parcerias sociais da administrao pblica da administrao, ... recurso extraordinrio n ... no...

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  • RESUMO ESTADO DA ARTE

    JURISPRUDNCIA

    OBJECTIVOS

    5 OBRAS ESSENCIAIS SOBRE O TEMA

    No domnio das parcerias sociais o Estado indutor e sedutor: emprega formas brandas de

    direo do comportamento social e convoca a colaborao dos particulares prestao de

    servios ou bens de interesse pblico atravs da oferta de incentivos, proteo ou auxlios

    diversos, sem exerccio de imperium e sem figurar como potentior personae, conquanto ainda

    submetido a normas de direito pblico. De regra, na esfera social os particulares exercem

    atividades de relevncia pblica por direito prprio, voluntariamente, e independem de

    delegao formal do Poder Pblico para atuar no espao comunitrio, desde que atendidas

    exigncias gerais de segurana e respeito a direitos fundamentais. Mas os recursos de fomento e

    de parcerias sociais manejados por particulares permanecem pblicos, vinculados a fins

    pblicos, e assim submetidos a controles especiais de direito pblico, o que impe entidade

    privada parceira deveres jurdicos de natureza tipicamente administrativa que tencionam com o

    regime jurdico predominante de sua forma de atuao.

    A modelagem da subveno social, dos deveres bilaterais e dos controles adequados para a

    eficincia, sustentabilidade, governana e legitimidade das parcerias pblico-sociais passou

    por mudanas significativas nos ltimos anos, em sintonia com transformaes do prprio modelo

    de interveno social do Estado. Por exemplo, o avano de polticas sociais de ativao ou

    insero, em contraponto a polticas sociais de passividade ou compensao, valorizou o papel

    das entidades privadas locais, flexveis e capazes de responder rapidamente a modelos de

    inovao social sensveis a riscos econmicos ou diretamente relacionados capacidade de

    gerao de renda e emprego.

    Precisar o conceito de parceria pblico-social, distinguindo-o do conceito jurdico estrito das

    parcerias pblico-privadas econmicas, clarificar as tenses em causa, identificando os limites

    de controle do Estado, surpreender as transformaes das formas de colaborao social nos

    ltimos vinte anos, nomeadamente no setor na assistncia social e de prestaes de servios de

    sade, constitui o ncleo analtico inicial da investigao.

    Em seguimento, busca-se desenvolver o estudo das novas formas de financiamento das parcerias

    sociais e de seu controle, nas quais o Poder Pblico intenta escapar ao figurino tradicional do

    simples contratante de servios para alcanar papis mais complexos, como o de garante, indutor

    ou controlador do impacto social de projetos sustentveis de economia social. Nesse segmento da

    investigao, avalia-se ainda a compatibilidade dos novos modelos de parceria pblico-social

    com princpios fundamentais da funo pblica, especialmente o princpio da igualdade.

    BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1923/DF. Tribunal

    Pleno, Relator para o acrdo Min. Luiz Fux. Dirio de Justia da Unio, julgado em 16/04/2015,

    publicado DJe-254, 17-12-2015. Trata-se da principal deciso brasileira sobre fomento pblico e

    parcerias sociais, tendo assentado em carter vinculante a viabilidade e legitimidade da

    aplicao do marco legal das organizaes sociais(Lei n. 9.637/98) e de seu modelo de

    colaborao pblico-privada nas reas de sade, educao, cultura, desporto e lazer, cincia e

    tecnologia e meio ambiente, atividades cuja titularidade compartilhada entre o poder pblico

    e a sociedade. Define a colaborao referida como interveno indireta do Estado, atividade de

    fomento pblico, no caracterizadora de renncia aos deveres estatais de agir. Afirmou

    inexistir no modelo de colaborao referido violao ao dever constitucional de licitao e

    desrespeito aos princpios da impessoalidade e eficincia. Observncia do ncleo essencial dos

    princpios da administrao, admisso de regulamento prprio de contrataes das entidades

    privadas fomentadas, inexistncia de dever de realizao de concurso pblico ou submisso ao

    princpio da legalidade estrita. Viabilidade do controle externo da aplicao dos recursos

    pblicos pela administrao pblica, Tribunais de Contas e Ministrio Pblico.

    BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 789874/DF. Tribunal Pleno, Relator

    Min. Teori Zavascki. Dirio de Justia da Unio, 19 de nov. 2014. Nesta deciso, o Tribunal

    assentou que os Servios Sociais Autnomos integrantes do Sistema S, embora colaborem com o

    Poder Pblico na execuo de atividades de relevante significado social e recebam recursos

    pblicos, ostentam natureza jurdica de direito privado, no integram a Administrao Pblica e

    sujeitam-se apenas ao controle finalstico dos Tribunais de Contas, quanto aplicao dos

    recursos recebidos. De outra parte, no esto submetidos exigncia de concurso pblico para a

    contratao de pessoal.

    BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1864/PR. Tribunal

    Pleno, Relator original Min. Maurcio Corra, relator para o acrdo Min. Joaquim Barbosa.

    Julgado em 08/08/2008. Publicado DJe-078 em 30-04-2008 e RTJ VOL-00204-02 PP-00535. Nessa

    deciso, o Tribunal assentou que a entidade Paranaeducao, servio social autnomo, entidade

    privada de cooperao, poderia receber recursos de fomento sem obrigar-se a realizar

    contratao de pessoal por concurso pblico ou empregar a lei de licitaes. Porm, no poderia

    velar, de maneira ampla, sem restries ou limitaes, por toda a gesto dos recursos

    financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educao, inclusive verbas externas ao

    seu patrimnio. Para a Corte, somente possvel ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no

    que toca educao se estiver apto a determinar a forma de alocao dos recursos oramentrios

    de que dispe para tal atividade e esta competncia exclusiva do Estado, no podendo ser

    delegada a entidades de direito privado.

    BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 2057/16. Plenrio. Relator Min. Bruno Dantas.

    Sesso de 10/10/2016. Ata 31/2016. Responde afirmativamente solicitao do Congresso Nacional

    para remessa de informaes sobre viabilidade de celebrao, por entes pblicos na rea de

    sade, de contratos de gesto com organizaes sociais e da forma de contabilizao dos

    pagamentos a ttulo de fomento nos limites de gastos de pessoal da Lei de Responsabilidade

    Fiscal.

    BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 2444/2016. Plenrio. Relator Min. Bruno Dantas.

    Sesso de 21 set. 2016. Ata 36/2016. Responde ao Congresso Nacional que contratos de gesto

    celebrados com organizaes sociais no consistem em terceirizao de mo de obra e no devem

    ser computados para a finalidade de controle de gastos com pessoal da Lei de Responsbilidade

    Fiscal.

    No domnio das parcerias e do fomento social o Estado compromete-se, autovincula-se e edita

    atos administrativos favorveis que se destinam a criar situaes de confiana legtima e de

    garantia mobilizadoras da atuao privada no setor social ou da solidariedade social.

    Paradoxalmente, o tema da segurana jurdica nas subvenes sociais ainda de limitado

    desenvolvimento, em especial no Brasil, com excees que apenas confirmam a regra (FONSECA

    DIAS, 2008; NAVES, 2014; VALIM, 2015; FUX, MODESTO E MARTINS, 2017). A doutrina predominante

    ainda concede ampla margem de discricionariedade Administrao Pblica nos vnculos de

    fomento social, em absoluto contraste com a relevncia, a abrangncia e a intensidade da

    atuao das entidades privadas nos servios sociais da contemporaneidade. Nesse domnio, h

    evidente predomnio de green light theories, isto , teorias favorveis autoconteno dos

    rgos de controle sobre o exerccio do poder pblico.

    Reversamente, numerosa literatura cuida dos limites dos particulares no exerccio de funes

    pblicas e no manejo de recursos pblicos, estabelecendo um complexo regime de controle

    estatal sobre particulares em regime de colaborao pblico-social (DI PIETRO, 1996; REGULES,

    2006; SCHOENMAKER, 2011; COSTA, FREITAS, 2012; LOPES DE TORRRES, 2013; FREIRE, 2014). Nesse

    domnio, h predominncia de red light theories, isto , teorias que favorecem a ampliao

    da intensidade do controle ou sua extenso, igualmente com rarssimas excees.

    tambm numerosa a pesquisa de formas de organizao das entidades privadas que participam

    de vnculos de parceria pblico-social e da tipologia de seu controle, em detrimento da

    pesquisa jurdica relacionadas estrutura jurdica do prprio vnculo de parceria social e

    ao desenvolvimento da governana interna das entidades fomentadas.

    A investigao dos parmetros legtimos de avaliao de desempenho e do impacto na comunidade

    das parcerias sociais, por outro lado, recebe muito menor ateno do que os controles

    burocrticos, administrativos e financeiros, incidentes sobre as entidades, algo tambm

    presente em outros pases (ODRIOZOLA, 2008; DUTHEIL, 2016; MONZN-CAMPOS,2003).

    Por igual, no h estudos jurdicos consistentes na doutrina brasileira sobre financiamento

    de risco por particulares de projetos-pilotos na rea social, cujos custos so posteriormente

    ressarcidos aos investidores privados pelo Poder Pblico quando atingidas metas estabelecidas

    em comum acordo (a denominada ppp de sinal contrrio) ou estudos sobre a aplicao da

    metodologias de balanced scorecard em parcerias sociais.

    Por fim, embora seja evidente o avano da doutrina portuguesa no tema da governana das

    entidades sem fins lucrativos (CAMARA, 2011; AZEVEDO, 2013) e dos limites de incidncia do

    direito pblico no modo de funcionamento de entidades privadas de colaborao (MOREIRA, 1997;

    GONALVES, 2005; LOPES, 2009; A

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