plano de ação do compromisso nacional pela participação social

Plano de Ação do

Compromisso Nacional pela Participação

Social

Este guia técnico orientador traz recomendações para a elaboração do Plano de

Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social, voltado especificamente

a estados e municípios que a ele aderirem, ou a órgãos públicos em geral que

pretendam ampliar suas ações participativas. O principal objetivo é contribuir para o

processo de discussão e elaboração do Plano, com algumas orientações adicionais

sobre sua implementação.

O Plano de Ação do governo federal pode ser consultado durante a elaboração

dos planos estaduais e municipais. No entanto, é esperado que esses entes

federados possam aproveitar o processo de discussão do seu Plano de Ação como

um momento de avaliação das suas práticas segundo parâmetros democráticos e,

assim, construir soluções inovadoras, coletivas e específicas para as suas realidades.

Isso significa, portanto, que planejar a participação social pode ser entendido como

um aprendizado.

A autonomia dos estados e municípios, mais do que um princípio constitucional

que rege nossa Federação, é condição necessária para que exista diversidade e

inovação nos contextos social e culturalmente heterogêneos do Brasil.

Com essas informações, é esperado que possam existir as bases para um bom

diálogo sobre participação social. Este guia técnico orientador não esgota o debate

sobre o tema, mas pretende, ao contrário, provocar e estimular reflexões voltadas

à realidade de cada estado e município. Em torno disso, surge um grande espaço

e uma grande oportunidade para reconhecer as práticas participativas que já são

feitas e para assumir compromissos em favor daquelas que se pretende fazer. É o

momento de reafirmar nossa fé na democracia.

Gilberto Carvalho Ministro-Chefe da Secretaria-Geral

da Presidência da República

Apresentação

Nas próximas seções estão contidas algumas orientações para a elaboração de

Planos de Ação para o Compromisso Nacional pela Participação Social.

Na primeira parte – “Preparando o debate” – há algumas recomendações sobre como

conduzir os procedimentos de elaboração do Plano, atentando para a conceituação,

o compromisso político, as responsabilidades institucionais, o método participativo

e as informações necessárias.

Sempre que possível, a situação do governo federal é apresentada como caso, sem

nenhuma pretensão de se constituir como um modelo a ser seguido, mas apenas

para ilustrar como os desafios foram enfrentados em um caso concreto. Também é

apresentada a síntese das recomendações, no formato de um “passo a passo”, ao

final de cada seção.

Na segunda parte – “Elaborando o plano de ação” – são apresentadas algumas

orientações gerais de formato para garantir a compreensão e a comunicabilidade

entre os diferentes Planos, assim como o seu monitoramento pela sociedade em

geral. No final está anexado um exemplo para ilustrar a construção de um objetivo

e suas metas.

O guia técnico orientador pretende auxiliar estados e municípios para a elaboração

dos seus Planos de Ação, caso haja necessidade. Isso deve ser visto como um

auxílio, não uma restrição, por isso há a possibilidade de adoção de outros formatos

caso seja essa a opção do ente federado. Em qualquer caso, a Secretaria-Geral da

Presidência da República está à disposição para contribuir com qualquer construção

que pretenda ser genuinamente participativa.

Introdução

76

conceitua o direito de participação cidadã na gestão pública como o direito

genérico das pessoas a participar coletiva e individualmente na gestão pública.

Há, portanto, um direito reconhecido aos cidadãos e cidadãs de influenciarem seus

governos, por representantes ou diretamente, e é entendido como participação

social o conjunto de processos e mecanismos criados para esta finalidade.

Constituições estaduais, leis orgânicas e outros atos normativos também

costumam reforçar essa concepção da participação social como um direito.

A cada direito corresponde um dever, que, neste caso, recai prioritariamente sobre

a administração pública como responsável por promover medidas concretas de

garantias e estímulos à participação. O reconhecimento da existência de uma

obrigação estatal em promover práticas democráticas firma as bases para a

compreensão da participação social como uma política de Estado.

Por fim, é importante lembrar que o Brasil tem um longo histórico de lutas populares

em favor da democracia, acompanhadas por uma larga experiência em práticas

participativas que se propuseram a atender a esses ideais. Graças a esse percurso

histórico, o Brasil hoje é referência internacional em democracia participativa

e pode continuar inovando. Reconhecendo esse acúmulo, vale a pena reforçar

que há muito conhecimento produzido sobre como fazer participação social,

juntamente com um vasto e diversificado conjunto de práticas que permitem

hoje afirmar que a participação social é possível e viável em qualquer nível, em

qualquer contexto, em qualquer área governamental. Isso é o reconhecimento da

participação social como método de governo.

