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Perfil da Execução Orçamentária das Instituições Federais de Ensino Superior da Região Norte do Brasil no Período 2011-2013

Autoria: Ana Lucia Medeiros, Michelle Trombini Duarte, Jaasiel Nascimento Lima Resumo

As políticas governamentais do ensino superior demandam um significativo aporte de recursos para que as Instituições possam realizar com qualidade suas atividades. Todavia, a gestão desses recursos deve ser realizada observando os princípios que regem a administração pública. O objetivo geral do trabalho é analisar o perfil da execução orçamentária das universidades federais da região norte do Brasil. Neste sentido, observou-se a execução entre os anos de 2011 a 2013. Os dados demostraram que a maior parte do orçamento se destina a pagamento de pessoal, seguido de gastos com custeio das atividades e uma pequena parcela destinada aos investimentos.

 

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1. Introdução

As instituições de federais de ensino superior apresentam três grandes eixos indissociávies – o ensino, a pesquisa e a extensão que norteiam as suas ações. Segundo Simões (2011), a pesquisa, compreende a área onde são produzidos os conhecimentos; o ensino corresponde a formação profissional, onde o conhecimento necessário para exercício da profissão é repassado aos futuros profissionais; e a extensão, seria a área que estenderia as atividades destas instituições a sociedade, seja disseminando conhecimento ou prestando serviço a comunidade.Os bens e serviços oferecidos pelas instituições de ensino conferem a elas algumas peculiaridades: são heterogêneos, intangíveis, não podem ser estocados, e, por esse motivo, são difíceis de serem avaliados. (SIMÕES, 2011). Dada a impossibilidade de mensurar a oferta do que não é estocável, bem como a natureza do que é oferecido a sociedade, as instituições de ensino superior executam o orçamento sem o intento de observar a eficiência dos gastos alocados para a sua manutenção.

Dada a importância da universidade para a sociedade pelo importante papel que desempenha no que se refere a formação dos cidadãos, de produção de conhecimentos e de atenção a sociedade, entende-se que na Região norte do Brasil ela pode contribuir para o desenvolvimento da região. Diante disso questiona-se: Qual o perfil da execução orçamentária de universidades da região norte do Brasil?

Com o intuito de responder satisfatoriamente ao problema de pesquisa, objetiva-se com esse trabalho analisar o perfil da execução orçamentária de universidades da região norte do Brasil nos exercícios de 2011-2013. Assim, a partir da execução orçamentária será possível compreender a dinâmica dos gastos nestas instituições de ensino.

2. Financiamento Público da Educação Superior

Na origem das instituições federais de ensino superior houve uma indefinição sobre as regras de seu financiamento. Não existia a vinculação de patrimônio, nem a constituição de fundos que garantissem a continuidade de recursos financeiros para a manutenção e desenvolvimento destas instituições. A obrigatoriedade do financiamento público não foi definida concretamente, situação esta não resolvida até hoje. As instituições não possuem patrimônio e fundos que gerem recursos financeiros relevantes, quando comparados com os seus orçamentos. (AMARAL, 2008)

O financiamento da manutenção e do desenvolvimento do ensino é garantido no texto constitucional no artigo 212 que determina que a União deverá aplicar não menos que 18 % da arrecadação liquida dos impostos.(BRASIL, 1988). A Lei 9394/96, a LDB, estabeleceu em relação às necessidades da universidade, em seu artigo 55, que “Caberá à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral, recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior por ela mantidas”, (BRASIL, 1996). Todavia, não houve definição concreta da forma de se estabelecer o montante de recursos que assegurem a manutenção e desenvolvimento destas instituições.

As fontes de recursos que sustentam as IFES são divididas em recursos oriundos do tesouro nacional, recursos diretamente arrecadados (recursos próprios), e aqueles provenientes de convênios e contratos com organismos públicos ou privados. Os recursos do tesouro são distribuídos separando-se aqueles para o pagamento de pessoal e benefícios daqueles para a manutenção e investimento.

 

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Veloso (2000) afirma que a programação financeira das IFES se dá por uma sistemática mista, que combina o Financiamento Incremental ou Inercial e o Financiamento por Fórmulas. No financiamento incremental, os recursos financeiros a serem estabelecidos num determinado ano baseiam-se nos recursos do ano anterior. A definição do novo valor pode ser estabelecido de três formas: pelo Governo de forma unilateral, através de negociações com a instituição ou, especificado um percentual de incremento ano a ano.O financiamento por fórmulas se dá pelo estabelecimento de indicadores institucionais, que através de uma matriz indica no final qual percentual ou valor deve se direcionar para cada instituição que participa da distribuição.

