PLANEJAMENTO NACIONAL E TERRITÓRIO NO NORDESTE – NOVAS

CONFIGURAÇÕES

Liduina Farias Almeida da Costa1

Resumo Estudo sobre o planejamento regional/territorial brasileiro nas décadas de 1990 e 2000. Resultante de pesquisa documental e bibliográfica, intitulada “Nacionalidade, regionalidade e políticas públicas”, desenvolvida no Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas e Sociedade da Universidade Estadual do Ceará. Conclusões: na década de 1990 e início da de 2000, o Estado estimulou as competições territoriais (guerra fiscal entre os Estados, especialmente os nordestinos), mesmo assim ao demarcar os eixos de desenvolvimento deixou caminho aberto para que a partir de 2003 o planejamento passasse a considerar a dimensão territorial sem abandonar a clássica divisão regional do país, priorizando as diversidades espaciais. Palavras-chave: Planejamento nacional. Território. Nordeste brasileiro. Avaliação de políticas públicas. Estado Contemporâneo. Políticas Públicas.

Abstract Study on regional/territorial Brazilian planning in the 1990s and 2000. Resulting from archival research and literature on "Nationality, regionality and public politics" developed in the Graduate Program in Public Politics and Society at the State University of Ceará. Conclusions: In the 1990's and early 2000, the state has stimulated regional competitions (fiscal war between states, especially the Northeast), even then, in establishing the development priorities left the way open for the planning of 2003 passed to consider the spatial dimension without abandoning the classic regional division of the country, emphasizing the diversity space. Key-words: National planning. Territory. Brazilian Northeast. Evaluation of public politics. Contemporary State. Public Politics.

1 Doutora.Universidade Estadual do Ceará. liduinafariasac@gmail.com

1. INTRODUÇÃO

Resultante da ausência de uma política nacional de desenvolvimento

regional/territorial no Brasil na década de 1990, o Nordeste apesar de apresentar

crescimento do PIB dez vezes maior que o do país, apresentou também um enorme

aprofundamento dos seus níveis de pobreza. Ao mesmo tempo, as instituições

relacionadas ao planejamento regional passaram por grande enfraquecimento e/ou

extinção, contando com aquiescência das elites políticas da região.

Entretanto, naquela década se percebia no âmbito do debate acadêmico algumas

buscas de novas perspectivas de compreensão da dinâmica regional no país,

destacando-se a idéia de eixos de desenvolvimento assim como as argumentações de

que as nossas diferenças regionais fossem tratadas como potencialidades e jamais como

carências.

Tais idéias, entretanto, eram incorporadas parcialmente pelo Estado sem

qualquer preocupação com a redução das desigualdades espaciais, sociais e diferenças

de outras naturezas nem tampouco com a efetivação de ações que, realmente

propiciassem a superação dos estigmas relacionados à nordestinidade, nem o

preconceito de lugar construído ao longo da nossa história. A emersão de novos sujeitos

no cenário regional, como chamou a atenção Arruti (2002), especialmente durante as

comemorações dos 500 Anos de Brasil, não parecia importar aos planejadores,

empenhados que estavam em obedecer os receituários dos países mandantes no

concerto mundial do período.

A partir de 2003, ao iniciar-se um governo de coalizão que elegeu como lema,

Brasil um país de todos, se expressam novas expectativas, relativamente a uma política

de desenvolvimento regional que contemplasse o Nordeste, gerando-se várias

especulações no campo político e no acadêmico. (CARVALHO, 2006).

Seria possível uma outra lógica de desenvolvimento regional/territorial num país

que já havia ingressado, de modo submisso, no processo de globalização e após quase

uma década de forte competição territorial entre os estados e municípios nordestinos e o

paulatino enfraquecimento e/ou extinção das instituições voltadas ao desenvolvimento

regional ?

Neste trabalho discuto acerca das buscas por inovações nesse campo no âmbito

dos planejamentos nacionais, no período compreendido entre 2003-2011, para então

identificar as prioridades regionais no caso da Região Nordeste.

