Perfeição, validade e eficácia

A doutrina pátria costuma, também, distinguir os atos administrativos nos planos da perfeição, validade e eficácia. Perfeito seria o ato que exauriu as fases necessárias (completou o ciclo) para a sua formação: é a situação do ato cujo processo de elaboração está concluído (CUNHA JUNIOR, 2009, p. 105). A validade estaria relacionada com a conformidade à lei, aos princípios (ao ordenamento jurídico como um todo). E por último, a eficácia, teria vínculo com a produção de efeitos do ato. Logo, ato eficaz, seria o ato administrativo que estaria produzindo seus efeitos. Expõe José dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 122-3): significa que o ato está pronto para atingir o fim a que foi destinado.

Resumidamente pode-se concluir que: o ato, em regra, é perfeito, válido e eficaz. Entretanto poderá ser perfeito, válido e ineficaz; perfeito, inválido e eficaz ou perfeito, inválido e ineficaz;

Classificação dos atos administrativos

Tema de muita divergência na doutrina. Por tal motivo serão adotados conceitos e critérios aceitos pela maioria dos autores.

Quanto ao grau de liberdade conferido à Administração

Atos Vinculados: também chamado de regrados, são aqueles que os agentes praticam sem qualquer margem de escolha para decisão. A lei estabelece todos os requisitos do ato.

Atos Discricionários: a Administração pratica o ato com certa margem de liberdade, segundo critérios de conveniência e oportunidade. Aparecem ligados sempre a ideia de valoração subjetiva do administrador, aspectos estes que são frequentemente resumidos no binômio oportunidade e conveniência consubstanciando-se no mérito administrativo (LIMBERGER, 1998, p. 115-6).

Quanto aos destinatários

Gerais: regulam uma quantidade indeterminada de pessoas. Não há um destinatário determinado. Regulamentos, instruções, portarias, etc.

Individuais: possuem destinatários específicos como uma concessão de férias ou licença para construção, por exemplo.

Quanto à abrangência dos efeitos

Internos: produz efeitos no âmbito da própria Administração Pública: são as portarias, ordens de serviço, etc.

Externos: produzem efeitos perante os terceiros: são os decretos, regulamentos, etc.

5.4. Quanto às prerrogativas (ao objeto)

De império: são os atos impostos coercivamente pela Administração Pública lançando mão da sua supremacia sobre o interesse particular. Utiliza-se das prerrogativas e privilégios que a lei lhe atribuiu. São exemplos a desapropriação, a interdição de uma atividade, etc.

De gestão: são os atos praticados em situação de igualdade com os particulares sem qualquer imposição coercitiva. Por exemplo: a locação de um imóvel, a assinatura de um contrato, a alienação de um bem, etc.

De expediente: são os atos de rotina interna (burocráticos) praticados pela Administração, que se destinam a dar andamento a processos que tramitam na administração. O cadastramento de um processo no sistema informatizado ou o encaminhamento de um processo, são alguns exemplos de atos de mero expediente.

Quanto à estrutura

Abstratos ou normativos: prevê reiteradas aplicações, sem o seu esgotamento: é o caso de um regulamento, por exemplo.

Concretos: esgotam-se em uma única aplicação. Exemplo: a exoneração de um funcionário, a declaração de utilidade pública, etc.

Quanto à formação (composição) da vontade

Simples: resulta da manifestação de vontade de um único órgão (unipessoal ou colegiado).

Complexo: é o ato que se forma da conjugação de dois ou mais órgãos, ou seja, mais de uma vontade para a formação de um único ato. O ato não se tornaria existente com a manifestação isolada de um só órgão. Por exemplo, a aposentadoria de um servidor, a investidura de um Magistrado pelo quinto constitucional (art. 94 da CRFB/88 – STF no MS nº 26.438 QO/DF), ou de um Ministro do STF, pelo Presidente da República, somente se consubstanciam após aprovação do nome pelo Senado (art. 101, parágrafo único da CRFB/88. Neste sentido o STJ no REsp nº 223.670).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS. ATO PROVISÓRIO DE APOSENTADORIA. REVISÃO. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. ATO COMPLEXO. PRECEDENTES. I - "O ato de aposentadoria consubstancia ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração" (STF, MS 25.072/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 7/2/2007). II - Confirmando-se o ato praticado pelo Poder Executivo, a homologação pela Corte de Contas reveste-se de natureza eminentemente declaratória, e o prazo prescricional para eventual revisão, previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32, inicia-se da publicação do ato da aposentação. Precedente: REsp 759.731/RS, 5ª Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ de 11/6/2007. III - Havendo, porém, rejeição ou recomendação por parte do Tribunal de Contas, que resulte em determinação à Administração para fazer cessar os efeitos de ato tido por ilegal, tal como no caso dos autos, o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99 inicia-se a partir da homologação pelo Tribunal de Contas, e não a partir do deferimento provisório da aposentadoria pelo Poder Executivo. Precedentes: STF, MS 25.552/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 30/5/2008, e AgRg no REsp 777.562/DF, 6ª Turma, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 13/10/2008. IV - In casu, conforme delineado no v. aresto recorrido, as decisões do TCU direcionadas aos demandantes datam de novembro de 2004, e a Notificação Administrativa data de dezembro de 2004. Logo, não há falar em decadência. Agravo regimental desprovido. (STJ, AgRg no AgRg no REsp nº 1.156.093/SC, julgado em 02/09/2010, Min. Rel. Felix Fischer.) No mesmo sentido o STJ no AgRg no REsp nº 1.145.613/RS e STF no MS nº 25.697/DF.