Em resumo, são esses três eixos que nos permitem entender a participação

social como um direito humano, uma política de Estado e um método de governo.

Considerando seus contextos específicos, é importante que cada ente federado

explicite sua opção conceitual, demonstrando como pretende cumprir com

aqueles objetivos democráticos traçados para toda a administração pública.

1 – PREPARANDO O DEBATE

1.1 – Conceituando participação social

O conceito de participação social é polissêmico e não tem uma definição precisa

no quadro legal brasileiro. Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que, no âmbito

do governo federal, compartilha espaços com outras definições correlatas (como

participação popular, participação cidadã, democracia participativa, controle

social), que às vezes são tomadas como sinônimos. Por meio da edição da

sua Política Nacional de Participação Social, o governo federal estimula a

uniformização conceitual, mas não há, de fato, impedimentos para que os demais

entes da Federação utilizem nomenclaturas distintas, desde que explicitem bem

o seu sentido e haja coerência com os princípios básicos definidos no

Compromisso Nacional pela Participação Social.

As concepções presentes no Compromisso decorrem do reconhecimento da

participação social como um direito humano, com fundamento no art. XXI, inciso 1

da Declaração Universal dos Direitos Humanos:

1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país,

diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos.

A Constituição da República Federativa do Brasil, por sua vez, reconhece ao povo

o direito de participação nos assuntos públicos no seu art. 1º, parágrafo único:

Art. 1º (...)

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Do mesmo modo, a Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na Gestão

Pública, da Organização dos Estados Iberoamericanos (da qual o Brasil faz parte),

98

PASSO A PASSO

PRimEiRO PASSO: CONCEiTuAR PARTiCiPAçãO SOCiAl NO âmBiTO DO

ESTADO Ou muNiCíPiO

Questões orientadoras:

a) O estado ou município segue os preceitos do art. XXI, inciso 1 da

Declaração Universal dos Direitos Humanos; do art. 1º, parágrafo único, da

Constituição Federal; e da Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na

Gestão Pública?

b) Qual expressão (participação social ou outra correlata) o estado ou

município adota para representar esse direito de participação dos cidadãos

e cidadãs na gestão pública?

c) Qual o significado atribuído pelo estado ou município a essa expressão?

d) Em que documento oficial essa expressão e seu significado estão

apresentados?

1.2 – Assumindo o compromisso político

Como visto anteriormente, os cidadãos e as cidadãs têm direito a participar do

seu governo (participação como direito), o que é garantido por ações estatais

(participação como política pública) tecnicamente fundamentadas em todas as

áreas governamentais (participação como método de governo). Para que isso ocorra,

é preciso um comprometimento de toda a administração pública em prover a sua

abertura em favor da sociedade. Isso não acontece de forma espontânea e exige

que seja assumido um profundo compromisso político com a causa democrática.

O compromisso político é a manifestação da crença na democracia, comunicando

para a sociedade seus valores de cidadania, com algumas características especiais.

Em primeiro lugar, deve ser um compromisso explícito, evidenciando que se trata

de uma administração participativa, orientado ao regime democrático de governo

e sem tolerância com práticas autoritárias e clientelistas. Um compromisso

dessa magnitude não pode ser desfigurado por excesso de ambiguidade ou por

dificuldades de compreensão. Por isso, é importante que o compromisso político

seja veiculado da forma mais explícita possível a toda a sociedade. Pode ser feito

pela aprovação de atos normativos de hierarquia superior, como constituições e

leis, mas também é importante que seja internalizado nos discursos dos agentes

políticos e reafirmado em todas as suas práticas.

Em segundo lugar, um compromisso político com a democracia precisa ser assumido

por toda a administração pública. Por isso, é importante a postura do representante

máximo do ente federado, de quem deve partir o comando e o exemplo para a adoção

de práticas participativas. Isso, por um lado, reforça a motivação e a segurança

dos seus subordinados para experimentarem métodos que desenvolvam ou

aperfeiçoem interação com a sociedade; e, por outro, comunica de modo inequívoco

para cidadãos e cidadãs que são bem-vindos aos debates públicos, promovendo a

necessária construção de confiança.

A construção de um Plano de Ação para a participação social depende desse

compromisso político e pode ser uma boa oportunidade de acender (e ascender)

esse debate. Sem que esteja sustentado, de forma explícita, no comando e exemplo

da autoridade máxima do ente federado, o Plano corre o risco de ser compreendido

como um pacto não de toda a administração pública, mas apenas daqueles

responsáveis pela sua elaboração, ou nem isso.