2. A EVOLUÇÃO DA CONCEPÇÃO DE TERRITÓRIO NO PLANEJAMENTO

NACIONAL E ALGUNS DOS SEUS DESDOBRAMENTOS

O planejamento nacional no período em questão – condição sine qua non à

percepção de mudanças de rumo das ações estatais no Nordeste – apresenta algumas

características, algumas das quais evoluem a partir do PPA anterior aos de 2004 -2007 e

2008-2011 sem, entretanto, constituir-se como mera continuidade.

Um primeiro aspecto a entender é a ampliação da perspectiva territorial do

planejamento. Na verdade a concepção de dimensão territorial evolui tomando por base

os Eixos de Desenvolvimento do Plano Brasil em Ação até assumir o posicionamento do

grande geógrafo Milton Santos a tal respeito.

No período vigência desse Plano, mesmo que foco principal do desenvolvimento

fosse a competição territorial (guerra fiscal) entre as unidades federadas do Brasil,

principalmente na região Nordeste, o PPA 1996-1999 retoma determinada visão regional

de planejamento ao considerar os Eixos de Desenvolvimento. Faz-se, então uma espécie

de radiografia do país, por meio da qual identificava potencialidades e obstáculos ao

desenvolvimento, incluindo, evidentemente as regiões do país. De cariz gerencial em

razão do Estado regulador e indutor no período, o Brasil em Ação prioriza grandes

empreendimentos considerados estruturantes das áreas de infra-estrutura econômica e

desenvolvimento social, demarcando uma prática de gestão do desenvolvimento

apontando a integração entre planejamento, orçamento e gestão.( BRASIL, 2006; 1996).

Com o início do novo governo, que tinha por lema Brasil, um país de todos, o PPA

2004-2007, desde seus estudos preparatórios investe na concepção de planejamento

territorial, especialmente ao realizar o Estudo de Atualização do Portfólio dos Eixos

Nacionais de Integração e Desenvolvimento, de 2000-2007 para 2004-2011. Da

perspectiva de “corredor de transporte” – como no Brasil em Ação – esses eixos

começam a adquirir vida. Conforme se lê a seguir, eles passam a ser:

“referência geográfica para integração das políticas públicas e uma categoria territorial de planejamento, onde oportunidades de investimentos públicos e/ou privados foram identificadas, para um horizonte indicativo de oito anos, e destinadas a promover o desenvolvimento sustentável. Nessa nova configuração, a área de influência de um Eixo passou a incorporar outras variáveis, tais como o ecossistema, a polarização entre os principais centros urbanos e os centros economicamente dinâmicos” ( BRASIL, 2006,p.2).

Destaque-se ainda, que mesmo diante do processo de “globalização”,

diferentemente dos sucessivos chamados ajustes dos governos anteriores, o PPA 2004-

2007 priorizou como orientação principal uma estratégia de desenvolvimento de longo

prazo, tendo por premissas as seguintes:

“inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia” (BRASIL, p. 4).

Como a desafiar os anos seguidos de ações de curto prazo e a obediência aos

“ajustes”, o planejamento nacional do período além de ter sido considerado peça chave,

partiu de um processo participativo, que propiciou a escuta de quase duas mil entidades

de trabalhadores e empresários, da cidade e do campo, das elites e dos movimentos

populares, cientistas, ambientalistas, igrejas, etc., de todos os estados do país.

Em decorrência da forma de coordenação priorizando os sistemas de informação,

a melhoria do sistema de indicadores; a capacitação permanente; e o monitoramento e

avaliação de programas e do Plano, estabeleceu-se modelo de valorização da gestão,

com a proposta de “um gerente para cada programa” e, assim também a obrigatoriedade

de encaminhamento de Relatório de Avaliação Anual ao Congresso Nacional, cujos

resultados destinar-se-iam ao aperfeiçoamento do Plano e de seus programas2.

Três megaobjetivos seriam perseguidos: a Dimensão Social, com vistas à inclusão

social e a redução das desigualdades sociais; a Dimensões econômica, ambiental e

regional, visando um crescimento gerador de emprego e renda, ambientalmente

sustentável e redutor das desigualdades regionais; e a Dimensão democrática, visando à

2 A unidade de planejamento, orçamento e gestão seria o programa, o qual propiciaria trabalhar de forma cooperativa, cruzando fronteiras ministeriais; formando equipes e redes com um fim comum.

promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia (BRASIL, 2003,

pp.55-59).

