panorama da aviaÇÃo civil aspectos jurídicos · anexos voltados a dar uniformidade em questões...

Cleso José da Fonseca Filho

Procurador-Geral da Agência Nacional de Aviação Civil

Integrante do NDSR – Faculdade de Direito da UnB

PANORAMA DA AVIAÇÃO CIVIL

Aspectos Jurídicos

Roteiro

Visão Geral do Setor Aéreo

O Direito Internacional e a Aviação Civil

A Organização do Setor Aéreo no Brasil

A Agência Nacional de Aviação Civil

TRANSPORTE AÉREO NO MUNDO

2013 World Airport Traffic Report (ACI) (cobertura de quase 2.000 aeroportos em 160 países)

O transporte aéreo de passageiros cresceu 4.6% em 2013, alcançando 6.3 bilhões de passageiros

transportados.

1. Asia-Pacífico (2.06 bilhões - 8.7% em relação a 2012)

2. Europe (1.73 bilhões - 3.2% em relação a 2012)

3. América do Norte (1.57 bilhões, 1.1% em relação a 2012)

4. América Latina e Caribe (501 milhões, 5.5% em relação a 2012)

5. Oriente Médio (278 milhões, 7% em relação a 2012)

6. África (164 milhões, 0.5% em relação 2012)

O crescimento é maior em mercados emergentes:

BRICS: 8,6% (quase 1.3 bilhões de passageiros; 20% do tráfego global de passageiros)

MINT: (Mexico, Indonesia, Nigeria and Turkey): 8.8%.

1. VISÃO GERAL DO SETOR AÉREO

TRANSPORTE AÉREO NO BRASIL

(2004 – 2013)

Aumento de 165% no período.

Passageiros transportados em 2013: 109,2 milhões.

Cargas: crescimento médio de 4,6% a.a.

Desde 2010: o avião é o principal meio de transporte utilizado por brasileiros em

viagens interestaduais com distâncias superiores a 75 km.

*No mesmo período, o crescimento médio da economia foi de 3,5% a.a., e da população foi de 1%. ANAC: “Em outras palavras, o crescimento médio anual do transporte aéreo doméstico representou mais de 3,7 vezes o crescimento do PIB brasileiro e mais de 13 vezes o crescimento da população” (fonte: Anuário do Transporte

Aéreo 2013 – ANAC )

MODAL AÉREO x MODAL TERRESTRE

(BRASIL*)

2004 - transporte aéreo: 27,93%; transporte terrestre: 72,07%.



* Transporte rodoviário interestadual de longa distância – superior a 75 km entre distintas unidades da federação

EVOLUÇÃO DA QUANTIDADE DE VOOS DOMÉSTICOS – 2004 – 2014 (Fonte: Anuário do Transporte Aéreo de 2013 – ANAC)

ATRASOS E CANCELAMENTOS - 2004 – 2014 (Fonte: Anuário do Transporte Aéreo de 2013 – ANAC)

2012

Passageiros

Aeroportos

Rotas domésticas

diretas

Funcionários

Frota

* Valores e quantidades aproximados **Frota ABEAR Fonte: Bain & Co; Infraero; DAESP; IATA; HOTRAN

2020

98 milhões

96

479

1,2 milhão

450 aviões*

113 milhões

73 aeroportos

316 rotas

660 mil

empregos

526 aviões**

211 milhões

169

795

1,9 milhão

976 aviões**

POTENCIAL PARA 2020

Investimentos Privados: R$ 26 - 36 bi Público: R$ 42 - 57 bi

Dimensionamento do porte do regulador

Fomento – onde investir

Ações repressivas

POR QUE CONHECER O TAMANHO DA INDÚSTRIA?

FONTES DIREITO AERONÁUTICO (Diederiks-Vershoor)

Convenções multilaterais (ex. Convenção de Chicago)

Acordos bilaterais (ex. Acordos de Serviços Aéreos)

Princípios gerais do Direito Internacional

Direito nacional

Decisões judiciais

Acordos regionais

Regulações de organizações internacionais privadas (como a IATA)

Contratos

2. O DIREITO INTERNACIONAL E A AVIAÇÃO CIVIL

PRIMEIRAS MANIFESTAÇÕES JURÍDICAS SOBRE A AVIAÇÃO “Cuius est solum, eius est usque ad coelum” (aquele que é proprietário do solo, é proprietário até os céus) – adágio romano