A consolidação da participação social envolve um processo de transformação

interna, por meio da consolidação de uma cultura democrática na administração

pública em superação a uma outra marcada por práticas mais autoritárias, como

1110

o distanciamento da sociedade, fechamento decisório e ausência de diálogos.

Por isso, é fundamental que o compromisso político com a participação social seja

uma afirmação forte e constante, de modo explícito, do representante máximo da

administração pública e de toda a equipe de governo, para toda a sociedade.

COmO O GOvERNO fEDERAl fAz?.......................................................................

No caso do governo federal, o compromisso político com a participação social está explícito de diversas formas, desde normas jurídicas superiores, como a Constituição Federal, até leis e decretos de áreas e políticas específicas. Também há uma prática consolidada e constante de explicitação dos valores democráticos pelas autoridades superiores, reafirmando seu compromisso com a participação:

“Temos, também, um forte compromisso com a participação social. Praticamente a totalidade dos programas federais brasileiros possui, ao menos, um mecanismo de interação entre Estado e sociedade, como conselhos, mesas de diálogo, ouvidorias, audiências públicas e consultas.” (Discurso da Presidenta Dilma Rousseff na abertura da 1ª Conferência de Alto Nível da Parceria para o Governo Aberto – OGP – em 17 de abril de 2012)

SEGuNDO PASSO: ASSumiR O COmPROmiSSO POlíTiCO


a) A participação social alcança toda a administração pública do estado e do

município?

b) A autoridade máxima do estado ou município professa, defende e assume

compromissos publicamente pela participação social em todo o governo?

c) Onde esses compromissos políticos estão registrados?

d) Como a sociedade reage a esses compromissos?

1.3 – Definindo responsabilidades institucionais

Consolidar a prática da democracia não se faz apenas com discursos, mas com

ações concretas, na forma de uma política de participação social. Como qualquer

política pública, é preciso que seja institucionalizada e tornada permanente –

como uma política de Estado.

O primeiro passo é a definição de responsabilidades institucionais acerca do

tema da participação social. Vários formatos e várias possibilidades de desenho

institucional são possíveis e cabe a cada ente federado, no exercício de sua

autonomia, decidir quais os mais adequados ao seu contexto específico. É

importante ter em mente que a participação social é um tema transversal que

afeta todas as áreas de governo (e, por isso, estimula a existência de estruturas

descentralizadas e desconcentradas vinculadas às demais políticas públicas) e,

ao mesmo tempo, um campo específico com objetivos e técnicas próprias (que

demanda algumas estruturas centralizadas de coordenação e articulação). Seja

qual for o desenho institucional para acompanhamento da participação social, é

importante que as atribuições estejam bem definidas para evitar superposição ou

ausência de responsabilidade.

Além da definição das responsabilidades institucionais, é importante a garantia das

condições de funcionamento para as instâncias criadas. Isso envolve a definição

de um quadro funcional adequado e de recursos materiais e orçamentários

compatíveis com as atividades a serem desempenhadas. As estruturas criadas

como órgãos permanentes demandam que esses recursos estejam disponíveis

também de forma permanente; os eventos e momentos participativos, por sua

vez, precisam contar com recursos suficientes para toda a sua duração (incluindo

encerramento, prestação de contas e respostas à sociedade).

1312

O processo de elaboração do Plano de Ação é uma boa oportunidade de colocar

em prática essa estrutura institucional. Articular ações de governo, dialogar com

interlocutores da sociedade, reunir informações e produzir compromissos para

promoção da participação social são atribuições que podem ser bem exercidas

por quem já conta com a responsabilidade institucional de coordenar o tema.


No governo federal, a participação social é um tema transversal, tratado de forma específica em diversas políticas públicas, com desenhos institucionais variados conforme o caso. Em conjunto com isso, existe a Secretaria-Geral da Presidência da República, com a responsabilidade de promover a articulação do governo com a sociedade civil (art. 3º, I, da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003):

Art. 3º À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente:

I – no relacionamento e na articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo;

Dentro da estrutura da Secretaria-Geral, foram constituídos como órgãos especializados em participação social a Secretaria Nacional de Articulação Social e seu Departamento de Participação Social, com atribuições estabelecidas no Decreto nº 7.688, de 2 de março de 2012:

Art. 14. À Secretaria Nacional de Articulação Social compete:

I – coordenar e articular as relações políticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil;

II – propor e apoiar novos instrumentos de participação social;

III–definiredesenvolvermetodologiaparacoletadedadoscomafinalidadedesubsidiaroacompanhamentodasaçõesdoGovernoemseu relacionamento com a sociedade civil;

IV – cooperar com os movimentos sociais na articulação das agendas e

ações que fomentem o diálogo, a participação social e a educação popular;

V – articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em

conjunto com os movimentos sociais, no âmbito das políticas públicas

do governo federal; e

VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Ministro

de Estado ou Secretário-Executivo.

