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LICENCIATURA EM ENG.ª DO AMBIENTE POLÍTICAS DE AMBIENTE 2ºSemestre 2005/2006

PLANO NACIONAL DA ÁGUA

DAMIÃO, Carla; SOUSA, Sílvia

RESUMO

A água é um elemento fundamental à vida mas a sua gestão tem sido em muitos casos

negligenciada. O Plano Nacional da Água e os Planos de Bacia Hidrográfica são instrumentos, de

planeamento dos recursos hídricos, que visam contribuir para uma gestão equilibrada e racional dos

recursos em Portugal. O presente documento tem como objectivo fazer uma breve análise do PNA a

nível do seu enquadramento legal, dos seus aspectos principais, objectivos, orientações estratégicas,

medidas de implementação, fontes de financiamento e horizontes de planeamento que orientam a

política da água actual e num futuro próximo. Para levar a cabo esta tarefa procedeu-se à consulta e

análise crítica dos diplomas legais nacionais e comunitários que enquadraram a elaboração do PNA

assim como à leitura do próprio PNA e consulta esporádica dos PBH, findo o qual se procedeu à

elaboração do presente documento.

Palavras-chave: Água, PNA, Recursos Hídricos, Planeamento, Objectivos.

LICENCIATURA EM ENG.ª DO AMBIENTE PLANO NACIONAL DA ÁGUA POLÍTICAS DE AMBIENTE Carla DAMIÃO nº 47653 2ºSemestre 2005/2006 Sílvia SOUSA nº 50428

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1. INTRODUÇÃO

A água foi desde sempre reconhecida como um elemento fundamental à sobrevivência dos organismos vivos. No entanto, as alterações significativas que se têm vindo a observar nas últimas décadas, designadamente através da intensificação das práticas agrícolas, e desenvolvimento industrial, têm contribuído decisivamente para a alteração dos comportamentos humanos. Em função deste desenvolvimento os padrões de vida das sociedades alteraram-se tendo isso se traduzido, entre outros aspectos, no aumento desmesurado do consumo de água. Não obstante a sua utilização excessiva também se verifica a elevada produção de águas residuais para as quais o sistema natural tem cada vez menos capacidade de regeneração e depuração face à poluição do solo, ar e águas. É um facto que este elemento é insubstituível e património de todos mas apesar disso continua a ser alvo de atentados que contribuem para a sua degradação. Ainda que os principais efeitos desta degradação só sejam, em grande parte, visíveis a médio e longo prazo, nos dias que decorrem já se começam a observar os efeitos nefastos que a alteração do ciclo hidrológico está a provocar a nível mundial, designadamente através dos efeitos das cheias/secas. Outro efeito de extrema importância para o Homem é a escassez de água potável, o que constitui actualmente um dos grandes problemas ambientais. Neste contexto torna-se cada vez mais importante e urgente a gestão equilibrada e racional da água de modo a que no futuro possamos continuar a usufruir desta componente sem a qual os organismos não sobreviverão. Apesar de a água cobrir cerca de 75% do globo terrestre a sua distribuição é irregular e nem toda pode ser consumida o que obriga a que se faça um planeamento e racionalização à escala mundial.

Sendo a água um bem comum e essencial a todos é direito e dever de todos contribuir para a sua preservação, preferencialmente através de medidas preventivas e só em última instância através de medidas minimizadoras. Deste modo devemos todos contribuir para uma gestão integrada e eficiente dos recursos naturais, onde a água desempenha um papel fundamental. Essa contribuição não pode ser única e exclusivamente responsabilidade do Estado passando necessariamente quer pela alteração de comportamentos do dia-a-dia quer através da aplicação de medidas financeiras que visem um pagamento justo pela água, por parte dos cidadãos. Actualmente os baixos custos da água levam a que as pessoas julguem que esta é inesgotável e que a responsabilidade pela sua qualidade e gestão é única e exclusivamente da competência da administração. Contudo, esta atribuição não é exclusiva do Estado para além de que nem sempre é fácil a sua gestão por parte da administração, tanto a nível regional como nacional na medida em que existem várias bacias hidrográficas partilhadas, entre dois ou mais estados, o que em muitas situações tem sido a causa de conflitos entre os mesmos. Portugal é exemplo dessa dependência e dificuldade de gestão uma vez que 64% do território continental está integrado nas bacias hidrográficas dos rios que partilha com Espanha. Além disso, importa realçar que a gestão de recursos hídricos numa área de 1.834.600 km2 (cerca de 20 vezes superior à sua área terrestre), nos quais Portugal é responsável, tem de ser diferenciada de acordo com as características específicas de cada local.

Nas últimas décadas, em Portugal, tem vindo a ser elaborada legislação em matéria de água

mas esta tem se centrado essencialmente na qualidade da água e na importância de a disponibilizar a todas as pessoas através da construção de infra-estruturas. Contudo, cada vez mais se verifica a necessidade de uma gestão integrada, moderna e eficaz nos recursos hídricos dada a interdependência entre as águas superficiais, subterrâneas, interiores, marinhas, costeiras e de estuário. Esta passa necessariamente pela definição de uma politica de planeamento que vise a gestão equilibrada dos recursos hídricos nacionais assim como a harmonização com o desenvolvimento


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regional e sectorial através da racionalização dos seus usos. De acordo com a nova Lei da Água, este planeamento será conseguido através do Plano Nacional da Água, dos planos de gestão de Bacia Hidrográfica e dos planos específicos de gestão das águas. Deste modo se pode antever que nos próximos anos os grandes desafios da gestão da água em Portugal passarão pela implementação e operacionalidade destes planos.

