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  • SciELO Books / SciELO Livros / SciELO Libros S, MC., and PEPE, VLE. Planejamento estratgico. In: ROZENFELD, S., org. Fundamentos da Vigilncia Sanitria [online]. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2000, pp. 196-232. ISBN 978-85-7541-325-8. Available from SciELO Books .

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    Planejamento estratgico

    Marilene de Castilho S Vera Lcia Edais Pepe

  • Planejamento estratgico

    Contedo

    Planejamento estratgico-situacional. Desenho e monitoramento de pla-

    nos.

    A leitura deve permitir:

    Reconhecer a importncia do planejamento estratgico-situa cio-

    nal para o planejamento das aes de sade, e o articuar construo

    de viabilidade de planos, ao monitoramento e avaliao, em Vigiln-

    cia Sanitria.

    Apreender a lgica do planejamento estratgico-situacional e de

    seus principais elementos tericos e metodolgicos - teoria da produ-

    o social, conceito de situao, problema, ato r e outros; adquirir capa-

    cidade para aplicar esses elementos.

    Selecionar, descrever e explicar problemas de sade, e desenhar planos estratgicos de interveno sobre os mesmos.

  • Planejamento estratgico 197

    Planejamento estratgico

    Marilene de Castilho S, Vera Lcia Edais Pepe

    Introduo

    As imensas dificuldades, em nosso pas, para as aes de Vigilncia Sanitria serem efetivas podem ser melhor compreendidas se conside-ramos o alto grau de complexidade do objeto de interveno das mes-mas, e a baixa capacidade de regulao e controle do poder pblico sobre esse objeto. Assim, necessrio aumentar a governabilidade do

    Estado sobre as complexas e mltiplas variveis intervenientes e rela-

    es presentes nos processos de produo, circulao e consumo de bens e prestao de servios que interferem nas condies de sade das populaes e no meio ambiente.

    Para atuar nesta rea, com alguma probabilidade de xito, leis, cdigos sanitrios, conhecimentos, tecnologias e recursos materiais so indispensve"is, mas insuficientes. preciso ter poder e legitimidade para que leis e cdigos sanitrios se cumpram, para que conhecimentos e tecnologias sejam aplicados e recursos materiais estejam disponveis e sejam adequadamente utilizados. Enfim, alm de uma boa capacidade de governo (capacidade de fazer/saber fazer), a viabilidade (possibilida-de de implementao) do projeto da Vigilncia Sanitria est condicio-nada possibilidade de um aumento considervel da governabilidade governabilidade (grau de controle sobre as variveis intervenientes no "jogo") do poder pblico sobre os processos sociais, polticos e econmicos que com-pem o objeto de trabalho da Vigilncia Sanitria.

    Os conceitos de capacidade de governo, governabilidade, poder e viabilidade so alguns dos conceitos centrais do arsenal terico-meto-

    dolgico do planejamento estratgico-situacional, desenvolvido por Car-los Matus, um dos principais formuladores do enfoque estratgico de

  • 198 Planejamento estratgico

    enfoque normativo

    de planejamento

    planejamento na Amrica Latina. Nesse enfoque, a escassez de recur-

    sos no diz respeito apenas aos recursos econmicos. O poder tambm

    um recurso escasso, talvez o mais importante de todos, pois indispen-

    svel para a produo de mudanas na realidade social. A desconside-rao dessa questo explica, em grande parte, os equvocos e fracassos

    das prticas tradicionais de planejamento econmico-social na Amrica Latina, desenvolvidas segundo um enfoque tecnocrtico e economicis-

    ta, a que se convencionou chamar enfoque normativo de planejamento.

    Em linhas gerais, este enfoque apresenta as seguintes caractersti-

    cas: 1) D primazia a categorias econmicas, como recursos, produo,

    produtividade, eficincia, custo-benefcio econmico, etc; 2) No reco-

    nhece as dimenses polticas que fazem parte da realidade sobre a qual

    se planeja, previlegiando a racionalidade tcnica na orientao dos pro-

    cessos sociais de definio de prioridades e alocao de recursos; 3) Considera que apenas um ator planeja e que s existe uma explicao

    da realidade; 4) Considera ser possvel prever e controlar os processos

    sociais atravs da racionalidade tcnica; 5) Considera o plano uma nor-

    ma a ser cumprida para se alcanar um objetivo, definido apenas atra-

    vs de critrios tcnicos.