(...)

Art. 16. Ao Departamento de Participação Social compete:

I – propor a criação e a articulação de institutos de consulta e

participação social na gestão pública;

II – desenvolver estudos e pesquisas sobre participação social e

diálogos sociais;

III – articular e propor a sistematização da participação social no âmbito

governamental;

IV – fomentar a intersetorialidade e a integração entre os conselhos

nacionais, ouvidorias e conferências;

V – acompanhar a realização de processos conferenciais; e

VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo

Secretário Nacional.

Com isso, existe no governo federal um órgão especializado em

participação social que, embora não tenha qualquer prerrogativa de

hierarquia ou superioridade em relação às instituições participativas

já constituídas, representa um espaço privilegiado para pensar o tema

de modo amplo, além das setorialidades, e desenvolver estratégias de

aperfeiçoamento que alcancem todo o governo. A esse órgão couberam

a coordenação e a articulação dos debates que resultaram na Política

Nacional de Participação Social e no Compromisso Nacional pela

Participação Social ora apresentados.

1514

TERCEiRO PASSO: DEfiNiR RESPONSABiliDADES iNSTiTuCiONAiS PElA PARTiCiPAçãO SOCiAl


a) A quais órgãos estão vinculados os mecanismos formais de participação

social?

b) Existe um órgão central de coordenação da participação social no governo?

c) O órgão de coordenação consegue articular todos os demais órgãos do

governo em torno do tema da participação social?

d) Quem, no governo, é o responsável por coordenar e animar o processo de

elaboração do Plano de Ação?

1.4 – Adotando um método participativo

A implantação de uma estrutura institucional voltada à promoção da participação social é fundamental para articular as ações de governo sobre o tema, mas sozinha não basta. Ao lado da dimensão intragovernamental, é importante estabelecer um canal de diálogo que envolva a sociedade em todas as fases do debate. Uma proposta participativa que não tenha sido construída também de forma coletiva enfraquece os laços de pertencimento, identidade e confiança que precisam ser estabelecidos com os interlocutores e, assim, corre o risco de ser esvaziada.

Por isso, convém insistir na ideia de que a participação social não é apenas um tema, um conteúdo de política pública, mas também um método, um jeito de fazer a própria gestão governamental. Nesse modo participativo, o agente governamental permanece com a responsabilidade decisória naquilo que é sua competência por força de lei, mas garante à sociedade o direito de participar da construção dessa decisão trazendo informações, ideias, opiniões e propostas que serão legitimamente levadas em consideração.

Com base nisso, a construção de um Plano de Ação sobre participação social precisa ser, em si, participativa e legítima. É importante, entre outras coisas, promover

um levantamento das propostas, moções e petições ao governo que já foram apresentadas pela sociedade acerca do tema da participação social para que sejam levadas em consideração. Também é importante identificar e mapear as organizações e movimentos sociais com atuação no âmbito do município ou estado que discutam o tema da participação social para que sejam chamados ao debate.

Outra medida importante é fomentar espaços de participação aberta, como audiências e consultas públicas, para que as discussões alcancem os cidadãos e cidadãs como um todo. Aqui, é importante ressaltar o diálogo com os novos atores sociais e com a cidadania em geral. Para isso, as ferramentas de tecnologia da informação, as novas mídias e as novas linguagens de participação podem ser um novo canal de diálogo e, mais do que isso, uma forma de reinventar as práticas participativas tradicionais.

Nesse cenário, desempenham papel fundamental os mecanismos formais de participação social já existentes, como conselhos, conferências e ouvidorias. Não é possível imaginar um processo de elaboração de um Plano de Ação em que esses espaços não sejam envolvidos. As propostas e a avaliação crítica deles provenientes são essenciais não apenas pelo profundo entendimento que seus membros têm acerca do tema, mas também pela sua representatividade junto à sociedade, pelo seu potencial de difusão e ampliação do debate e, principalmente, porque contam com o insubstituível conhecimento prático de quem faz a participação social acontecer no dia a dia. Enfim, esses são alguns exemplos de posturas ativas que podem ser adotadas pelos agentes governamentais para estimular uma construção participativa.

