planejamento e gestão pública, debates e desafios

1

O Planejamento do Atual Cenário BrasileiroSistema de Planejamento e Gestão Estratégica -

SEPEGE.

Reflexões sobre o planejamento governamental e os desafios para a gestão

pública brasileira I Encontro da Rede de Planejamento do Estado da

BahiaSecretaria do Planejamento do Estado - SEPLAN

Jackson De [email protected]

https://jacksondetoni.wordpress.com/

Salvador, Dezembro de 2016

2

Roteiro

1. Estado, planejamento e capacidade de governo

2. Trajetória recente do planejamento público

3. O PPA, problemas e desafios

4. Refletindo sobre a participação no planejamento

5. O planejamento e os novos paradigmas

6. O problema da metodologia

7. O tema da avaliação de políticas

8. Os modelos de gestão pública

9. Impacto nos Estados e Municípios

10.Uma tentativa de sínteseJackson De Toni, Dezembro de 2016

3

De qual planejamento público se trata?• Impossível discutir um conceito sem

posicionamento ontológico prévio sobre o Estado• Capacidade de Governar + Projeto Estratégico de

Nação• Essência do ato de governar, conduzir, antecipar-se• Resulta de uma totalidade concreta e contraditória• É sempre uma estratégia em disputa, com tensões

e luta política permanente: o Plano não é um livro!• O plano deveria ser um instrumento de liberdade• Nenhum governo pode ser melhor que o sistema de

planejamento que adota

Jackson De Toni, Dezembro de 2016

4

Que Estado nos interessa ?• Além do Estado necessário: um Estado que funcione. Como?• Funcionar para quem? Como conciliar duas dimensões:

garantias ao capital financeiro e incremento de políticas (re)distributivas

• 2/3 do orçamento federal comprometido com o serviço da dívida

• Organizações finalisticas sem carreiras estruturadas• Emaranhado de marcos regulatórios disfuncionais: elevado

custo de transação institucional• Quantidade de veto players intra-governo eleva o custo de

coordenação que compromete a eficácia dos projetos• O PPA não resulta num modelo de gestão, e o gerenciamento

depende de soluções ad hoc• Padrão perverso de relacionamento Executivo-ParlamentoJackson De Toni, Dezembro de 2016

5

Que funcionário público nos interessa?• É impossível e inútil pretender transformar o Estado

brasileiro sem (ou contra) o funcionalismo• Há um “déficit democrático” no funcionamento do Estado

brasileiro: gerencialismo elitista e autoritário, visão predatória da máquina estatal, baixa qualificação dos quadros políticos e uma cultura de resignação e complacência dos quadros técnicos

• O problema não é o excessivo perfil weberiano, mas a falta dele !

• Mudança de perfil: centralidade dos processos de seleção pública e formação das carreiras

• Novos sujeitos sociais e novas demandas exigem um novo tipo de servidor público


6

• Como avaliar a qualidade de um governo?

• Como avaliar a capacidade de governar?• Como refletir sobre o nexo entre

planejamento, gestão e estratégia?• Como construir um sistema de

planejamento que subsidie a formulação da estratégia?

• Como conectar a estratégia com as ações do cotidiano?


8Jackson De Toni, Dezembro de 2016

9

A trajetória recente do planejamento• Origem do planejamento governamental

associada à formação do Estado e ao processo de industrialização

• Essa condição muda com a crise econômica no final da ditadura: falência do planejamento econômico


No pós ditadura o planejamento governamental ressurge como instrumento formal pós Constituição de 1988 e Plano Real

10

A trajetória recente do planejamento

• Na democracia presidencialista o plano é formal e fica prisioneiro da lógica fiscal-orçamentária

• Dubiedade teleológica: não é plano, não é orçamento...

• A dimensão tática domina a estratégica• Plano e estratégia se divorciam: as “Listas de

obras” e “Salas de Situação” manifestam as prioridades sem um plano

• Enquanto isso o PPA se converte num plano sem prioridades!


