planejamento turístico e o planejamento físico-territorial...

12º Fórum Internacional de Turismo do Iguassu 20, 21 e 22 de junho de 2018

Foz do Iguaçu – Paraná - Brasil

Planejamento turístico e o planejamento físico-territorial segundo planos

diretores municipais

Rosiane Machado Pradella Helena Losekann Marcon

Pedro de Alcantara Bittencourt César Suane de Atayde Moschen

Resumo: Analisa-se a elaboração/atualização de planos diretores no Rio Grande do Sul,

desde sua contextualização histórica. Atualmente, diversos municípios passam por este processo no que diz respeito aos seus planos diretores. Dentre eles, muitos advêm de diversas assessorias externas. Participa-se assim, um grupo de técnicos para o desenvolvimento deste planejamento, mais especificamente na questão das atividades de lazer e turismo. Analisa-se utilizando de referenciais teóricos e práticos valores para uma Pesquisa-Ação em andamento. Assim tem-se com o objetivo de compreender os estatutos incorporados diretamente com estas atividades. Espera-se assim, contribuir para a discussão da relação entre o planejamento turístico e o planejamento físico-territorial.

Palavras-chave: planejamento; turismo; plano diretor municipal

Abstract: It is analyzed the elaboration/update of the Municipal Master Plans in Rio Grande do

Sul, since its historical contextualization. Nowadays, many counties are in a process in terms of their Master Plans. Among them, some proceed from varied external consultancy. A group of technicians is involved in the development of their planning, specifically on the issues of leisure and tourism. The analysis deploy theoretic and practical referential, values to an Action- Research in process. The objective is the research of the charter embedded directly in these activities. The expectation is to contribute to the discussion of the relation between the tourism planning and the physical-territorial planning.

Key-Words: planning; tourism; municipal master plan

Introdução

A atividade turística, entre outros fatores, se desenvolve baseada no uso

do território e se efetiva com a apropriação deste. Assim, para sua realização

são oferecidos para que o visitante o ocupe como forma de lazer ou outras

necessidades inerentes de seu deslocamento e permanente. Situação que o

qualifica como uma atividade essencialmente territorial (CHEIA, 2010).

Esta associação é observada até mesmo quando, na França, são

elaborados os primeiros planos turísticos posteriormente abordado. A literatura

acadêmica aponta como primeiro o Plano de Desenvolvimento Turístico da

região mediterrânea francesa, composto por uma equipe de profissionais e

chefiado pelo urbanista Pierre Racine (CÉSAR, 2014). Embora atualmente,

muitos dos modelos de Planejamento Turístico afastam-se deste estatuto

fundado no Planejamento Urbano e Regional devem os gestores territoriais, na



concepção dos Planos Diretores Municipais dar relativa atenção a esta

questão.



Nesta pesquisa tem-se por objetivo mostrar uma aproximação conceitual

e legal realizada entre o Planejamento Turístico e o Planejamento Urbano

Municipal. Especificamente, foram analisados instrumentos legais para serem

aplicados na elaboração e revisão de planos diretores de distintos municípios

do Rio Grande do Sul pertencentes a um contexto comum.

Procedimento Método

A Pesquisa-Ação normalmente encontra-se em um procedimento

metodológico em áreas que tem uma constante entre o pesquisador e o sujeito.

Neste caso, sua especificidade tem um caráter ímpar.

Dentro da universidade que realiza esta pesquisa, são realizadas uma

série de atividades de assessoria, entre elas destacam-se aquelas destinadas

a auxiliar instituições públicas, estas por sua vez, buscam suporte para

amparar suas políticas urbanas. Neste caso, há décadas, a academia envolve

pesquisadores, dando suporte a prefeituras, governos dos estados entre outras

instâncias específicas. Assim são efetuadas por uma série de ações que

auxiliam mais de uma dezena de Planos Diretores Municipais, todos

localizados no mesmo contexto municipal.