2. PLANO NACIONAL DA ÁGUA 2.1-Enquadramento Legal

A legislação nacional em matéria de água é vasta e encontra-se dispersa em vários diplomas o que constitui uma dificuldade para a sua gestão. Perante esta complexidade facilmente se reconhece a necessidade de caminhar para um sistema jurídico mais flexível e sobretudo menos complexo e disperso. Neste sentido a transposição da directiva quadro da água (DQA) e os procedimentos posteriores poderão ser o início deste processo de reformulação. 2.1.1- Directiva Quadro da água e Lei n.º 58/2005 de 29 de Dezembro

A directiva quadro da água, de 23 de Outubro de 2000, do Parlamento Europeu e do Conselho, veio estabelecer as bases e um quadro de acção comunitária no domínio da política de gestão da água. Este é o principal instrumento da Política da União Europeia relativa à Água. Esta directiva ainda que vise assegurar uma correcta utilização da água continua a apresentar como seu objectivo principal, a conservação e melhoramento do ambiente aquático, atendendo antes de mais, à qualidade das águas e considerando o controlo da quantidade um elemento acessório, tal como está disposto no seu ponto 19. Não obstante este objectivo, esta directiva veio introduzir os seguintes aspectos principais:

- Avaliação do estado das águas através de uma abordagem ecológica; - Planeamento integrado a nível da bacia hidrográfica; - Aplicação de instrumentos financeiros; - Aumento da informação e participação do público. Em Portugal a Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de

Outubro, foi transposta através da lei n.º 58/2005 de 29 de Dezembro, adiante designada abreviadamente Lei da Água. Esta lei estabelece assim as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas. Neste âmbito a Lei da Água apresenta, no seu artigo primeiro, o seu objectivo de estabelecimento de um enquadramento para a gestão das águas superficiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e das águas subterrâneas, de modo a:

-Evitar a continuação da degradação e promover a protecção e melhoramento dos ecossistemas aquáticos, ecossistemas terrestres e de zonas húmidas directamente dependentes dos ecossistemas aquáticos, no que respeita às suas necessidades de água;

-Promover uma utilização sustentável da água a longo prazo; -Obter uma protecção reforçada e um melhoramento do ambiente aquático através da

implementação de medidas especificas para a redução gradual e a cessação ou eliminação por fases das descargas, das emissões e perdas de substâncias prioritárias;

-Assegurar a redução gradual da poluição das águas subterrâneas e evitar a agravação da sua poluição;

-Contribuir para mitigar os efeitos das inundações e secas;


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-Assegurar o abastecimento em quantidade suficiente de água de origem superficial e subterrânea de boa qualidade, conforme necessário para uma utilização sustentável, equilibrada e equitativa da água;

-Proteger as águas marinhas, incluindo as territoriais; -Assegurar o cumprimento dos objectivos dos acordos internacionais pertinentes, incluindo os

que se destinam à prevenção e eliminação da poluição no ambiente marinho.

Importa realçar que esta lei não limita a sua aplicação aos recursos hídricos anteriormente referidos mas abrange também, além das águas, os respectivos leitos e margens, bem como as zonas adjacentes, zonas de infiltração máxima e zonas protegidas.

Segundo esta lei a gestão da água deve observar um conjunto de princípios de carácter social, ambiental, económico, de gestão integrada, de precaução, de prevenção, de correcção, cooperação e uso razoável e equitativo, para além dos princípios já consagrados na Lei de bases do ambiente e de outros princípios específicos de planeamento das águas definidos no artigo 25ª da Lei da Água. A entrada em vigor da DQA exigirá a revisão parcial da actual legislação nacional relativa ao sector da água de modo a contemplar os novos paradigmas consagrados na directiva.

O planeamento e gestão das águas têm a região hidrográfica como unidade principal a qual tem por base a bacia hidrográfica. Neste ponto é conveniente esclarecer a diferenciação entre estes dois conceitos. Assim, bacia hidrográfica é a área terrestre a partir da qual todas as águas flúem para o mar, através da sequência de rios, ribeiros ou eventualmente lagos, desaguando numa única foz, estuário ou delta. A região hidrográfica é a área de terra e de mar constituída por uma ou mais bacias hidrográficas contíguas e pelas águas subterrâneas e costeiras que lhes estão associada, constituindo-se assim como a principal unidade para a gestão das bacias hidrográficas.

No âmbito da presente lei da Água são criadas 10 regiões hidrográficas (figura 1):

RH1- Minho e Lima constituída pelas bacias hidrográficas dos rios Minho e Lima e das ribeiras da costa entre os respectivos estuários e outras pequenas ribeiras adjacentes; RH2-Cávado, Ave e Leça que compreendem as bacias hidrográficas dos rios Cávado, Ave e Leça e das ribeiras da costa entre os respectivos estuários e outras pequenas ribeiras adjacente; RH3-Douro constituída pela bacia do rio Douro e outras pequenas ribeiras adjacente; RH4- Vouga, Mondego, Lis e Ribeiras do Oeste compreendendo as bacias hidrográficas dos rios Vouga, Mondego e Lis, das ribeiras da costa entre o estuário do rio Douro e a foz do rio Lis e as bacias

Figura 1 – Regiões Hidrográficas; Fonte: PNA


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hidrográficas de todas as linhas de água a sul da foz do Lis até ao estuário do rio Tejo, exclusive; RH5 - Tejo que abrange a bacia hidrográfica do rio Tejo e outras pequenas ribeiras adjacentes; RH6 - Sado e Mira que compreende as bacias hidrográficas dos rios Sado e Mira e outras pequenas ribeiras adjacentes; RH7- Guadiana constituída pela bacia hidrográfica do rio Guadiana; RH8 - Ribeiras do Algarve que compreende as bacias hidrográficas das ribeiras do Algarve; RH9 - Açores que compreende todas as bacias hidrográficas do arquipélago; RH10 - Madeira que compreende todas as bacias hidrográficas do arquipélago.

