parcerias sociais da administrao pblica da administrao, ... recurso extraordinrio n ... no...
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RESUMO ESTADO DA ARTE
JURISPRUDNCIA
OBJECTIVOS
5 OBRAS ESSENCIAIS SOBRE O TEMA
No domnio das parcerias sociais o Estado indutor e sedutor: emprega formas brandas de
direo do comportamento social e convoca a colaborao dos particulares prestao de
servios ou bens de interesse pblico atravs da oferta de incentivos, proteo ou auxlios
diversos, sem exerccio de imperium e sem figurar como potentior personae, conquanto ainda
submetido a normas de direito pblico. De regra, na esfera social os particulares exercem
atividades de relevncia pblica por direito prprio, voluntariamente, e independem de
delegao formal do Poder Pblico para atuar no espao comunitrio, desde que atendidas
exigncias gerais de segurana e respeito a direitos fundamentais. Mas os recursos de fomento e
de parcerias sociais manejados por particulares permanecem pblicos, vinculados a fins
pblicos, e assim submetidos a controles especiais de direito pblico, o que impe entidade
privada parceira deveres jurdicos de natureza tipicamente administrativa que tencionam com o
regime jurdico predominante de sua forma de atuao.
A modelagem da subveno social, dos deveres bilaterais e dos controles adequados para a
eficincia, sustentabilidade, governana e legitimidade das parcerias pblico-sociais passou
por mudanas significativas nos ltimos anos, em sintonia com transformaes do prprio modelo
de interveno social do Estado. Por exemplo, o avano de polticas sociais de ativao ou
insero, em contraponto a polticas sociais de passividade ou compensao, valorizou o papel
das entidades privadas locais, flexveis e capazes de responder rapidamente a modelos de
inovao social sensveis a riscos econmicos ou diretamente relacionados capacidade de
gerao de renda e emprego.
Precisar o conceito de parceria pblico-social, distinguindo-o do conceito jurdico estrito das
parcerias pblico-privadas econmicas, clarificar as tenses em causa, identificando os limites
de controle do Estado, surpreender as transformaes das formas de colaborao social nos
ltimos vinte anos, nomeadamente no setor na assistncia social e de prestaes de servios de
sade, constitui o ncleo analtico inicial da investigao.
Em seguimento, busca-se desenvolver o estudo das novas formas de financiamento das parcerias
sociais e de seu controle, nas quais o Poder Pblico intenta escapar ao figurino tradicional do
simples contratante de servios para alcanar papis mais complexos, como o de garante, indutor
ou controlador do impacto social de projetos sustentveis de economia social. Nesse segmento da
investigao, avalia-se ainda a compatibilidade dos novos modelos de parceria pblico-social
com princpios fundamentais da funo pblica, especialmente o princpio da igualdade.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1923/DF. Tribunal
Pleno, Relator para o acrdo Min. Luiz Fux. Dirio de Justia da Unio, julgado em 16/04/2015,
publicado DJe-254, 17-12-2015. Trata-se da principal deciso brasileira sobre fomento pblico e
parcerias sociais, tendo assentado em carter vinculante a viabilidade e legitimidade da
aplicao do marco legal das organizaes sociais(Lei n. 9.637/98) e de seu modelo de
colaborao pblico-privada nas reas de sade, educao, cultura, desporto e lazer, cincia e
tecnologia e meio ambiente, atividades cuja titularidade compartilhada entre o poder pblico
e a sociedade. Define a colaborao referida como interveno indireta do Estado, atividade de
fomento pblico, no caracterizadora de renncia aos deveres estatais de agir. Afirmou
inexistir no modelo de colaborao referido violao ao dever constitucional de licitao e
desrespeito aos princpios da impessoalidade e eficincia. Observncia do ncleo essencial dos
princpios da administrao, admisso de regulamento prprio de contrataes das entidades
privadas fomentadas, inexistncia de dever de realizao de concurso pblico ou submisso ao
princpio da legalidade estrita. Viabilidade do controle externo da aplicao dos recursos
pblicos pela administrao pblica, Tribunais de Contas e Ministrio Pblico.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 789874/DF. Tribunal Pleno, Relator
Min. Teori Zavascki. Dirio de Justia da Unio, 19 de nov. 2014. Nesta deciso, o Tribunal
assentou que os Servios Sociais Autnomos integrantes do Sistema S, embora colaborem com o
Poder Pblico na execuo de atividades de relevante significado social e recebam recursos
pblicos, ostentam natureza jurdica de direito privado, no integram a Administrao Pblica e
sujeitam-se apenas ao controle finalstico dos Tribunais de Contas, quanto aplicao dos
recursos recebidos. De outra parte, no esto submetidos exigncia de concurso pblico para a
contratao de pessoal.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1864/PR. Tribunal
Pleno, Relator original Min. Maurcio Corra, relator para o acrdo Min. Joaquim Barbosa.
