RELATÓRIO Nº 201602687

Pavimentação Asfáltica (Ação 1D73), em Sidrolândia/MS

Demanda do Ministério

Público Estadual para

fiscalização da aplicação de

recursos federais do

Programa 0310 – Gestão da

Política de Desenvolvimento

Urbano / Ação 1D73,

referente às obras/serviços

financiados pelo Contrato de

Repasse nº 0313.373-25,

entre o Ministério das

Cidades/Caixa e a Prefeitura

Municipal de Sidrolândia, no

Estado do Mato Grosso do

Sul.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

A ação de controle foi desenvolvida em função

de situações presumidamente irregulares em

processos licitatórios e na execução de

contratos de serviços de Pavimentação

Asfáltica (Processo nº 1068/2011), no

município de Sidrolândia/MS.

CONCLUSÕES ALCANÇADAS

Com base nos exames realizados, conclui-se

que a aplicação dos recursos públicos não está

adequada e exige providências de

regularização por parte dos gestores, com

destaque aos seguintes apontamentos:

i) Restrição ao caráter competitivo na

realização da licitação da obra;

ii) Inexistência, nos processos examinados,

de ensaios dos materiais utilizados na

obra de pavimentação asfáltica (Ensaio

de Abrasão Los Angeles; Equivalente de

Areia; Durabilidade e Adesividade de

Agregados).

Ministério da Transparência, Fiscalização e

Controladoria-Geral da União - CGU

Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: SIDROLANDIA PREF GABINETE DO PREFEITO

Introdução

1. Introdução Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações presumidamente irregulares, ocorridas no município de Sidrolândia/MS, apontadas à Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao Processo nº 00211.100161/2016-92. A fiscalização teve como objetivo analisar demanda do Ministério Público Estadual sobre supostas irregularidades na execução licitatória e contratual decorrente da Tomada de Preços nº 03/2011 realizada pela Prefeitura de Sidrolândia/MS, identificando eventuais práticas de direcionamento licitatório e de sobrepreço e superfaturamento no contrato; além da efetiva entrega dos objetos contratados dentro de suas especificações. A execução financeira para o objeto contratado foi financiada pelo Contrato de Repasse nº 0313.373-25/2009 (SICONV 729115/2009), firmado em 31 de dezembro de 2009 entre o Município de Sidrolândia/MS e o Ministério das Cidades, representado pela Caixa Econômica Federal, no valor inicial global de R$ 377.045,86, a ser investido na pavimentação asfáltica na Avenida Antero Lemes da Silva, no bairro Sol Nascente. Os trabalhos de campo foram realizados no período de 22 de setembro de 2016 a 04 de novembro de 2016 sobre a aplicação de recursos federais do Programa 0310 - Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano / Ação 1D73 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano no município de Sidrolândia/MS.

Relatório de Demandas Externas Número do relatório: 201602687

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e registros fotográficos e análise documental.

O escopo dos exames incluiu a (i) avaliação quanto ao envio do Relatório de Operação para o Ministério das Cidades; (ii) avaliação do edital de licitação e (iii) inspeção física para avaliar a situação da obra.

Para execução da obra, foi contratada, por meio da Tomada de preços nº 03/2011, a empresa Policon Engenharia Ltda. – CNPJ 01.446.024/0001-31. Essa empresa assinou o contrato nº 056/2011. De acordo com os Boletins de Medição 01, 02, 03, 04 e 05 e com os Relatórios de Acompanhamento de Engenharia do Processo do Contrato de Repasse nº 0313.373-25/2009, até o término dos trabalhos de campo a empresa Policon Engenharia Ltda. havia executado serviços no valor de R$ 377.045,86. Constatou-se que a obra encontrava-se terminada (percentual de execução de 100%).

Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados, por meio do Ofício nº Ofício nº 21.756/2016/Regional/MS-CGU, de 21 de dezembro de 2016, embora não tenham se manifestado até a data de fechamento deste relatório.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201602687 Número do Processo: 00211.000179/2016-95 Município/UF: Sidrolândia/MS Órgão: MINISTERIO DAS CIDADES Instrumento de Transferência: Convênio - 729115 Unidade Examinada: SIDROLANDIA PREF GABINETE DO PREFEITO Montante de Recursos Financeiros: R$ 385.459,56

2. Resultados dos Exames Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria. 2.1 Parte 1 Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada de Contas Especial, as quais serão monitoradas pela Controladoria-Geral da União.

2.1.1. Inexistência, nos processos referentes ao Contrato de Repasse nº 0313.373-25/2009, de ensaios dos materiais utilizados na obra de pavimentação asfáltica. Fato Trata-se de ação de controle que teve por objetivo verificar se, na execução da obra de pavimentação asfáltica na Rua Antero Lima e Silva, em Sidrolândia/MS, foram adotadas as especificações técnicas definidas em projeto, bem como se foram seguidos os métodos executivos dos serviços definidos no caderno de encargos e em consonância com as normas técnicas. Dessa feita, foi realizada inspeção in loco, na data de 06 de outubro de 2016, em Sidrolândia/MS, para verificação: a) da existência de deficiências que comprometam a qualidade e a durabilidade da obra; b) da qualidade dos produtos empregados; e c) da existência de eventuais divergências encontradas entre projetos e execução. No quesito existência de deficiências que comprometam a qualidade e a durabilidade da obra, verificou-se que a obra em questão apresenta-se em boas condições, atendendo plenamente à comunidade local. No tocante à qualidade dos produtos empregados, a verificação documental atestou a inexistência de ensaios dos materiais utilizados nas obras (como, por exemplo, os seguintes testes: 1) equivalente de areia, conforme DNER-ME 054/97; 2) durabilidade de agregado, conforme DNER-ME 089/94; 3) adesividade de agregados, conforme DNER-ME 078/94; e 4) ensaio abrasão Los Angeles, conforme DENER-ME 035/98) nos processos referentes ao Contrato de Repasse n° 0313.373-25/2009. Por fim, quanto à existência de eventuais divergências encontradas entre projetos e execução, não foram necessárias modificações contratuais para tanto, tendo em vista que não foram encontradas divergências entre projetos e execução da obra. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada em relação ao Relatório Preliminar encaminhado, por meio do Ofício nº 21.756/2016/Regional/MS-CGU, de 21 de dezembro de 2016. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

2.2 Parte 2 Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Esta Controladoria não realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas constatações.

2.2.1. Restrição ao caráter competitivo de certame licitatório realizado pela Prefeitura de Sidrolândia/MS Fato Trata-se de análise documental com o objetivo de se verificar a legalidade do processo licitatório, identificando, quando for o caso, a ocorrência de restrição à competitividade e a de prática de conluio. Para a consecução da presente ação de controle, procedeu-se à análise da Tomada de Preços n° 03/2011 (Processo n° 1068/2011), cujo objeto era a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. objetivando a contratação de empresa no ramo pertinente para a execução de pavimentação asfáltica no bairro Sol Nascente, na Avenida Antero Lemes da Silva, localizada em Sidrolândia/MS, em atendimento ao Contrato de Repasse n° 0313.373-25/2009, sendo identificadas as seguintes restrições ao caráter competitivo do certame:

(i) Exigência ilegal de certidão negativa de violação aos direitos do consumidor.

O edital da Tomada de Preços nº 03/2011, subscrito pelo Presidente da Comissão de licitação, portador do CPF n° ***.028.961-**, em seu item 4.1.4, exige de forma ilegal que as empresas licitantes apresentem Certidão Negativa de Violação aos Direitos do consumidor (CNVDC) da empresa licitante, expedida por órgão competente da sede ou domicílio da licitante. No tocante à exigência de regularidade fiscal e trabalhista, o artigo 29 da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, dispõe que o administrador deve exigir dos licitantes a seguinte documentação, que compõem uma lista exaustiva:

" Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso, consistirá em: I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC); II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual; III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei.

V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943”.