A Autoridade Nacional da Água é o órgão da Administração Pública responsável pela aplicação desta lei e pelo cumprimento da Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, em todo o território nacional. Portanto, a esta Autoridade compete, entre outras funções definidas no artigo 8º da lei 58/2005 de 29 de Dezembro, assegurar a nível nacional a gestão das águas e garantir a consecução dos objectivos da lei, além de garantir a representação internacional do Estado neste domínio.

2.1.2- Decreto-lei n.º 45/94 de 22 de Fevereiro

O decreto-lei n.º 45/94 de 22 de Fevereiro e o Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro, foram os diplomas, de carácter normativo nacional, que “orientaram” a elaboração do Plano Nacional da Água, em vigor, ainda que tenham sido tidos em consideração também outros normativos de carácter comunitário designadamente as indicações da DQA, embora sendo impossível dar-lhe cumprimento desde logo1. O decreto-lei n.º 45/94 de 22 de Fevereiro já não se encontra em vigor pelo facto de ter sido revogado pela Lei n.º 58/2005 de 29 de Dezembro tal como está explicitamente mencionado no artigo 98º da mesma. Deste modo se induz que a revisão do Plano Nacional da Água, prevista para 2010, terá como base esta nova lei. No entanto parece razoável fazer referência a algumas das suas disposições na medida em que este diploma esteve na base do PNA aqui abordado.

Este decreto-lei concretizou as regras gerais estabelecidas na Lei de Bases do Ambiente e

regulou o processo de planeamento dos recursos hídricos e a elaboração e aprovação dos planos de recursos hídricos. Este decreto veio portanto introduzir uma exigência legal de planeamentos dos recursos hídricos a nível nacional. O planeamento de recursos hídricos é concretizado mediante planos de recursos hídricos como os planos de bacia hidrográfica, e o PNA, sendo este aquele que tem por objecto espacial todo o território nacional. Segundo este decreto-lei deveriam ser criados 15 PBH, sendo 4 referentes a bacias internacionais (Douro, Tejo, Guadiana e Minho) e os restantes a bacias nacionais (Ave, Cavado, Leça, Lima, Lis, Mira, Mondego, Ribeiras do Algarve, Ribeiras do Oeste, Sado e Vouga).

Este documento não enquadrava claramente as bacias hidrográficas dos arquipélagos dos Açores e da Madeira que a presente Lei da Água já abrange ainda que sem prejuízo dos diplomas

1 A DQA apenas foi publicada em 23 de Outubro de 2000, altura em que o PNA já se encontrava em fase de elaboração. No entanto

foram tidos em consideração alguns dos objectivos da DQA porque já eram conhecidos.


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regionais que procedam às respectivas adaptações. De facto este decreto-lei refere que o PNA abrange todo o território nacional mas no seu artigo 4º, n.º1 não faz qualquer menção às bacias hidrográficas destes arquipélagos. Este aspecto pode reflectir-se numa dificuldade de aplicação do PNA nos arquipélagos. De facto, os planos regionais da água foram elaborados mas não foi possível conclui-los em simultâneo com o PNA. Assim serão integrados posteriormente2. A nova Lei da água, por seu turno, já contempla claramente os arquipélagos ao menciona-los claramente no seu artigo 6º, n.º1.

2.1.3- Outros instrumentos de enquadramento

Embora o decreto-lei 45/94 de 22 de Fevereiro seja a base central do PNA (regime de planeamento), a elaboração deste, dada a sua natureza transversal, esteve subordinado e enquadrado por outros instrumentos que aqui se faz referência: - A Constituição da República Portuguesa (CRP); - O Tratado da União; - A Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas; - A Lei de Bases do Ambiente (LBA); - A Lei de Bases de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Decreto-Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto); - O Plano Nacional de Política do Ambiente (PNPA); - A Directiva Quadro da Água (DQA); - O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES). 2.2 - Razões para a elaboração do Plano Nacional da Água

A decisão de elaboração do PNA teve finalidades que foram sendo actualizadas aquando da sua concretização:

� Aumentar o conhecimento sobre os recursos hídricos nacionais, as disponibilidades, os usos e a qualidade dos meios aquáticos; � Integrar as normas comunitárias no território nacional, criando condições práticas para a execução destas; � Definir objectivos à escala nacional para gestão dos recursos hídricos, mas tendo em conta a partilha com Espanha das maiores bacias hidrográficas; � Estabelecer metas de qualidade e aplicar os princípios globais de gestão dos recursos hídricos; � Estabelecer compromissos entre agentes públicos para divulgação da importância da preservação da qualidade da água como princípio de sustentabilidade; � Influenciar a protecção da água nas decisões de agentes da Administração; � Criar programas de medidas que produzam efeitos concretos e demonstráveis na melhoria da gestão da água.