Julgado em 08/08/2008. Publicado DJe-078 em 30-04-2008 e RTJ VOL-00204-02 PP-00535. Nessa
deciso, o Tribunal assentou que a entidade Paranaeducao, servio social autnomo, entidade
privada de cooperao, poderia receber recursos de fomento sem obrigar-se a realizar
contratao de pessoal por concurso pblico ou empregar a lei de licitaes. Porm, no poderia
velar, de maneira ampla, sem restries ou limitaes, por toda a gesto dos recursos
financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educao, inclusive verbas externas ao
seu patrimnio. Para a Corte, somente possvel ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no
que toca educao se estiver apto a determinar a forma de alocao dos recursos oramentrios
de que dispe para tal atividade e esta competncia exclusiva do Estado, no podendo ser
delegada a entidades de direito privado.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 2057/16. Plenrio. Relator Min. Bruno Dantas.
Sesso de 10/10/2016. Ata 31/2016. Responde afirmativamente solicitao do Congresso Nacional
para remessa de informaes sobre viabilidade de celebrao, por entes pblicos na rea de
sade, de contratos de gesto com organizaes sociais e da forma de contabilizao dos
pagamentos a ttulo de fomento nos limites de gastos de pessoal da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 2444/2016. Plenrio. Relator Min. Bruno Dantas.
Sesso de 21 set. 2016. Ata 36/2016. Responde ao Congresso Nacional que contratos de gesto
celebrados com organizaes sociais no consistem em terceirizao de mo de obra e no devem
ser computados para a finalidade de controle de gastos com pessoal da Lei de Responsbilidade
Fiscal.
No domnio das parcerias e do fomento social o Estado compromete-se, autovincula-se e edita
atos administrativos favorveis que se destinam a criar situaes de confiana legtima e de
garantia mobilizadoras da atuao privada no setor social ou da solidariedade social.
Paradoxalmente, o tema da segurana jurdica nas subvenes sociais ainda de limitado
desenvolvimento, em especial no Brasil, com excees que apenas confirmam a regra (FONSECA
DIAS, 2008; NAVES, 2014; VALIM, 2015; FUX, MODESTO E MARTINS, 2017). A doutrina predominante
ainda concede ampla margem de discricionariedade Administrao Pblica nos vnculos de
fomento social, em absoluto contraste com a relevncia, a abrangncia e a intensidade da
atuao das entidades privadas nos servios sociais da contemporaneidade. Nesse domnio, h
evidente predomnio de green light theories, isto , teorias favorveis autoconteno dos
rgos de controle sobre o exerccio do poder pblico.
Reversamente, numerosa literatura cuida dos limites dos particulares no exerccio de funes
pblicas e no manejo de recursos pblicos, estabelecendo um complexo regime de controle
estatal sobre particulares em regime de colaborao pblico-social (DI PIETRO, 1996; REGULES,
2006; SCHOENMAKER, 2011; COSTA, FREITAS, 2012; LOPES DE TORRRES, 2013; FREIRE, 2014). Nesse
domnio, h predominncia de red light theories, isto , teorias que favorecem a ampliao
da intensidade do controle ou sua extenso, igualmente com rarssimas excees.
tambm numerosa a pesquisa de formas de organizao das entidades privadas que participam
de vnculos de parceria pblico-social e da tipologia de seu controle, em detrimento da
pesquisa jurdica relacionadas estrutura jurdica do prprio vnculo de parceria social e
ao desenvolvimento da governana interna das entidades fomentadas.
A investigao dos parmetros legtimos de avaliao de desempenho e do impacto na comunidade
das parcerias sociais, por outro lado, recebe muito menor ateno do que os controles
burocrticos, administrativos e financeiros, incidentes sobre as entidades, algo tambm
presente em outros pases (ODRIOZOLA, 2008; DUTHEIL, 2016; MONZN-CAMPOS,2003).
Por igual, no h estudos jurdicos consistentes na doutrina brasileira sobre financiamento
de risco por particulares de projetos-pilotos na rea social, cujos custos so posteriormente
ressarcidos aos investidores privados pelo Poder Pblico quando atingidas metas estabelecidas
em comum acordo (a denominada ppp de sinal contrrio) ou estudos sobre a aplicao da
metodologias de balanced scorecard em parcerias sociais.
Por fim, embora seja evidente o avano da doutrina portuguesa no tema da governana das
entidades sem fins lucrativos (CAMARA, 2011; AZEVEDO, 2013) e dos limites de incidncia do
direito pblico no modo de funcionamento de entidades privadas de colaborao (MOREIRA, 1997;
GONALVES, 2005; LOPES, 2009; A