PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Um exercício de cidadania

Alzira do Carmo Carvalho Ericeira1

Resumo

O presente artigo dispõe sobre a necessidade legal do controle dos atos da Administração Pública e destaca os mecanismos trazidos pela Constituição Federal para sua realização. Expõe os problemas teóricos, conceituais e as concepções formuladas pela população, portanto, “com base no senso comum” acerca da cidadania e do seu efetivo exercício. Analisa-se o novo conceito de cidadania incorporado ao texto constitucional de 1988. Finaliza-se demonstrando que o real exercício da cidadania também pode permitir que pessoas ou grupos tomem a iniciativa de controlar a Administração Pública através de mecanismos legais, como forma de um efetivo exercício da cidadania. Palavras-Chaves: Controle da Administração, Cidadania, Participação e Controle Social.

Abstract

This article is about the legal necessity of controlling the acts of public Administration and highlights the mechanisms introduced by the Constitution for its realization. Exposes the theoretical problems, conceptual and concepts formulated by the people, therefore "based on common sense" about citizenship and its effective exercise. It analyzes the new concept of citizenship incorporated in the Constitution of 1988. It ends up showing that the real exercise of citizenship can also allow people or groups take the initiative to control the public administration through legal mechanisms as a means to an effective exercise of citizenship. Key Words: Control Administration, Citizenship, Participation and Social Control.

1 Estudante do Curso de Serviço Social. Universidade Federal do Maranhão – UFMA. alziradocarmo@hotmail.com

1. INTRODUÇÃO

O período de redemocratização do Brasil (considerado dos finais dos anos

1970 até meados dos anos 1980) traz à cena pública novos sujeitos sociais, dispostos a

reivindicar seus direitos. Assim, é que se considera que as reivindicações desse período

foram fundamentais para a elaboração da Constituição de 1988, pois, fizeram vir à tona

uma nova concepção de cidadania (a noção do direito a ter direitos).

Desse modo a Constituição Federal de 1988 – denominada como “cidadã” não

só inova no conceito de cidadania, como também institui novos mecanismos de exercício

da mesma, ou seja, propõe a instalação de um Estado de direito fundamentado na

cidadania e na dignidade da pessoa humana.

Dentre estes mecanismos destacam-se aqueles que visam assegurar a

participação e controle social sobre a Administração Pública, como meios do exercício

legal da cidadania.

A partir de então, vê-se que esses dois temas passam a assumir relevância

nos debates e estudos acadêmicos e também na própria cena pública brasileira, pois se

observa que os anos de regime ditatorial contribuíram para aumentar os atos

antigovernamentais, particularmente aqueles relativos a mau aplicação do dinheiro

público. Com a abertura política, decorrente do processo de redemocratização, essas

“excrescências da gestão governamental” são expostas e faz crescer a insatisfação,

inconformismo e até mesmo certo grau de revolta popular acerca da Administração

Pública.

Mais recentemente, é sabido, que aumenta o debate em torno da eficiência da

Administração Pública, visto a criação de mecanismos legais a exemplo da Lei

complementar n° 131, de 27 de maio de 2009, conhecida por Lei da Transparência, que

viabiliza a fiscalização popular aos atos administrativos e financeiros. Nesse sentido é que

no presente trabalho apresenta-se e discute-se as formas de controle da Administração

Pública existente e que podem ser acionadas pela população na busca de um efetivo

processo de exercício de sua cidadania.

2. DESCENTRALIZAÇAO E PARTICIPAÇAO POPULAR

No processo de redemocratização do Brasil tem-se a emergência de novos

sujeitos na cena pública e na luta pela instituição e ampliação de direitos sociais. Nesse

período, portanto, instala-se um campo de luta em torno da configuração de uma nova

institucionalidade para a área da Administração Pública a partir de questionamentos e

criticas em relação às praticas históricas até então adotadas as quais eram marcadas

pelo centralismo e verticalismo político-administrativo. Nesse contexto destacam-se

também as reivindicações por maior participação nos processos decisórios, isto é, maior

ampliação dos espaços públicos.

O tema descentralização político-administrativo surge como um desses

mecanismos que poderá permitir a maior aproximação e controle da Administração

Pública pela população. No entanto, cabe dizer que o termo descentralização possui

diversas interpretações, dentre estes se destaca o entendimento de Stein (1996) que

entende descentralização como um processo de distribuição de poder que pressupõe, por

um lado, a redistribuição dos espaços de exercício de poder, ou dos objetivos de decisão,

isto é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por outro a redistribuição dos

meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos financeiros, físicos.