2.3- Definição

O PNA é um instrumento de gestão estratégica das águas, de expressão territorial, que articula e hierarquiza os objectivos definidos pelos PBH e também assegura a convergência destes objectivos

2 Os Planos Regionais dos dois arquipélagos já se encontram disponíveis para consulta pública no site do Inag e serão integrados aquando da revisão do PNA.


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específicos com os objectivos gerais da política económica e social, constituindo um suporte das estratégias de desenvolvimento. Este plano não vincula directamente particulares mas sim entidades da administração responsáveis pela elaboração de planos sectoriais e de ordenamento do território, devendo essas entidades compatibilizar esses planos com o PNA e promover a integração noutros instrumentos de ordenamento, das vertentes nele contidas.

A nova Lei da Água define o PNA, no seu artigo 28º, como sendo “o instrumento de gestão das

águas, de natureza estratégica, que estabelece as grandes opções da politica nacional da água e os princípios e as regras de orientação dessa politica, a aplicar pelos planos de gestão de bacias hidrográficas e por outros instrumentos de planeamento das águas.” Esta lei para além de definir o conceito de PNA define ainda a sua constituição:

“a) Uma análise dos principais problemas das águas à escala nacional que fundamente as orientações estratégicas, as opções e as prioridades de intervenção política e administrativa neste domínio;

b) Um diagnóstico da situação à escala nacional com a síntese, articulação e hierarquização dos problemas e das potencialidades identificados;

c) A definição de objectivos que visem formas de convergência entre os objectivos da política de gestão das águas nacionais e os objectivos globais e sectoriais de ordem económica, social e ambiental;

d) A síntese das medidas e acções a realizar para atingir os objectivos estabelecidos e dos consequentes programas de investimento, devidamente calendarizados;

e) Um modelo de promoção, de acompanhamento e de avaliação da sua aplicação.”

O PNA é um documento de orientação e suporte que vem assim concretizar a intenção do governo de implementar uma gestão equilibrada e racional dos recursos hídricos. Neste âmbito começou por aprovar os planos de bacia hidrográfica dos rios internacionais (Minho, Douro, Tejo e Guadiana), em seguida aprovou todos os planos de bacia hidrográfica dos rios nacionais (Lima, Cávado, Ave, Leça, Vouga, Mondego, Lis, Sado, Mira, Ribeiras do Algarve e Ribeiras do Oeste) e finalmente aprovou o PNA como culminar da política nacional dos recursos hídricos. O PNA é, na sua maioria, sustentado pelos Planos de Bacia Hidrográfica (PBH), planos estes com características similares ao PNA. No entanto, importa realçar que o PNA não se limita a sintetizar o diagnóstico realizado às várias bacias hidrográficas existentes, sendo sim um documento mais abrangente que sintetiza e sistematiza os objectivos ambientais de curto, médio e longo prazo, tendo em vista a respectiva prossecução de forma coerente, eficaz e consequente dos recursos hídricos nacionais, bem como densificar normas de orientação com vista ao cumprimento dos objectivos enunciados (Decreto-Lei n.º 112/2002).

O Plano Nacional da Água em vigor decorre de um imperativo legal estabelecido no Decreto-lei n.º 45/94 de 22 de Fevereiro. Configura-se ainda como um plano sectorial nos termos do Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro. Em 17 de Abril foi aprovado pelo decreto-lei n.º 112/2002 encontrando-se disponível para consulta no site do Instituto da Água (INAG)3. Este documento é constituído por dois

3 Disponível em www.inag.pt; último acesso em 3 de Maio de 2006


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volumes que agregam oito capítulos num total de 758 páginas. Outros documentos e relatórios técnicos que estiveram na base da sua elaboração encontram-se depositados nas instalações do INAG. Segundo a Lei da Água e o decreto-lei que lhe deu origem4 este plano deve ser revisto até ao final de 2010 e ainda sofrer uma avaliação num ano intercalar que será 2006, ano final do III Quadro Comunitário de Apoio. Esta avaliação visa avaliar a execução do plano, corrigir objectivos e medidas e antecipar intervenções futuras e respectivas formas de financiamento. Deverá ainda ocorrer uma avaliação final que deverá anteceder a revisão do próprio plano e que tem como principais objectivos identificar factores de sucesso e de fracasso do plano, factores de sustentabilidade dos seus resultados e impactos e fornecer conclusões aplicáveis a futuros planos e programas os quais serão elaborados de acordo com as directrizes da nova Lei da Água. Neste âmbito pode-se dizer que o PNA é um instrumento dinâmico na medida em que é alvo de actualizações ao nível da inventariação e caracterização e ainda ao nível da implementação das medidas e acções. 2.4- Competências administrativas As instituições da administração pública a quem cabe exercer as competências previstas na Lei da água são a Autoridade Nacional da Água e as administrações das regiões hidrográficas. A Autoridade Nacional da água (INAG) é o organismo a quem compete, a nível nacional, promover a protecção e o planeamento das águas, através da elaboração do plano nacional da água e da aprovação dos planos específicos de gestão de águas e dos planos de gestão de bacia hidrográfica (art. 8º da lei da água). A nível de região hidrográfica a gestão das águas (planeamento, licenciamento e fiscalização) está atribuída às administrações das regiões hidrográficas (ARH). A representação dos sectores de actividade e dos utilizadores dos recursos hídricos é atribuída ao Conselho Nacional da Água (CNA)5 e aos Conselhos da Região Hidrográfica (CRH). O CNA aprecia e acompanha a elaboração do PNA, dos planos de gestão de bacia hidrográfica e outros planos e projectos relevantes para as águas. Além disso ainda formula ou aprecia opções estratégicas para a gestão sustentável das águas nacionais. O CNA contribui ainda para o estabelecimento de opções estratégicas de gestão e controlo dos sistemas hídricos, harmonizar procedimentos metodológicos e apreciar determinantes no processo de planeamento relativamente ao PNA e aos PBH. Aos CRH compete, entre outras, a apreciação e acompanhamento da elaboração do plano de gestão da bacia hidrográfica e os planos específicos de gestão das águas e a emissão de parecer antes da respectiva aprovação. A articulação dos instrumentos de ordenamento do território com as regras e princípios decorrentes da Lei da Água e dos planos de águas e a integração da política da água nas políticas transversais de ambiente são asseguradas em especial pelas comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR). Neste contexto, a elaboração do PNA e o acompanhamento técnico e de coordenação dos planos de bacia hidrográfica ficaram a cargo de uma equipa multidisciplinar, constituída no INAG, a Equipa de Projecto do Plano Nacional da Água (EPPNA)6. O acompanhamento e coordenação superior dos trabalhos de elaboração daqueles planos couberam aos dirigentes do INAG, aos Directores Regionais do Ambiente