Destaca-se assim, o reconhecimento da Pesquisa-Ação. Ela pode ser

desenvolvida tanto em nível microssocial (indivíduos e pequenos grupos) como

a nível macrossocial (sociedades, movimentos e entidades de âmbitos nacional

ou internacional) (THIOLLENT, 1988, p.8). Desta maneira, embora a

abrangência desta pesquisa tenha um caráter macro, sua ação está

direcionada a proposta apresentada à grupos específicos de técnicos. Para as

audiências públicas, pode-se dizer que suas escalas se fazem por uma plena

dialética entre ambas as dimensões. Esta pesquisa apresenta valores para

uma pesquisa-ação em desenvolvimento.

Comumente, seus temas e problemas metodológicos realizam-se por

base empirista, neste contexto, apresentam-se instrumentos legais passíveis

para a realização de intervenções e possibilidades nos territórios por meio de

Planos Diretores, tendo como possibilidade a atividade turística. Entretanto, na

pesquisa, desdobra-se inicialmente uma abordagem weberiana (SELL, 2013),



ao buscar em localidades chaves que tenham como foco o turismo, na maneira

com que se propõem o reconhecimento, manutenção e gestão turística. Nesta

condição, estuda-se os Planos Diretores de Ouro Preto (MG), Curitiba (PR),

Tiradentes (MG), Caxias do Sul (RS), Gramado (RS) e Bento Gonçalves (RS).

Destaca-se que “na análise comparativa não se trabalha na busca do que seja

comum a várias ou a todas as configurações históricas, mas pelo contrário,

permitirá trazer à tona o que é peculiar a cada uma delas” (COHN, 1997, p,15).

Após análises de artigos selecionados por site acadêmico cujos quais

tivessem apelo turístico e planos diretores, foram identificadas análises destes

para com as legislações presentes nos municípios abordados.

A partir destes documentos pôde-se visualizar se existem estratégias

introdutoras ao desenvolvimento turístico local (DALONSO; LOURENÇO,

2011). Elabora-se com este material hipóteses para as propostas de

intervenção territorial que estão sendo apresentadas nos municípios.

Atualmente, estes encontram-se em fase de audiência pública.

Desenvolvimento de referencial

Para a construção das cidades, inicialmente são percebidas as

necessidades sociais para que se possa ditar regras a fim de se obter uma

ordenação dos locais, são propostos modos de planejamento urbano. Estes

são aspectos geradores de desenvolvimento e de melhores mudanças para

uma determinada localidade. Deste planejamento, provém o planejamento

turístico, que tem como principais objetivos a atividade econômica e o

desenvolvimento de uma determinada região.

Desta maneira, o Planejamento Turístico se origina de modelos de

Planos Diretores Regionais. Com início na Europa no período pós-guerra (a

partir da década de 1950), quando diversos projetos e programas foram

elaborados para a ordenação de espaços turísticos de lazer e recreação para

população, em que se destaca a implantação do Plano de Desenvolvimento

Turístico na região litorânea de Languedoc-Roussillón, em 1961 no sul da



França (ACERENZA,, 2002), com seu principal embasamento no Enfoque

Urbanístico.

Comumente, segundo César (2011), o planejamento turístico pode

possuir enfoques urbanístico, econômico, de produto turístico, planejamento

turístico regional e participativo e possui como seus principais agentes o estado

e governos. Também, há uma diferenciação entre as dimensões espaciais e

temporais, além de modelo de motivação de viagens e comportamental;

modelo de impactos gerais; modelo de impactos econômicos; modelo de

impactos sócio culturais; e modelo de impactos ecológicos.

Para compreender os efeitos sociais e culturais do turismo, são criadas

uma série de outros modelos de planejamento e gestão. Dividido em

desenvolvimento de área, desenvolvimento de projeto e modelo de gestão e

marketing, além de uma terceira classe baseado em um sistema conceitual

(Getz, 1986).

Segundo César (2011), no Brasil comumente são pontuados alguns

modelos de planejamento turístico definidos nos seguintes enfoques:

Urbanístico: utilizado principalmente na década de 1960, a formação

deste modelo retrata a necessidade da especificidade dos Planos Diretores

com a agregação da atividade turística em seu planejamento. O método teve

início em Languedoc-Roussillón com seu projeto elaborado por um escritório de

planejamento urbano e regional. Este modelo para planos turísticos nada mais

é que uma adaptação do uso do solo, uma vez que ele surge para ordenar os

espaços turísticos existentes, fazer projetos de infraestrutura e propor

equipamentos para a região em questão.