11

O que mudou com Lula/Dilma ?• O eixo da narrativa ideológica: mercado de

massas e inclusão social• Um discurso que se preocupa em alargar

mecanismos participativos• A proliferação de planejamentos setoriais,

ainda que heterogêneamente desconectados pela baixa coordenação


Tentativa de construir um projeto nacional

estruturado

12

Como está o Planejamento de Governo hoje ?

• Desprestígio e perda de espaço político• Isolamento entre técnicos e dirigentes políticos• Processo setorializado e fragmentado• Tempos diferentes: imediatismo X “futurismo”• Rigidez de métodos, técnicas ultrapassadas e

ferramentas ineficazes• Os órgãos de planejamento tornam-se

“depósitos de formulários” (geralmente inúteis)• Os planejadores são “dispensáveis”


13Jackson De Toni, Dezembro de 2016

O Planejamento tradicional...

14

Problemas do “modelo” atual do PPA

• O PPA contempla toda programação do governo, isto reduz seu manejo e operacionalidade

• Relação bipolar entre planejamento e orçamento• O aumento constante da vinculação orçamentaria

reduz a discricionaridade do planejamento• O ambiente fiscal tem tornado imprevisível o fluxo

da execução financeira, dificultando a cultura da contratualização de resultados

• A não inclusão de ações não-orçamentárias (incentivos fiscais, subsídios, normas,…) limitam o escopo do Plano (Pol. Industrial, p.ex.)


15


• Cultura de “baixa responsabilidade” no setor público

• Níveis críticos de participação social e controle social

• Desarticulação com o planejamento sub-nacional• “Cegueira territorial” como variável organizadora

do Plano• Baixo grau de integração entre o PPA e a “lógica

palaciana” (sistemas ad hoc de monitoramento)• Proliferação de “Planos” setoriais desconexos


16


• Não é só um “problema de modelagem”, é um problema essencialmente ligado à nossa cultura política autoritária e elitista (planejar é governar!)

• Orientada pelo curto-prazismo dos ciclos eleitorais e pela permanência de clientelas rentistas no aparelho de Estado

• Restringido pela lógica fiscalista e pelo dissociação entre planejamento formal e condução real do governo

• O planejamento se converte num evento ex post


17

Problemas do “modelo” atual do PPAEstudo IPEA PPA 2015

• Metodologias e procedimentos que mudam a cada governo

• A falta de institucionalização dos Planejamentos Estratégicos fragiliza o processo de implementação

• A falta de uma definição formal do que é prioritário pelo governo

• A indefinição de indicadores em cada programa de forma tempestiva e hábil


18

Então, o que fazer ?

• Qual é de fato o nosso modelo conceitual de planejamento estratégico governamental ?

• É o modelo chinês ?• É o modelo europeu ?• É o modelo norte-americano ?• O que nos torna diferentes ? Singulares ?• De fato será viável um tipo de planejamento público que

combine participação, democracia e inclusão social ?• Há espaço para construção de um projeto

nacional/regional de desenvolvimento ?


19

Porque planejar ?

20

Então, o que fazer ?1. Insistir na dimensão estratégica das grandes

escolhas pactuadas – PPA mais longo e seletivo2. Planejamento Nacional não só “federal”3. A agenda do presidente / governador e o Plano

não podem ser “eventos” politicamente competidores e rivais

4. Radicalizar na dimensão territorial do PPA5. Repensar o modelo de gestão da estratégia e

do processo decisório de alto nível6. Radicalizar a dimensão participativa e

democrática (controle social)Jackson De Toni, Dezembro de 2016

21

Planejamento participativo: que conceito nos interessa ?

1. A participação assistencialista, filantrópica ou solidária ?

2. A participação corporativa ? 3. A participação eleitoral ?4. A participação política se relaciona

diretamente com o Estado– Como gestão coletiva de conflitos– Como arena de declaração e competição de

projetos– Como manifestação de poder político


22

Participação é um conceito em disputa

• Visão hegemônica (à la Burke, Michels, Schumpeter, Downs, Huntigton, Dahl, Olson, Lipset,...)