Considerando que as atividades das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) são realizadas com recursos financeiros provenientes da arrecadação de tributos pagos pela população; a distribuição dos recursos provoca tensão em virtude do caráter finito dos recursos públicos e, abre debate sobre a eficiência na aplicação dos mesmos, reafirmando também, a necessidade de indicadores mais apurados para medir a relação custo-benefício dos recursos aplicados nas instituições de ensino superior públicas (SILVA et all, 2007).

Nos início dos anos 90, no debate das bases conceituais e estratégicas das políticas econômicas e dos papéis do Estado, baseadas frequentemente no consenso de Washington,essas novas perspectivas, reconheciam a importância e o caráter inadiável da austeridade monetária e fiscal que integrava as chamadas políticas de ajuste macroeconômico, reconhecia-se também a necessidade inadiável de modernizar o Estado, de reformá-lo, retirando-o de áreas de atuação na economia nas quais o setor privado poderia ter maior êxito e menores custos. A implicação destas reformas quanto ao financiamento das universidades, perpassou pela incapacidade do estado em ampliar os investimentos na educação superior. (VELOSO, 2000)

Para Santos (2013) o financiamento das IFES representa um ponto importante na discussão da vida nacional e, é fundamental para definir o perfil dessas instituições: “seja de apenas formador de profissionais para o mercado, seja de uma instituição que ensina, aprimora o conhecimento humano pela investigação científica e interagem com a sociedade, procurando solucionar os problemas que a afligem” (SANTOS, 2013, p.31).

O maior desafio encontrado ao se falar em financiamento do ensino superior no Brasil é saber qual o montante de recursos necessários para manutenção, funcionamento e desenvolvimento das IFES.

3. A Despesa Pública

A despesa pública ou o gasto público na visão de Rezende (2005) podem ser

classificados sob três ópticas principais, a finalidade do gasto, a natureza do dispêndio e do agente encarregado da execução do gasto.

Dentro dessa perspectiva, sob o aspecto da finalidade são concebidas as despesas em funções, programas e subprogramas. Essas nomenclaturas são essenciais para que seja implantada a técnica do orçamento-programa que é utilizado pelo Brasil e isso vai de encontro à necessidade de aumentar a eficiência e a eficácia na programação e realização de despesas.

Sob a ótica de natureza do dispêndio, se dividem em quatro principais categorias quais sejam: Custeio, Investimento, Transferências e Inversões Financeiras. Por fim, o agente encarregado pela execução do gasto é a figura do ordenador de despesas que existe em cada órgão e é ele quem define onde serão aplicados os recursos e em que quantidade devem ser aplicados.

Segundo Lima & Castro (2003), a despesa pública é um conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Assim sendo, a despesa como peça orçamentária, compreende as autorizações para os gastos,

 

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elas correspondem à distribuição e emprego das receitas para o custeio da máquina pública. Em suma a despesa pública é o desembolso orçamentário e financeiro correspondente a atos de gestão do governo.

Segundo Rezende (2005), o volume das despesas do governo nos últimos cinquenta anos aumentou consideravelmente, tal incremento é resultado de uma expansão das funções do governo na economia, e cita a Lei de Wagner como uma contribuição ao estudo do crescimento das despesas públicas, pois propõe que o crescimento do nível de renda em países industrializados é acompanhado pelo crescimento do setor publico, levando assim a participação do governo na economia acompanhar o crescimento econômico da nação.

Entende-se que este fenômeno esta diretamente ligado ao modelo de desenvolvimento seguido pelo país em virtude do crescimento das funções administrativas, crescimento das necessidades relacionadas a bem estar social e, a intervenção direta ou indireta no processo produtivo.

A Classificação da despesa publica obedece as disposições da Lei 4.320/64 e, possibilita a identificação das despesas por: fonte de recursos, unidade administrativa, por área de atuação, por programas institucionais e por natureza da despesa. Pela natureza a despesa é segregada segundo a categoria econômica: Despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes correspondem aos gastos necessários a manutenção e funcionamento dos serviços públicos, sendo: despesas de custeio e transferências correntes. A segunda classificação: despesas de capital constituem os gastos cujo objetivo é adquirir bens de capital que se integraram ao patrimônio público, sendo: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.

