planejamento e orçamento

Download Planejamento e Orçamento

Post on 14-Dec-2015

13 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

DESCRIPTION

enap

TRANSCRIPT

  • Planejamento eoramento governamental

    Coletnea Volume 2

    Organizadores:

    James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat

    Escola Nacional de Administrao PblicaENAP

  • ENAP Escola Nacional de Administrao PblicaPresidenteHelena Kerr do AmaralDiretor de Formao ProfissionalPaulo CarvalhoDiretora de Desenvolvimento GerencialMargaret BaroniDiretora de Comunicao e PesquisaPaula MontagnerDiretor de Gesto InternaLino Garcia Borges

    Diretoria de Formao ProfissionalCoordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidasna produo: Adlia Zimbro da Silva, Juliana Silveira Leonardo de Souza, Suerda Farias daSilva e Talita Victor Silva.

    Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e RodrigoLuiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da RochaVasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R.Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica:Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R.Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAPAs opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e noexpressam, necessariamente, as da ENAP.

    Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.

    ENAP, 2007ReimpressoTiragem: 2.000 exemplares

    ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao PblicaSAIS rea 2-A70610-900 Braslia, DFTelefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178Stio: www.enap.gov.br

    Planejamento e oramento governamental; coletnea /Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat. Braslia: ENAP, 2006.2 v.

    ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.)1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico.

    I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo.

    CDU 336.144:35.073.52

  • SUMRIO

    Prefcio 7

    IntroduoJames Giacomoni 9

    Captulo I Teoria do planejamento pblico 31A ausncia de uma teoria oramentria 33V. O. Key Jr.Em direo a uma teoria oramentria 43Verne B. Lewis

    Planejamento e elaborao oramentria empases pobres 71Naomi Caiden e Aaron WildavskyConflitos e solues no oramento federal 77Allen Schick

    Captulo II Os modelos da reforma oramentria 89Do oramento por programas para o oramentode desempenho: o desafio para economias demercado emergentes 91Jack DiamondO oramento por programa e realizaes: aplicaodo mtodo de gesto na preparao do oramento 127Organizao das Naes UnidasA abordagem base-zero aplicada ao oramentogovernamental 137Peter A. Pyhrr

  • 6Temas e questes sobre a gesto dadespesa pblica 155A. Premchand

    Captulo III O oramento no Brasil 185O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz daConstituio de 1988 187Osvaldo Maldonado SanchesReforma gerencial dos processos deplanejamento e oramento 219Fabiano Garcia Core

  • 187

    O CICLO ORAMENTRIO:UMA REAVALIAO LUZ DA

    CONSTITUIO DE 1988Osvaldo Maldonado Sanches

    O ciclo oramentrio viso terico-doutrinria

    Como ensina Orin Cope, o ciclo oramentrio pode ser definido comouma srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo osquais os oramentos sucessivos so preparados, votados, executados, osresultados avaliados e as contas aprovadas1. Constitui, portanto, a articula-o de um conjunto de processos, dotados de caractersticas prprias, quese sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.

    Esse processo articulado, denominado ciclo oramentrio, resultada singular natureza do oramento, que desde as suas mais remotas origens ao final da primeira metade deste milnio , tem sido entendido comoinstrumento poltico, por estabelecer parmetros para a cobrana de tributos,fixar limites para a realizao de gastos pblicos, definir responsabilidadese articular parte expressiva do sistema de checks and balancesconstitudo pela sociedade para controlar o exerccio do poder que defereao Estado.

    Em sua condio de instrumento poltico, como assinala o professorJesse Burkhead, o oramento se desenvolveu como instrumento de controledemocrtico sobre o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se noLegislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostosarbitrariamente2. A partir dessa base suas funes foram sendogradativamente ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossemaplicados segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gestoda coisa pblica. E em razo disso as vrias etapas do ciclo oramentrio

  • 188

    Osvaldo Maldonado Sanches

    envolvem ampla participao das esferas decisrias mais elevadas doEstado e se processam sob a atenta vigilncia das instituies da sociedade.

    Todas as demais instrumentalidades do oramento (de instrumentode planejamento e programao, de gerncia e administrao, de contabi-lidade e administrao financeira e de controle e avaliao), freqentementeapresentadas como evoluo em relao viso tradicional, so narealidade desdobramentos orientados para a alavancagem de sua condiode instrumento poltico, na caracterizao mais ampla que lhe d a presenteabordagem.