Composto: o ato resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, onde a vontade de um órgão é

ato acessório (pressuposto ou instrumento) em relação à vontade do outro que edita o ato principal. Os atos que necessitam de ratificação, visto, autorização ou aprovação são típicos exemplos de atos compostos, ou seja, de modo geral, uma manifestação de aquiescência por parte de outra

autoridade, para que sejam postos em execução. Como pode se observar antes de ganhar exequibilidade, o ato composto ainda não é um ato perfeito... (MOREIRA NETO, 2009, p. 167). A permuta de magistrados que depende de aprovação pelo Tribunal de Justiça (STJ no RMS nº 5.964/BA), a nomeação (ato principal) do Procurador-Geral da República dependente de prévia autorização (ato acessório) do Senado (art. 128, §1º, da CRFB/88), bem como a dispensa de licitação, em determinadas situações, dependentes de homologação por autoridade superior (DI PIETRO, 2009, p. 222). São também exemplos de ato composto as hipóteses do art. 52, III da CRFB/88.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 125, 130, 165 E 535, DO CPC. INOCORRÊNCIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESCISÃO UNILATERAL DE ADITIVO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. REEXAME PROBATÓRIO. TERMO INICIAL. REEXAME PROBATÓRIO. SÚMULA 07/STJ. ATO ADMINISTRATIVO COMPOSTO. HOMOLOGAÇÃO. (...). 4. O prazo prescricional qüinqüenal para propositura de ação indenizatória em face de autarquia federal, pela suposta existência de prejuízos resultantes de rescisão unilateral de contrato administrativo, tem como termo a quo a data da efetiva desconstituição contratual, e não a da homologação desta por autoridade superior da mesma entidade autárquica, porquanto configuram ato administrativo composto, passível de impugnação pela prática do ato principal (rescisão) que por meio de ato acessório (homologação) veio a ser ratificado. 5. A doutrina do tema é assente no sentido de que: "Ato composto: é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exeqüibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo por que este só se forma com a conjugação das vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distinção é essencial para se fixar o momento da formação do ato e saber-se quando se torna operante e impugnável.(Hely Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 28.ª ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2003, p. 168) Homologação - é o ato vinculado pelo qual a Administração concorda com ato jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os requisitos legais condicionadores de sua válida emissão." (Celso Antônio Bandeira de Mello in Curso de Direito Administrativo, 13.ª ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2000, p. 391) (...).

Quanto à exeqüibilidade

Perfeito: é o ato que já percorreu todo seu ciclo de formação e está apto a produzir seus efeitos (ato eficaz). Diz respeito ao processo de sua elaboração.

Imperfeito: é aquele que ainda não completou seu ciclo de formação. Falta a publicação, a homologação, a assinatura, etc. A Prescrição administrativa ou judicial não começa a correr enquanto o ato não se tornar perfeito.

Pendente: embora perfeito em sua formação, está sujeito à condição (evento futuro e incerto) ou

termo (evento futuro e certo), o que impede a produção de seus efeitos, logo o ato pendente pressupõe que o ato esteja perfeito. É sinônimo de ato ineficaz.

Consumado: é o ato que exauriu seus efeitos, o que o torna irretratável, definitivo e imodificável. A

autorização para realizar uma passeata que, por sua vez, já ocorreu.

Quanto aos efeitos

Constitutivo: implanta uma nova situação jurídica, que cria, extingue ou modifica a situação já existente. São as permissões, as concessões, as nomeações, etc.

Declaratório: afirma a (pré)existência de uma situação fática ou jurídica. Não cria, extingue ou altera direitos e obrigações. A expedição de uma certidão ou de um atestado, por exemplo.

Quanto a sua validade

Válidos: são os atos que não apresentam qualquer contrariedade às normas superiores. Estão em conformidade com todas as exigências legais. Se sobre eles pender condição ou termo (ato pendente) não serão eficazes. Serão atos válidos, mas ineficazes.

Nulos: nascem com vício substancial de ilegalidade. Necessitam de algum pronunciamento para a sua anulação, uma vez que presumem-se válidos/legítimos.

Inexistentes: possuem apenas uma aparência de manifestação que sequer chega a se aperfeiçoar

como ato administrativo. Por exemplo, um ato (expedição de uma certidão) praticado por alguém se passando por funcionário público (usurpação da função pública).

Espécies de atos administrativos

São espécies de atos administrativos (MEIRELLES, 2009, p. 180-200):

Atos normativos: contém comandos gerais, abstratos, impessoais análogos às leis (em sentido material, e não formal), aplicáveis a todos os administrados. São os decretos, regimentos, regulamentos, resoluções e instruções normativas.

Atos ordinatórios: são atos internos, que regulam o funcionamento, disciplinam a conduta interna da administração. Tem base no poder hierárquico. São as instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, provimentos e ofícios.

Atos negociais: são manifestações de vontade da Administração coincidentes com a pretensão do

particular, buscando a realização de um negócio jurídico. Não há uso da imperatividade (coercibilidade). Os principais atos negociais são as licenças, as autorizações e as permissões.

Atos enunciativos: não possuem uma manifestação material da Administração, mas tão-somente enunciam situação já existente. São exemplos: as certidões, os atestados, as apostilas e os pareceres.

Atos punitivos: são os atos que contém uma sanção imposta aos infratores de normas administrativas, servidores ou administrados. É a aplicação conjunta do poder de polícia (sanção aos administrados) e do poder disciplinar (punição aos seus próprios agentes ou pessoas sujeitas à disciplina administrativa). São as multas administrativas, a interdição de atividades, a destruição de coisas, a suspensão, etc.