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Discutindo novas temáticas? Em questionamento a expansão da agenda pública através da criação de Conselhos e Conferências Nacionais a partir de 2003 Fábio Simão da Cunha¹ Cristina Caetano de Aguiar² Rennan Lanna Martins Mafra³ Palavras-chave: Conferências Nacionais; Conselhos Nacionais; Agenda Setting; Instâncias Participativas. Resumo O presente estudo tem por objetivo discutir em que medida há uma relação entre a utilização de espaços participativos motivados por diferentes temáticas, antes não discutidas pelo Estado com a ampliação da agenda pública nas diversas instâncias da federação, por meio de políticas públicas específicas. Como base conceitual, utilizou-se as discussões sobre políticas públicas em contextos democráticos e definição de agenda. Como procedimento metodológico adotou-se como técnicas de análises, a análise documental e a de conteúdo. A partir dos resultados gerados, foi possível inferir que além de atender à pluralidade de temas presentes na sociedade, houve verdadeiramente uma preocupação em fazer destas demandas alvo de políticas públicas, atendendo também, às proposições resultantes das Conferências e Conselhos Nacionais. Entretanto, é necessária a produção de estudos futuros voltados a problematizar a qualidade democrática da implantação de tais políticas, em contextos específicos distribuídos pelo complexo e diverso território brasileiro. ____________________________________ ¹Mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected] ²Mestranda em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected] ³Doutor em Comunicação Social pela Universidade Federal de Minas Gerais, professor do Departamento de Comunicação Social da Universidade Federal de Viçosa (UFV). [email protected]. I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

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Discutindo novas temáticas? Em questionamento a expansão da agenda pública através da

criação de Conselhos e Conferências Nacionais a partir de 2003

Fábio Simão da Cunha¹Cristina Caetano de Aguiar²

Rennan Lanna Martins Mafra³

Palavras-chave: Conferências Nacionais; Conselhos Nacionais; Agenda Setting; Instâncias Participativas.

Resumo

O presente estudo tem por objetivo discutir em que medida há uma relação entre a utilização de espaços participativosmotivados por diferentes temáticas, antes não discutidas pelo Estado com a ampliação da agenda pública nas diversasinstâncias da federação, por meio de políticas públicas específicas. Como base conceitual, utilizou-se as discussõessobre políticas públicas em contextos democráticos e definição de agenda. Como procedimento metodológico adotou-secomo técnicas de análises, a análise documental e a de conteúdo. A partir dos resultados gerados, foi possível inferir quealém de atender à pluralidade de temas presentes na sociedade, houve verdadeiramente uma preocupação em fazerdestas demandas alvo de políticas públicas, atendendo também, às proposições resultantes das Conferências eConselhos Nacionais. Entretanto, é necessária a produção de estudos futuros voltados a problematizar a qualidadedemocrática da implantação de tais políticas, em contextos específicos distribuídos pelo complexo e diverso territóriobrasileiro.

____________________________________

¹Mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected]²Mestranda em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected]³Doutor em Comunicação Social pela Universidade Federal de Minas Gerais, professor do Departamento deComunicação Social da Universidade Federal de Viçosa (UFV). [email protected].

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INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 é considerada um marco na história democrática brasileira

ao instaurar os arranjos participativos como espaços propícios à intervenção social e como

instrumentos de interferência na gestão governamental, alterando assim a dinâmica do processo de

gestão das políticas públicas.

O Estado, até então detentor da responsabilidade pela elaboração, planejamento e execução

das políticas públicas e do direito de ordenação e deliberação sobre assuntos de natureza coletiva

(MATIAS PEREIRA, 2009), passa a dividir tal responsabilidade com a sociedade, ao descentralizar

o processo de decisão pública permitindo que conselhos gestores, orçamentos participativos,

audiências públicas, conferências nacionais, dentre outras instituições participativas, possam

expressar demandas sociais relacionadas às mais diversas áreas de políticas públicas.

Neste contexto de avanços e ampliação das possibilidades democráticas por meio da

realização de inovações institucionais participativas no Brasil, tem-se que, a partir de 2003, sobre o

mandato petista no governo federal, intensificou-se a utilização destes mecanismos, suscitando a

realização de inúmeros trabalhos relativos ao estudo dos efeitos destes na gestão pública.

Sobre o impacto das Conferências Nacionais na atividade pública, por exemplo, têm-se os

estudos de Petinelli e Progrebinschi e Santos, os quais comprovam a interferência destas instâncias

na gestão pública, variando de acordo com o grau de estruturação da sociedade civil, da política

pública e dos recursos disponíveis para a tomada de decisão (PETINELLI, 2011), e seu impacto na

atividade legislativa do Congresso Nacional (PROGREBINSCHI e SANTOS, 2011). Todavia, tais

estudos não aprofundam e não discutem as diversas temáticas que surgiram desde 2003 para

compor a agenda pública de discussão, bem como não se preocupam em investigar quais as

implicações efetivas destas novas demandas na rotina governamental.

Trabalhos recentes sobre agenda setting indicam um crescente foco na análise da influência

da mídia no processo de policy-making e no processo decisório de definição da agenda pública.

Diversas são as políticas públicas estudadas, tais como: de gênero (Varona e Gabarrón, 2015;

Patiño, 2014), saúde (Mourão e Bruheim, 2012; Caldas e Santos, 2012; Borges e Baptista, 2010;

Malinverni, Cuenca e Brigagão, 2012), transporte (Grôppo, 2012), tecnologia (Barbosa e Silva,

2014; Rauen, 2011; Serafim e Dagnino, 2011), dentre outras – ressaltando a atualidade e a

relevância desta temática nos campos científicos da ciência política, da administração pública, da

comunicação social dentre outros.

