, no prazo de dois dias teis contados da datade recebimento dos recursos.

Os governos podem, ainda, obter receitas por meio daschamadas operaes de crdito , que so emprstimos,financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas quediscipl inam como isso pode ser fei to, como a Lei deResponsabilidade Fiscal e as Resolues do Senado Federal.

*Royalties expresso da

lngua inglesa que signi-

fica o pagamento que se

faz quele que possui

uma patente, copyright,

marcas registradas ou

qualquer direito de uso

exclusivo que seja resul-

tante de um trabalho in-

telectual ou criativo.

Fonte: Lacombe (2004).



Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio,dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios,de qualquer natureza e origem, tm de estarrelacionados na Lei Oramentria Anual parapoderem ser utilizados. Contudo, de acordo com oartigo 3o, nico, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de1964, no so consideradas receitas oramentriasas operaes de crdito por antecipao da receita,as emisses de papel-moeda e outras entradascompensatrias no ativo e passivo financeiro.

Observe que, enquanto a despesa fixada na LOA, a receita apenas estimada, sendo os valores constantes do oramentoreferncias para a programao de despesas. Isso ocorre por vriasrazes, a saber: os tributos precisam ser criados em lei especfica; asoperaes de crdito e alienaes de patrimnio precisam de prviaautorizao legislativa; a arrecadao influenciada por fatoreseconmicos imprevisveis etc.

CLASSIFICAO ORAMENTRIA DAS RECEITAS

As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigosque refletem duas principais classificaes: classificao pornatureza de receita e classificao por fonte de recursos.

Classificao pela Natureza da Receita

Toda receita oramentria possui um cdigo de identificaode oito dgitos que define a sua natureza:

Natureza da Receita A B C D. EF. GH



Nesse cdigo, cada dgito representa uma caractersticaespecfica daquele item de receita, como explicado a seguir:

A faz referncia a que categoria econmica a receitapertence: receita corrente ou receita de capital. Soreceitas correntes o produto da arrecadao tributria(de impostos, taxas e contribuies de melhoria), dascontribuies sociais e econmicas e das receitaspatrimoniais, agropecurias, industriais e de servios,alm daquelas provenientes de recursos financeirosrecebidos de outras pessoas de direito pblico ouprivado, quando destinadas a atender despesasclassif icveis em Despesas Correntes. Receitascorrentes so identificadas pelo dgito 1. J as receitasde capital so as oriundas da constituio de dvidas(por meio de operaes de crdito, a exemplo deemprstimos, financiamentos e emisso de ttulos,internas ou externas), da alienao de bens e direitos(a exemplo da venda de bens mveis e imveis), bemcomo os recursos recebidos de outras pessoas de direitopblico ou privado, quando destinadas a atenderdespesas classificveis em Despesas de Capital, e osupervit do oramento corrente (diferena entrereceitas e despesas correntes). Receitas de capital soidentificadas pelo dgito 2. Contudo, se as receitas foremintraoramentrias, elas recebem o dgito 7 (receitacorrente intraoramentria) ou 8 (receita de capitalintraoramentria). As receitas intraoramentrias soaquelas destinadas a custear despesas decorrentes deoperaes entre rgos, fundos e entidades integrantesdos oramentos fiscal e da seguridade social e suaidentificao visa eliminao de duplas contagensdecorrentes de sua incluso no oramento.



B diz qual a origem ou o fato gerador da receita:tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria,de transferncias etc.

C refere-se espcie da receita, que o detalhamentoda origem: se for tributria, por exemplo, esse dgitoesclarece se de imposto, de taxa ou de contribuiode melhoria.

D diz qual a rubrica da receita, que o detalhamentoda espcie: por exemplo, se for receita de impostos,detalha se imposto sobre o comrcio exterior,imposto sobre o patrimnio e a renda, imposto sobrea circulao de mercadorias etc.

EF identifica a alnea da receita, que o detalhamentoda rubrica: por exemplo, se for receita de imposto sobreo comrcio exterior, esse cdigo esclarece se impostosobre a exportao ou sobre a importao etc.

GH d o maior nvel de detalhamento da receita,especificando aspectos relativos entrada do valorfinanceiro.

Vamos a um exemplo concreto. Com base no Quadro 1,a seguir, que discrimina os cdigos da categoria econmica, origeme rubrica, descubra a que receita se refere o cdigo 1112.04.10.



Quadro 1: Codificao oramentria das receitas

Fonte: Adaptado de

1. Tributria

2. Contribui-es

3. Patrimonial

4. Agrope-curia

5. Industrial

6. Servios

7. Transfernci-as Correntes

9. Outras Recei-tas Correntes

1. Impostos2. Taxas3. Contribuies deMelhoria

1. Sociais2. Econmicas

1. Imobilirias2. Valores Mobili-rios3. Concesses ePermisses9. Outras

1. Produo Vegetal2. Prod. Animal ouDerivados9. Outras

1. Indstria Extra-tiva Mineral2. Indstria deTransformao3. Indstria deConstruo

0. Servios

2. Intergoverna-mentais3. Instituies Pri-vadas4. Exterior

5. Pessoas6. Convnios7. Combate Fome

1. Multas e Jurosde Mora2. Indenizaes eRestituies3. Dvida Ativa9. Diversas

1. RECEITAS CORRENTES (A) 2. RECEITAS DE CAPITAL (A)

1. Operaes deCrdito

2. Alienao deBens

3. Amortizaode Emprstimos

4. Transfernci-as de Capital

5. Outras Recei-tas de Capital

1. Internas2. Externas

1. Bens Mveis2. Bens Imveis

0. Amortizaode Emprstimos

2. Intergoverna-mentais3. InstituiesPrivadas4. Exterior5. Pessoas7. Convnios8. Combate Fome

2. Integraliza-o do CapitalSocial

3. Resultado doBACEN

4. Remuneraodas Disponibi-lidades do Te-souro Nacional

9. Outras

ORIGEM I (B) ESPCIE (C) ORIGEM (B) ESPCIE (C)



Consultando o Quadro 1, vemos que o primeiro dgito (categoriaeconmica) se refere a uma receita corrente, o segundo (origem) auma receita tributria e o terceiro (espcie) a uma receita de impostos.

