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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS

Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 3

UNIDADE IV

TIPOLOGIAS E TIPOS DE POLITICAS PÚBLICAS

As políticas públicas compõem um vasto e diferenciado universo, não sendo todas do mesmo gênero, ao contrário. Na tentativa de lidar com tal comple-xidade e interpretar os dados para a análise das políticas públicas, foram

criadas várias tipologias. Essas tipologias são instrumentos de classificação, que per-mitem o enquadramento das políticas em uma ou outra moldura, a partir do exame das características observáveis de um dado objeto (variáveis). É possível classificar e examinar as políticas com base em diferentes combinações de distintas variáveis, que constituem as diversas tipologias encontradas na literatura. Sublinha-se, desde já, que não há tipologia que seja exaustiva, na medida em que nenhuma delas é ca-paz de dar conta de todos os aspectos das políticas públicas. A seguir, são descritas algumas das principais tipologias de políticas públicas.

Primeiramente, por sua relevância para o tema, destaca-se a Abordagem das Arenas, desenvolvida por Theodore LOWI (1964, 1972). Esta distingue quatro tipos de políticas públicas1, cada um deles correspondendo a uma arena (politics) à qual a policy deu origem, a partir das expectativas dos atores. Tem-se, então:

a) Políticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou serviços a frações es-pecíficas da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regiões, gru-pos sociais, etc.) mediante recursos provenientes da coletividade como um todo. Podem relacionar-se ao exercício de direitos, ou não. Podem ser assistencialistas, ou não. Podem ser clientelistas, ou não. Ex.: implemen-tação de hospitais e escolas, construção de pontes e estradas, revitalização de áreas urbanas, salário-desemprego, benefícios de prestação continuada, programas de renda mínima, subsídios a empreendimentos econômicos, etc.;

1 Apesar do seu inegável valor heurístico, como destaca Bruno REIS (2010), a classificação de LOWI não atende ao princípio metodológico de categorias exaustivas e excludentes. Disso procede que as diferenças entre os tipos não são precisamente estabelecidas, além de a denominação do autor não contemplar uma extensa variedade de políticas que se situariam nos interstícios entre os tipos propostos.

4 Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas

Maria das Graças Rua com Roberta Romanini

b) Políticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou serviços a seg-mentos particularizados da população por intermédio de recursos oriundos de outros grupos específicos. São conflituosas e nem sempre virtuosas. Ex.: reforma agrária, distribuição de royalties do petróleo, política de transferência de recursos inter-regionais, política tributária, etc.;

c) Políticas Regulatórias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatorie-dades), interdições e condições por meio das quais podem e devem ser realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos. Seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou podem privilegiar interesses restritos, a depender dos recursos de poder dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentações simples e operacionais a regulações complexas, de grande abrangência. Ex.: Código de Trânsito, Lei de Eficiência Energética, Código Florestal, Legislação Trabalhista, etc.;

d) Políticas Constitutivas ou Estruturadoras: aquelas que consolidam as re-gras do jogo político. São as normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Ex.: regras constitucionais diversas, regimentos das Casas Legislativas e do Congresso Nacional, etc.

Robert H. SALISBURY (1968) procurou avançar a partir da tipologia de LOWI, acentuando as relações entre as modalidades de políticas e o seu contexto institucional, composto pelo sistema decisório e pelo padrão de demandas, ambos variando em termos de concentração ou fragmentação. A análise dessas variáveis dá origem à seguinte tipologia:

a) Políticas Distributivas: aquelas advindas da combinação de um padrão de demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de deci-são também disperso;

b) Políticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padrão de conflito e às correlações de força que estabelecem entre os atores, exprimem demandas fortemente concentradas ou agregadas, processadas por um sistema de-cisório igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as pressões dos atores em conflito;

c) Políticas Regulatórias: aquelas em que, devido à multiplicidade de interes-ses envolvidos, o padrão de demandas é fortemente fragmentado, porém as decisões são produzidas por um sistema decisório intensamente con-centrado;

d) Políticas Auto-Regulatórias: aquelas caracterizadas por demandas con-centradas diante de um sistema decisório fragmentado. Nesse ponto se encerram as afinidades entre os tipos identificados por LOWI (1964) na tipologia inicial e os propostos por SALISBURY.



Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificação das políticas públicas, James Q. WILSON (1973) construiu uma tipologia cujo critério é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da policy. As modalidades resultantes são:

a) Políticas Clientelistas2: as quais têm benefícios concentrados e custos dis-persos, ou seja: toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns grupos tenham benefícios. Ex.: subsídios, renúncias fiscais, etc.;

b) Políticas Majoritárias: nas quais os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade. Ex.: serviços públicos de saúde, segurança pública, energia, educação, etc.;

c) Políticas Empreendedoras: nas quais os benefícios são coletivos e os cus-tos ficam concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanças que oneram alguns em benefício de todos. Ex.: reforma administrativa, políti-ca ambiental, etc.;

d) Políticas de Grupos de Interesses: nas quais os custos e benefícios estão concentrados sobre certas categorias, ou seja: alguns grupos arcam com todo o custo e outros grupos recebem todo o benefício. Ex.: reforma agrá-ria, política tributária, etc.

Pode-se traçar uma conjugação entre as classificações de LOWI, SALISBURY e WILSON. O resultado é a discriminação das políticas públicas em:

a) Políticas Distributivas (LOWI, SALISBURY): determinadas por deman-das e decisões fragmentadas, cujos custos são difusos, sendo os benefícios focalizados ou concentrados; são equivalentes às Políticas Clientelistas (WILSON);

b) Políticas Redistributivas (LOWI, SALISBURY): qualificadas por deman-das e sistema decisório fortemente concentrados, o mesmo acontecendo com seus custos e benefícios; correspondem às Políticas de Grupos de Interesses (WILSON);

c) Políticas Regulatórias (LOWI, SALISBURY): definidas por demandas fragmentadas, processadas em sistemas decisórios fortemente concentra-dos, tendo como resultado custos concentrados e benefícios difusos; equi-valem às Políticas Empreendedoras (WILSON).

2 Nota-se que WILSON não retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediação de inte-

resses, no qual há uma apropriação privada de bens públicos e sua troca por bens privados, mas tão somente as políticas orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficiários.



As coincidências entre as tipologias se esgotam nesse ponto, pois as Políticas Auto-Regulatórias, de SALISBURY, não encontram equivalência nem nas Políticas Constitucionais, de LOWI, tampouco nas Políticas Majoritárias, de WILSON. As Políticas Majoritárias, de WILSON, também não exibem a mesma natureza e o mes-mo conteúdo das Políticas Constitucionais, de LOWI.

Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado das políticas públicas, William. T. GORMLEY (1986) desafia as formulações de LOWI e de WILSON acerca dos padrões de interação nas políticas regulatórias.

GORMLEY propõe que seja descartada a suposição de que as políticas regu-latórias, em sua generalidade, sejam inerentemente complexas e conflituosas.

O autor defende que, no amplo domínio da política regulatória, os problemas diferem quanto à complexidade técnica e quanto ao conflito entre os atores afeta-dos, com importantes consequências sobre a política pública. Dessa maneira, uma tipologia baseada na “Teoria da Defesa Pública”, focalizando especificamente os processos de regulação, auxilia a entender as diferenças na utilidade da política (po-litics) e das políticas (policies) regulatórias. O pensador argumenta que os padrões de interação do atores (politics) nas políticas regulatórias variam sistematicamente entre as issue areas, a depender da saliência e da complexidade técnica das questões a serem decididas.

Essa saliência ou relevância diz respeito ao grau de visibilidade das políticas em uma sociedade; a saliência incentiva a atividade política por parte dos atores políticos e dos representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional. A complexidade técnica relaciona-se ao nível de conhecimento necessário para a formulação e a implementação de uma política pública. Com fundamentos no ajuste entre essas variáveis, GORMLEY identifica quatro padrões de políticas regulatórias, cada um deles envolvendo uma configuração própria de participantes, de critérios de escolha ou decisão e de distorções:

a) Políticas de Sala Operatória: caracterizam-se por elevada complexidade e muita saliência, ou seja: exigem profundo conhecimento técnico e têm muita visibilidade, chamando bastante a atenção da sociedade. Ex.: le-gislação sobre OGMs (transgênicos), licenciamento de medicamentos e normas para procedimentos complexos relativos à saúde, etc.;

b) Políticas de Audiência: apresentam baixa complexidade, porém muita sa-liência. Sua formulação não demanda conhecimentos especializados, mas atrai muita atenção do público, frequentemente porque envolvem ideolo-gia e valores. Ex.: cotas raciais, descriminalização do aborto e do uso de drogas, etc.;

c) Políticas de Sala de Reuniões: exibem elevada complexidade técnica, mas tem pouca saliência, sendo pouco visíveis e recebendo pouca atenção da população em geral. Ex.: Lei de Eficiência Energética, política cambial, política tributária, regulamentação do setor financeiro, etc.;



d Políticas de Baixo Escalão (“Street-Level Policy”): agregam reduzida complexidade técnica e pouca saliência. Caracterizam-se por não exigi-rem conhecimentos específicos e conquistam pouca atenção popular. Ha-bitualmente, estão relacionadas a rotinas administrativas, regulamentos simples, etc.