    Contudo, a amplitude com que tais instrumentalidades so efetivamenteutilizadas depende, naturalmente, do sistema de governo do Estado, da culturaadministrativa vigente e da estrutura institucional do setor pblico. Assim,em um Estado como a Frana parlamentarista e dotado de uma estruturade administrao pblica consolidada todas as instrumentalidades dooramento estaro mais presentes do que em um pas como os EUA, ondeexiste uma certa suspeio ideolgica em relao ao planejamento do Estadoe uma forte orientao para o exerccio de estreito controle sobre a execuodo oramento na forma deliberada pelo Poder Legislativo3.

    Mas, voltando ao ciclo oramentrio, cabe salientar que a literaturaespecializada4 apresenta-o, em geral, como compreendendo um conjunto dequatro grandes fases, cuja materializao se estende por um perodo devrios anos, quais sejam:

    elaborao e apresentao; autorizao legislativa; programao e execuo; avaliao e controle.A primeira envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da

    receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulaodo programa de trabalho que compreende o diagnstico de problemas, aformulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e adefinio de custos , a compatibilizao das propostas luz das prioridadesestabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida apreciao doLegislativo.

  • 189

    O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

    A segunda fase compreende a tramitao da proposta de oramentono Poder Legislativo, em que as estimativas de receita so revistas, as alter-nativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados atravsde emendas e os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a umacerta flexibilidade) so estabelecidos.

    Na terceira fase, o oramento programado (isto , so definidos oscronogramas de desembolso ajustando o fluxo de dispndios s sazona-lidades da arrecadao), executado, acompanhado e parcialmente avaliado,sobretudo por intermdio dos mecanismos de controle interno e das inspeesrealizadas pelos rgos de controle externo.

    Finalmente, na fase de avaliao e controle, parte da qual ocorreconcomitantemente execuo, so produzidos os balanos, segundo asnormas legais pertinentes matria. Estes so apreciados e auditados pelosrgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e assessoriasespecializadas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambmessa fase as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelasunidades setoriais com vistas realimentao do processo de planejamento.

    Em um contexto de maturidade institucional, no qual so naturaispreocupaes com eficcia, racionalidade e produtividade, o ciclo relativoao oramento de 1990 assumiria a seguinte configurao:

    a) no incio de 1989, teriam sido definidas a parte da programao aexecutar no ano seguinte, as metas e as prioridades;

    b) no segundo e terceiro trimestres de 1989, a proposta de oramentopara 1990 teria sido elaborada pelo Executivo e enviada deliberao doCongresso;

    c) no quarto trimestre de 1989, a proposta oramentria teria sidodiscutida e aprovada pelo Poder Legislativo;

    d) em 1990, o oramento teria sido programado e executado pelogoverno e avaliado parcialmente pelo Poder Legislativo;

    e) no decorrer de 1991, a execuo oramentria teria sido apreciadae julgada pelo Poder Legislativo.

    Isso significa que o ciclo oramentrio, em sua forma tradicional, temdurao de aproximadamente trs anos, podendo, sob certas circunstncias,

  • 190

    Osvaldo Maldonado Sanches

    ser um pouco mais longo se admitida a hiptese de que o julgamento peloPoder Legislativo ocorra apenas no ano seguinte ao de sua apreciaotcnico-legal pela Corte de Contas.

    O ciclo oramentrio naperspectiva da Constituio de 1988

    A Constituio de 1988 introduziu uma srie de mudanas significativasno campo da oramentao pblica. Dentre estas, importa salientar, por suarelao com o tema em apreciao: a obrigatoriedade do planejamento demdio prazo, dado o carter imperativo da norma que instituiu o PlanoPlurianual (PPA); o envolvimento do Legislativo na fixao de metas e pri-oridades para a administrao pblica e na formulao das polticaspblicas de arrecadao e de alocao de recursos devido ao contedodado Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO); e o desdobramento da LeiOramentria Anual (LOA) em trs oramentos distintos (fiscal, de inves-timentos de estatais e de seguridade social)5.

    No entanto, no plano prtico, a vontade da Constituinte tem sofridouma srie de percalos. O primeiro caracterizado pela precria separa-o entre oramento fiscal e o oramento de seguridade social, em partepelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legaisvigentes, em parte por

Recommended

View more >