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Além destes, destaca-se ainda estudos que adotam tal viés de análise para a compreensão do

período de eleições (Alanis, 2013; Motta e Alencar, 2011), da formulação da agenda midiática

(Chené, 2012), da ampliação da questão ambiental (Barros, 2013), das discussões sobre

presidencialismo (Figueiredo, Canello e Vieira, 2012; Lemos e Power, 2013) e da relação entre

processos de agendamento e processos participativos – dentre os quais destaca-se relevante estudo

de Zapelini (2014) sobre a montagem de agenda no comitê Itajaí (Zapelini, 2014).

O que esse cenário rico e diverso de estudos revela, e considerando-se o volume de trabalhos

os quais a breve lista anterior representa somente uma pequena parte, é a múltipla aplicação da

teoria da agenda setting, tendo em seus pressupostos, a utilização do modelo dos múltiplos fluxos

de Kingdon (1984) em suas muitas versões, traduções e críticas. Entretanto, apesar da relevância

dos escopos teóricos e empíricos, tais trabalhos evidenciam uma lacuna ainda muito pouco coberta,

que dê conta de pensar a interferência na definição de agenda sobre a perspectiva da atuação das

inovações participativas vivenciadas pelo Brasil recentemente.

Tomando como base as lacunas evidenciadas pelos conjuntos de estudos sobre a relação

entre instâncias participativas e processos de agendamento, objetiva-se, com este trabalho, discutir

em que medida há uma relação entre a construção destes desenhos motivados por diferentes

temáticas, antes não discutidas pelo Estado em formatos participativos, e a possibilidade de que a

ampliação desta participação tenha colaborado também para a ampliação da agenda pública da

gestão nas diversas instâncias da federação, por meio de políticas públicas específicas.

Nesse sentido, para dar conta do desafio ora proposto, pretende-se (a) apresentar quais são

as novas temáticas discutidas especificamente em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de

2003; (b) verificar quais enquadramentos possuem relação às áreas de políticas públicas as quais

tais temáticas fazem referência; e (c) verificar qual a inserção destas supostas novas políticas na

agenda governamental.

Sendo assim, duas hipóteses nortearam o percurso investigativo angariado nas próximas

linhas: a primeira confirma que a discussão de novas temáticas limitou-se a uma breve resposta ao

pluralismo de temas presentes na sociedade e ao ímpeto reformador de um partido, que até então,

carregava em si um histórico de lutas por causas sociais e se configurava a partir de diversos atores

da sociedade civil, não incidindo em ações mais efetivas relacionadas à gestão. Assim essa hipótese

acredita na capacidade destas novas temáticas em atribuir um caráter democrático à

governabilidade, no entanto, limitando-se a apenas discutir novos temas.

A segunda hipótese norteadora propõe que, além de um atendimento à expressão plural de

novos temas, houve verdadeiramente uma preocupação em fazer destas demandas a razão para

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implementação de políticas públicas, com estrutura, planos e metas de gestão incorporadas às ações

do Estado. Assim, essa hipótese acredita na capacidade destas novas temáticas em afetar a agenda

pública de gestão, e não apenas a agenda pública de discussão.

De tal sorte, partindo dessas hipóteses e dos objetivos e caminhos supracitados, esse artigo

se estrutura mediante algumas partes. Em primeiro lugar, será apresentada uma breve revisão de

literatura abordando algumas notas sobre políticas públicas, definição de agenda e pluralismo. Em

seguida, serão apresentados os procedimentos metodológicos que sustentaram a abordagem da

realidade empírica, de modo que, posteriormente, serão descritos os resultados e as reflexões

produzidas, mediante as análises do material coletado. Por fim, serão tecidas algumas considerações

sobre a temática e apontadas algumas necessidades sobre a realização de estudos futuros, voltados

ao aprofundamento de questões as quais esse trabalho não possui espaço para a devida abordagem.

Políticas Públicas e Agenda Setting

A discussão envolvendo a gestão de políticas públicas no Brasil ficou mais evidente a partir

da redemocratização do país na década de 1980 (GELINSKI e SEIBEL, 2008). Fatores como

política restritiva a gastos públicos, focalização das políticas sociais, necessidade de equacionar

recursos e demandas represadas da sociedade contribuíram para a crescente relevância do assunto e

o avanço dos estudos nesta área (SOUZA, 2006).

A gestão de políticas públicas tem íntima relação com problemas que possuem também um

caráter público. Estas situações que demandam intervenção do Estado podem ser manifestadas por

problemas em áreas como: saúde, educação, transporte, renda, habitação, dentre outros. Para que

estes problemas sejam reconhecidos, eles devem entrar na pauta governamental e ser alvo de

discussões dos diversos atores sociais que determinam a relevância e urgência de sua análise e

solução (SOUZA, 2006; RUA, 1997).

Rua (1997) indica que estes embates entre os atores são realizados para fundamentar as

decisões e ações relativas à alocação de valores e recursos públicos, envolvendo também, a criação

de diversas estratégias para a implementação das decisões tomadas.

Sendo assim, a política pública segue um ciclo, desde sua concepção até a execução da

proposta, o qual autores da área denominam ciclo político (RUA, 1997; SOUZA, 2006; PETERS,

1994). Frey (2000) compõe o ciclo político em cinco etapas: percepção e definição de problemas;

“agenda-setting”; elaboração de programas e decisão; implementação de políticas e por fim, a

avaliação da política pública. Em cada fase do ciclo, um conjunto de atores influencia a condução

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da política e de forma geral, atuam na determinação do problema e das alternativas a serem

administradas para solucionar tal situação.

Uma destas fases, analisada neste estudo, consiste em uma etapa crucial no ciclo da política

pública, qual seja, a definição de agenda. Seu caráter de importância é justificado por Peters (1994)

ao descrever que, por definição, nenhuma política pública pode ser discutida e executada antes de

ser colocada na agenda do governo. Assim, Souza (2006) conclui que a análise sobre a

determinação de agenda possibilita entender o porquê algumas questões entram na pauta de

discussão do governo enquanto outras não.