1784 – França (Paris). Proibição de voos com balões sem aprovação prévia. 1819 – França (Siena). Primeira regulação de segurança (safety). Exigência de paraquedas em balões e proibição de experimentos aeronáuticos no período de colheitas. 1908 – EUA (Kissimee). Primeira regulação sobre tráfego aéreo. Definição de que o espaço aéreo sujeito ao controle legal da cidade se estenderia para cima do solo até o limite de 20 milhas, além de outras previsões. Além da regulação, o órgão legislativo recomendou a compra de uma aeronave para viabilizar o reforço das normas de controle do espaço aéreo. 1909 – França. Primeiras regulações aduaneiras, impondo tributos a balões oriundos do estrangeiro. 1910 – EUA. Primeira regulação relativa ao transporte de correspondência. (no mesmo ano: Conde Von Zeppelin cria companhia dedicada a explorar serviço de dirigível entre Friedrichshafen e Dusseldorf) 1919 – Primeiro serviço aéreo regular entre Paris e Londres. Convenção de Paris, considerada o primeiro ato internacional de Direito Aeronáutico. Projeção da soberania do solo no espaço aéreo. Anexos voltados a dar uniformidade em questões técnicas (padrões de aeronavegabilidade, licenças). Criação da CINA (ou ICAN), Comissão Internacional de Navegação Aérea. 1926 – Convenção Ibero-Americana. 1928 – Convenção Pan-Americana. 1944 – Convenção de Chicago.

A ideia de soberania. Soberania terrestre projetada no espaço aéreo. Restrições à exploração comercial internacional.

MECANISMOS BILATERAIS: ACORDOS DE SERVIÇOS AÉREOS (ASA)

Liberdades do Ar (tráfego)

Céus Abertos (tráfego, rota, frequência, tarifa)

HISTÓRICO DA LIBERALIZAÇÃO DOS ASAS

2005 – Lei 11.182 prevê o regime de liberdade tarifária

2007 – CONAC (res. 7/2007) recomenda à ANAC que “promova, por ocasião das negociações dos Acordos sobre Serviços Aéreos, a expansão da capacidade entre os países da América do Sul, de modo que não haja restrição de oferta para este segmento do mercado internacional intra-regional”.

2008 – Res. ANAC 016/2008 – Altera valores máximos de desconto para as tarifas aéreas internacionais, com origem no Brasil e destino nos países da América do Sul, até a total liberalização das tarifas a partir de 1º de setembro de 2008.

Res. ANAC 061/2008 – Altera a política tarifária para voos internacionais regulares com origem no Brasil e regulamenta o Art. 49 da Lei 11.182, de 2005. A partir de 1º de janeiro de 2009, passam a ser permitidos descontos progressivos das tarifas, inicialmente 20%, passando a 50% a partir de 1º de abril de 2009, 80% a partir de 1º de julho de 2008, e liberdade tarifária a partir de 1º de janeiro de 2010.

2010 – A partir de ASA celebrado com o Zimbábue, por decisão da Diretoria da ANAC, os acordos passam a ser negociados buscando: quadro de rotas totalmente aberto, múltipla designação de empresas, liberdade tarifária, além de direitos de tráfego até a 5ª. Liberdade.

CONVENÇÃO DE CHICAGO

Principal ato internacional multilateral sobre aviação civil.

Contexto. Além do aspecto militar, a aviação já havia evoluído e os serviços já possuíam dimensão global.

Afirmação da completa e exclusiva soberania sobre o espaço aéreo nacional. Influência das preocupações de caráter estratégico-militar. Controle (fechamento) do espaço aéreo em relação a companhias aéreas estrangeiras.

Criação da OACI.

OS 19 ANEXOS DA CONVENÇÃO E AS 'STANDARDS AND

RECOMMENDED PRACTICES' (SARPS) INTERNACIONAIS

Standard - necessário à segurança ou regularidade da

aviação internacional

Ex. Para atuar como membro da tripulação é necessária uma licença válida. (Anexo 1, Personnel Licensing)

Ex. 2. Transporte de bens perigosos devem ser embalados conforme as regras previstas em capítulo específico do Anexo 18 (Dangerous Goods).