Verifica-se também que a descentralização é associada, frequentemente, à

democracia sendo, inclusive, considerada em alguns casos como um componente

essencial para a equidade na distribuição de bens e serviços. Porem, Stein (1996)

destaca que a relação entre descentralização e democracia pode ser feita desde que

alguns princípios sejam levados em consideração, tais como: o controle do governo por

parte dos cidadãos; a participação popular e o processo de educação para a cidadania; a

tomada de decisões por maioria e a atenção às demandas das minorias.

Assim, para que a descentralização viabilize processos de participação

popular, torna-se imprescindível a existência de pré-condições como: a garantia do

acesso universal às informações necessárias para a gestão: a garantia de que nos

conselhos de direção, os segmentos menos poderosos tenham assento, e que os

processos de gestão e tomada de decisões sejam transparentes.

O ponto de interesse do presente trabalho é a participação e o controle

administrativo efetuado pela população, como forma do exercício legal da cidadania, bem

como os mecanismos previstos na Constituição de 1988 que dão suporte a essa ação.

Ressalta-se também que o cidadão brasileiro, diante do exposto, não é entendido apenas

como o eleitor, mas a pessoa humana, cuja dignidade vem ser um dos pilares de

sustentação da República, traduzindo-se em principio fundamental.

Pois, o que se observa de fato é que a descentralização corrobora para o

fortalecimento da esfera local, ao ampliar a autonomia política e administrativa dos

Estados e municípios, viabilizando, o acesso da população à Administração Pública. No

meu entender esse processo contribui para o fortalecimento da participação e controle

social.

Sendo assim, a Constituição de 1988, no Art. 204, inciso II, além de indicar o

caminho da descentralização e da municipalização, garante a participação da população

por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das

ações em todos os níveis.

Porém, como já afirmado anteriormente, existem várias perspectivas de

descentralização, de participação e de controle o que demonstra que essa discussão se

faz num campo político e teórico-conceitual polissêmico e contraditório, portanto,

permeado de avanços e retrocessos. Sendo assim, tanto esses mecanismos podem

contribuir para o avanço e consolidação de novas formas de relações entre o Estado X

Sociedade no sentido de ampliar os espaços de decisão pública e de controle desta sobre

aquela, como pode também reduzir-se à mera transferência de responsabilidade das

funções governamentais para a sociedade e o engajamento da população vir a servir

apenas como “referendo” para os atos da administração pública.

Pode-se até inferir que no contexto atual, esta tem sido a tendência mais

visível desse processo.

3. CONTROLE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, no exercício de suas funções, deve estar submetida,

além do autocontrole, ao controle dos poderes Legislativo e Judiciário, os quais tem a

finalidade de assegurar que essa atuação esteja em consonância com os princípios que

lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.

Diferentemente dessa sujeição, a Constituição do Brasil, oferece aos cidadãos

brasileiros, ferramentas especiais que permitem uma nova forma de controle da

Administração Pública mediante o efetivo exercício da cidadania (Oricolli, 2006, p.3).

A participação popular enquanto princípio constitucional ocorre quando o

cidadão, sem interesse individual imediato, tem como objetivo o interesse comum,

buscando algo por vias administrativas ou judiciais. Ou seja, é o direito de participação

política, de decidir junto, de compartilhar a administração, opinar sobre as prioridades e

fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, confirmar, reformar ou anular atos públicos.

Segundo Justen Filho (2005 apud Oricolli, 2006, p.5), “o controle é um

processo de redução do poder, entendida essa expressa no sentido da imposição da

vontade e do interesse de um sujeito sobre outrem”. Assim, o controle pode ser a

fiscalização ou a orientação da conduta alheia. Existem hoje diversos órgãos que são

destinados à fiscalização e ao controle da gestão pública no Brasil em todas as esferas de

governo, tais como: o Tribunal de Contas da União; o Tribunal de Contas dos Estados; o

Tribunal de Conta dos Municípios; o Ministério Público Estadual, o Ministério Público da

União, as Câmaras de Vereadores; o Poder Judiciário e a Sociedade Civil.