“Formar agenda significa influenciar a lista de prioridade de algum ator político” (SECCHI,

2012, p. 35). Considerando a escassez dos recursos financeiros, de tempo e organizacionais, Secchi

(2012) aponta a ação de grupos de interesses buscando chamar a atenção para suas demandas com

vista a serem atendidas pelo ente público. Estes grupos compõem os policy advocacy e problem

advovacy.

Para Frey (2000), os problemas públicos são avaliados quanto o grau de importância que

atinge na arena política, aos custos e benefícios da sua resolução e a importância destes, para a

sociedade. Analisados estes quesitos, decide-se sobre a entrada ou não do problema para a agenda.

Peters (1994) considera que a construção social e o conteúdo da política em questão a ser

colocada na agenda é tão importante quanto a decisão por sua consideração. Segundo o autor, é

necessário examinar como questões são identificadas, definidas e como são processadas pelo

sistema político. Capella (2006), corroborando com Peters, afirma que a definição do problema é

fundamental para o sucesso de uma questão e sua posterior consideração na agenda-setting,

afirmando-se assim, a importância da construção ideológica, social e política do problema público.

Tratando-se de importante referência sobre o assunto, John Kingdon propõe um modelo de

três fluxos para compreender a formação de agenda. Capazes de influenciar a consideração por

dado tema de política pública pelos agentes governamentais, estes fluxos compreendem: os fluxos

de problemas (problems); soluções ou alternativas (policies); e fluxos de política (politics)

(CAPELLA, 2006). De modo mais específico, o fluxo de problemas é composto por demandas que,

ao serem reconhecidas pelos formuladores de políticas, passam a integrar a agenda governamental;

o fluxo de soluções compõe-se das alternativas para solucionar determinado problema público

condicionadas à sua viabilidade técnica, à aceitação pela comunidade e aos custos da ação; e, por

último, o fluxo de política pode ser compreendido por meio de três elementos constitutivos: humor

nacional, forças políticas organizadas e mudanças no governo (FARIA, 2003; CAPELLA, 2006).

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Segundo o modelo, as mudanças na agenda podem ser decorrentes da convergência entre os

fluxos o que contribui para a criação de uma janela de oportunidade (Policy Windows), por meio da

qual a entrada e a saída de temáticas da agenda de políticas públicas são dadas a cada abertura da

janela. A abertura ou fechamento da janela depende de situações que envolvem troca de governos,

troca de cargos de confiança, dificuldade ou ineficiência no combate aos problemas, força política

de algum grupo de pressão e mudança de pessoas em posições estratégicas na estrutura

governamental (CAPELLA, 2006).

Caldas (2007) aponta que dentre as motivações que levam um assunto a entrar na agenda

governamental estão: os efeitos sociais do problema, a importância simbólica deste, a ausência do

setor privado como ofertante de um bem ou serviço e a disponibilidade da estrutura governamental

de executar a política. Segundo o autor, os principais atores que formulam as políticas são: os

institutos de pesquisa, o sistema burocrático constituído, os grupos de pressão, os

prefeitos/governadores e os demais participantes da administração pública. Sendo assim, as

questões passam por um intenso crivo até chegarem a entrar para a agenda do governo, sofrendo

influência dos atores sociais e sendo permeadas pelos interesses de cada grupo na sociedade.

O conjunto de motivações e de atores presentes na dinâmica pública interfere diretamente na

condução do ciclo da política. Na determinação de agenda, Calmon e Costa (2007) destacam o

papel do presidente como um ator importante no processo devido ao seu poder de vetar proposições

de determinado assunto e à faculdade de fazer indicações para o Poder Executivo. Para Calmon e

Costa (2007), os indicados pelo presidente atuam na determinação da agenda ao difundirem ideias e

influenciar na sua vocalização, bem como decidindo em favor de determinados temas.

Considerando as proposições de Birkland (2001), Calmon e Costa (2007) destacam a

importância também do Poder Legislativo, através do qual as leis que normatizam as políticas

públicas são criadas ou alteradas e é dada publicidade a determinadas questões – momento

fundamental no qual os ocupantes de cargos eletivos se comprometem (ou deveriam se

comprometer) a atender às demandas da sociedade, em troca da sua confiança e voto.

Retomando as proposições de Peters (1994) e Capella (2006) que afirmam a importância de

considerar a construção ideológica, social e política dos problemas públicos, tem-se que, diante de

uma sociedade diversa e com uma variedade de traços culturais, sociais e econômicos, como a

brasileira, a construção de um conhecimento acerca da agenda de políticas públicas compreende um

grande desafio.

Politicamente, podemos dizer que a sociedade plural é aquela que admite em sua formação a

presença de vários grupos ou centros de poder, que seja capaz de harmonizar os interesses

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conflitantes, e que se caracteriza por uma espécie de descentralização da sua administração (PINTO

JÙNIOR, 2011). Para Diniz (2005), o pluralismo é a teoria pela qual os seres componentes do

mundo são múltiplos, individuais e independentes, logo, não podem ser considerados como

fenômenos de uma única realidade.

Em contextos plurais, a participação de grupos sociais na gestão da Administração Pública

torna-se demanda fundamental de inúmeros grupos, no intuito de evitar que decisões sejam tomadas

de forma unilateral e atendam apenas os interesses de um grupo dominante. Ademais, a participação

desses grupos gera pressão para que suas demandas sejam tema de debate de uma agenda pública, e

passem a se constituírem como objetos de políticas públicas concretas. É partindo desse

entendimento que pretendemos, a seguir, descrever a realidade empírica aqui erigida para produção

de questões e de reflexões sobre políticas públicas, novas temáticas e ampliação da agenda em

contextos de pluralismo.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Objeto de estudo

O objeto do estudo aqui proposto compreende os arranjos participativos que são parte das

iniciativas do sistema descentralizado e participativo institucionalizado na gestão pública a partir da

Constituição de 1988, dentre eles os conselhos nacionais de políticas públicas e as conferências

nacionais.