1. É qualidade do indivíduo isolado2. É relegada a micro-espaços (escola, igreja, etc...)3. Recai quase totalmente sobre a dimensão técnica4. Despolitizando os cidadãos que serão vistos agora

como clientes e consumidores5. No limite é prejudicial à democracia6. A representação só ocorre através de eleições

(competição pelo voto)7. A desigualdade é natural e inevitável


23

Patologias participacionistas...

24

• “Quanto mais gente envolvida mais participação...!”• “No meu Ministério todos podem dar a sua opinião...!”• “Na minha secretaria fizemos 45 reuniões para discutir as

metas do ano...!”• Planos desconectados da gestão, que engessam a

organização!• Planos que não debatem questões de estratégia!• Planos que são “encomendados” pela direção!• Planos que se dizem participativos mas não envolvem

beneficiários e alvos das políticas públicas!• Planejamento Participativo NÃO é terapia em grupo, reunião

para dar informações ou forum para mera consulta! (Sherry Arnstein, 1969)


25

A vida nem sempre espera pelas teorias...• O Brasil transformou-se radicalmente nos últimos quinze anos• 153 municípios com O. Participativos, reunindo 200 mil pessoas• Entre 2002 e 1996 o número de fundações privadas e

associações sem fins lucrativos cresceu 157%• Mais de 70% das ONGs atuais foram criadas na década de

noventa e representavam 17% do universo associativo não-estatal brasileiro em 2002, num universo de 276 mil organizações

• 6.000 conselhos na área da saúde, 3.000 na área da criança e adolescente e 4.671 conselhos no setor de assistência social

• 44% no sudoeste e 23% na região sul => forte correlação entre nível de desenvolvimento e grau de associativismo

• Dezenas de Conferências Nacionais temáticas com milhões de pessoas


26

Participação é um conceito em disputa!

• Visão contra-hegemônica (à la Coleman, Pitkin, Manin, McPherson, Young, Bohman, Held,...):

1. Ajuda a resolver a crise de representação,2. A dimensão eleitoral é insuficiente,3. Cria responsividade e accoutability,4. É fator de aumento da igualdade e equidade,5. Aumenta o controle social sobre os governantes e

representantes,6. Processo educativo e gerador de auto-consciência,7. Capaz de construir o interesse comum, um acordo

• O problema é (de novo!): “Como fazer isso ?” Jackson De Toni, Dezembro de 2016

27

Vivemos uma outra conjuntura... Novos paradigmas tecnológicos e produtivos

• Nova revolução tecnológica / economia digital: robôs automatizados, manufatura aditiva, simulação digital, internet das coisas, big data e analytics, computação na nuvem, realidade aumentada,...

• Princípios: interoperabilidade, virtualização / desmaterialização, descentralização, capacidade de coletar e analisar dados, orientado a serviços, modularidade

• Perda total de 7,1 milhões de postos de trabalho e 2 milhões de novos empregos em computação e matemática e arquitetura e engenharia (2015-2020); cargos mais afetados: atividades administrativas e de rotina em escritórios

• A taxa na qual as empresas trocam de posição de liderança em um setor desde o microchip aumentou 39%

• Revolução no sistema educacional !Jackson De Toni, Dezembro de 2016

28

Tipos de tecnologia digital + relevantes


29

“Papel do Governo” Pesquisa CNI, 2016


30

• O que isso tem a ver com a gente ?• A forma como governamos e organizamos o

Estado vai ser afetada pela revolução da economia digital ?

• Será possível repaginar / reinventar o papel do Estado e do Governo sem planejamento ?

• Que tipo de planejamento público pode operar essa revolução na gestão pública?

• Como fazer isso ? Qual é nossa estratégia?• O futuro já não é mais como era

antigamente...Jackson De Toni, Dezembro de 2016

31

Novos paradigmas, novas perguntas...• Como conciliar dinâmicas de mobilização coletiva, fundadas

no conceito de “bem comum”, com a valorização da liberdade individual em sociedades multiculturais, fragmentadas politicamente e com sistemas complexos de socialização?

• Como lidar com a espetacularização e midiatização das relações sociais e políticas?

• Podem existir agendas comuns entre as centenas de organizações, redes e foruns sociais, religiosos, ambientais, culturais, feministas, de gênero, de etnias, etc.?