Diante do exposto, de acordo com Oricolli (2006) estou entendendo o controle

da Administração Pública como o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por

meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa

em qualquer das esferas de poder.

Pois, segundo as observações de Oricolli (2006):

O poder constituinte quis que o administrado fosse cidadão. Cidadão que controla e que participa da Administração Pública na construção de uma sociedade. Ao promulgar a Constituição Federal de 1988, contemplou a participação pelos chamados institutos de democracia direta e semidireta, onde se incluem o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas, os conselhos e outros canais de participação popular (Oricolli, 2006, p. 6).

Entende-se, portanto, que foi nessa perspectiva que o poder constituinte ao

deliberar naquela Assembleia buscou meios que garantissem o exercício da cidadania

face à Administração Pública, ultrapassando, assim, o entendimento formal de cidadania

até então adotado que era restrito basicamente a escolha de um representante político

expande-se assumindo uma configuração mais ampla de viés universal. Dessa forma, a

participação popular na Administração Pública não quebra o privilegio exclusivo do Estado

na produção do direito, mas, gera um emparceiramento entre estado e cidadão que trará

a toda sociedade à melhoria das condições de vida da população, no que diz respeito às

suas necessidades básicas. Ainda de acordo com Oricolli (2006), com relação aos demais

instrumentos de democracia direta, tanto o plebiscito quanto o referendo são consultas

feitas ao povo, para que este delibere sobre matérias relevantes da natureza

constitucional, administração ou legislativa.

Portanto, Estado Democrático de Direito2 constitui-se fundamentado, dentre

outros, na dignidade da pessoa humana e na cidadania, cujo exercício permite o controle

social.

4. CIDADANIA NA SOCIEDADE BRASILEIRA E O SEU EXERCÍCIO

A constituição histórica do Brasil contribuiu e ainda hoje influencia o

comportamento da sociedade brasileira. Essas contribuições históricas acabaram

influenciando a consciência dos indivíduos e da comunidade, em sua grande maioria,

ideias distorcidas, equivocadas, sobre o conceito, a função e a prática da cidadania.

Reforça essa afirmativa a colocação de Telles (1994) quando afirma,

A questão da cidadania se define como problema, problema teórico, problema histórico, problema político – que escapa a fórmulas pré-definidas, pois é ancorada num terreno sujeito ao imprevisto dos acontecimentos e que é construído na intersecção entre história, cultura e política, numa combinação nem sempre muito discernível entre tradições persistentes e a novidade dos tempos presentes (Telles, 1994, p. 93).

Oricolli (2006) também fala sobre as contribuições da formação histórica nas

concepções que foram incorporadas pela população acerca da cidadania. De acordo com

o autor em tela (Oricolli, 2006), sobressaem-se, no geral aquelas ideias que colocam que

cidadão no Brasil era aquele que morava na cidade e participava de seus negócios ou

aquela minoria que podia ter acesso a cargos públicos.

Enquanto que na Constituição brasileira atual, a cidadania constitui-se o

fundamento da República Federativa do Brasil, refere-se à titularidade de direitos civis,

políticos e sociais estabelecidos pelo Estado, tornando-se parte inerente e inseparável da

democracia.

A expressão da cidadania, resgatada pela atual Constituição brasileira, vai

além da noção de garantir direitos, atingindo o sentido amplo de que a todo direito

corresponde um dever, traduzindo-se no dever de participação na vida do país, em 2 Art. 1° A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político.

especial na utilização das ferramentas dispostas nela própria para que os cidadãos possam

exercer o controle social sobre os atos do poder público estatal.

A concepção de cidadania segundo Azevedo (2005) faz-se:

No Estado Democrático de Direito, com a existência de uma ordem jurídica previsível, certa e segura, de sorte a permitir ao cidadão não apenas a participação pelo sufrágio, mas a segurança de atendimento a uma ordem jurídica da qual pode ter plena participação na sua própria elaboração, perdendo o seu papel de súdito (Azevedo, 2005, p. 7).

Entende-se, nesse sentido, uma cidadania onde os direitos individuais não se

limitem à igualdade, à liberdade e à propriedade, os quais apenas uma minoria da

sociedade possui, mas que cada cidadão possa ser o reivindicante e o construtor de sua

própria administração, mediante o gozo total dos seus direitos individuais, sociais,

políticos, civis, que lhes são garantidos pela Constituição, entende-se também que não

basta a garantia, mas sua concretização.