As Conferências de Políticas Públicas foram criadas no governo Vargas na década de 1930

com objetivo de produzir informações sobre as atividades das áreas da saúde e da educação

(FARIA, SILVA e LINS, 2012). Para Souza et al (2013), embora a sua criação tenha sido no período

varguista, somente a partir de 1980 elas começaram a ser mais utilizadas como alternativas para

integrar a participação social no ciclo de gestão de políticas públicas, fato instituído pela

Constituição Federal de 1988.

Avritzer e Souza (2013) classificam-nas como uma forma de participação com intuito de

criar uma agenda comum entre Estado e sociedade. Para alcançar esta interação, as conferências

reúnem representantes do Estado e da sociedade civil para agendar questões, avaliar realidades e

formular propostas para as políticas públicas (SOUZA, 2013). Nas conferências são debatidos

temas relevantes da política pública e social com intuito de informar as instâncias decisórias -

ministérios, secretarias de governo e o Poder Legislativo – sobre as preferências dos diversos atores

participantes dos encontros (IPEA, 2010).

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Já os conselhos são espaços para incorporar pautas e interesses da sociedade buscando a

melhoria da qualidade e a universalização da prestação de serviços públicos (BRASIL, 2014). Eles

estão distribuídos pelos três níveis de governo e buscam auxiliar o poder público a planejar,

formular e controlar a execução de políticas (IPEA, 2010).

Caracterização da pesquisa

Quanto à sua abordagem, o estudo se caracteriza como qualitativo. A pesquisa qualitativa

consiste em um conjunto de práticas materiais e interpretativas que possibilitam visualizar o que as

coisas representam em seus cenários naturais e o significado que as pessoas as conferem através da

coleta e análise de uma ampla gama de materiais empíricos (DENZIN e LINCOLN, 2006).

Classifica-se ainda, este estudo, como descritivo. Os estudos descritivos têm como propósito

mostrar como as coisas se relaciona ou montar quadros analíticos de indivíduos, eventos ou

situações (GRAY, 2012).

Coleta de dados e técnica de análise

Para alcance dos objetivos (a) e (b) – quais sejam (a) apresentar quais são as novas temáticas

discutidas especificamente em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de 2003 e (b) verificar

quais enquadramentos possuem relação às áreas de políticas públicas as quais tais temáticas fazem

referência –, foi realizado um levantamento de todas as Conferências ocorridas até 2014 e de todos

os Conselhos Nacionais existentes, segundo dados oficiais do governo brasileiro. Tais dados foram

organizados de acordo com o período de sua ocorrência e, correspondendo aos intentos desse

estudo, foram escolhidos para análise apenas os Conselhos e Conferências criados ou reestruturados

a partir de 2003. Quanto a isso, é importante ressaltar que os dados foram coletados a partir de

fontes secundárias, dentre elas: o Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA); o site oficial

do Planalto; os portais da Secretaria Geral da Presidência da República, dos Conselhos e das

Conferências; bem como dados dispostos em publicações acadêmicas, as quais serão citadas em

momento oportuno.

Para inferir sobre o objetivo (c) – qual seja verificar qual a inserção destas supostas novas

políticas na agenda governamental – foram coletadas as propostas legislativas agrupadas na base de

dados ISEGORIA, disponibilizada no portal do Ministério da Justiça. Tal base de dados é resultado

de um trabalho desenvolvido por Progrebinschi e Santos (2011), cujo objetivo era discutir sobre

participação e representação no Brasil, com foco em experiências participativas recentes, como as

Conferências Nacionais.

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Esta base de dados conta com algumas limitações para os intuitos desse artigo. A principal

dela refere-se ao fato de que a ISEGORIA apresenta as proposições com pertinência temática

vinculada às Conferências que ocorrerão somente até o ano de 2008. No entanto, acredita-se que as

contribuições dos dados angariados no ISEGORIA, apesar de tais limitações, ainda assim permitem

inferir sobre o impacto das Conferências Nacionais ocorridas a partir de 2003 na agenda pública de

gestão de políticas.

Seguindo os mesmos procedimentos adotados por Progrebinschi e Santos (2011), os quais

subsidiaram a criação da base de dados, não se considerou toda conferência nacional nomeada

como tal. Para classificá-las como conferência, Progrebinschi e Santos (2011), avaliam se há

indícios que comprovam o caráter deliberativo, normativo e nacional da conferência. Assim,

analisa-se se há a presença de discussão e debate em torno do tema a fim de gerar diretrizes para as

políticas públicas, se houve a elaboração de documento final contendo as deliberações resultantes

do processo participativo e se houve a ocorrência de etapas intermediárias até culminar com a etapa

nacional.

Seguindo as determinações metodológicas do estudo de 2011, excluem-se do rol de

conferências a se analisar àquelas ocorridas a partir de 2003 e cuja realização tenha sido a primeira

vez. Assim, por não satisfazerem aos critérios mencionados, não foram abordadas as seguintes

conferências:

Conferência Nacional de Arranjos Produtivos Locais (2004, 2005, 2007, 2009, 2011 e

2013); Conferência Nacional de Imunodeficiências primárias (2006); Conferência Nacional de Aprendizagem profissional (2008) Conferência Nacional de Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente (2003, 2006 e 2009 e

2013) Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração Pública Federal (2009) Conferência Nacional Comunidades Brasileiras no Exterior (2008, 2009, 2010 e 2013) Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio (2014).

Na seção seguinte, as conferências abordadas serão apresentadas e entremeadas pelas análise

aqui propostas.

Por fim, cabe destacar que, como técnica de análise foi utilizada a Análise de Conteúdo.

Conforme Chizzotti (2006), a análise de conteúdo tem por objetivo a compreensão crítica do

sentido das comunicações, do seu conteúdo manifesto ou latente, bem como as significações

explícitas ou ocultas. Constitui também, uma forma para descrever e interpretar uma série de

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documentos e textos, em prol da compreensão de significados das descrições qualitativas

(MORAES, 1999).