No grupo investimento é concentrado os gastos com planejamento e execução de obras e instalações com material permanente, sendo que mais recentemente o acervo bibliográfico das instituições de ensino também foram inseridas nesse grupo. As inversões financeiras seriam aquisições de imóveis.

Mendes (2006) mostra que o caminho para conter o crescimento da despesa corrente é o controle das despesas obrigatórias (previdência social, assistência social, saúde e educação), determinadas por lei. Desde 1999, o Brasil promoveu um ajuste fiscal baseado em elevação da carga tributária, redução de investimentos, porém, a despesa teve uma trajetória ascendente. A questão crucial é como reduzir tais despesas concentradas nos gastos sociais sem provocar deterioração na oferta dos bens meritórios a sociedade.

4. Execução orçamentária e financeira

Lima & Castro (2003) relatam que a elaboração e execução orçamentária

compreendem as fases de compilação, organização, consolidação, destinação e aplicação dos creditos estabelecidos pela programação orçamentária para exercício fiscal– 01 de janeiro a 31 de dezembro.

A elaboração orçamentária é representada pelas ações de previsão e aprovação dos recursos, a partir das propostas iniciais das unidades e órgãos hierárquicos executores, de modo a fornecer os parâmetros a serem obedecidos para a adequada gestão dos recursos públicos.

Nesse sentido, o orçamento representaria, em termos financeiros, os programas, subprogramas, projetos e atividades agrupados setorialmente por funções de governo, segundo os grupos de despesa, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a continua e oportuna liberação destes. (LIMA; CASTRO, 2003).

Por outro lado, a programação financeira é um conjunto de atividades que tem o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, de modo a assegurar a execução dos programas anuais de trabalho. Os

 

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instrumentos de execução orçamentária e financeira são: Lei Orçamentária Anual (LOA), decreto de programação orçamentária e financeira, instruções normativas e normas de execução e, por fim o cronograma de desembolso.

A execução orçamentária e financeira é registrada no exercício financeiro a qual a despesa ou a receita ocorreu. Na contabilidade pública é adotado o regime misto de execução orçamentária e financeira o de competência para as despesas e o de caixa para as receitas. Todavia ocorrem despesas residuais e estas devem ser saldadas com recursos financeiros do próximo exercício. Emerge assim a figura dos Restos a Pagar que são resíduos passivos do exercício financeiro e orçamentário pelos quais compreendem as despesas empenhadas e não pagas até o fim do exercício.

Os restos a pagar são despesas que constam da divida ativa flutuante e são registradas pelo exercício que deu origem ao gasto e credor. Subdividem-se os restos a pagar em processados, que assim se denominam pelos inscritos após liquidação da obrigação no ano em que foi empenhada a despesa, e o não processados cuja liquidação não foi efetuada no exercício fiscal do registro do empenho da despesa. (GIACOMONI, 2005; BRASIL, 1964).

A lei 4320/64 (BRASIL, 1964) define Restos a Pagar como sendo “as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas”.

5. Método

O objetivo geral deste trabalho é analisar o perfil da execução orçamentária das

Universidades Federais da Região Norte do Brasil no período de 2011 a 2013. Para responder ao questionamento levantado no problema da pesquisa a respeito de

qual o perfil da execução orçamentária das Universidades Federais da região Norte do Brasil, buscamos coletar dado referente às despesas empenhadas naquelas IFES no período de 2011 a 2013. Os dados foram coletados pelo Sistema de Informação de Administração Financeira (SIAFI), fornecidos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no site da Câmara Federal.

No que diz respeito à qualidade do gasto despendido pelas IFES e sua relação com o planejamento, coletamos no período estudado, dados referentes a Restos a Pagar, fazendo uma breve analise critica de sua utilização e real necessidade das instituições efetuar a inscrição de passivos nessa ferramenta.

De acordo com as características, esta pesquisa pode ser classificada como exploratória e descritiva. Exploratória, pois tem como objetivo aumentar o conhecimento que o pesquisador possui acerca do assunto a ser estudado, possibilitando uma definição e um delineamento. Pode ser configurada também como uma pesquisa descritiva, pois ela registra, analisa e correlaciona os mesmos, sem interferir nos mesmos (PRODANOV, & FREITAS, 2013.)