Assim, corrobora para o entendimento acerca dos direitos como prerrogativa

para a cidadania as ideias de Dagnino (1994) a qual assinala que cidadania trabalha com

uma redefinição da ideia de direitos, cujo ponto de partida è a concepção de um “direito a

ter direitos”. Essa concepção não se limita, portanto a conquistas legais, ao acesso a

direitos previamente definidos, ou à implementação efetiva de direitos abstratos e formais,

mas inclui fortemente a inversão/criação de novos direitos, que emergem de lutas

especificas e da sua prática concreta.

Dessa forma, a cidadania requer a constituição de sujeitos ativos, definindo os

seus direitos e lutando pelo seu reconhecimento, portanto a cidadania é uma estratégia

de consolidação, de efetivação dos direitos, de reivindicação de acesso, de inclusão, de

pertencimento ao sistema político no âmbito de uma esfera pública, arena onde todos se

reconhecem como cidadãos balizados pelos mesmos princípios. Ainda, de acordo com

Dagnino (1994) cidadania é o direito de participar efetivamente da própria definição do

sistema político, é o direito de definir aquilo no qual queremos ser incluídos, é a invenção

de uma nova sociedade.

É possível utilizar a concepção de Dagnino (1994) e afirmar que em termos

concretos, a cidadania pode ser exercida através de práticas políticas concretas, onde os

setores e suas organizações abram espaço para a participação efetiva na gestão pública.

Essa redefinição não é apenas dos modos de tomada de decisões no interior do Estado,

mas também dos modos como se fazem e exercem as relações Estado-Sociedade. Ainda

de acordo com Dagnino (1994) o que se pretende, com essa participação, é a criação de

uma cultura de direitos a ter direitos que inclui o direito de ser co-partícipe da gestão da

cidade.

Nesse sentido, ser participante da Administração Pública nada mais seria do

que exercer os direitos de participação e controle social que estão previstos na

Constituição Federal de 1988 – a nossa Constituição Cidadã, aquela que assegurou uma

série de direitos e prerrogativas para exercê-los.

5. CONCLUSÃO

Ao final deste trabalho, pode-se ressaltar em linhas gerais que a trajetória da

humanidade, em todos os tempos, depara-se com a incessante luta pelo reconhecimento

de direitos - direitos civis, políticos, sociais. Além de reconhecimento dos direitos é

necessário poder exercê-los. A Constituição brasileira de 1988, inova os fundamentos do

estado de direito, que a partir de então baseia-se pela cidadania e pela dignidade da

pessoa humana, e aponta novos caminhos para o exercício da cidadania. A cidadania,

apesar dos problemas teóricos conceituais, e de concepções da população, evoluiu.

Cidadania vai além do ato de eleger um representante, consiste, pois na participação

efetiva da população na sociedade. O destaque que se fez no presente estudo foi acerca

da participação e controle social na Administração Pública, como forma legal do exercício

da cidadania.

O controle e a participação popular da Administração Pública é exigência

legal, previstos na Constituição de 1988. É ato de cidadania, pois consiste em efetividade

de direitos, por meio de ferramentas especificas que a Constituição enumerou como

garantias fundamentais, inclusive na destinação da verba pública, através dos orçamentos

participativos, e a Lei da Transparência. Dessa forma conclui-se que muitos são os

mecanismos previstos na lei para a real participação na Administração Pública, porem

cabe a cada cidadão impedir que tais meios não se tornem promessas vazias da lei. São

instrumentos da verdadeira cidadania, basta o exercício. Muitos são os exemplos que se

possui atualmente da força que a população exerce na Administração Pública. Porem faz-

se necessário expor que muitas vezes o bloqueio do exercício da cidadania é recorrente

da falta de informação da população, que carece de esclarecimento sobre seus reais

direitos.

Portanto, há esperança para a busca da verdadeira cidadania, que é

depositada em todos os meios legais ofertados pela Constituição vigente, almeja-se que

no seu exercício, o cidadão pratique o real controle da Administração Pública, há

esperança também que as ações dos administradores se sobreponham aos interesses

particulares e garantam o bem maior encontrado no verdadeiro interesse público.

Referências

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_______. Lei Complementar n° 131, de maio de 2009. Dispõe sobre a Lei da Transparência

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