Entre os problemas fundamentais foram considerados a concentração social e

espacial da renda da riqueza e, quanto ao papel do Estado seria o de condutor do

desenvolvimento social e regional e, ao mesmo tempo, indutor do crescimento

econômico. Nesse sentido, a atividade de planejamento seria de coordenação e

articulação dos interesses públicos e privados no sentido de minorar as desigualdades.

Nesse contexto de transição foram previstas ações, tais como: investimentos em

infraestrutura (transporte, energia, telecomunicações, recursos hídricos, saneamento e

habitação); crescimento pela expansão do consumo de massa; necessidade de política de

emprego; políticas sociais (incluindo a reforma agrária e o fomento à agricultura familiar),

ao tempo em se priorizaria temas transversais como a ciência e tecnologia; o meio

ambiente; e emprego e gênero.

As principais metas eram: Emprego, PIB e Exportação; Educação; Saúde (30.000

equipes /Saúde da Família); Saneamento; Habitação; Assistência Social – Transferência

de Renda; Reforma agrária; Ciência e tecnologia; Tecnologia da Informação e Inclusão

Digital; Agricultura e Pecuária; Micro e Pequenas Empresas; Meio Ambiente; Energia

Elétrica; Petróleo e Gás; Transporte; Recursos Hídricos.

Em razão dos propósitos deste trabalho, destaca-se a preocupação do PPA 2004-

2007 com as desigualdades regionais no leque de objetivos constantes no segundo

megaobjetivo, já descrito.São previstos, desta forma, a ampliação, desconcentração

regional e fortalecimento das bases científicas e tecnológicas de sustentação do

desenvolvimento, democratizando o seu acesso, assim como o de redução das

desigualdades regionais e intra-regionais com integração das múltiplas escalas espaciais

(nacional, macrorregional, sub-regional e local), estimulando a participação da sociedade

no desenvolvimento local (BRASIL, 2003).

Ao priorizar as políticas públicas como um dos pilares do crescimento, elege um foco

voltado para as ações determinantes de produtividade sistêmica e outro constando de

ações voltadas p/as regiões em geral.

O princípio fundante da DIMENSÃO REGIONAL seria o entendimento de que as

desigualdades sociais têm uma dimensão regional. Propôs, então nova política de

desenvolvimento regional e o fortalecimento do planejamento territorial no setor público;

um desenvolvimento solidário entre as diversas regiões do País, potencializando as

vantagens da diversidade cultural, natural e social; a política regional passa a ser

considerada não como problema de algumas regiões, mas uma política nacional

promotora de coesão territorial como expressão da coesão social e econômica do País; a

integração competitiva do território nacional passando pela coordenação e investimento

seletivo em infra-estrutura, atacando de imediato os gargalos em transporte, energia,

telecomunicações, e recursos hídricos, entendidos como obstáculos à valorização das

complementaridades inter-regionais.

Neste sentido, as áreas mais frágeis seriam tratadas numa perspectiva

subregional diferenciada relativamente ao gasto social e às políticas de emprego e renda.

A intenção seria estimular uma convergência das prioridades de gasto da União, estados

e municípios num conjunto de políticas estruturantes (transferência de renda,

saneamento, habitação, saúde, educação, informação e conhecimento, meio ambiente,

associadas a uma política “sob Medida” de emprego e renda) gerenciadas de forma

articulada, visando ao desenvolvimento local.

Mas e região estaria contemplada também na dimensão democrática do

planejamento, cujo terceiro megaobjetivo, também já descrito prioriza a valorização da

diversidade das expressões culturais nacionais e regionais.

3. O PPA 2008 – 2011: O APROFUNDAMENTO DAS CONCEPÇÕES DE TERRITÓRIO

E A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

O território é considerado determinante no PPA 2008 – 2011, cujos formuladores

entendem ser a complexidade do espaço social uma dificuldade nas definições regionais

rígidas, exigindo, por isso uma combinação de critérios variados capazes de dialogar com

as múltiplas espacialidades e territorialidades nas políticas setoriais e nos recortes

temáticos (BRASIL, 2006).