Recommended Practice – desejável para a segurança ou

regularidade da aviação internacional

Ex. Recomenda-se que o desenho de aeródromos leve em conta, onde for apropriado, o uso do solo e as medidas de controle ambiental. (Anexo 14, v. I – Aerodromes – Design and Operations)

15

O ESFORÇO DE PADRONIZAÇÃO

[Vídeo: A380 (Anexo)] Europa (EASA) CS 25.803 Emergency evacuation (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the aeroplane being on fire. (b) Reserved. (c) For aeroplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crew members required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the aeroplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in Appendix J of this CS–25 unless the Agency find that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration. Estados Unidos (FAA) §25.803 Emergency evacuation. (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the airplane being on fire. (b) [Reserved] (c) For airplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crewmembers required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the airplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in appendix J of this part unless the Administrator finds that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration.

Brasil (ANAC, texto FAA, ainda não traduzido) RBAC 25 § 25.803 Emergency evacuation. (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the airplane being on fire. (b) [Reserved] (c) For airplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crewmembers required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the airplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in appendix J of this part unless the Administrator finds that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration.

PADRONIZAÇÃO

“No tema das relações entre Direito Internacional e Direito Interno,

normalmente são mais enfatizados aspectos formais que materiais. Não obstante,

é neste último campo que os sistemas se afetam mutuamente. As formas dessa

influência são: recepção de várias instituições funcionando no outro sistema

jurídico, a aplicação dos mesmos métodos de interpretação e argumentação

jurídica e, por último, a regulação das mesmas matérias em ambos os sistemas. E

por isso a doutrina procura mitigar as teorias.” (George Galindo, Tratados

Internacionais de Direitos Humanos e Constituição brasileira, 72)

PADRONIZAÇÃO – UM CASO DE MONISMO?

HISTÓRICO

1º Período: de 22/04/1931 a 20/01/1941 (civil)

Departamento de Aeronáutica Civil (DAeC). Decreto 19.902, de 1931. Vinculado ao

Ministério da Viação e Obras Públicas.

2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar)

Decreto 2.961, de 1941. DAeC passa a se vincular ao Ministério da Aeronáutica (instituído

pelo referido Decreto). Em 1969 o DAeC é substituído pelo Departamento de Aviação Civil

(DAC).

3º Período: de 27/09/2005 até os dias atuais (civil)

fase 1: ANAC e Comando da Aeronáutica;

fase 2: Secretaria de Aviação Civil ligada ao Ministério da Defesa (Decreto 6223, de 2007);

fase 3 (atual): Secretaria de Aviação Civil integrando a Presidência da República e

supervisionando a ANAC e a INFRAERO

3. ORGANIZAÇÃO DO SETOR AÉREO NO BRASIL

1º Período: de 22/04/1931 a 20/01/1941 (civil)

Departamento de Aeronáutica Civil (DAeC). Decreto 19.902, de 1931.

Vinculado ao Ministério da Viação e Obras Públicas.

Definição de políticas para o setor e execução;

Regulação e fiscalização (aeródromos, concessões de linhas aéreas,

tarifas, vistoria e matrícula de aeronaves, registro de aeronautas,

aplicação de normas internacionais, etc.)

Ministérios da Guerra e da Marinha mantinham junto ao DAeC dois

oficiais aviadores “como elementos de ligação e colaboração no estudo

das questões de aeronáutica e no desempenho de funções técnicas

especializadas” (art. 14)


DAeC

Busca de tratamento uniforme e sob a mesma autoridade, da

regulação técnica e econômica

Visão no sentido de que o setor aéreo seria um elemento

estratégico relevante para a segurança nacional – Contexto da II

Guerra Mundial


Decreto 65.144, de 1969. Cria o Departamento de Aviação Civil

(DAC) e o Sistema de Aviação Civil do Ministério da Aeronáutica

DAC como órgão central do Sistema de Aviação Civil (art. 30

do DL 200/67).