RESULTADOS E DISCUSSÕES

Buscando revelar os achados deste trabalho e satisfazendo ao primeiro objetivo proposto

(apresentar quais são as novas temáticas discutidas especificamente em Conferências e Conselhos

Nacionais a partir de 2003), destacam-se, nas Tabelas 1 e 2, as temáticas discutidas em

Conferências e Conselhos Nacionais pela primeira vez a partir de 2003.

Tabela 1. Conselhos Nacionais criados ou reestruturados a partir de 2003Conselho Ano de CriaçãoConselho das Cidades 2003Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca 2003Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável 2003Conselho Nacional de Economia Solidária 2003Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial 2003Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2003Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social 2003Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção 2003Conselho Nacional dos Direitos do Idoso 2004Conselho Nacional de Juventude 2005Conselho Nacional de Política Cultural 2005Conselho Nacional de Turismo 2008Conselho Curador Empresa Brasil Comunicação 2008Conselho Nacional de Combate à Discriminação 2010Conselho Nacional de Segurança Pública 2010Conselho de Relações do Trabalho 2010Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil 2012Fonte: Elaborado pelos autores a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e IPEA(2010).

Com relação aos conselhos, e, a partir de dados da Secretaria Geral da Presidência da

República, destaca-se o dado que revela a existência de 35 (trinta e cinco) Conselhos Nacionais no

Brasil, atuando nas diversas áreas de políticas públicas.

As atribuições dos Conselhos Nacionais envolvem o debate e a deliberação sobre políticas

públicas setoriais buscando a interlocução entre os diversos níveis de governo e a sociedade. Podem

ser entendidos também como espaços públicos vinculados a órgãos do Poder Executivo com a

incumbência de permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda

política, possibilitando a inserção de novos temas e atores sociais nos processos de agendamento

(IPEA, 2012).

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O primeiro Conselho Nacional foi criado no ano de 1964, sendo este o Conselho de Defesa

dos Direitos da Pessoa Humana. O último Conselho criado, considerando-se o recorte temporal

desta pesquisa, foi o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil em 2012 (BRASIL, 2014).

Até 1988, ano de instituição da Constituição Federal Brasileira e dos arranjos participativos,

apenas 5 (cinco) Conselhos Nacionais haviam sido criados: Conselho de Defesa dos Direitos da

Pessoa Humana (1964); Conselho Nacional de Imigração (1980); Conselho Nacional de Política

Criminal e Penitenciária (1980); Conselho Nacional do Meio Ambiente (1981); Conselho Nacional

dos Direitos da Mulher (1985) (BRASIL, 2014). À exceção do primeiro, todos os outros foram

criados na década de oitenta, período que, de algum modo, corroborava para a abertura da

participação da sociedade civil, tendo em vista o esgotamento do regime militar.

Entretanto, após a redemocratização, a criação dos conselhos foi muito mais expressiva, com

as possibilidades formalizadas de livre-associação dispostas na Carta Magna de 88. Na década de

1990 foram criados 12 (doze) Conselhos e na década posterior, até 2014, 17 (dezessete) Conselhos

Nacionais foram instituídos. Importante destacar que apenas no ano de 2003, como aponta a Tabela

1, 8 (oito) Conselhos foram estabelecidos, trazendo áreas como aquicultura e pesca, economia

solidária, igualdade racial, política urbana (Cidades), transparência pública e combate à corrupção,

dentre outras, como novidades para o debate público.

Entre as temáticas abordadas pelos Conselhos formalizados a partir de 2003 é possível

observar uma grande diversidade, destacando-se àquelas afeitas às minorias e às políticas sociais.

Em relação às Conferências Nacionais, de 1941 a 2013 foram realizadas 138 encontros.

Após o ano de 2003, 99 Conferências Nacionais foram realizadas no Brasil, sendo que, somente ao

longo do governo Lula (2003-2010) ocorreram 74 encontros.

Desde sua criação na década de 1940, 41 políticas foram discutidas. Destas, 26 entraram

para o rol de temas debatidos pelo governo somente a partir de 2003. Estes encontros estão listados

na Tabela 2.

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Tabela 2. Conferências Nacionais cujas primeiras edições ocorreram a partir de 2003*

ConferênciaAno de realização

1ª 2ª 3ª 4ª 5ª

Aquicultura e Pesca 2003 2006 2009

Assistência Técnica e Extensão Rural 2012

Cidades 2003 2005 2007 2010 2013

Comunicação 2009

Cultura 2005 2010 2013

Defesa Civil e Assistência Humanitária 2010 2014

Desenvolvimento Rural Sustentável 2008 2013

Direitos da Pessoa com Deficiência 2006 2008 2012

Direitos da Pessoa Idosa 2006 2009 2011

Economia Solidária 2006 2010

Educação 2010

Educação Básica 2008

Educação Escolar Indígena 2009

Educação Profissional tecnológica 2006

Emprego e Trabalho Decente 2012

Esporte 2004 2006 2010

Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais 2008 2011

Juventude 2008 2011

Medicamentos e Assistência Farmacêutica 2003

Meio Ambiente 2003 2005 2008 2013

Políticas de Promoção da Igualdade Racial 2005 2009 2013

Políticas para as Mulheres 2004 2007 2011

Povos Indígenas 2006

Saúde Ambiental 2009

Segurança Pública 2009

Transparência e Controle Social 2012 Fonte: Elaborador pelos autores a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2015) e IPEA(2010).*Não constam nesta tabela as Conferências Nacionais de Arranjos Produtivos Locais, Aprendizagem Profissional,Infanto Juvenil para o Meio Ambiente, Recursos Humanos da Administração Pública, Comunidades Brasileiras noExterior e Migrações e Refúgio, por não satisfazerem os critérios de classificação adotados na pesquisa.