O universo amostral da pesquisa compreende as nove universidades federais situadas na Região Norte do Brasil, as despesas foram abordadas segundo ao grupo as quais pertencem: Grupo 1: que compreendem as despesas com pessoal e encargos, grupo 3: demais despesas correntes e grupo 4: despesas de capital.

6. A execução orçamentária de universidades da Região Norte do Brasil no período

2011 a 2013.

As instituições de ensino superior, especialmente as universidades federais são consideradas como unidades “complexas e que apresentam enorme diversidade quanto às atividades que desenvolvem” (MAGALHÃES ET ALL, 2007, P. 640). E, basicamente todas apresentam as mesmas atividades-fim: ensino, pesquisa e extensão.

 

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Tendo em vista a dimensão e a importância das IFES para o Brasil, em suas funções de ofertar um ensino diferenciado, realizar pesquisa e oferecer programas de pós-graduação, busca-se neste trabalho analisar como são utilizados os recursos que o Governo Federal aplica nas Universidades para o pagamento de pessoal e encargos sociais, nas demais despesas correntes para a efetiva manutenção de suas atividades e para os investimentos realizados pelas instituições.

O foco principal desse estudo é identificar as despesas das Universidades Federais da Região Norte do Brasil com vistas a analisar o perfil da execução orçamentária no período compreendido entre 2011 a 2013. As instituições que serão objeto da pesquisa estão caracterizadas no quadro 1.

Quadro 1 – Caracterização das Universidades da Região Norte

Cursos IFESi

Quantidade de Campus Grad. Pós-grad.

Ano de Implantação

Alunos

UNIR 8 64 12 1982 9.942 UFRR 4 43 10 1989 6.094 UFAC 2 43 11 1974 7.959

UNIFAP 2 25 10 1987 6.140 UFAM 6 109 34 1964 27.837 UFOPA 7 32 5 2009 3.260

UFT 7 48 18 2003 15.927 UFRA 5 15 9 2002 3019 UFPA 11 513 45 1957 39.979

No quadro 1 podemos observar que todas as Universidades Federais estão dispostas sob a forma multicampi, e a quantidade de campus de cada instituição está relacionada ao tamanho do Estado a qual se localiza. Por exemplo, a Universidade Federal do Pará é a instituição de ensino superior que mais tem campus dentre as Universidades Federais da Região Norte, são onze campus ao passo que a Universidade Federal do Amapá tem apenas dois. Em conformidade com dados IBGE (2010) o Estado do Pará possui 144 municípios e o do Amapá apenas 16 e isso representa uma relação de um campus para cada treze municípios no Pará e um para cada oito municípios no Amapá. Todavia, o Pará chega próximo ao Amapá em termos de alcance do ensino superior oferecido pela união ao se acrescentar os cinco campus da Universidade Federal Rural do Amazonas. Um outro fator que explica a estrutura multicampi das universidades da Região Norte é que os Estados possuem municípios com baixos níveis de renda per capita e atividade econômica com pouca movimentação de riqueza, isso afasta o interesse das instituições privadas em oferecer ensino superior nessas localidades pois a relação custo/beneficio na ótica de lucro das empresas pode ser negativa e assim, o ensino privado nos Estados da Região Norte é concentrado nas capitais e também nos municípios com maior desenvolvimento econômico. Emerge dessa maneira a adoção da identidade de promoção da inclusão social por parte das Universidades Federais com vistas ao alcance das comunidades mais carentes pela oferta da possibilidade em se ter acesso ao ensino superior gratuito àquela população. Afere-se ainda do quadro 1 que a Universidade foca-se como anseio principal a formação de profissionais para o mercado de trabalho, fato este justificado pela quantidade de cursos de graduação ofertados pelas instituições em relação aos cursos de pós-graduação ofertados o que reforça o comprometimento da universidade Federal enquanto entidade responsável pela formação e possibilidade de inserção do indivíduo no mercado de trabalho.

 

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Para que o objetivo de formação e especialização da comunidade inserida nas Universidades, são necessários recursos orçamentários, financeiros e humanos para que suas atividades sejam desenvolvidas com excelência. A tabela 1 contém dados referentes ao percentual de participação de cada grupo de despesa em relação ao montante orçamentário disponibilizado na LOA e executado pelas instituições. Isto permitirá uma análise do perfil de gasto das instituições.

Tabela1 – Participação dos grupos de despesas no orçamento das IFES no período de 2011-2013.