Econômico: surge na mesma década também no continente europeu,

como forma de acelerar a economia e o desenvolvimento global e setorial, por

meio da aplicação de instrumentos de políticas econômicas. O modelo possui

etapas, segundo Diaz (1982 apud CÉSAR, 2011): a avaliação do cenário em

que se pretende atingir, seguido de diagnóstico, ou seja, a ordenação de dados

e elementos para que se possa compreender o local em análise; e, por fim, a

fixação de objetivos e metas, onde é descrito detalhadamente aquilo que se

deseja com estratégias a serem implantadas, projetos, políticas e ações. Este



modelo de planejamento, para Bote-Gómez (1997), pode ser definido em três

escalas: nacional, regional e local; assim como classificado quanto a sua

setorização litorânea, de áreas montanhosas, de área rural entre outros

setores.

Produto turístico: também conhecido como modelo de Pasolp

(Sequência de Análise de Produto para o Planejamento do Turismo e da

Recreação), de Baud-Bovy em 1976 (CÉSAR, 2011), percebe o turismo como

produto e é orientado como planejamento físico de forma mais ampla. Sua

metodologia é dividida em: pesquisa e análise, onde são avaliadas as áreas de

interesse turísticos, comparado com a demanda local, a existência de recursos

e potenciais turísticos; políticas turísticas e determinação de fluxos prioritários,

em que são examinadas as melhores opções de desenvolvimento do setor;

planejamento das instalações e serviços, baseado em Plano Diretor, nas

potenciais áreas, roteiros favoritos e a criação de uma estratégia para a

implantação do programa; e por fim os impactos, onde são apontadas as

políticas necessárias para manter o espaço e o produto turístico.

Estratégias regionais: abordado por Gunn (1988), é o desenvolvimento

turístico com aspecto territorial, que tem como principal contribuição o

relacionamento do produto com a identificação geográfica. Ele prevê a

definição dos objetivos e as diretrizes para alcançá-los, posteriormente é feito

inventário dos bens materiais e imateriais a serem incorporados no programa,

seguido por um diagnóstico da situação encontrada para que se possa definir

soluções a serem tomadas; enfim, recomenda-se o programa e ações para o

local.

Planejamento turístico participativo: de grande importância para o

planejamento turístico nacional, por meio da Embratur, a proposta vem de

encontro com a União Mundial do Turismo (UMT), que busca enfatizar o

envolvimento das comunidades locais no desenvolvimento de projetos

turísticos, principalmente quando se relaciona com programas ambientais.

Neste modelo de planejamento, a comunidade participa ativamente de algumas

etapas do projeto de turismo, como no aperfeiçoamento de propostas.



Entre os mais diversos modelos criados ao longo dos anos, destaca-se o

modelo urbanístico que, comprometido com os aspectos físico-espacial, possui

uma atenção especial aos elementos naturais como principal objeto de

planejamento. Nele fica clara a importância dada ao setor público para os

projetos de infraestrutura local, bem como a atenção para um projeto turístico

voltado à sustentabilidade, e para a parceria entre setor público e privado

(CÉSAR, 2011).

Porém, um projeto de turístico não necessita seguir apenas uma matriz

de planejamento, mas contemplar intenções dos mais diversos anteriormente

apresentados. Quanto a sua contribuição aos planos diretores municipais,

percebe-se que neste meio século tem se distanciado os fundamentos

territoriais dos Planos Diretores dos objetivos de um Planejamento Turístico.

Atualmente, os marcos regulatórios definem, a elaboração de uma

proposta descentralizadora e municipalista. Situação que tende a favorecer

uma maior participação e entendimento das necessidades do município frente

a suas demandas. Dar-se-ia uma “maior autonomia para que os municípios

construíssem seus próprios instrumentos de planejamento e gestão urbana,

mesmo antes da aprovação do Estatuto da Cidade” (BUENO, 2007, p.27).