Dos 26 temas apresentados na Tabela 2, 14 tiveram novos encontros, chegando a 3 ou mais

Conferências os temas: Aquicultura e Pesca, Cidades, Cultura, Direitos da Pessoa com Deficiência e

da Pessoa Idosa, Esporte, Meio Ambiente, Políticas de Promoção da Igualdade Racial e Políticas

para Mulheres, perfazendo um total de 9 temas que tiveram certa institucionalização ou,

aproximadamente 35% do total de Conferências.

Fazendo uma breve aproximação entre o período de criação ou reestruturação dos Conselhos

Nacionais com as edições das Conferências nota-se que alguns Conselhos foram

criados/reestruturados pouco antes da ocorrência da Conferência Nacional do setor ou são

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resultantes das deliberações desta, bem como da criação de Secretarias específicas para cada área de

política, o que fortaleceu os debates acerca destes temas. A Tabela 3 evidencia alguns destes casos.

Tabela 3: Relação entre o ano da primeira edição da Conferência e o ano de criação do Conselho Nacional

ConferênciaAno de realização da

1º ConferênciaAno de Criação/Reestruturação

do Conselho NacionalAquicultura e Pesca 2003 2003Cidades 2003 2003Cultura 2005 2005Defesa Civil e Assistência Humanitária 2010 2012Direitos da Pessoa Idosa 2006 2004Desenvolvimento Rural Sustentável 2008 2003Economia Solidária 2006 2003Esporte 2004 2002Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais 2008 2010Juventude 2008 2005Políticas de Promoção da Igualdade Racial 2005 2003Segurança Pública 2009 2010Fonte: Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e Base de dados IPEA, 2013.

O Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), por exemplo, teve sua composição inicial

determinada na 1ª Conferência Nacional das Cidades em 2003, onde foi estabelecido também, seu

caráter consultivo (SERAFIM, 2013). Segundo o Ministério das Cidades, o ConCidades funciona

buscando a construção de políticas públicas referenciadas nas deliberações advindas das

Conferências Nacionais das Cidades.

O Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca constitui-se outro exemplo em que

Conferência e Conselho foram criados no mesmo período. O Conselho, órgão colegiado de caráter

consultivo foi criado em 2003 e regulamentado em 2004 pelo Decreto 5.069, de 5 de maio de 2004,

vindo a fazer parte do Ministério da Pesca e Aquicultura posteriormente (IPEA, 2015). Uma das

atribuições do Conselho, além de fomentar o desenvolvimento das atividades da aquicultura e

pesca, compreende a organização da Conferência Nacional da Aquicultura e da Pesca.

Nos outros casos, o Conselho Nacional já existia, no entanto, tem-se que com a realização

da 1ª Conferência setorial a partir de 2003, alguns destes arranjos foram reestruturados para dar

maior oportunidade de participação da sociedade. Nestas circunstâncias se encontram os Conselhos

Nacionais dos Direitos do Idoso (CNDI), de Segurança Pública (CONASP), de Combate à

Discriminação (CNCD/LGBT) e de Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS).

O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) foi instituído em 2002 na estrutura

básica do Ministério da Justiça, por meio do decreto nº 4.227. O conselho foi inicialmente instituído

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com caráter consultivo, permanente e sem paridade. A partir de 2004, integra a estrutura da

Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR).

O primeiro registro do Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) data de 1989,

através de sua Ata de criação. O Decreto nº. 98.936 de 1990 aprovou o Protocolo de Intenções que o

institucionalizou e em 2010 sua estrutura, composição e competências foram estabelecidas através

do Decreto Nº 7.413, de 30 de dezembro (BRASIL, 2015).

Sobre o Conselho de Combate à Discriminação e Promoção dos Direitos de Lésbicas, Gays,

Bissexuais, Travestis e Transexuais (CNCD/LGBT) tem-se que sua criação foi determinada pela

Medida Provisória 2216 -37 de 31 de Agosto de 2001. Em 2010 o Governo Federal instituiu nova

competência e estrutura ao CNCD/LGBT, por meio do Decreto nº 7388, de 9 de dezembro com o

objetivo de potencializar as políticas públicas para a população LGBT (BRASIL, 2015).

O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS) foi criado em 1999

e faz parte da estrutura básica do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Em 2003 foi

instituída uma nova composição do Conselho e mudou-se a sua sigla incorporando as letras iniciais

que identificam as principais políticas públicas sob a responsabilidade do MDA: Reforma Agrária e

Agricultura Familiar (BRASIL, 2015).

Ainda, existem políticas que realizaram uma Conferência pela primeira vez, mas que

possuíam Conselhos Nacionais a mais tempo, como é o caso da área temática de Políticas para

Mulheres a qual conta com um Conselho Nacional desde 1985.Vinculado ao Ministério da Justiça, a

atribuição do Conselho era promover políticas que visassem eliminar a discriminação contra a

mulher e assegurar sua participação nas atividades políticas, econômicas e culturais do país. A partir

de 2003 foi criada a Secretaria de Políticas para Mulheres tendo o conselho da área se vinculado à

secretaria ampliando significativamente o processo de controle social sobre as políticas públicas

para as mulheres (BRASIL, 2015). O mesmo ocorre com os Conselhos de Meio Ambiente, Direitos

da Pessoa com Deficiência e Transparência e Controle Social, formalizados em 1999,1981 e 2003,

respectivamente.

Perfazendo o segundo objetivo proposto buscou verificar quais enquadramentos, segundo as

áreas de políticas públicas, as temáticas discutidas remetiam. Usando como referência a

classificação proposta na base de dados sobre Conferências Nacionais do IPEA (IPEA, 2013),

agrupou-se às Conferências em 4 grupos, de acordo com a área de política pertinente. São elas:

Desenvolvimento econômico, Garantia de Direitos, Infraestrutura e recursos naturais e Políticas

Sociais. Na tabela 4 têm-se os resultados do enquadramento.