Ano 2011 2012 2013 Grupo desp. 1 3 4 1 3 4 1 3 4

UFT 62% 24% 14% 66% 23% 11% 64% 24% 13% UFAM 72% 21% 7% 71% 20% 9% 73% 22% 6% UFPA 74% 16% 10% 75% 19% 6% 73% 20% 7% UNIR 78% 15% 7% 72% 14% 13% 71% 17% 11% UFRR 61% 22% 17% 56% 22% 22% 64% 25% 10% UFAC 77% 13% 10% 74% 17% 9% 71% 20% 9%

UNIFAP 58% 19% 23% 57% 22% 22% 54% 25% 22% UFOPA 22% 27% 51% 44% 50% 6% 50% 27% 24% UFRA 67% 23% 10% 64% 19% 17% 56% 21% 23%

Fonte: SIAFI/STN - Elaboração Própriaii

Analisando a distribuição dos gastos despendidos entre 2011 a 2013 pelas universidades, percebe-se que as despesas com pessoal e encargos são as que têm maiores participações no orçamento anual destas instituições. Essas despesas apresentaram, em grande medida, a mesma participação no orçamento de todas as universidades. A única instituição que destoou das demais foi a Universidade Federal do Oeste do Pará - UFOPA, onde em 2011 as despesas com pessoal e encargos representaram apenas 22% do valor total de seu orçamento executado.

A UFOPA nasceu em 2009 pelo desmembramento do campus Santarém da Universidade Federal do Pará e também da unidade Tapajós da Universidade Federal Rural do Amazonas. Logo, os primeiros anos de sua existência foram para concluir a fase de implantação e realização de concurso para composição de seu quadro.

Pode-se dizer que as despesas com pessoal e encargos tendem a crescer ao longo dos anos em qualquer instituição. Este fato está associado à correção salarial, pela demanda por novos profissionais que o ente necessita contratar, pela aposentadoria de seu pessoal ativo, por pagamento de possíveis indenizações judiciais e pelos próprios planos de carreira do servidor além de outras despesas que incorporam as despesas correntes como auxílios, ações de seguridade social e de assistência médica e odontológica aos servidores ativos, inativos e pensionistas.

No que diz respeito aos gastos com o custeio ou demais despesas correntes das universidades no período, é perceptível um comportamento similar entre as IFES na sua composição. As despesas pertencentes a esse grupo estão relacionadas à manutenção das atividades da universidade, principalmente naquilo que se destina ao seu funcionamento. Neste grupo podemos identificar as despesas de caráter continuado que por determinação

 

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legal devem ser elencadas anualmente no decreto de programação orçamentária e financeira do poder executivo.

No grupo de demais despesas correntes os valores alocados sempre necessitarão de incremento no decorrer dos exercícios orçamentários, pois estão associados aos reajustes dos preços de mercado, dos preços públicos, das convenções trabalhistas e pactuações realizadas anualmente com empresas terceirizadas e prestadoras de serviços nas universidades. .

Outro fator que releva a crescente necessidade de aporte de recursos para saldar as despesas correntes é o fato de que estas tem relação direta com os investimentos realizados pelas IFES em edificações e demais benfeitorias. A título de exemplo, pode-se citar que a construção de um novo prédio que abrigará salas de aula irá gerar a seu término um custo fixo em sua limpeza e conservação, em novos postos de vigilância, em aumento de gastos com energia elétrica, água, material de consumo, pequenos reparos etc. Estas variáveis impactam diretamente na necessidade de se aumentar a demanda por mão de obra nos contratos terceirizados o que concorre com reajustamento dos contratos vigentes ou até mesmo corroborando com o surgimento de novos.

Os dados mostram que o percentual de investimento nas instituições são inexpressíveis se comparados ao montante dos gastos, mas a exemplo das despesas correntes se assemelharam em termos percentuais. A única que destoou das demais foi novamente a UFOPA cujo investimento no primeiro ano analisado, 2011, foi de 51% do valor de seu orçamento que pode ser justificado pela construção de suas instalações físicas para seu funcionamento.

A inexpressividade mensurada pela aplicação de recursos de capital não pode servir de diagnóstico de que o Governo não tem investido na infraestrutura física que abrigam as atividades de ensino, pesquisa e extensão e na aquisição de mobiliários, equipamentos de tecnologia da informação, laboratoriais etc.