• Como estão os atores tradicionais sociais hoje?• De que sociedade civil estamos falando?• Como reformar o Estado sem reformar a sociedade?


32

Há uma questão metodológica neste debate?

• Sim ! Mas métodos não são receitas, nem dogmas !• Eles podem estimular e viabilizar processos de

participação política e melhoria dos serviços?• Questão-chave: regras procedimentais que regulem os

processos: + sustentáveis, mais previsíveis e sitemáticos

• Problema cenral: tradição é autoritária: planejamento como comando e controle !

• Mudamos rapidamente: reformando o Estado (de forma desigual) e inovando nas organizações sociais

• A crise atual vai interromper definitivamente essa trajetória?


33

A utilidade de um método depende da sua finalidade

• Métodos corportativos: BSC, PMI, SWOT, ...• PES (Planejamento Estratégico e Situacional) • ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado por

Objetivos) • Modelo Lógico • Desde que... exista de fato:

1. Empoderamento dos participantes e das arenas de disputa e pactuação

2. Comunicação e transparência de procedimentos3. Mecanismos de monitoramento e avaliação de

resultados auto - constituídos e reguladosJackson De Toni, Dezembro de 2016

34

Momentos “desejáveis” de um método útil...

1. Momento Explicativo: “foi, é, tende a ser...”

2. Momento Normativo: “deve ser...”3. Momento Estratégico: “deve ser e

pode ser...”4. Momento Tático-Operacional:

“onde tudo se decide...”Jackson De Toni, Dezembro de 2016

36

Métodos ágeis e colaborativos• Design Thinking: pensamento crítico,

multidisciplinar e criativo, tomada de decisões e aprendizado

• 5 elementos/momentos: 1. Empatia, 2. Entendimento, 3. Ideação, 4. Protótipo e 5. Teste

• Novas ferramentas: Canvas, prototipagem • + experimentalismo• + gestão de risco• + cenários e projeções• + colaboração/participação• + estratégia e aprendizagem


E o que falar dos sistemas de avaliação de políticas públicas ?

• Nossa cultura gerencial identifica o “erro” como “derrota” e o gerente como “culpado”

• Nossa elite política é hostil a processos de transparência e accountability

• Nossas estratégias não são construídas participativamente

• A nossas metodologias nem sempre são as mais amigáveis

• Em muitos casos o processo de monitoramento é descolado da avaliação

• Nós não aprofundamos o debate sobre as experiências de avaliação no âmbito do planejamento governamental

• Muitas vezes o debate cai no viés do “metodologismo”• Não temos lidado com a dimensão politica e institucional dos

processos avaliativos• Quais foram os avanços na adoção de “Programas

Temáticos”? (caso federal)• As “Orientações Estratégicas” alguma vez orientaram de fato

a estratégia ?• O Presidente (ou Governador) alguma vez leu os relatórios de

avaliação dos programas?• Se leu, entendeu ?• Se entendeu, usou para tomar decisões ?

A avaliação como reflexão epidérmica

Avaliação: onde erramos?• Planejamento do monitoramento e da

avaliação é frágil e pouco consistente ?• Resultados não relevantes, inúteis e

tecnocráticos?• Não aprendemos institucionalmente?• Nossas estratégias não são suficientes para

neutralizar o senso comum e os preconceitos políticos hostis à avaliação ?

• Avaliação para os órgãos de controle, não para “aprender a governar” ?

Avaliação: há solução?• Mudança provável/desejável nos

mecanismos de competição política democrática

• A aceleração no uso de novas tecnologias (big data, cloud, data mining, etc.)

• Maior formalização de procedimentos (mesmo via controle)

• Novas gerações de burocratas (e talvez gestores) com mindset mais criativo, experimentalista e inovador

42

Uma dimensão operacional ou tática

Como fazer a travessia de um modelo de baixa governança e governabilidade para um modelo de gestão eficiente e

democrática?

Num contexto de baixa capacidade de investimento, dominância de conflitos corporativos e grupos de pressão e um perfil

conservador/convencional do servidor público?