Porém, sua fragmentação pode dificultar maiores articulações

necessárias, onde o planejamento territorial municipal passa a ter um papel

diretamente ligado ao executivo e a regionalização, mesmo que as unidades

municipais tenham, teoricamente, mais controle de sua gestão seriam ainda

muitas vezes, distante da realidade. “Do ponto de vista dos municípios, o

Estatuto da Cidade instituiu o Plano Diretor em um novo e estratégico patamar:

ele se transformou no principal instrumento para a gestão territorial, que regula

o uso e a ocupação do solo, define direitos de propriedade e – principalmente –

os parâmetros através dos quais esta deve desempenhar sua função social”

(BRUNO, CYMBALISTA, 2007, p.8).

Nesse contexto que o desenvolvimento de matrizes econômicas deve

ser fortalecido e também nessa temática o turismo deve ser abordado. Os

olhares, como usualmente retrata-se na academia, para as dimensões

urbanísticas, fornecem para a análise diversas maneiras temáticas e objetos.



Todos eles devem favorecer, inclusive como totalidade, a sociedade e sua

reprodução no espaço. Porém, apesar de as aglomerações urbanas

atualmente atenderem as exigências instruídas no Estatuto das Cidades, no

caso de Joinville, por exemplo, não fica claro a estratégia de um apelo turístico

como planejamento salvo a temáticas como qualificação do ambiente

construído, onde o patrimônio histórico ou quando “a maior parte do Plano se

direciona muito mais ao reordenamento territorial da cidade” (DALONSO;

LOURENÇO, 2011).

A cada dia tem se tornado mais frequentes envolvendo o fluxo (eventual

ou permanente) de pessoas, se reconhece no estudo das cidades, os centros

históricos, modernos e tradicionais, os conjuntos habitacionais, as relações de

lazer, cultura entre muitas outras possibilidades. O momento atual, dito pós-

moderno, agrega a esta sociedade urbana (LEFEBVRE, 2000) a relação

continua de formas definidas pela visitação, estabelecendo uma urbanização

turística (MULLINS, 1991, CESAR, 2010).

Frente a isso, Bueno (2007) reforça algumas questões importantes que

devem contemplar o Plano Diretor, entre elas a de que não se deve pensar em

todos os usos construtivos do solo, pois alguns vazios podem prestar “serviços

ambientais fundamentais” (2007, p.16). Soma-se a necessidade que “a

abertura de frentes de atividade produtiva (e lucrativa) precisa estar associada

ao fortalecimento dos valores culturais, artísticos e histórico” (2007, p.16).

Neste século elabora-se ferramentas para que governos democráticos

tenham instrumentos para o desenvolvimento de práticas de planejamento.

Em julho de 2001, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal 10.257/01, conhecida como o Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal (capítulo de política pública) e institui a nova moldura institucional que regula a política urbana a ser feita pela União, Estados e Municípios. (FONTES, SANTORO; CYMBALISTA, 2007, p.59).

Embora todos os municípios da União, possam e devam estabelecer

Planos Diretores, sua obrigatoriedade segundo Estatuto da Cidade, se detém

aqueles que possuam mais de 20 mil habitantes, integram regiões



metropolitanas ou aglomerações urbanas, possuam áreas de interesse turístico

ou por questões ambientais específicas.

Interessante observar esta relação entre as obrigatoriedades e a

atividade turística. Ainda que exista esta condição associada ao turismo, dois

pontos se sobressaem, como a falta de clareza legal acerca das “áreas de

interesse turístico” (BRASIL, 2001) apesar de existirem diversos documentos

esparsos nas esferas dos municípios para esta questão. Outra observação se

trata da literatura produzida e referenciada com relação aos Planos Diretores,

nela, com razão, se dá um grande enfoque a universalidade da moradia,

entretanto, não são vistas reflexões referentes ao turismo com a mesma ênfase

que sua exigência é feita.