Mesmo que as universidades sejam dotadas de laboratórios modernos na promoção da pesquisa, de salas de aula equipadas com recursos audiovisuais que suprem as necessidades da comunidade acadêmica, com mobiliários que atendem as demandas, os recursos de capital apresentam pouca expressão ante ao montante orçamentário destinado às Universidades uma vez que as despesas com pessoal e demais despesas correntes são comprometidas pelas vias contratuais e tendem a crescer exponencialmente pelos motivos já mencionados anteriormente.

Em termos relativos, o gráfico 1 demonstra a evolução dos dispêndios das universidades, nos anos de 2011 a 2013.

 

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Gráfico 1 – Perfil dos gastos das Universidades a níveis percentuais

Para uma melhor analise quanto ao perfil de gastos das Universidades da Região Norte

no período de 2011 a 2013 é a figuração dos restos a pagar (RAP) como um orçamento paralelo à LOA. Se efetuarmos uma análise apenas na inscrição de valores em restos a pagar nas despesas de capital esse fato tem um comportamento dentro da normalidade no comprometimento do real perfil de gasto das instituições, no caso de obras e serviços de engenharia, pois se tratam de gastos relacionados a projetos com período de execução determinados e devem estar em consonância com o PPA pactuado. Por outro lado, a inscrição em RAP de despesas correntes poderão gerar externalidades negativas à execução orçamentária e financeira das instituições públicas.

A primeira delas é que infringe o principio orçamentário da unidade, ou seja, a lei 4320/64 versa que o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro o que leva ao entendimento que as despesas empenhadas no exercício devem ser efetivamente gastas no mesmo, no caso de atividades e não a projetos do ente. A inscrição em RAP de despesas continuadas gera uma divida flutuante para o órgão e contrapõe como antes dito, o principio da unidade do orçamento, por exemplo, o pagamento de despesas com energia elétrica, que é uma atividade e não um projeto, com recursos empenhados no exercício anterior ao efetivo consumo.

A segunda externalidade negativa, é que o volume exorbitante de restos a pagar, por um lado dá uma falsa ideia de abundancia de recursos e por outro fomenta a falta de planejamento por parte dos gestores corroborando para uma gestão ineficiente dos recursos disponibilizados nas Leis orçamentárias anuais. Não é a quantidade de recursos que irá reger uma boa administração, mas a forma como estes recursos são aplicados, sendo esses recursos escassos ou não, que determinarão sua eficiência e otimização no que foi planejado.

É imperativo que as IFES tenham o planejamento como ferramenta primordial na execução orçamentária com vistas ao alcance da otimização dos recursos disponibilizados e ainda, que utilizem de mecanismos de acompanhamento do que foi planejado, de modo a garantir a fidelidade em seus anseios. Por fim necessário faz que se tenha um sistema de

 

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avaliação de modo a mensurar a qualidade e eficiência do produto gerado, ou seja, como foi executado o montante de recursos e se essa execução cumpre as disposições pactuadas no planejamento dai tendo um diagnóstico do que precisa ser melhorado.

Tabela 2 – Restos a Pagar Acumulados nas Universidades no período de 2011 a 2013

2011 2012 2013

Instituição 3 4 3 4 3 4

UFT 17.214.997 20.330.319 11.885.354 16.618.634 12.934.131 28.817.722UFAM 11.935.845 13.424.945 7.966.794 27.654.520 8.862.010 31.922.166UFPA 24.816.858 60.236.655 27.653.834 40.294.430 32.818.112 72.940.034UNIR 4.406.158 7.383.607 3.904.123 19.807.884 4.288.448 21.484.655UFRR 7.781.728 11.178.719 9.428.792 24.434.710 11.420.991 25.036.674UFAC 6.223.257 14.899.202 10.499.302 13.971.353 12.278.634 21.690.944

UNIFAP 3.062.184 15.854.566 4.843.913 16.501.045 4.503.572 21.355.133UFOPA 14.125.466 36.138.640 14.595.184 23.978.366 19.221.506 33.351.874UFRA 7.993.076 11.009.749 2.114.732 16.664.532 3.387.804 18.952.228

Fonte: SIAFI/STN - Elaboração Própriaiii

Não se faz apologia nesse artigo que restos a pagar seja uma mazela orçamentária, pelo contrário, se assim o fosse a lei não facultaria seu uso, o que se entende é que essa utilização deve ser feita de modo comedido e que reflita a real necessidade de seu uso com a observância dos princípios orçamentários e da administração pública para que a legalidade, a publicidade e a eficiência do gasto público não sejam infringidas. Destarte, entendemos que a existência de saldos orçamentários em RAP, notadamente em recursos de despesas correntes, está diretamente ligada às políticas de contingenciamento durante o exercício orçamentário e posterior afrouxamento ao fim do mesmo por parte do governo. Esse fato, num primeiro instante, provoca contenção de gastos até certo ponto, concorrendo para que as metas fiscais sejam atingidas, mas num segundo instante cria um orçamento paralelo à LOA dos órgãos no exercício subsequente e esse fator pode ser um propulsor na má gestão dos recursos, no mal planejamento e em informações gerenciais assimétricas quanto a execução orçamentária e financeira.