4 Revogado pela Lei da Água após a entrada em vigor desta 5 O CNA é o órgão de consulta do Governo no domínio das águas no qual estão representados os organismos mais representativos e relacionados com a matéria da água. 6 Como referido no relatório final do plano de bacia hidrográfica do rio Guadiana


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e aos Presidentes do IHERA7 e do ICN8. O plano em vigor foi objecto de um período de discussão pública9 findo o qual recebeu parecer favorável do Conselho Nacional da Água. 2.5 – Principais problemáticas dos recursos hídricos Com vista à elaboração do PNA foi feita uma caracterização e diagnóstico da situação actual dos recursos hídricos atendendo fundamentalmente aos seguintes temas:

� Meios hídricos � Procura e oferta de água � Domínio hídrico e ordenamento � Conservação da natureza � Meios institucionais e dispositivos legais � Regime económico e financeiro � Informação, participação e conhecimento Após o diagnóstico foram identificadas algumas problemáticas às quais o PNA procura dar

resposta, sendo que estas constituem as prioridades para efeitos de definição de orientação estratégica que preside à elaboração daquele.

As problemáticas gerais de maior relevo identificadas são as que se seguem:

1- A superação de carências básicas de infra-estruturas; 2- O cumprimento do quadro legal e normativo nacional e comunitário; 3- A articulação com Espanha na gestão das bacias hidrográficas luso-espanholas; 4- A aquisição de conhecimentos, dados de base e competências de monitorização; 5- A qualidade da água dos meios hídricos; 6- O licenciamento das utilizações e fiscalização; 7- O ordenamento do domínio hídrico; 8- A protecção dos recursos hídricos subterrâneos; 9- O regime económico-financeiro; 10- A conservação dos ecossistemas aquáticos e ribeirinhos; 11- Os riscos e protecção de pessoas e bens; 12- A disponibilização de informação e participação das populações e organizações

representativas; 13- A formação e aquisição de competências.

Estas grandes problemáticas constituem uma síntese dos inúmeros problemas e respectivas

causas identificadas na fase de diagnóstico do Plano Nacional da Água. Face à quantidade, diversidade e complexidade de problemas identificados no PNA foram apenas destacados aqueles que, em opinião das autoras, são de maior dimensão e que por isso maiores danos causam e poderão causar ao aproveitamento e gestão dos recursos hídricos, bem como os que maiores preocupações acarretam à administração e mais gravosos poderão ser, caso não sejam solucionados atempadamente. Deste modo, em seguida são referidos de forma muito resumida os grandes temas

7 Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente 8 Instituto de Conservação da Natureza 9 Que decorreu entre 1 de Agosto e 1 de Outubro de 2001.


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diagnosticados e a título de exemplo faz-se ainda referência a alguns problemas e causas identificadas nesse diagnóstico.

Recursos Hídricos:

Nos últimos anos a principal questão relativa aos recursos hídricos evoluiu da falta de recursos disponíveis para os aspectos relativos à qualidade da água o que se deve fundamentalmente à sua deterioração progressiva e ao aumento de conhecimento por parte da administração e opinião pública.

Neste âmbito foram detectados como principais problemas: - o estado da qualidade dos meios hídricos; - a dependência das afluências que devem resultar de Espanha; - o desequilíbrio do sistema de transporte e deposição de sedimentos e alteração da deriva

litoral; - os riscos de poluição acidental. Estes problemas têm a sua origem fundamentalmente: - na insuficiência ou nos problemas de funcionamento de sistemas de tratamento de águas

residuais urbanas e industriais; - em processos intensivos que exigem grandes consumos de água; - de causas naturais dada a situação geográfica de jusante relativamente a Espanha; - de dragagens e reduções no caudal sólido dos rios devido à criação de barreiras nos cursos de

água -etc. Procura e oferta de água:

Em termos médios os recursos hídricos existentes são suficientes para satisfazer as

necessidades actuais e das gerações vindouras. Contudo, determinadas condicionantes ambientais podem eventualmente afectar a sustentabilidade de sectores particularmente importantes como a agricultura ou a industria e portanto há que atender a esses factores desde já. Outro aspecto importante é o facto de cada vez mais a população se deslocar para o litoral o que conduz a uma situação de heterogenia que por sua vez tem como consequência indirecta grandes perdas de água.