Centralização

Orientação normativa

Supervisão técnica

Fiscalização


Uma das características do período é a ampla intervenção estatal

do setor aéreo

Fundamento legal. Código Brasileiro do Ar (DL 32, de 1966):

“Art. 74. Os serviços aéreos de transporte regular ficarão sujeitos às normas que o Govêrno estabelecer para impedir a competição ruinosa e assegurar o seu melhor rendimento econômico podendo, para êsse fim, a autoridade aeronáutica competente, a qualquer tempo, modificar rotas, freqüências, horários e tarifas de serviço e outras quaisquer condições de concessão ou da autorização. Art. 75. As normas e condições para à exploração de serviços aéreos não regulares, inclusive os de táxi-aéreo, serão fixadas pela autoridade aeronáutica competente, visando a evitar a competição desses serviços com os de transporte regular, e poderão ser alteradas pela mesma autoridade quando julgado necessário, para assegurar, em conjunto, melhor rendimento econômico dos serviços aéreos.” (*cf. art. 193/194 do CBA vigente)


Estado assume o papel de responsável sobre aspectos de eficiência do

setor (alocação de recursos, etc.). A forma de operação das empresas e

outros aspectos econômicos do setor poderiam ser objeto de

regulação.

Regulação estrita e competição “controlada”. Tarifas, rotas, horários,

regras de entrada, etc.

Reserva da exploração de “aeroportos e aeródromos públicos de

interesse preponderantemente federal” pelo Ministério da Aeronáutica

ou pela Infraero (criada pela Lei 5.862, de 1972).


Década de 90

Início do processo de revisão do modelo intervencionista

Decreto 99.179, de 1990. Programa Federal de Desregulamentação. Redução da

interferência do Estado e fortalecimento da iniciativa privada.

“Art. 1º Fica criado o Programa Federal de Desregulamentação, fundamentado no princípio constitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, em todos os seus campos de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e nas atividades do indivíduo, contribuir para a maior eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente atendidos os usuários desses serviços.”

DAC inicia o processo de desregulamentação

Portaria nº 248/GM5, de 2001. Liberação das tarifas dos voos regulares.

3º Período: de 27/09/2005 até os dias atuais (civil)

Fase 1: ANAC e Comando da Aeronáutica;

Fase 2: Secretaria de Aviação Civil ligada ao Ministério da

Defesa (Decreto 6223, de 2007);

Fase 3 (atual): Secretaria de Aviação Civil passa a integrar a

Presidência da República (chefia de Ministro de Estado).

Posição de supervisão da ANAC e da INFRAERO (Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011 (Secretaria de Aviação Civil e Conselho de Aviação Civil)

PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES BRASILEIRAS COM ATRIBUIÇÕES RELATIVAS À AVIAÇÃO CIVIL

CONSELHO DE AVIAÇÃO CIVIL

Art. 11-A da Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011

COMISSÃO NACIONAL DE AUTORIDADES AEROPORTUÁRIAS (CONAERO)

Decreto 7.554, de 2011

SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL

Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011

ANAC

Lei 11.182, de 2005

MD/COMAER (DECEA/CENIPA)

LC 97, de 1999

A ANAC regula o setor aéreo civil por normas que emanam de sua Diretoria

Colegiada, órgão que representa a Agência Reguladora, caracterizada pela

independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação

hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes (art. 4º).

ANAC

Autonomia orgânica

Art. 12. Os diretores serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados pelo Presidente da República, após serem aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal.

Art. 13. O mandato dos diretores será de 5 (cinco) anos.

(...)

Art. 14. Os diretores somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado, ou de pena demissória decorrente de processo administrativo disciplinar.

Autonomia funcional (decisões não submetidas a revisão ministerial)

Art. 4o A natureza de autarquia especial conferida à ANAC é caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes.

Art. 8o Cabe à ANAC ...:

XLIII – decidir, em último grau, sobre as matérias de sua competência;

ANAC

ANAC

Conceito de autoridade aeronáutica

autoridade de aviação civil (ANAC) autoridade de aeronáutica militar (COMAER)

Atribuições centrais:

REGULAÇÃO (ATIVIDADE NORMATIVA)

REGULAÇÃO TÉCNICA – RBACs (ex. RBAC 25 Evacuação de Aeronave – RBAC 25, § 25.803) REGULAÇÃO ECONÔMICA – ex. Slots.

FISCALIZAÇÃO

CERTIFICAÇÃO

Processo de Certificação baseado em regulação técnica Diretrizes de Aeronavegabilidade

REGISTRO – RAB

AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC

Visão da ANAC sobre a atividade regulatória do transporte aéreo

“A atividade regulatória do transporte aéreo envolve duas frentes de atuação: a regulação técnica e a regulação econômica.