 

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Gráfico 2 – Composição de restos a pagar nas Universidades da Região Norte entre 2011 a 2013.

O gráfico 2 mostra que todas as instituições usam da pratica de inscrição em restos a pagar. Nas despesas de capital, como já explicado, dar-se pela necessidade de garantia de recursos para pagamento de obras e serviços de engenharia que supera mais de um exercício orçamentário. Nas despesas correntes a constância observada nos anos contribui para formação de uma bolha de divida flutuante as quais são custeadas as despesas do exercício corrente com recursos empenhados em exercício passado sendo este fato, uma externalidade negativa que vai de encontro à ausência de planejamento ou existência de um planejamento não eficaz.

A inscrição em restos a pagar de despesas continuadas, porém, pode não ser um problema de má gestão por parte dos administradores das IFES, mas a causa desse aporte de recursos nas despesas continuadas, antes falado, pode ser a liberação de recursos orçamentários no fim de cada exercício, e sua existência está atrelada ao nível de política macroeconômica do governo. 7. Considerações Finais

Os dados apresentados nos permitiram concluir que as universidades da Região Norte apresentam simetria no perfil do gasto do orçamento a elas destinado. Não existe uma oscilação discrepante entre as despesas efetuadas no período de 2011 a 2013. Entendemos que esta deve ser uma padronização que possivelmente pode ser acompanhada pelas outras instituições de ensino superior federal no Brasil à exceção das emergentes, como vimos o caso da UFOPA no ano de 2011, cujos investimentos por parte do governo são mais altos, a priori, para construção de sua estrutura física e munição de equipamentos e mobiliários necessários à sua atividade.

 

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Percebemos que as despesas com pessoal e encargos sociais se assemelham entre as Universidades e que este é o gasto mais significante no orçamento destinado a elas podendo ser explicado pela natureza característica de prestação de serviços das mesmas e pela magnitude do publico que demandam por esses serviços. A simetria identificada nas despesas com pessoal pode ser atribuída aos limites orçamentários preconizados na Lei de Responsabilidade Fiscal e ainda pela distribuição dos recursos pelo Ministério da Educação por meio de matriz própria de partilha orçamentaria entre as unidades vinculadas a ele.

Relatamos que os projetos financiados com recursos de capital a seu término geram atividades e estas, geram despesas continuadas às IFES concorrendo para um acréscimo constante de tais despesas. Frisamos ainda, que as despesas correntes sempre sofrerão aumento, pois assim funciona o mercado, os contratos são corrigidos por índices de reajuste definidos pelas convenções ou pelo próprio mercado.

No que se refere aos efeitos negativos provocados pelo latente crescimento de Restos a Pagar quando de sua utilização inadequada gerando um orçamento paralelo às LOAs das instituições públicas e, desta maneira, resultando em uma divida flutuante desnecessária. Afirmamos que esse fato não é determinante para se atribuir uma má gestão pelos gestores das IFEs, mas que se trata de política macroeconômica do governo no contingenciamento de despesas num primeiro instante para atingir suas metas fiscais e num segundo instante afrouxamento orçamentário no fim do exercício promovendo o aumento na massa orçamentária virtual dos restos a pagar. Com isso, fizemos a abordagem sobre a deficiência no planejamento das IFEs ou na ineficiência do gasto público por elas promovido e entendemos que o planejamento deve ser cargo-chefe na gestão orçamentária e financeira.

Por fim, chegamos a conclusão através dos dados encontrados que o perfil do gasto das IFES obedecem uma mesma ótica de execução no que se trata de orçamento disponibilizado na LOA, e que também apresentam o mesmo diagnóstico quando da inscrição de valores em restos a pagar. Mister afirmar que o planejamento, o acompanhamento e a avaliação são ferramentas essenciais para que se efetue uma boa gestão dos recursos destinados as instituições federais de ensino superior.

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