Como se vê, a exigência de Certidão Negativa de Violação aos Diretos do Consumidor não se encontra albergada dentro da Lei de Licitações, configurando-se a sua exigência como extrapolação dos limites legais por parte da Prefeitura de Sidrolândia/MS, entidade promotora do certame licitatório. Nesse sentido pontua o Acórdão do TCU nº 1745/2009 – Plenário acerca de exigência de condicionantes não previstas em lei:

“Não devem ser incluídas nos instrumentos convocatórios exigências não previstas em lei ou irrelevantes para a verificação da qualificação dos licitantes, sob pena de se infringir o princípio básico da competitividade.”

(ii) Obrigatoriedade injustificada de Visita Técnica ao local da obra necessariamente realizada pelos futuros responsáveis técnicos da obra como condição habilitatória para as empresas licitantes.

Verificou-se no item 4.1.6 do edital da referida licitação, subscrito pelo Presidente da Comissão de licitação, portador do CPF n° ***.028.961-**, a exigência aos licitantes de visita técnica ao local da obra para fins de habilitação no certame licitatório, nos termos presentes:

“4.1.6 Atestado fornecido pela Secretaria Municipal de Obras, Transportes e Serviços Urbanos, de que o responsável técnico da obra visitou e vistoriou os locais onde serão executados os serviços, bem como tomou conhecimento de todas as informações inerentes ao fiel cumprimento das obrigações do objeto desta licitação”

No que tange à vistoria técnica do local da obra, o Tribunal de Contas da União (TCU) já emitiu decisões no sentido de ser desnecessário o comparecimento do engenheiro responsável ao local de execução da obra. A jurisprudência do TCU é convergente na conclusão de que é suficiente, apenas, a entrega, por parte do licitante, de declaração de que conhece as condições locais para a execução do objeto. Para corroborar a afirmação acima colocada, transcrevem-se dois acórdãos do referido Tribunal:

“Ementa: determinação a um município para que, relativamente a atos convocatórios de licitações envolvendo a aplicação de recursos públicos federais, abstenha-se de incluir exigência/cláusula no sentido de que a vistoria técnica seja realizada, necessariamente, pelo engenheiro responsável pela obra (responsável técnico), à míngua de previsão legal que a ampare e em desacordo com os Acórdãos de nºs 2.028/2006-1ªC; 874/2007-P e 1.264/2010-P, e em data única, o

que não se mostra compatível com o art. 30, inc. II, e § 1º, c/c o art. 3º, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, e antagoniza com o entendimento dos Acórdãos de nºs 1.332/2006-P, 1.631/2007-P e 326/2010-P, potencializando a formação de conluios” (item 1.5.2.2, TC-022.783/2010-5, Acórdão nº 3.197/2010-Plenário).

“Relatório de auditoria realizada no Ministério das Cidades, referente aos recursos alocados ao “Apoio a Sistemas de Abastecimento de Água em Municípios de Regiões Metropolitanas, de Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico, Municípios com mais de 50 mil Habitantes ou Integrantes de Consórcios Públicos com mais de 150 mil Habitantes”, identificou como achado a “Restrição à competitividade da licitação, decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento”. Isso porque, nos editais das Concorrências n.os 166/2008, 167/2008, 168/2008 e 170/2008, realizadas pelo Governo do Estado do Acre, exigiu-se a apresentação de ‘Atestado de Visita Técnica’ emitido após visita ao local da obra/serviço pelo profissional integrante do quadro da empresa indicado como responsável técnico na licitação, em horário e data únicos, fixados no instrumento convocatório. Para a unidade técnica, a exigência de comprovação de que a licitante tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para cumprimento das obrigações pertinentes ao certame tem amparo no inciso III do art. 30 da Lei n.º 8.666/1993, contudo “extrapola tal preceito o requisito de que o próprio profissional a ser indicado na licitação como responsável técnico da obra deva ser o credenciado para a vistoria”. Além disso, “não se mostra razoável e não encontra abrigo na legislação o estabelecimento de vistoria no mesmo dia e horário para todos os credenciados, uma vez que esse procedimento, além de restringir a participação dos interessados, possibilita a ocorrência de ajustes entre os futuros licitantes.” Ao concordar com o entendimento da unidade técnica, o relator propôs e o Plenário decidiu expedir determinação corretiva ao Departamento Estadual de Água e Saneamento do Estado do Acre no sentido de que “abstenha-se de estabelecer, em licitações que venham a contar com recursos federais, cláusulas impondo a obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras [...], sendo suficiente a declaração do licitante de que conhece as condições locais para a execução do objeto”. (Precedentes citados: Acórdãos n.os 2.150/2008 e 1.174/2008, ambos do Plenário. Acórdão n.º 1599/2010-Plenário, TC-000.274/2010-0, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 07.07.2010).