    Muitas dessas caractersticas ainda persistem nos processos de pla-

    nejamento e gesto do setor sade. O planejamento realizado em eta-

    pas separadas, de modo burocrtico, raramente executado e nunca avaliado. O esforo de captao de recursos nem sempre est voltado para atender as reais necessidades de sade da populao, a participa-o dos profissionais de sade ainda incipiente, e a participao da

    populao ainda se restringe, quando muito, representao de entida-

    des civis nos Conselhos de Sade. Nessa perspectiva, pode-se entender

    a profunda dissociao entre os processos formais de planejamento e o efetivo processo de tomada de deciso e de execuo das aes em sade.

    Diante deste quadro, pe-se a seguinte questo: possvel o plane-jamento em sade contribuir para a construo do SUS e, em particu-

    lar, para o fortalecimento da Vigilncia Sanitria? Acreditamos que sim, embora o planejamento no seja uma frmu-

    la mgica para a soluo de problemas. O planejamento pode contribuir para ampliar a capacidade de governo e aumentar a governabilidade da Vigilncia Sanitria. O enfoque estratgico de planejamento e, mais

    especificamente, a proposta metodolgica do planejamento estratgico-

    situacional, aumenta o poder de explicao dos problemas e pode aju-

    dar a sistematizar o raciocnio estratgico, muitas vezes realizado intui-

    tivamente por quem governa. Oenfoque estratgico de planejamento social se desenvolveu, na

    Amrica Latina, especialmente na segunda metade dos anos 70, desde

  • o reconhecimento dos limites do enfoque normativo para lidar com a

    complexidade, a contradio, a fragmentao e a incerteza caractersti-

    cas dos processos sociais. (S & Artmann, 1994)

    Entre os pressupostos e caractersticas gerais do planejamento

    estratgico podemos destacar:

    um enfoque poltico, o poder uma categoria de anlise central.

    diferentes atores tm diferentes vises sobre a realidade, diferen-tes graus de poder e diferentes interesses. No h um nico sujeito do

    planejamento.

    no se podem fazer predies sobre a realidade social, pois con-flitiva e marcada pela complexidade e pela incerteza.

    planejar realizar um clculo sistemtico, interativo (no sentido

    da relao com outros atores) e probabilstico. um processo complexo e exige a articulao constante entre presente e futuro.

    os recursos econmicos no so os nicos recursos escassos. necessrio garantir "recursos de poder" para implementar as mudanas

    desejadas.

    o poder uma capacidade, ou acumulao, capacidade de produ-o de fatos, capacidade de ao. Manifesta-se de vrias formas - como um

    poder tcnico, um poder poltico ou um poder administrativo. (Testa, 1995)

    planejar um processo contnuo, sem separao rgida entre eta-

    pas, que se interpenetram. Este processo deve ser avaliado constante-

    mente, em funo do alcance da proposta de mudana. Planejamento e ao/execuo so indissociveis (planejar governar).

    o planejamento estratgico-situacional (PES)

    o texto que se segue se apa, fundamentamente, nos trabalhos de

    Planejamento estratgico 199

    Carlos Matus, idealizador do enfoque de planejamento estratgico- Carlos Matus situacional (Matus, 1987, 1993, 1994-a, 1994-b, 1996-a, 1996-b). Este en-foque refere-se arte de governar em situaes de poder compartido, considera a existncia de vrios atores em um jogo de conflito e coope-rao . Prope-se a ser um mtodo e uma teoria de planejamento estra-

    tgico pblico. E pode servir aos dirigentes, no governo ou na oposio, bem como a organizaes da sociedade civil.

    O PES no s teoria e tcnica, tampouco um clculo determins-tico, com um s resultado possvel. A teoria e os mtodos so importan-

    tes mas insuficientes para um ator ter xito na execuo de seus planos. As habilidades pessoais, a experincia, a criatividade e a sensibilidade

    dos atores so importantes. Planejar tambm arte, onde os problemas admitem distintas solues, conforme os atores que os considerem.

  • 200 Planejamento estratgico

    recursos de clculo

    o planejamento estratgico-situacional um clculo que precede e preside a ao. Planejar governar, conduzir conscientemente os acontecimentos no rumo desejado. transformar variveis que no controlamos em variveis que controlamos.

    No entanto, a realidade social, por sua complexidade, resiste a ser conduzida, a ser governada, e no depende apenas de nossa ao. H as aes dos outros atores, as surpresas, as manifestaes da natureza,

    uma srie de circunstncias, previsveis, sobre as quais no temos con-trole e outras que sequer somos capazes de imaginar.

    Nesta luta contra a incerteza e na busca de governabilidade, o pla-nejamento apresenta recursos de clculo, que devem ser usados ampla-mente, de forma combinada. So eles:

    capacidade de predio: o mais frgil de todos os recursos; pres-supe a capacidade de acertar numa s tentativa e numa s aposta sobre o futuro. Os planos tradicionais, sem cenrios, operam apenas com este recurso. Nos sistemas que seguem leis, a capaci