O uso de ferramentas específicas de planejamento pode estimular a elaboração do Plano de Ação de forma coletiva. No documento “Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais – 2014-2017 – Agendas de Desenvolvimento Territorial”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, há uma breve descrição de algumas ferramentas úteis.

1716

QuARTO PASSO: ADOTAR um méTODO PARTiCiPATivO DE ElABORAçãO DO PlANO DE AçãO


a) Quais manifestações e propostas da sociedade civil sobre participação

social já foram apresentadas ao governo?

b) Quais são os principais movimentos, organizações e lideranças

comunitárias do estado ou município?

c) Quando e como esses interlocutores poderão opinar acerca do Plano

de Ação?

d) Que estratégias serão adotadas para envolver os cidadãos e cidadãs em

geral, organizados ou não?

1.5 – Reunindo informações do contexto

A reunião de informações é etapa essencial da elaboração do Plano de Ação. Para

propor medidas de promoção da participação social, é importante, entre outras

coisas, saber o que se entende por participação social, qual a situação do estado

ou município e onde se pretende chegar.

Compreender a participação social no âmbito estadual ou municipal envolve

compreender os principais processos decisórios que acontecem dentro da

administração pública, identificar os responsáveis, mecanismos e colaboradores

para essas decisões e perceber quando, onde e como a sociedade pode fazer

parte dessas definições governamentais. Com isso, é possível identificar as

decisões governamentais que ainda são tomadas de forma fechada, sem

participação social, e como poderiam ser democratizados e aperfeiçoados os

espaços já existentes.

Estender o olhar para fora do âmbito governamental também é importante,

a fim de perceber como a sociedade está mobilizada e quais temas lhe


No governo federal, a elaboração da Política Nacional de Participação Social e da proposta de Compromisso Nacional pela Participação Social foi precedida de um amplo debate com conselhos, ouvidorias, organizações e movimentos sociais, centrais sindicais e representantes dos governos federal, estaduais e municipais. As minutas dos dois documentos foram submetidas à consulta pública via internet antes de serem concluídas.

Além disso, o conteúdo do Plano de Ação foi discutido e aprovado pelo Fórum Governamental de Participação Social, que foi constituído pelo Decreto de 15 de dezembro de 2003, com as seguintes atribuições:

Art. 1º. Fica instituído o Fórum Governamental de Participação Social (FGPS),comasseguintesfinalidades:

I – propor diretrizes para a formulação de políticas voltadas para a ampliação da participação social no âmbito do Governo Federal;

II – apreciar propostas, inclusive de reformas estruturais, que visem à ampliação da participação social, da prática da democracia, da ética e datransparênciadasaçõesedafiscalizaçãodosatosdoPoderPúblico;

III – articular e dinamizar as relações do governo federal com a sociedade civil, fortalecendo a participação da sociedade no processo de aperfeiçoamento dos serviços oferecidos pelo Estado;

IV – estimular as organizações públicas a investir em inovações e na formulação de políticas que ampliem a participação social, observadas as diretrizes estabelecidas; e

V – propor a adoção de instrumentos de participação e controle social nas fases estratégicas de formulação, implementação, acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas de responsabilidade de cada Ministério e Secretaria Especial.

Com isso, houve um esforço de tornar coletiva a construção do compromisso federal em favor da participação social. Um método participativo como esse é importante para tornar as propostas do Plano de Ação mais qualificadas, mais conhecidas e mais legítimas.

1918

interessam. Os grupos organizados, em geral, já possuem dinâmicas e

estruturas próprias estabelecidas, que podem servir de inspiração para o

desenho institucional de novos mecanismos e instrumentos de participação

social, assim como o monitoramento das demandas que a sociedade

civil apresenta nas mídias e redes sociais. Em resumo, as estratégias

participativas a serem adotadas devem levar em consideração não apenas a

realidade governamental, mas também a realidade social.

Todas essas informações constituem o ponto de partida para elaboração do

Plano de Ação e podem ser coletadas por diversos atores. Os próprios órgãos

públicos podem apresentar as informações sobre suas estruturas e sobre os

mecanismos de participação social já adotados. As organizações da sociedade

civil podem trazer informações valiosas sobre suas próprias práticas, sobre

seus interesses e, principalmente, sobre as áreas governamentais que

ainda apresentam dificuldades de diálogo. Os especialistas e pesquisadores

podem colaborar com a elaboração teórica e com a construção de relatórios

mais abrangentes.