Os principais problemas respeitantes a este tema são: - a insuficiência e fragilidade dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento das

águas residuais; - a baixa eficiência das utilizações da água; -a limitada protecção das origens e captações assim como insuficiente monitorização, controlo e

autocontrolo; - a reduzida integração das múltiplas perspectivas sectoriais e conflitualidade entre os diferentes

usos e requisitos ambientais. As principais causas destas situações decorrem entre outras: - da variabilidade e sazonalidade da precipitação e decorrentes desta o desfasamento temporal e

espacial entre necessidades e disponibilidades de recursos hídricos; - da insuficiência da taxa de atendimento em drenagem de águas residuais - dos recursos financeiros e métodos de gestão limitados;


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- da integração das politicas de protecção dos recursos hídricos limitada na maioria dos instrumentos de ordenamento do território; Domínio Hídrico e Ordenamento:

A protecção dos recursos hídricos está intrinsecamente dependente das políticas e práticas de ordenamento do território. De facto a garantia da qualidade dos recursos hídricos depende da compatibilização da localização dos aglomerados populacionais, da localização das actividades e exigência de protecção das águas.

Os principais problemas identificados neste campo são: - a ausência de tradição e de definição de estratégias de planeamento integrado e participado; - o deficiente ordenamento dos recursos hídricos a nível das bacias hidrográficas; - a insuficiente consagração da componente de protecção do domínio hídrico nos planos

sectoriais e de ordenamento; - a complexidade na tomada de decisões e dificuldades na aplicação do quadro legal - etc. Algumas das causas que estão na génese destes problemas são: - o deficiente articulação entre entidades e sobreposição de competências; - a falta de visão e abordagem integrada; - a complexidade jurídica e morosidade; -planos de ordenamento ainda em número reduzido; - etc. Conservação da Natureza: O planeamento e gestão da água nacional tem necessariamente que passar primeiramente por

uma fase de caracterização e diagnóstico do estado ecológico das águas de modo a definir as estratégias mais adequadas e prioritárias a adoptar.

Entre os problemas diagnosticados encontram-se: - a qualidade dos ecossistemas das águas interiores superficiais e dos estuários e zonas

costeiras adjacentes; - a perda de valores de conservação da natureza; - o desequilíbrio nas comunidades biológicas autóctones em ecossistemas de águas interiores

em que ocorrem espécies exóticas; - o défice de prevenção e de conhecimento na conservação de ecossistemas. Entre os principais aspectos que actuam na origem destes problemas encontram-se: - a deficiente qualidade da água; - a construção de infra-estruturas hidráulicas sem medidas minimizadoras; - a artificialização de leitos e margens; - a não valorização de zonas húmidas; -etc Meios Institucionais e dispositivos legais:


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Entre os problemas diagnosticados encontram-se: - o défice de execução do direito da água, nacional, comunitária e internacional; - as fragilidades na área do licenciamento e fiscalização; - um modelo institucional desajustado às necessidades da gestão dos recursos hídricos; - a insuficiência de quadros com formação adequada; - a complexidade de aplicação da DQA e das convenções internacionais: -etc. Algumas das causas apontadas são: -a indeterminação do sistema jurídico; -a gestão deficiente da informação e do conhecimento; - o enquadramento deficiente dos procedimentos de planeamento, fiscalização e licenciamento; - o desajustamento na articulação institucional; -etc. Regime económico e financeiro: Os instrumentos económicos e financeiros são instrumentos que podem ser utilizados como

medidas para promover a melhoria da qualidade das águas. Os problemas a seguir indicados decorrem da não aplicação do decreto-lei n.º 45/94: - a não implementação do regime económico e financeiro; - a ineficácia dos preços, sem reflexos no uso eficiente da água; -os desequilíbrios entre custos e receitas; -o desconhecimento dos custos nos sistemas não públicos e deficiência de dados em todos os

sistemas. Entre as causas ressalta-se: - a insensibilização dos utilizadores da função do instrumento legal; - as receitas que não cobrem em muitos casos os gastos; - um sistema de licenciamento insuficiente nos aspectos económicos e financeiros; - etc. Informação, participação e conhecimento: Este tema foi dificilmente avaliado devido à ausência de indicadores de participação e

envolvimento dos cidadãos. Alguns dos principais problemas são: - a escassa participação nos processos públicos e insuficiente eficácia nos resultados; - o reduzido conhecimento do sistema de participação; - a dificuldade de acesso do público à informação sobre ambiente e em particular sobre a água; - o défice de historial de monitorização sobre a ocorrência e estado da água e do domínio

hídrico; - etc.


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Entre as causas destaca-se: - a deficiência de promoção e condução de processos; - as dificuldades de discussão aberta e informada devido à complexidade técnica dos processos

e aos conflitos de interesses e de valores suscitados; -etc.

2.6- Orientações Principais O Plano Nacional da água foi elaborado de acordo com o Decreto-Lei nº45/94 de 22 de Fevereiro, definindo orientações de âmbito nacional para a gestão integrada das águas, fundamentadas num diagnóstico da situação actual e na definição de objectivos a alcançar através de medidas e acções. As grandes linhas de orientação que presidiram à elaboração dos PBH e que não poderão deixar de estar presente na estruturação deste PNA foram:

• Aumento da produtividade da água e promoção do seu uso racional, com o máximo respeito pela integridade territorial das bacias hidrográficas;

• Protecção, conservação e requalificação dos meios hídricos e dos ecossistemas associados; • Satisfação das necessidades das populações e do desenvolvimento económico e social do

país; • Respeito pela legislação nacional e comunitária relevante e satisfação dos compromissos

internacionais assumidos pelo Estado português; • Acesso à informação e participação dos cidadãos na gestão dos recursos hídricos.