Segundo RIBEIRO (2013), o Plano Diretor estabelece diretrizes para

diversos enfoques como, esporte, lazer, moradia, comércio e equipamentos

urbanos que precisam de organização territorial para seu uso, desta forma a

ordenação espacial se dá a partir de um estudo e mapeamento para que se

criem diretrizes de implantação de por exemplo, de parques, ciclovias, teatros,

centros de eventos ou estádios, assim como a localização prévia de hotéis,

pousadas ou restaurantes, chegando-se a conclusão de que “por onde o turista

caminha, circula e usufrui seus momentos de lazer acontecem a partir de sua

vivência na cidade posterior ao que foi traçado e planejado às pessoas”.

Resultados

A relação dos Planos Diretores para com a temática do turismo é

evidenciada em legislações que contemplam diretrizes e ações para uma

melhor política municipal. Estas abordam como ação a elaboração de Planos

de Turismo para as cidades que ainda não os possuem. Segundo artigo

referente a influência dos planos territoriais no desenvolvimento turístico

(DALONSO; LOURENÇO, 2011), “O turismo, por se apresentar como uma

atividade eminentemente social implica na apropriação e uso o território”, desta

forma sob uma ótica de análise temporal e espacial do lugar associado à



políticas públicas pode se desenvolver um planejamento do nível de

desenvolvimento turístico nos destinos a serem explorados.

O caráter deste planejamento deve ter abordagem que contemple

aspectos urbanos e rurais, abrangendo as relações existentes e as demandas

específicas locais, para que se tenha um olhar que ultrapasse fronteiras

geográficas e também os aspectos físico-espaciais, objetivando resultados

assertivos no âmbito regional. Para TIRADENTES (2015):

Art.14 – A política municipal de turismo será regida por um conjunto de diretrizes com as respectivas linhas de ações estratégicas específicas, de forma a maximizar a contribuição socioeconômica da atividade turística e minimizar seus impactos negativos, garantir a sua sustentabilidade, fortalecer a sua identidade e fomentar sua competitividade. (TIRADENTES, 2015, p.10).

A política municipal de turismo pode ainda, desempenhar um papel

significativo perante a sociedade, uma vez que as diretrizes podem conter

ações que incluam o esporte e o lazer. É com essa premissa que acontece a

inclusão do cidadão no turismo de sua cidade, reconhecendo seu papel e

tomando para si esta prática. Ainda assim, ressalta-se o envolvimento do

cidadão através destes enfoques, somando-se o incremento de qualidade de

vida presente nesse tipo de atividade, para CURITIBA (2015) torna-se

importante:

[...] ações visando a preservação de tradições folclóricas e onde sejam estimulados os costumes locais, fazendo com que estes espaços possam receber melhorias na infraestrutura viária e de lazer visando a melhora do conforto de moradores locais e turistas que os visitam. (CURITIBA, 2015, p.59)

A qualificação do turismo passa pelo aprimoramento de sua administração,

desta forma é através de instrumentos de governo que o município tem acesso

às políticas públicas existentes. Esta por sua vez, surge como forma de

legislar, se tratando de um conjunto de ações e decisões estabelecidas pelo

Estado para que se possa resolver problemas da sociedade e promover seus

interesses (TONINI; LAVANDOSKI; BARRETO, 2011). Assim, torna-se tarefa

do poder público municipal incorporar o turismo em sua estratégia de

desenvolvimento para que assim esta atividade ganhe estrutura e organização.



O planejamento e a gestão são a base do fortalecimento de uma matriz

econômica. Complementando esta temática, temos o INVTUR como importante

ferramenta para o reconhecimento do potencial existente auxiliando na

promoção das atividades ligadas ao turismo através de base de informação

objetivando os objetivos e metas pretendidos. Os planos diretores ainda

complementam esse viés ressaltando a necessidade da elaboração dos Planos

Municipais de Turismo apoiados por seus conselhos municipais, conforme

TIRADENTES (2015):

Art.18 – O município deverá construir um sistema de gestão turística do destino integrado à sua gestão ambiental, capaz de direcioná-lo à sustentabilidade e a um grau de diferenciação e competitividade desejável em relação a outros destinos. (TIRADENTES, 2015, p.11).

Para tanto, complementando os resultados pretendidos quanto ao

planejamento e à gestão existentes, conta-se com instrumentos legais que

auxiliam na condução das atividades turísticas. Passa-se pela estruturação dos

atrativos e roteiros turísticos, responsáveis pelo fortalecimento e articulação

institucional.