Igualmente importante é a identificação dos planos e compromissos

já assumidos pelo governo, para deles extrair elementos de fortalecimento

da participação social. O Plano Plurianual (PPA) é uma fonte primordial para

identificação de metas já pactuadas em relação ao tema. Além dele, planos,

programas, resoluções de conferências, pactos e políticas específicas

também precisam ser revisadas para identificar e considerar, a partir

deles, tudo aquilo que já foi explicitamente assumido em favor da

participação social.


No governo federal, as informações para elaboração do Plano de Ação provieram de diversas fontes. Os dados sobre os mecanismos de participação social existentes foram reunidos pela Secretaria-Geral da Presidência da República com base no que foi informado pelos diversos órgãos. As informações sobre ouvidorias foram coletadas pela Ouvidoria-Geral da União.

Uma rede de universidades e instituições de pesquisa foi responsável por reunir e tratar as informações coletadas. Nesse âmbito, merece destaque o trabalho do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que conduziu um diagnóstico sobre a participação social no governo federal. Também foi importante o trabalho realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e pelo Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (Polis), de mapeamento da “Arquitetura da Participação Social no Brasil Contemporâneo”.

Informações como essas permitem compreender o contexto no qual o Plano de Ação se insere e quais os desafios a serem enfrentados. Com essa perspectiva plural, que leva em consideração a percepção de diferentes atores, é possível identificar os pontos que precisam ser aperfeiçoados e aqueles que podem servir de exemplo. Assim, uma estratégia de transformação pode ser pensada e traduzida na forma de um plano.

QuiNTO PASSO: REuNiR iNfORmAçõES SOBRE O CONTExTO DA PARTiCiPAçãO SOCiAl


a) Quais instâncias e mecanismos de participação social já existem no estado

ou município?

b) Que práticas de participação social foram realizadas recentemente no

estado ou município?

c) Como é o funcionamento desses mecanismos e instâncias?

d) Quem pesquisa e discute participação social no estado ou município atualmente?

2120

2 – ElABORANDO O PlANO DE AçãO

2.1 – Elementos do Plano

Elaborar o Plano de Ação significa explicitar, na forma de medidas e metas

concretas, a estratégia que o município ou estado pretende adotar para

fortalecer a participação social. O Plano deve refletir a realidade e as

prioridades de cada estado e município e, por isso, seu conteúdo tende a ser

bastante variado. Respeitando essa diversidade, é importante que alguns

parâmetros básicos de forma possam ser pactuados para que os planos

possam dialogar entre si, possam sem bem compreendidos e, assim, possam

ser bem monitorados pela sociedade.

Fica sugerida, como formato para os Planos de Ação, uma estrutura básica

análoga àquela utilizada pelo governo federal para elaboração do seu Plano

de Ação. Essa estrutura está baseada no texto “Orientações para elaboração

do Plano Plurianual 2012-2015”, do Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão.

2.2 – Traçando objetivos

Se houver sido bem construído o diagnóstico da situação atual do estado ou

município e se tiver sido bem direcionado (pelo compromisso político) o ponto em

que se pretende chegar em relação à participação social no estado ou município,

o papel do Plano de Ação é simplesmente descrever o caminho de um a outro

ponto. Então, um dos riscos que pode prejudicar este planejamento é não saber

de onde se parte ou para onde se vai.

SiTuAçãO ATuAl

Descrita pelo diagnóstico

governamental

viSãO DE fuTuRO

Expressa no compromisso

político

ESTRATéGiAExpressa em objetivos

(ações transformadoras)

Sair de um estado atual para um futuro desejado não é uma transformação

que acontece por acaso ou por inércia. É necessário um esforço, uma ação

consciente que seja capaz de provocar esta mudança. A esta ação consciente,

planejada e transformadora vamos chamar objetivo. Por representar uma

ação, em geral, o objetivo é expresso por meio de um verbo no infinitivo

que faça referência ao que deve ser feito para alcançar aquele resultado

desejado. O Plano de Ação pode conter vários objetivos, que podem ser

agrupados por temas.

Entre as características de cada objetivo, temos:

a) define uma escolha: são vários os caminhos possíveis para concretizar

o futuro desejado, por isso, o objetivo simboliza a opção feita, de forma

fundamentada, por uma dessas alternativas;

b) orienta o governo: pela leitura do objetivo (em conjunto com os demais

elementos do planejamento), cada órgão de governo deve ser capaz de

perceber quais bens e serviços deve mobilizar em favor da sociedade;

c) expressa uma transformação: deve indicar uma mudança para melhor em

relação à situação atual;

d) é exequível: estabelece ações que estão ao alcance dos órgãos indicados

como responsáveis;

e) declara as informações necessárias: em termos simples, o que, como, onde,

quando e para quê.