O Modelo Gerencialista– Tem origem numa tendência mundial (USA,

GB)– Privilegia a dimensão administrativa e

financeira (eficiência)– No Brasil foi implementado por partidos +

conservadores– Está mais sistematizado – Apoia-se em ampla literatura e pesquisa social

Há dois modelos de gestão

Há dois modelos de gestãoO Modelo Societal ou Participativo

– Tem origem difusa nos movimentos sociais e gestões participativas em administrações municipais

– Valoriza a dimensão sócio-política e teleológica– Prioriza a participação social e democratização

do Estado– No Brasil foi implementado por governos +

progressistas, em particular, em gestões locais e regionais

– Está menos sistematizado

Gerencialistaresultadoseficiência

menos despesacliente

centralizaçãogestão de meios

controle adm.servidor é tolerado

45

Societal-Participativopolítica importa

participaçãodireitoscidadão

Poder federativoplanejamentocontrole social

servidor é um aliado

46

Implicações para Estados e Municípios

1. Qualificar a relação federativa, repactuar direitos, obrigações e o modelo de financiamento dos serviços públicos

2. Aprofundar a ênfase territorial e espacial do sistema de planejamento, avaliação e participação social

3. Construção de um sistema nacional de planejamento plurianual

4. Com mais ênfase na aprendizagem baseada na avaliação de resultados e no monitoramento

5. Com maior relevância para a uma estratégia de comunicação (marcas & simbologias do governo)

6. Mais investimento na formação dos servidores


• O capital político se esvai rapidamente. Não esperar o cronograma do PPA ou a aprovação do orçamento para começar a agir

• Escolher prioridades mais estruturantes ou de maior capacidade de alavancagem

• Métodos de gerenciamento intensivo são indispensáveis. Gerentes empreendedores e capacitados juntamente com um sistema de informações gerenciais em tempo real são os fatores críticos

• Os melhores talentos gerenciais disponíveis devem ser designados para conduzir os projetos prioritários do Governador

Pontos de atenção no sistema de planejamento

• A carteira de projetos prioritários deve ativar recursos de uma rede de parcerias públicas e privadas

• Envolvimento pessoal do governante na cobrança da execução das prioridades, durante todo o seu mandato

• A administração das expectativas da sociedade é crítica: estratégia de comunicação deve compensar perda previsível de capital político na fase de transição

• A principal restrição é a capacidade de gestão!

Implicações para Estados e Municípios

49

Síntese?

1. Reposicionar o tema da Reforma do Estado na agenda política nacional, superando sua natureza gerencialista

2. É preciso insistir na formação de novos dirigentes no campo não-estatal e revisar a política de RH pública

3. Burocracia profissional e meritocrática, MOTIVADA !4. Recuperar a capacidade estatal de planejamento

estratégico e a construção de um sistema nacional de planejamento

5. Radicalizar profundamente os processos participativos e de controle social externo

6. Democratizar as relações internas no aparelho de Estado: processos decisórios e esquemas hierárquicos

Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado

7. Aumentar a capacidade de governar: formulação e implementação das políticas públicas (Reforma nos Serviços Públicos)

8. Reforma Federativa: reforma tributária federativa, reordenamento de competências, fortalecimento do municipalismo e regionalização das políticas publicas

9. Repensar a estratégia de comunicação Estado-Sociedade: novas tecnologias, regulação econômica do mercado, inovações institucionais

10.Construir uma estratégia nacional de gestão do conhecimento e da informação

Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado

Recomenda-se!

53

"O Planejamento Estratégico Governamental: reflexões metodológicas e implicações na gestão pública", 394 páginas, Editora InterSaberes, Série Gestão Pública, Curitiba. 1ª edição, 2016.ISBN 978-85-5972-009-9

PEDIDOS:Karina Almenda Marques Departamento Comercial (41) 2106-4501 Editora Intersaberes, Rua Clara Vendramin, 58 – Mossunguê CEP 81200-170 - Curitiba/PR

54

Obrigado pela atenção!


planejamento e gestão pública, debates e desafios

Government & Nonprofit