Ao averiguar outra dimensão das políticas públicas, Gunnel GUSTAFSSON (1983) adota outro critério de tipificação e sugere que as políticas públicas sejam divididas conforme: a) a intenção dos governantes de implementar a policy; e b) a disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação (que se aproximaria do critério da complexidade técnica de GORMLEY). Com base nessas variáveis são identificados os seguintes tipos:

a) Políticas Reais: são aquelas que os governantes possuem a intenção efeti-va de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso. Nesse caso, selecionam-se as estratégias e alocam-se os recursos com a finalida-de de que os problemas políticos sejam, de fato, resolvidos;

b) Políticas Simbólicas: são aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse do conhecimento necessário, os governantes não têm intenção de imple-mentar as políticas. Elas podem até ser formuladas, com o objetivo de ofe-recer uma aparente resposta às demandas, contudo não há compromisso algum, por parte governantes, com sua implementação;

c) Pseudopolíticas: são aquelas que os governantes têm a real intenção de implementar, porém, não dispõem do conhecimento essencial para tal fim. Podem ser observadas quando os governantes procuram especialistas em formulação de projetos, consultores, etc., indicando seu interesse em for-mular e implementar políticas efetivas; no entanto, um exame mais atento mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gestão, o que compromete as possibilidades de atender efetivamente às demandas por políticas públicas. Hoje, no Brasil, um grande número de estados e municípios encontra-se nessa situação;

d) Políticas Sem Sentido: são aquelas que os governantes não pretendem implementar, nem contam com o saber necessário para tanto. São pro-posições descabidas, sem fundamentos no conhecimento técnico, e que são usadas somente como discurso político, sem compromisso para com a satisfação das demandas.

Ao enfatizar o impacto que o tipo de política pode ter sobre a implementa-ção, Michael HILL e Peter HUPE (2010) expõem uma tipologia elaborada por Ran-



dall RIPLEY e Grace FRANKLIN em 1982, cujo ponto de partida é a tipologia de LOWI, não obstante a categoria “políticas constitutivas” ser desprezada e a categoria “políticas regulatórias” ser desdobrada em duas.

A primeira, denominada “Política Regulatória Competitiva”, se associa às re-gulamentações que limitam a oferta de bens e serviços a um ator ou a um pequeno grupo de atores – por exemplo, as concessões para explorar linhas aéreas ou canais de televisão.

A outra categoria, chamada “Política Regulatória Protetora”, concerne às re-gulamentações destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente prejudiciais ou perigosas para os indivíduos – como a exploração de determinadas formas de energia, a utilização de certas substâncias na indústria ou a comercializa-ção de fármacos e produtos químicos em geral, etc.

Cumpre assinalar que essa tipologia contém afinidades com o argumento de GORMLEY (1986), de que as políticas regulatórias são mais complexas que as de-mais e não ensejam um único padrão de interação. Entre outros aspectos, essa tipo-logia traz uma substantiva contribuição ao deslocar o conflito existente nas políticas regulatórias para o ambiente da implementação, como pode ser observado no quadro abaixo.

QUADRO 1: Caracterização das Políticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a Implementação

Distributivas Regulatórias Competitivas

Regulatórias Protetoras Redistributivas

Probabilidade de roti-nas estáveis na imple-mentação

Alta Moderada Baixa Baixa

Grau de estabilidade dos atores e das rela-ções

Alto Baixo Baixo Alto

Grau de conflito quan-to à implementação Baixo Moderado Alto Alto

Grau de oposição às decisões burocráticas de implementação

Baixo Moderado Alto Alto

Grau de ideologia no debate sobre imple-mentação

Baixo Moderado a Alto Alto Muito Alto

Grau de pressão para ter menos atividade do governo

Baixo Moderado a Alto Alto Alto

Fonte: HILL e HUPE, 2010, p. 77, adaptado de RIPLEY e FRANKLIN, 1982, p. 193.