2322

O objetivo adquire mais concretude por meio das metas, explicadas a seguir.

SExTO PASSO: TRAçANDO OBjETivOS

Com base na visão de futuro, definida no compromisso político, é necessário

expressar as ações transformadoras que o órgão pretende adotar para realizar

aquele futuro desejado. Uma dica é desenhar a visão de futuro e afirmar as

mudanças necessárias para que ela aconteça, começando a frase com “Nós

vamos...” (por exemplo, “Nós vamos reformular os conselhos...” ou “Nós vamos

analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Depois de redigida a

frase, com todo o detalhamento indicado no item 2.2 deste guia, basta retirar as

palavras iniciais “Nós vamos” e o objetivo estará pronto (por exemplo, “Reformular

os conselhos...” ou “Analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”).

Isso pode ser repetido com quantos objetivos forem necessários e viáveis para os

governos estadual e municipal.

2.3 – fixando metas e produtos

A meta é a medida do alcance do objetivo. Enquanto o objetivo se volta à

transformação necessária, a meta tem como foco a percepção, a mensuração,

a avaliação dessa ação transformadora. Por isso, a meta concretiza o objetivo,

fornecendo elementos perceptíveis (quantitativos ou qualitativos) para

verificar se foi alcançado. Os produtos são esses elementos perceptíveis

das metas, representando as iniciativas ou entregas que serão feitas pelo

governo para que o objetivo seja alcançado.

Fixar uma meta equivale a definir um ponto de chegada esperado, até onde é

possível ir do ponto de vista governamental, por isso, precisa considerar as

capacidades dos órgãos envolvidos e o prazo estipulado. No caso do Compromisso

Nacional pela Participação Social, há um prazo comum para os signatários,

mas nada impede que o ente da Federação estabeleça prazos mais curtos. O

aperfeiçoamento da participação social é uma transformação de longo prazo, mas

é possível desenvolver algumas iniciativas no prazo estabelecido no Compromisso

e, com isso, observar algumas mudanças acontecendo nesse mesmo período.

A regionalização das metas e produtos é importante para mostrar como as

transformações se distribuem territorialmente. Os estados (divididos em

municípios, regiões ou territórios) e os municípios (divididos em bairros, distritos

ou territórios) não são homogêneos e exigem intervenções diferenciadas para

problemas diferenciados. Dessa forma, estabelecer metas diferentes para

territórios diferentes demonstra sensibilidade com a diversidade de situações

e permite que estratégias mais específicas sejam traçadas.

OBjETivO (ação transformadora)

PRAzO

mETA(transformação

percebida)

PRAzO

PRODuTO (entrega

governamental)

PRODuTO (entrega

governamental)


percebida)

Uma vez definidos os prazos, metas e produtos, a atribuição de responsabilidades

pelo cumprimento do plano pode ser discutida.

SéTimO PASSO: fixANDO mETAS E PRODuTOS

Os prazos de cumprimento de cada objetivo precisam ser fixados, levando em

consideração os prazos máximos previstos no Compromisso Nacional.

As metas representam as transformações possíveis e perceptíveis no prazo

2524

estabelecido. Uma dica para redigir uma boa meta é responder a essas questões

orientadoras:

a) No prazo estabelecido, se tudo der certo, que transformações já poderão

ser percebidas?

b) Como essas transformações se distribuirão no território do estado

ou município?

Os produtos representam as entregas governamentais, em bens ou serviços,

relacionadas com as metas. Podem ser indicados, para cada meta, por meio da

resposta às seguintes perguntas:

a) Com a meta cumprida, o que o governo terá oferecido à sociedade (em

bens ou serviços) de forma perceptível?

b) Quanto terá sido oferecido desse produto, por território?

2.4 – Definindo responsáveis

O Plano de Ação é responsabilidade de toda a administração pública signatária

do Compromisso Nacional pela Participação Social. No entanto, cada ente da

Federação tem a sua forma própria de organização interna, por isso, é importante

definir com precisão qual órgão terá a atribuição de realizar e acompanhar cada

objetivo e meta.

Os objetivos, por serem mais gerais, exigem um esforço maior de coordenação e

acompanhamento. As metas e produtos, por sua vez, como indicam resultados

mais concretos e perceptíveis, em geral exigem um maior esforço de elaboração,

produção e entrega. Não é necessário que objetivos e metas fiquem sob a

responsabilidade dos mesmos órgãos, mas é fundamental apontar à sociedade

quem é o responsável pelas metas, individualmente, e por todas elas em conjunto.