Este foi o primeiro Plano Nacional da Água, que se pretende que seja orientado por objectivos de natureza sectorial e de incidência transversal perante políticas de outros sectores de actividades, razão pela qual deverá centrar-se em questões cuja relevância e/ou disseminação territorial constituem prioridades de resolução a médio prazo, por poderem vir a hipotecar o futuro das gerações vindouras. 2.7- Paradigmas de uma nova política O PNA constitui um instrumento fundamental na definição de uma nova política da água em Portugal, pois baseia os seus objectivos na consideração de um conjunto de paradigmas que resultam de uma análise empírica e científica das tendências mais recentes do conhecimento.

Os paradigmas do PNA agrupam-se em: � Fundamentais de Dimensão Nacional e Internacional: valores ambientais, ordenamento do

território e protecção dos recursos, qualidade da água no meio natural e poluição, ecossistemas aquáticos e ribeirinhos associados e caudais ecológicos, contributo da Directiva-Quadro da Água para o desenvolvimento sustentável, cooperação Luso-Espanhola sobre recursos hídricos, efeitos das alterações climáticas, reabilitação de sistemas e reutilização de recursos, utilização conjunta dos recursos superficiais e subterrâneos, conhecimento dos recursos hídricos, desenvolvimento tecnológico e investigação, gestão da informação e do conhecimento;

� Administração de Recursos Hídricos: cumprimento do quadro legal, desafios da Convenção sobre a cooperação para a protecção e o aproveitamento sustentável das águas das bacias hidrográficas luso-espanholas, as unidades de planeamento e gestão dos recursos hídricos,


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organização da administração dos recursos hídricos, o ciclo administrativo dos recursos hídricos, a administração, os utilizadores e a população;

� Economia da Água: valor, custo e preço da água, crescimento económico e redução de custos, mercado da água e qualidade dos serviços, gestão da procura e novos recursos, internalização de custos totais, sustentabilidade económico-financeira da administração, modelos de gestão dos recursos hídricos.

2.8- Cenários de evolução sócio-económica A análise futurológica da evolução das necessidades de água dos diferentes sectores de actividade, no quadro do desenvolvimento sócio-económico nacional e regional e do ordenamento do território, em horizontes temporais relativamente alargados é uma componente importante no planeamento de recursos hídricos. As previsões para o futuro, tendo em conta as incertezas próprias do exercício de previsão, pois as variáveis desta análise são complexas e algumas incontroláveis, exigem a formulação de cenários alternativos quantificados para distintos momentos de avaliação. Dois tipos de cenários foram simulados, um de desenvolvimento minimalista (cenário A) e outro que representa uma versão maximalista do desenvolvimento (cenário B), para que assim se estude os efeitos do desenvolvimento sócio-económico no domínio dos recursos hídricos e que se traduz em duas possíveis alternativas de pressão diferencial sobre esses recursos. Os cenários foram simulados em três importantes tipos de evolução:

i) A evolução demográfica; ii) A evolução da área de regadio; e iii) A evolução das actividades industriais.

No que se refere à evolução das áreas de regadio, há uma dependência dos desenvolvimentos que a nova PAC (Política Agrícola Comum) trouxe e das quotas de mercado que forem autorizadas para as diferentes culturas de regadio. O cenário A ensaia um aumento gradual das áreas de regadio antevendo que até 2020 se expanda em 140 000 ha, sendo mais intenso entre 2000 e 2006, de 13 000 ha/ano e de apenas 3 000 ha/ano entre 2012 e 2020. Uma parte expressiva das áreas a implementar diz respeito ao empreendimento do Alqueva, mas este projecto, neste cenário, terá uma implementação incompleta até 2020, seria concluído apenas em 2025. De todas as bacias hidrográficas do continente, as bacias do Guadiana e Sado são aquelas que têm um aumento mais significativo das áreas irrigáveis. Por outro lado o cenário B constitui o limite máximo até onde é plausível pensar que se poderão expandir as áreas de regadio no continente, traduzindo um aumento da área de rega de 220 000 ha até 2020, sendo que até 2006 a taxa de crescimento é muito elevada, cerca de 17500 ha/ano, decrescendo a tendência nos períodos 2006-2012 (11 200 ha/ano) e 2012-2020 (6 200 ha/ano). Este cenário ao contrário do A permite a implementação total do projecto do Alqueva até 2020 e prevê uma fraca substituição de solos com aptidão agrícola por espaços silvícolas. A evolução demográfica reflecte a tendência para o envelhecimento da população residente acompanhado por fenómenos de diminuição de taxas de fertilidade que marca os cenários futuros, justificando-se em causas médicas relacionadas com a elevação dos cuidados de saúde e o aumento da esperança média de vida. A hipótese minimalista aponta para um ligeiro aumento de residentes que chega a pouco mais de dez milhões em 2020 (face aos 9 600 em 2000), sendo que na Bacia hidrográfica do Guadiana e Mira há tendências regressivas ao contrário da bacia hidrográfica do Sado que representa um aumento