São problematizadas as clássicas formas de políticas regionais, circunscritas a

uma macrorregião-alvo para justificar uma política nacional a operacionalizar-se segundo

diferentes escalas territoriais. Os especialistas envolvidos no referido plano consideram

importante o apoio no referencial teórico clássico (certo grau de homogeneidade

geoeconômica e organização polarizada) que, entretanto, necessitaria de redefinições,

conforme se lê no documento, a seguir:

“...os espaços regionais são cada vez mais fluídos e rearticulam-se com agilidade segundo variáveis diversas, nas quais as afinidades políticas e culturais (e, eventualmente, identitárias) jogam um papel tão ou mais importante que a articulação econômica, visto que esta tem crescentemente múltiplas dimensões e direções. Como diria Castells (1999), o espaço dos fluxos tende cada vez mais a superar, em importância, o espaço dos lugares. Além disso, esses espaços dos fluxos definem espacialidades, no sentido que Coraggio (1980) deu ao termo, a partir do metabolismo econômico que organiza o espaço e se cristaliza no território. As espacialidades definidas a partir das articulações socioeconômicas representam, assim, uma unidade dialética entre os fluxos e os lugares onde se originam e/ou com os quais se articulam (BRASIL:1996, p. 13).

Segundo Farias (2008), para os referidos planejadores o sentido finalista funcional

do território nem sempre havia sido considerado no processo de regionalização que, na

maioria das vezes teria seccionado a espacialidade funcional. Eles defendem, então uma

inovação nas propostas de regionalização, sem desconsiderar as forças sociais, políticas

e institucionais que, segundo eles imporiam “razoável inércia com relação às fronteiras

territoriais”. Diante da constatação das complexidades da análise territorial e de que os

instrumentos de intervenção poderiam estar em outra escala espacial, arena política, nível

de governo ou instância de poder, é proposta a construção de estratégias multiescalares.

Neste caso as regiões seriam consideradas como estruturas sócio-espaciais ativas

nas quais o ambiente sócio-econômico e os traços histórico-culturais e sócio-geográficos

fossem decisivos para o sucesso ou o fracasso de qualquer desenvolvimento.

Ao considerar a defasagem dos indicadores sociais do Nordeste em comparação

aos das demais regiões, examinei também e percebi que numa das agendas prioritárias

do PPA em referência (a agenda social), são previstas estratégias como as de integração

das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família às políticas educação,

energéticas, produtos bancários, trabalho e à renda; e atenção a segmentos como:

criança e adolescente; pessoas com deficiência; quilombolas; mulheres e índios.

O Plano continua incentivando a participação social, incluindo entre suas

diretrizes “a valorização dos canais de participação social existentes e das

propostas já construídas nesses espaços (conselhos, conferências, fóruns, etc)” e

considerando como maior desafio “a construção de mecanismos capazes de assegurar a

participação e o controle social na gestão do Plano, especialmente nas etapas de

monitoramento e avaliação dos programas e das ações do PPA” (PPA ,2008-2011, p.45).

A redução das desigualdades regionais a partir das potencialidades locais

do Território Nacional encontra-se, de fato, entre os demais desafios que o PPA 2008 –

2011 se propõe enfrentar3.

Citando Brasil (2008, p.99), afirma Farias que o documento realça a necessidade

de aprofundamento da promoção de políticas públicas de maneira integrada, visando

modelo de desenvolvimento articulador de objetivos econômicos, sociais, ambientais e

territoriais prevendo: a continuidade do aprimoramento do licenciamento ambiental; a

redução do desmatamento, o combate à desertificação e a conservação da biodiversidade

em todos os biomas brasileiros; a disponibilidade de água com qualidade e a gestão dos

recursos hídricos, o controle de poluição, a conservação e a revitalização de bacias;

ampliar a participação do uso sustentável dos recursos da biodiversidade continental e

marinha, e das áreas protegidas no desenvolvimento nacional; a promoção e difusão da

gestão ambiental, a produção e o consumo sustentável nos ambientes urbanos e rurais e

nos territórios dos povos e comunidades tradicionais; relacionadas ao enfrentamento das

desigualdades regionais, o Plano ressalta iniciativas do Ministério da Integração Nacional

(MI) e do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).