A regulação técnica tem como objetivo garantir a segurança de passageiros e usuários da aviação civil, além da continuidade do serviço prestado, por meio de regulamentos que tratam sobre certificação e fiscalização do setor. Isso envolve o cumprimento de requisitos associados ao estabelecimento e controle de qualidade na execução de procedimentos, bem como o treinamento de mão de obra por parte dos operadores aeroportuários, operadores aéreos, centros de instrução, oficinas e indústria.

A regulação econômica envolve a atuação do Estado frente ao setor em função de falhas de mercado (o que varia de acordo com as características e a natureza da atividade, como a possibilidade de exercício de poder de mercado e a existência de assimetrias de informação, entre outras). Os dados e as informações necessários para essa análise são obtidos por meio de um monitoramento constante do transporte aéreo, e têm como objetivo subsidiar decisões regulatórias e supervisionar os serviços oferecidos aos usuários, de modo a garantir a segurança e a eficiência na aviação civil.” (www.anac.gov.br)

PROCESSO NORMATIVO NA ANAC

ESPÉCIES NORMATIVAS DA ANAC (IN 23 de 2009)

Instrução Normativa: Estabelecer procedimentos relativos à execução de disposições legais ou regulamentares ou relacionados à matéria de competência específica da Diretoria a fim de assegurar unidade de ação no âmbito da ANAC.

Instrução Suplementar: Esclarecer, detalhar e orientar a aplicação de requisitos existentes no RBAC.

Portaria: Formalizar atos de gestão administrativa e dispor acerca de outros atos de competência da ANAC.

Regimento: Reunir conjunto de diretrizes e regras orgânicas e reger o funcionamento de órgão, entidade ou corpo coletivo.

Regulamento: Reunir conjunto de diretrizes e regras de execução. (baixado como anexo de Resolução ou Portaria (quando esta disciplinar atos internos)

Resolução: Aprovar ou baixar normas regulamentares e regimentais.

AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

(Art. 27 da Lei da ANAC; IN 18 de 2009)

“Art. 27. As iniciativas ou alterações de atos normativos que afetem direitos de agentes econômicos, inclusive de trabalhadores do setor ou de usuários de serviços aéreos, serão precedidas de audiência pública convocada e dirigida pela ANAC.” (Lei da ANAC)

Objetivos (IN 18, de 2009): Recolher subsidios para o processo decisório que implique efetiva afetação de direitos (de agentes econômicos, consumidores e

interessados)

Assegurar que agentes econômicos, consumidores e interessados o encaminhamento de pleitos

Identificar aspectos relevantes da matéria objeto de deliberação

Aspectos procedimentais (IN 18, de 2009)

Presencial ou meramente por intercâmbio documental

Contribuições são objeto de análise específica (Relatório de Análise de Contribuições)

Diretoria delibera e Diretor-Presidente convoca

Consultas públicas. Objetivos semelhantes. Diretoria delega a Superintendentes a realização para fins de subsidiar atuação

específica das Superintendências (art. 7º e ss. da IN 18, de 2009)

ANÁLISE PRELIMINAR PARA PROPOSIÇÃO DE ATOS NORMATIVOS E DECISÓRIOS/ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

(IN 61 de 2009)

IN prevê formulário específico, obrigatório para resoluções e concessão de isenções de requisitos técnicos (recomendável para instruções normativas)

Auxílio para a tomada de decisão pela Diretoria

Contribui para a padronização dos procedimentos normativos entre as diferentes áreas

Suscita as discussões quanto ao impacto regulatório no âmbito das áreas finalísticas

Documentação das opções consideradas

Explicitação do real problema que se pretende resolver

O preenchimento do formulário é requisito para envio do processo à Procuradoria e à Diretoria

AGENDA REGULATÓRIA

(IN 74 de 2013)

Aprimoramento do processo normativo. Transparência e previsibilidade

Documento que indica o conjunto de atividades que a ANAC se propõe a desenvolver, com prioridade, em um ciclo bienal de trabalho (atividades mais complexas podem exigir mais de um ciclo)

Publicada até 15 de dezembro do anto anterior ao início de vigência

IN oferece referenciais para a definição dos temas (art. 3º)

Seleção de temas baseada em critérios de relevância, prazo, disponibilidade de recursos

Atual agenda foi aprovada pela Portaria n. 2.975, de 10.12.2014

A execução da agenda obedece a marcos de acompanhamento

O FUTURO DA AVIAÇÃO. AVIAÇÃO NÃO TRIPULADA

O B R I G A D O !

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