At aqui muito fcil, no ? Mas e quanto aos demais dgitos?

Voc deve ter notado que h elevado nmero de receitas possveis,cada qual com uma codificao. Alm disso, a codificao regularmenterevista e atualizada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Por causa disso,a forma mais fcil e segura de descobrirmos a que se refere umdeterminado cdigo de receita consultando o manual.

Para completar o nosso exemplo (cdigo 1112.04.10), vamosdar uma olhada no Quadro 2, que traz os cdigos de rubrica, alneae subalnea das receitas de impostos, conforme consta da 4a edio

do Manual de Procedimentosdas Receitas Pblicas. Essequadro nos diz que o quartodgito do cdigo (2) se refereao Imposto sobre o Patrimnioe a Renda, o quinto dgito (04)se refere a Imposto sobre aRenda e Proventos deQualquer Natureza e o sextodgito (10) se refere a PessoasFsicas. Portanto, o cdigo1112.04.10 se refere aopagamento de Imposto deRenda por pessoas fsicas.

Agora, consulte o Quadro 2 e tente descobrir, sozinho, a quereceita corresponde o cdigo 1113.01.02. Depois de responder,consulte a pgina 122 do Manual de Procedimentos das ReceitasPblicas (4a edio) e confirme sua resposta. Aproveite para verificarque outras informaes o manual traz, a exemplo da definio decada subalnea da receita.

Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas

Regularmente, a Secretaria do Tesouro Nacional edita verso

revista e atualizada do Manual de Procedimentos das Recei-

tas Pblicas, que padroniza os procedimentos contbeis nos

trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das

contas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Para

saber mais sobre a codificao oramentria das receitas,

consulte o manual. Conhea um pouco mais deste

manual acessando . Acesso em: 20 maio 2010.

Saiba mais



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por meio do estudo do comportamento de cada naturezada receita que o Poder Executivo estima (e o Poder Legislativoavalia) a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentara programao de despesas na LOA.

Observe que o governo no pode escolher livremente asdespesas nas quais sero aplicadas as receitas arrecadadas. Issoporque alguns itens de receita esto vinculados, por lei, adeterminados tipos de despesa. Por exemplo, o artigo 212 daConstituio Federal determina que os Estados, o Distrito Federal eos municpios destinem no mnimo 25% de sua receita de impostosna manuteno e no desenvolvimento do ensino. Logo, para montara programao de despesas, necessrio criar uma classificaode receitas que discrimine os recursos livres dos recursos vinculadose evidencie as destinaes desses ltimos. Isso feito por meio dachamada classificao por fonte de recursos, conforme discutiremosna seo a seguir.

Classificao por Fonte de Recursos

Fonte de Recursos (tambm denominada de Destinao deRecursos) so agrupamentos de naturezas de receita que atendema uma determinada dest inao legal (ALBUQUERQUE;MEDEIROS; FEIJ, 2008).

Cada fonte formada por meio de um cdigo de trs dgitos,que identificam os seguintes atributos:

Fonte A BC

A, conhecido como indicador do Grupo Fonte,identifica se o recurso originrio do Tesouro ou se de Outras Fontes, e, ainda, se trata-se de recursos doexerccio corrente ou de exerccio anterior.

1 Tesouro exerccio corrente.

2 Outras Fontes exerccio corrente.

3 Tesouro exerccio anterior.



4 Outras Fontes exerccio anterior.

9 Recursos Condicionados.

BC identificam a destinao da receita, conforme alegislao vigente. No h padronizao para essesdgitos, devendo cada ente da federao compor suaprpria tabela, de acordo com as suas necessidades.Apenas os recursos sem nenhuma vinculao(conhecidos como Recursos Ordinrios) que deveroser identificados pelo cdigo 00 por todos os entes.Assim, a Fonte 100 se refere a Recursos Ordinrios doTesouro, arrecadados no exerccio corrente, no oramentofederal e nos oramentos estaduais e municipais.

Os demais recursos, vinculados a algum tipo de gasto,recebem cdigos diferenciados. Na Unio, por exemplo, o cdigo12 se refere aos recursos dest inados manuteno edesenvolvimento do ensino, conforme voc pode averiguar na pgina110 do Manual Tcnico do Oramento para 2010. Assim, a Fonte112 se refere a recursos do Tesouro, arrecadados no exercciocorrente, que se destinam ao custeio de aes de manuteno edesenvolvimento do ensino.

Tomamos contato com a linguagem oramentria pelo ladoda receita. Agora, passaremos a estudar como se classificam asdespesas. Antes, porm, uma observao para voc: no se intimidecom o volume de informaes que esto sendo fornecidas. No hnecessidade de decorar nada, apenas de compreender os conceitosoramentrios e saber consultar os manuais, as tabelas e as basesde dados, quando necessrio.

Aps discutirmos a classificao das despesas, teremosoportunidade de fazer, nas prximas Unidades deste livro, diversasconsultas base de dados oramentrias para verificar, na prtica,como essas classificaes so utilizadas. Elas nos abriro as portaspara algumas interessantes experincias de laboratrio e lhepermitiro ganhar fa

plano plurianual e orçamento público

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