Caberia ao MI a instituição da Política Nacional de Desenvolvimento Regional,

objetivando reduzir as desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras e

promover a eqüidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. Quanto às do

MDS, são considerados de forte impacto territorial os Programas de Transferência de

Renda com Condicionalidades; o Benefício de Prestação Continuada; a valorização do

salário mínimo que incide especialmente na região Nordeste e o aumento dos recursos

para financiamento de habitação popular nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

(BRASIL: 2008, p.99-100).

3 Promover a inclusão social e a redução das desigualdades; promover o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com geração de empregos e distribuição de renda; propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com eqüidade, qualidade e valorização da diversidade; fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia e a cidadania com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos; implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do Território Nacional; reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do território nacional; fortalecer a inserção soberana internacional e a integração sul-americana; elevar a competitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica; promover um ambiente social pacífico e garantir a integridade dos cidadãos; promover o acesso com qualidade à Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se seu caráter democrático e a descentralização. (BRASIL: 1998, p. 64 a 119).

Outras ações visando ao desenvolvimento regional seriam: a ampliação da infra-

estrutura e disponibilidade hídrica; aproveitamento de potencialidades das regiões e

convergência das iniciativas multisetoriais e inter-ministeriais; recuperação das perdas

inflacionárias do valor pago pelo Bolsa Família e implementação da política habitacional,

objetivando a ampliação do acesso à moradia da população de baixa renda nas áreas

urbanas e rurais. (BRASIL: 2008, p.100).

Relativamente ao fortalecimento da inter-relação entre o urbano e o rural, também

previsto no Plano destacam-se ações do Ministério das Cidades como a estruturação do

planejamento e da gestão territorial urbana, e do Ministério do Desenvolvimento Agrário

como a reforma agrária, a agricultura familiar e o desenvolvimento dos territórios rurais.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Entre as muitas conclusões a que se poderia chegar, afirma-se que a despeito

das continuidades, se percebeu inovações no planejamento nacional, especialmente ao

se tratar do Nordeste, destacando-se os principais aspectos: uma classificação das

regiões e sub-regiões prioritárias4, visto que a definição de critérios de atuação no

território, caberia à escala nacional, ou seja à Câmara de Políticas de Integração Nacional

e Desenvolvimento Regional e Comitê de Articulação Federativa, sob a coordenação da

Casa Civil da Presidência da República; o consenso acerca do planejamento

regional/territorial como prioridade nacional; a possibilidade de um planejamento regional

tendo por matéria o potencial de desenvolvimento da diversidade econômica, social,

cultural e ambiental característicos do Brasil; o objeto do planejamento regional na

confluência espacial entre pobreza individual e regional; o foco nas causas das

desigualdades, elegendo a perspectiva espaço-temporal; a concentração de ações nas

regiões geradoras de fluxos migratórios formadores de bolsões de pobreza das grandes

metrópoles; a proposta de envolvimento de todas as áreas de atuação do governo,

4 G1: Microrregiões de ALTA RENDA – Regiões Sul e Sudeste e Centro Oeste; G2: Microrregiões DINÂMICAS - rarefeita no Sul e Sudeste e mais freqüentes no Centro-Oeste e Nordeste; G3: Microrregiões ESTAGNADAS - rendimento domiciliar médio e baixo crescimento econômico - dispersas por todo território nacional; G4: Microrregiões de BAIXA RENDA - baixo rendimento domiciliar e baixo dinamismo, estando no Norte e Nordeste. Combinam situações de pobreza e debilidade da base econômica regional.

especialmente os ministérios cujas ações se efetivam em bases territoriais e; finalmente,

a percepção das diversidades intra-regionais e, com isso a tarefa de articular as várias

escalas de planejamento, ao tempo em que as particularidades do semi-árido e as

carências sociais da Região, são justificativas de ampliação da referida política.

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