Tabela 4. Enquadramentos segundo as áreas de políticas públicas

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Nome da ConferênciaAno de realização

Área de política Tema

sConferê

ncias

Aquicultura e Pesca2003/ 2006/

2009

Desenvolvimentoeconômico

5 9Assistência Técnica e Extensão Rural

2012

Desenvolvimento Rural Sustentável2008

2013

Economia Solidária 2006/2010

Emprego e Trabalho Decente

2012

Educação Escolar Indígena 2009

Garantia de direitos 8 18

Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais2008

2011

Políticas de Promoção da Igualdade Racial2005/ 2009

2013

Políticas para as Mulheres2004/ 2007

2011

Direitos da Pessoa com Deficiência2006/ 2008

2012

Direitos da Pessoa Idosa2006/ 2009

2011

Juventude2008

2011

Povos Indígenas 2006

Cidades2003/ 2005/2007/ 2010

2013

Infraestrutura erecursos naturais

3 11Defesa Civil e Assistência Humanitária

20102014

Meio Ambiente2003/ 2005/

20082013

Comunicação 2009

Políticas sociais 10 14

Cultura2005/ 2010

2013

Educação 2010

Educação Básica 2008

Educação Profissional tecnológica 2006

Esporte2004/2006/201

0Medicamentos e Assistência Farmacêutica 2003

Saúde Ambiental 2009

Segurança Pública 2009

Transparência e Controle Social

2012

Fonte: Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2015) e Base de dados IPEA, 2013. Nota: * AsConferências de Direitos da Pessoa com Deficiência e da Pessoa Idosa, e da Juventude foram enquadradas na categoria"Garantia de Direitos" divergindo da classificação do IPEA, a qual as enquadra na categoria "Políticas Sociais".

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Dentre os temas debatidos especificamente pela primeira vez a partir de 2003,

tem-se destaque para Conferências vinculadas às políticas sociais e garantia de direitos.

Dos 26 temas, 8 ou aproximadamente 31% discutiram sobre políticas de garantia de

direitos, dentre elas, vinculadas às minorias sociais como o Movimento LGBT,

Mulheres, Povos Indígenas, Direitos de Pessoas com Deficiência e Idosos, dentre

outras. Estes 8 temas desdobraram-se em 18 Conferências ocorridas de 2003 a 2013,

onde somente às vinculadas à população indígena, tiveram apenas uma Conferência, a

de Educação Escolar Indígena em 2009 e a de Povos Indígenas em 2006. As demais

ocorreram de 2 a 3 vezes.

Progrebinschi (2012) aponta que as temáticas de conferências que tratam de

políticas para grupos minoritários, vinculadas ao enquadramento “Garantias de

Direitos”, antes de 2003, eram discutidas nas conferências nacionais de direitos

humanos, fato o qual se confirma ao verificar que já no relatório da 1º Conferência

Nacional de Direitos Humanos (1996), grupos como Crianças e Adolescentes,

Mulheres, População Negra, Indígenas, Homossexuais e Estrangeiros, Migrantes

Brasileiros e Ciganos eram considerados segmentos vulneráveis e demandantes de

políticas públicas. Entretanto, é interessante constatar que este mesmo relatório destaca

a importância e a necessidade de se dar contornos mais específicos a cada área temática

vinculada a grupos minoritários:

“A proposta do Plano examinada pela Conferêncianão contempla os grupos minoritários em suasquestões específicas. Entendemos que existemquestões e necessidades sociais que devem serinseridas de forma mais específica no Plano, umavez que, colocadas de forma genérica, nãodeterminam garantias claras contra os abusosfrequentemente cometidos. Sua redação finalpadece de questões de forma, o que conduz àsvezes à imprecisão” (CÂMARA DOSDEPUTADOS, 1996, p. 15).

Assim, a realização de uma Conferência específica para debater sobre cada

segmento demonstra a relevância confiada a cada tema e possibilidade de abertura para

o diálogo.

Outro agrupamento de destaque na montante de Conferências estudadas são os

temas voltados para políticas sociais, sendo que 38% ou 10 temas foram classificados

neste grupo, perfazendo um número de 14 Conferências. No entanto, apenas 2

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Conferências deste grupo tiveram mais de um encontro sendo elas: a de Cultura e de

Esporte, com 3 edições cada.

Se analisarmos a quantidade de eventos ocorridos desde 2003 e qual tema foi

mais acionado desde então, têm-se as Conferências vinculadas à área de infraestrutura e

recursos naturais. A Conferência Nacional das Cidades, por exemplo, teve sua 5º edição

no ano de 2013, apresentando uma regularidade de aproximadamente 2 anos, de

intervalo entre cada evento. Junto à Conferência das Cidades, a Conferência de Meio

Ambiente teve 4 edições desde a primeira em 2003.

Passando neste momento a considerar o terceiro objetivo estabelecido neste

artigo, qual seja, o de verificar qual a inserção destas supostas novas políticas na agenda

governamental, através das proposições do trabalho de Progrebinschi e Santos (2011) e

da coleta de informações na base de dados ISEGORIA, criou-se a Tabela 5.