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importante do número de pessoas (30 000 até 2020). As bacias hidrográficas das Ribeiras do Oeste, Lis e Tejo tendem a estabilizar demográfica e economicamente. Já a hipótese maximalista aponta para quase onze milhões de residentes em 2020,o que representa um aumento de 50 000 pessoas por ano. É talvez um cenário pouco provável que só seria justificável pela tendência de acolhimento do país. Este cenário tem propensão a um crescimento fortemente positivo para quase todas as bacias hidrográficas do continente, apenas a bacia do rio Guadiana continua como regressiva mas de forma muito mais ligeira do que no cenário minimalista. Quanto à evolução para a indústria transformadora é adoptado para a situação de referência a informação estatística de 1996, de acordo com os PBH, onde existirá cerca de 730 mil activos, representando 7,4% da população residente total ou cerca 24% da população activa (que por sua vez representa 48% da população total). Para o cenário A prevê-se um aumento comedido dos efectivos da indústria transformadora, cerca de 50 mil efectivos até 2020 (2 300 por ano), o que aparenta ser razoável para o crescimento demográfico minimalista e expressa bem a tendência de estabilização do sector industrial na economia (em termos de sector empregador). Na bacia do Tejo encontra-se um maior numero de efectivos, logo seguida pela do Douro10. O cenário B prevê que cerca de 820 mil pessoas possam exercer a sua actividade na indústria transformadora em 2020, traduzindo, portanto, um aumento de cerca de 100 mil efectivos desde 2000. Traduz uma espacialização idêntica dos efectivos da indústria transformadora, sendo que, inflacionada do maior número de residentes. 2.8- Objectivos 2.8.1- Princípios e Apostas Orientadores Os objectivos propostos pelo PNA assentam em princípios e apostas orientadores que têm em conta a Convenção de Albufeira, a DQA, a legislação nacional e comunitária aplicável e o Plano de Desenvolvimento Regional no domínio dos Recursos Hídricos. Princípios fundamentais: Das tarefas fundamentais do Estado constam a promoção do bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre portugueses, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território (art. 9º da Constituição da Republica Portuguesa). Na lei de bases do ambiente (n.º11/87) também se pode encontrar o princípio de que “todos os cidadãos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender” e que “a politica de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentável”. Princípios de Planeamento e Gestão: O planeamento de recursos hídricos deve apostar numa apreciação integrada de vários aspectos relacionados com os recursos em causa, designadamente nas vertentes técnica, económica, ambiental e institucional; e não deve se distanciar de outras políticas de racionalização e optimização de recursos, designadamente do planeamento económico sectorial e regional, do planeamento territorial e das políticas de conservação e protecção do ambiente.

10 Não se faz referência às percentagens do número de activos por bacia, devido à detecção de uma discordância entre o gráfico e as respectivas percentagens existentes no volume II, capítulo V do PNA.


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No processo de planeamento deve-se procurar a optimização das várias origens da água e a satisfação das várias necessidades, articulando a procura e a oferta e salvaguardando a preservação quantitativa e qualitativa dos recursos hídricos, bem como uma aplicação económica dos recursos financeiros. É também necessário que se encontrem envolvidos os agentes económicos e as populações no planeamento. Princípios Ambientais: É importante ter orientações no sentido de prevenir a ocorrência de danos e disfunções ambientais e determinar acções preventivas como proibir as actividades que representem um perigo ou um grau de risco desadequado para a qualidade da água. Impor tecnologias eficientes e eficazes e a adopção da melhor disponível, melhorar ou diminuir os efeitos negativos no ambiente natural pelas actividades utilizadoras de água, ter uma combinação entre a fixação de valores limite de emissão e a fixação de objectivos de qualidade para o meio receptor. Princípios Sociais: Procurar atenuar e não agravar as assimetrias existentes, harmonizar as várias vertentes do desenvolvimento regional e nacional, do bem-estar social, da equidade intra e inter-geracional assegurando uma resposta adequada às necessidades da geração actual e, do mesmo modo, a transmissão às gerações futuras de uma herança que deve ser protegida, defendida e tratada como tal. Princípios Económico-Financeiros: Reconhecer a água como um bem (de recurso finito) devido ao seu valor económico, ter um uso eficiente da água, princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador. Princípio da Informação e Participação: envolvimento das organizações de utilizadores e das instituições representativas das populações na tomada de decisões; a gestão deve ser transparente e baseada em informação fiável e rigorosa, disponível ao cidadão, para a tomada de decisões no domínio das actividades relacionadas com a água. Todos estes princípios devem também ter em conta quer uma articulação entre os diversos actores de cada sector quer uma integração a nível do território, seja a nível de bacias hidrográficas regionais ou internacionais, tendo como premissas as directivas comunitárias e as convenções e acordos internacionais. Também foi elaborado um conjunto de apostas com o intuito de clarificar a forma de dar resposta aos factores nucleares de sucesso do plano. As apostas de coesão são as que importa cumprir em ordem a assegurar a integridade dos recursos hídricos e seu uso equilibrado e equitativo pelo conjunto dos cidadãos e das actividades; sendo como exemplo, a gestão integrada dos recursos hídrico, promovendo a integração no conjunto das políticas sectoriais, tanto no planeamento e ordenamento como na gestão territorial e sectorial. As apostas de sustentabilidade pretendem ser o garante da recuperação das situações preocupantes e que se não forem invertidas conduzirão a uma degradação generalizada dos meios hídricos. A melhoria da qualidade da água, e promoção da sustentabilidade ambiental e recuperação dos ecossistemas ribeirinhos e litorais é uma das apostas.

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