Nada impede que mais de um órgão seja responsável por uma mesma meta, mas

é importante definir, dentre eles, quem terá a função de coordenação dos demais,

o que inclui o acompanhamento, registro e publicação dos resultados pactuados.


PRAzO

PRODuTO (entrega

governamental)

RESPONSávEl (articulação)

RESPONSávEiS (elaboração e entrega)


percebida)

Com a definição de responsabilidades, o plano já pode ser implementado e

monitorado.

2.5 – implementando e monitorando

É importante, ao final da elaboração, a revisão da proposta de Plano de Ação

pelos participantes (governamentais ou não) e sua validação pela autoridade

responsável. Com isso, inicia-se a fase de implementação e monitoramento.

A implementação envolve a elaboração dos produtos e os esforços de

concretização das metas no prazo previsto. O monitoramento, então, é a

verificação periódica de como estão sendo cumpridas as metas, elaborados

os produtos e, de forma mais ampla, alcançados os objetivos. É importante

estabelecer uma estratégia de monitoramento que mantenha a periodicidade

dessa verificação e que permita o envolvimento da sociedade de forma

participativa.

2726


PRAzO

PERíODO

PRODuTO (entrega

governamental)

Produto elaborado? Produto elaborado?

meta cumprida meta cumprida

Objetivo alcançado? Objetivo alcançado?

RESPONSávEl (articulação)

mONiTORAmENTO pelo governo e pela

sociedade (periódico)

RESPONSávEiS (elaboração e entrega)


percebida)

Com objetivos e metas monitorados de forma adequada, é possível perceber

eventuais problemas e inadequações a tempo de serem corrigidos, o que torna

essa verificação essencial para uma boa implementação. O monitoramento

deve ter seu formato definido no Plano de Ação e, como há um potencial de

envolvimento da sociedade, pode ser ele próprio uma das iniciativas de promoção

da participação social.

OiTAvO PASSO: imPlEmENTANDO E mONiTORANDO O PlANO DE AçãO

Uma vez elaborado, o Plano de Ação deve:

a) ser publicado no prazo de 120 dias (cláusula quinta do Compromisso);

b) ter definidos os prazos e instâncias de monitoramento, inclusive pela

sociedade;

c) ter garantidos recursos (orçamentários, humanos e materiais) suficientes

para sua implementação;

d) ser divulgado.

A forma de realizar essas etapas depende das regras próprias de cada ente da

Federação. No entanto, é importante que estejam previstas de maneira adequada

no próprio Plano de Ação, não apenas para afirmar explicitamente o compromisso

com a publicidade e transparência, mas também para orientar aqueles que

pretendem acompanhar a implementação.

2928

Anexo i

Exemplo:

OBJETIVO

CÓDIGO: 0609

ENUNCIADO: Ampliar o diálogo, a transparência e a participação social no âmbito

da Administração Pública, de forma a promover maior interação entre o Estado e

a sociedade.

mETA ÓRGãO RESPONSávEl PRODuTO PRAzO REGiONAlizAçãO

Aumentar a efetividade no atendimento às demandas de pautas nacionais

Presidência da República

10 pautas nacionais

respondidasdez/2015 Nacional

Capacitar servidores públicos sobre temas relacionados ao acesso a informações públicas


(coord.)Escolas de Governo

3.500 servidores

capacitadosdez/2015

Norte (500)Nordeste (1.000)

Centro-Oeste (500)

Sudeste (1.000)Sul (500)

Criar e aprimorar serviços de informação ao cidadão em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal


90% dos órgãos

do Poder Executivo

Federal com serviços de informação

criados

dez/2015 Nacional

Criar e potencializar novas formas, linguagens e instrumentos de participação social


10 oficinas de webcidadania

realizadasdez/2015

Região Xingu (5)Demais regiões (5)

Criar proposta de Sistema Nacional de Participação Social


(coord.)Fórum

Governamental de Participação

Social

1 minuta de decreto

apresentadadez/2015 Nacional

Fortalecer os Conselhos de Políticas Públicas


(coord.)Fórum

Governamental de Participação

Social

1 minuta de ato normativo

geral apresentada

dez/2015 Nacional

Incorporar mecanismos de participação social à metodologia de monitoramento do Plano Plurianual


Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão

4 sessões de monitoramento

participativo realizadas

dez/2015 Nacional

Interagir com a sociedade civil e estimular o uso de dados públicos


10 oficinas realizadas

dez/2015

Norte (2)Nordeste (2)

Centro-Oeste (2)Sudeste (2)

Sul (2)

Reestruturar o Portal da Transparência do governo federal


1 portal reestruturado

dez/2015 Nacional

30

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