Dessa feita, tem-se que a exigência presente no item 4.1.6 do edital da Tomada de Preços n° 03/2011 (realização de visita técnica ao local da obra de pavimentação asfáltica na Avenida Antero Lemes da Silva pelos responsáveis técnicos das empresas licitantes), revela-se uma restrição à competitividade do presente certame licitatório, conforme já apontado pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União.

(iii) Exigência de comprovante de recolhimento de taxa de compra de edital como documento habilitatório, em infringência à Lei de Licitações.

Em seu item 4.1.2.1, o edital, que foi subscrito pelo Presidente da Comissão de licitação, portador do CPF n° ***.028.961-**, exige como condição habilitatória que as licitantes apresentem comprovante de recolhimento da taxa de R$ 50,00, referente à aquisição do edital Tomada de Preços nº 03/2011.

Em seus artigos 27, 28, 29 e 30, a Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 prevê, como documentação relativa à qualificação do licitante a seguinte documentação:

“Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a: I - habilitação jurídica; II - qualificação técnica; III - qualificação econômico-financeira; IV – regularidade fiscal e trabalhista; V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da Constituição Federal. Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, consistirá em: I - cédula de identidade; II - registro comercial, no caso de empresa individual; III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores; IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício; V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o exigir. Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso, consistirá em: I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC); II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual; III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei. V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: I - registro ou inscrição na entidade profissional competente; II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação; IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.

Da leitura do excerto da Lei de Licitações acima transcrito, verifica-se que a exigência de comprovante de recolhimento da taxa de aquisição de edital de licitação não está elencada dentro da documentação exigível de licitante para a sua regular habilitação para participação em certame público. ##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada em relação ao Relatório Preliminar encaminhado, por meio do Ofício nº 21.756/2016/Regional/MS-CGU, de 21 de dezembro de 2016. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.2. Verificação de execução de 100% da obra Fato Na data de 06 de outubro de 2015 foi realizada inspeção in loco na obra referente ao Contrato de Repasse n° 0313.373-25/2009 (SICONV 729115/2009), onde foi verificado que a mesma encontra-se concluída, com realização de 100% dos serviços avençados (pavimentação asfáltica da Avenida Antero Lemes da Silva), referente ao 5° Boletim de Medição, com valores pagos no montante de R$ 377.045,86 (trezentos e setenta e sete mil, quarenta e cinco reais e oitenta e seis centavos), colacionando-se, abaixo, as fotos da inspeção in loco:

Quadro 1 – Local da obra de pavimentação asfáltica na Avenida Antero Lemes da Silva

Fonte: Registros fotográficos da inspeção in loco (06/10/2016)

Quadro 2 – Local da obra de pavimentação asfáltica na Avenida Antero Lemes da Silva

Fonte: Registros fotográficos da inspeção in loco (06/10/2016) ##/Fato##

3. Consolidação de Resultados Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais está adequada e não exige providências de regularização por parte dos gestores federais. Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a efetividade do Programa/Ação fiscalizado: - Restrição ao caráter competitivo de certame licitatório realizado pela Prefeitura de Sidrolândia/MS; e - Inexistência, nos processos referentes ao Contrato de Repasse nº 0313.373-25/2009, de ensaios dos materiais utilizados na obra de pavimentação asfáltica.