Os resultados alcançados representam avanços de cunho local e

principalmente ganhos no planejamento regional. Ainda, considerando os

instrumentos legais, as zonas de interesse turístico constituem um papel

importante no que diz respeito ao desenvolvimento do turismo. É através dessa

demarcação legal que se definem espacialmente os locais que receberão

atenção especial e serão propícios ao desenvolvimento dessas atividades.

Muitas vezes estão ligadas há algum patrimônio cultural, histórico, arquitetônico

e até mesmo de imagem. A paisagem, seja ela natural ou mesmo edificada,

também compõem essa premissa, e através das Paisagens Notáveis

desempenham essa função. Nesse contexto, o Plano Diretor é um instrumento

que consegue atentar para cuidados que vão além do engessamento sobre o

direito de construir, contemplando atenção até mesmo a elementos do entorno.

Para CAXIAS DO SUL (2008):

Art. 63. Consideram-se paisagens notáveis os ambientes naturais ou edificados, localizados na área urbana ou rural, que guardem valores culturais, históricos e ecológicos e aqueles reconhecidos pela



comunidade, [...] sem prejuízo de outros que assim sejam considerados. (CAXIAS DO SUL, 2008, p. 26)

Segundo as autoras TONINI, LAVANDOSKI e BARRETO (2011), sob uma

pesquisa documental buscou-se analisar os planos diretores dos municípios da

Região do Vale dos Vinhedos, observando-se pouca unicidade entre

legislações das cidades participantes e consequentemente pouca abordagem

da questão do turismo. Sendo assim, apenas o município de Bento Gonçalves

trata com maior empenho diretrizes turísticas em sua redação, instituindo a

Zona de Preservação da Paisagem do Vale dos Vinhedos onde coloca:

Segundo o art. 204, a Área Rural tem uso predominantemente agrícola,

turístico, agro-industrial e de conservação, podendo sediar outras

atividades, tais como residenciais, artesanais, comerciais e de serviços,

desde que associadas às atividades predominantes (...). (TONINI;

LAVANDOSKI; BARRETO, 2011)

Aliando ainda a exploração comercial de atividades de lazer que se

relacionam com funções do cotidiano, existem planos que contemplam

instrumentos que configuram corredores temáticos. Trata-se das margens de

vias com características propícias ao desenvolvimento de práticas comerciais

que podem ser relacionadas ao turismo. Para CURITIBA (2015) deve existir:

[...] preferência para fechamento de ruas em datas comemorativas específicas, conforme calendário oficial do Município, entre outras formas de incentivo na área de turismo, lazer e gastronomia. (CURITIBA, 2015, p. 61)

Um exemplo desses corredores são os Corredores Gastronômicos, vias

que possuem apelo comercial voltado às atividades gastronômicas que por

possuírem concentração de inúmeras ofertas da mesma temática acabam

ganhando destaque não somente local, mas também fora dos limites

municipais. Há ainda as ruas de lazer que propiciam apropriação dos espaços

públicos, e é nesse intuito que se realizam atividades voltadas a população.

Tratam-se de vias que em dias específicos são tradicionalmente das pessoas e

deixam de ter seu papel na mobilidade do município.



De modo geral, a estruturação legal do planejamento territorial contribui

ao desenvolvimento dessa matriz econômica, o turismo. Nesse âmbito, a

gestão da atividade turística tem recorrente relação com as diretrizes

constantes nas legislações municipais. A intenção de englobar capítulos

específicos nos planos diretores referente a assuntos no âmbito da política de

turismo e promover esta discussão no zoneamento dos municípios tem por

objetivo fazer valer o que a Constituição e o Estatuto da Cidade pretendem

como garantia de qualidade de vida aos cidadãos (RIBEIRO, 2013). A

regionalização é embasada por estratégias demarcadas especificamente em

território municipal nesse contexto, carecem de articulação demarcada nestes

estatutos. As políticas municipais particulares ao turismo encontram respaldo

dos planos diretores diferenciando a abordagem em cada município e é dessa

forma que efetivamente demonstram o comprometimento com o seu

desenvolvimento.



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