Outra classificação, própria do domínio das políticas sociais, possui como cri-tério a finalidade da política pública, que define lógicas de enfrentamento aos proble-mas sociais e de atuação distintas. Com base nesse requisito se delineiam:

a) Políticas Compensatórias: são implementadas com o propósito de mini-mizar distorções sociais profundas. Ex.: políticas de cotas, políticas de demarcação de terras indígenas, etc.;

b) Políticas Emancipatórias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e à autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis, de modo a promover sua independência frente à ação do Estado. Ex.: reforma agrá-ria, inclusão produtiva, qualificação profissional, etc.

Elenaldo Celso TEIXEIRA (2002 apud MERIGO; ANDRADE 2010) lança dois critérios relevantes para classificar as políticas públicas. Quanto à natureza ou ao grau de intervenção na realidade, as políticas públicas podem ser:

a) Políticas Estruturais: destinam-se a interferir em relações estruturais como renda, emprego, produtividade, etc. Ex.: política de geração de empregos, política de desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.;

b) Políticas Conjunturais ou Emergenciais: representam intervenções tópi-cas, orientadas para aliviar uma situação temporária. Ex.: a redução da fome, como o Programa Fome Zero no momento em que foi estudado pelo autor.

Já tomando como critério a abrangência dos possíveis benefícios, TEIXEIRA qualifica as políticas públicas como:

a) Políticas Universais: aquelas anunciadas a todos os cidadãos. Ex.: o SUS;b) Políticas Segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado

(como idade, condição física, gênero, etc.). Ex. Estatuto do Idoso e políti-ca de cotas no Ensino Superior;

c) Políticas Fragmentadas: aquelas designadas a grupos específicos dentro de cada segmento da sociedade. O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) brasileiro é exemplo de uma política fragmentada, por es-tar direcionado às famílias com crianças em situação de trabalho, entre a parcela mais pobre da população.

Resta registrar uma tipificação das políticas públicas comum à linguagem co-tidiana. Trata-se das distinções entre as políticas públicas de acordo com as suas ca-racterísticas setoriais, que vão além dos aspectos administrativos. Elas abrangem as dinâmicas e as agendas próprias de cada área setorial, os atores que nelas atuam com



seus objetivos e recursos de poder diferenciados, e a forma predominante de organi-zação dos interesses em cada área. Portanto, tendo como critério o setor de atividade governamental em que operam, as políticas públicas podem ser classificadas em:

a) Políticas Sociais: aquelas destinadas a prover o exercício de direitos so-ciais como educação, seguridade social (saúde, previdência e assistência), habitação, etc.;

b) Políticas Econômicas: aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna e a promoção da inserção do país na economia externa. Ex.: política mo-netária, cambial, fiscal, agrícola, industrial, comércio exterior, etc.;

c) Políticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condições para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econô-micas e sociais. Ex.: política de transporte rodoviário, hidroviário, ferro-viário, marítimo e aéreo (aviação civil); energia elétrica; combustíveis; petróleo e gás; gestão estratégica da geologia, mineração e transformação mineral; oferta de água; gestão de riscos e resposta a desastres; comunica-ções; saneamento básico; mobilidade urbana e trânsito, etc.;

d) Políticas de Estado: aquelas que visam garantir o exercício da cidadania, a ordem interna, a defesa externa e as condições essenciais à soberania nacional. Ex.: política de direitos humanos, segurança pública, defesa, re-lações exteriores, etc.

Diante da nomenclatura “Políticas de Estado”, na tipologia acima, cabe eluci-dar que a proposição do item “d” não está associada à diferenciação entre Políticas de Estado e as ditas “Políticas de Governo”. O item “d” refere-se especificamente às “policy areas” relacionados ao papel fundamental do Estado.

É de outra natureza a discussão que acentua as distinções entre Políticas de Estado e Políticas de Governo. Nesse caso, as Políticas de Estado tratariam de poli-cies mais permanentes do que aquilo que se restringe ao período no qual um governo exerce o poder (normalmente, de quatro a oito anos em países presidencialistas). Seriam mais duradouras e consolidadas. Além disso, implicariam articulações entre as diferentes áreas setoriais de políticas públicas com o intento de que todas elas con-vergissem para os objetivos do Estado. Em contraposição, as Políticas de Governo seriam passageiras, vigorariam somente durante o mandato de seus formuladores, e não necessariamente se concentrariam em torno de finalidades comuns, porquanto os governos distribuem as áreas de atuação setorial consoante critérios políticos, que podem levar à convergência ou à dispersão das policies.



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