Tabela 5. Sistematização das proposições resultantes das conferências nacionaisrealizadas a partir de 2003

Conferência

1ªConferência

2ªConferência

3ª Conferência4ª

Conferência5ª

ConferênciaAno

PL/PEC

Leis/EC

Ano

PL/PEC

Leis/EC

Ano

PL/PEC

Leis/EC

Ano

PL/PEC

Leis/EC

Ano

PL/PEC

Leis/EC

Aquicultura e Pesca

2003

40 3

2006

26 22009

- -

Cidades

2003

42 12

2005

39 102007

35 7

2010

- -

2013

- -

Cultura

2005

57 6

2010

- -2013

- -

Desenvolvimento RuralSustentável

2008

7 2

2013

- -

Direitos da Pessoa com Deficiência

2006

62 3

2008

43 22012

- -

Direitos da Pessoa Idosa

2006

86 4

2009

- -2011

- -

Educação Básica

2008

46 12

Educação Profissional tecnológica

200

32 8

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6

Esporte

2004

16 2

2006

13 22010

- -

Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais

2008

8 -

2011

- -

Juventude

2008

11 2

2011

- -

Medicamentos e Assistência Farmacêutica

2003

94 6

Meio Ambiente

2003

287 18

2005

171 122008

97 2

2013

- -

Políticas de Promoção da Igualdade Racial

2005

14 2

2009

- -2013

- -

Políticas para as Mulheres

2004

64 6

2007

53 52011

- -

Povos Indígenas

2006

25 1

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de ISEGORIA (2015) e Progrebinschi e Santos (2011) *PL/PEC: Projetos de Leis/Projetos de Emenda à Constituição* EC: Emenda Constitucional

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Por meio da sistematização das proposições resultantes das conferências

nacionais realizadas a partir de 2003, observou-se que áreas temáticas como Aquicultura

e Pesca, Direitos da Pessoa com Deficiência e da Pessoa Idosa e Políticas para

mulheres, subsidiaram projetos de lei com objetivo de atender às demandas destes

grupos sociais.

Ainda que dos 26 temas debatidos em Conferências Nacionais, apenas 16

puderam ter suas diretrizes relacionadas às proposições legislativas afins pelo fato da

base de dados ISEGORIA possuir dados somente até o ano de 2008, é possível inferir

que as Conferências realizadas no período motivaram a criação de proposições

pertinentes com as temáticas debatidas nos encontros com destaque para a área de Meio

Ambiente, a qual contou com expressivo número de projetos de lei e leis vinculadas ao

tema.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme relata Avritzer (2002), o sistema político brasileiro foi altamente

instável durante a maior parte do século XX, gesto este decorrente de interesses

antidemocráticos que constantemente ameaçavam a estrutura estatal. Entre 1930 e 1980,

segundo o autor, ocorreram diversos conflitos atentando contra a ordem democrática,

dentre eles a ditadura militar vivenciada pelo país entre o período de 1964 a 1985. Esta

característica política do país suscitou inúmeras mobilizações em apoio à participação

social nas decisões do Estado, o que contribuiu com a institucionalização dos arranjos

participativos na Constituição Federal de 1988.

Nesse sentido, desenhos institucionais participativos tais como conselhos

gestores de políticas públicas, orçamento participativo, audiências públicas,

conferências, dentre outros, passaram a se apresentarem como canais nos quais a

sociedade civil pode canalizar suas demandas e influir nos processos decisórios de

políticas públicas (ROCHA, 2008). Assim, mais do que arenas para debates e encontros

para discussão e problematização de questões e soluções para os problemas públicos,

Luchmann (2007) indica que os espaços participativos compreendem espaços públicos

institucionalizados e passam a apresentar importante representatividade na estrutura

estatal.

Neste contexto, dando enfoque a análise sobre a criação e utilização de

Conselhos e Conferências proposta por este trabalho, infere-se que houve certa

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dinamização da agenda do governo impulsionada por estes arranjos participativos,

indicando o compromisso do Estado em dialogar com grande parte dos segmentos da

sociedade, ainda que seja necessário mensurar os impactos específicos em cada área de

política pública. Sendo assim, acredita-se ser necessária a produção de estudos futuros

voltados a problematizar a qualidade democrática da implantação de tais políticas, em

contextos específicos que compõem o múltiplo e complexo território brasileiro.

Mesmo que alguns dos temas tenham sido discutidos em Conferências

anteriores, deve-se considerar que segmentá-los em debates específicos, como ocorrido

em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de 2003, pode ter contribuído para uma

maior compreensão dos desafios de cada política setorial e para o diálogo focado nas

manifestações de demandas propostas por grupos específicos da sociedade civil.

Retomando a proposição de Capella (2006), destaca-se que o Modelo dos

Múltiplos Fluxos (Multiple Streams) de Kingdon, demonstra que a abertura ou

fechamento da janela é dependente de situações que envolvem a troca de governos,

troca de cargos de confiança, dificuldade ou ineficiência no combate aos problemas,

força política de algum grupo de pressão e mudança de pessoas em posições estratégicas

na estrutura governamental, dentre outros fatores. Dessa maneira, acredita-se que a

entrada do Partido dos Trabalhadores no governo federal em 2003 possa ser considerada

como um fator importante na abertura da agenda governamental, possibilitando que

novos temas pudessem ganhar notoriedade, sendo discutidos e reconhecidos na arena

política através das Conferências e Conselhos Nacionais.

Assim pode-se inferir que a criação de Secretaria e Ministérios para cada área

temática, tenha contribuído para o desenvolvimento dos debates a respeito, ainda que

esta ação possa ter sido motivada por pressões partidárias cuja função seja sustentar a

governabilidade.

Utilizando as proposições sobre o fluxo político de Kingdon, acredita-se que um

dos seus elementos, o humor nacional, era favorável às novas demandas, já que o

partido que acabara de entrar no governo federal a partir de 2003, possuía estreita

relação com movimentos sociais e, ajudado também pela estabilidade da economia,

coisa que ao longo do mandato subsequente não se replicou a mesma situação.

Assim, infere-se que além de buscar atender ao universo plural de demandas por

políticas públicas, houve verdadeiramente uma preocupação em fazer destas demandas,

alvo de políticas. Como afirma Progrebinschi (2012, p. 9) e fazendo alusão também ao

papel dos Conselhos Nacionais, as Conferências Nacionais passaram a propiciar aI Seminário Internacional de Ciência Política

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participação direta de grupos minoritários na formulação de políticas públicas ao

permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que índios expressem as

preferências de índios, negros, jovens, a população LGBT, dentre outros grupos,

expressem também suas demandas, extrapolando uma representação que por vezes não

cabe somente nos partidos políticos ou em cotas nos parlamentos.

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