os salários dos professores escolha de diretores, uma...

Infraestrutura escolar e desempenho dos alunosna Prova Brasil

Os salários dos professoresda rede pública brasileira são atrativos?

Escolha de diretores, descentralização e gestão democrática: o que nos diz o questionário do diretor do Saeb 2007?

Uma estimativa do número de pessoas aptas ao ProUni

Ano 2 • Número 5 Maio 2010• •

Ministério da Educação (MEC)Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)

PresidênciaDiretoria de Estudos Educacionais (Dired)Diretoria de Estatísticas Educacionais (Deed)Diretoria de Avaliação da Educação Básica (Daeb)Diretoria de Avaliação da Educação Superior (Daes)Diretoria de Tecnologia de Disseminação de Informações Educacionais (DTDIE)Diretoria de Gestão e Planejamento (DGP)

O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) é umaautarquia vinculada ao Ministério da Educação (MEC) e tem como principal atribuição coordenaros sistemas e projetos de avaliação educacional no País, assim como organizar o sistema deinformações e estatísticas da educação brasileira.

ExpedienteNa Medida é uma publicação eletrônica bimestral coordenada pela Dired/Inep e visa à qualificação dodebate sobre a educação no País a partir da disseminação de análises técnicas a um público amplo.

Coordenação geral da DiredCoordenação técnica da DiredEquipe técnica desta edição Rafaella Bandeira Cabral Cunha, Gabriela Miranda Moriconi,

Geraldo Andrade da Silva Filho, Marcelo Padellas Cazzola, Mariângela Abrão eFernanda Rausch Fernandes (Dired)

Projeto gráfico e diagramação Marcos HartwichAssessoria Técnica de Editoração e Publicações

Capa Raphael Caron FreitasAssessoria Técnica de Editoração e Publicações

Revisão Josiane Cristina da Costa Silva e José Reynaldo de Salles CarvalhoAssessoria Técnica de Editoração e Publicações

Distribuição Assessoria de ComunicaçãoContato: [email protected]

É permitida a reprodução dos textos, desde que citada a fonte.

Artigos desta ediçãoEditorial ................................................................................................................... 3

1 Infraestrutura escolar e desempenho dos alunos na Prova Brasil ............................... 5

2 Os salários dos professores da rede pública brasileira são atrativos? ......................... 9

3 Escolha de diretores, descentralização e gestão democrática: o que nos dizo questionário do diretor do Saeb 2007? ..................................................................... 13

4 Uma estimativa do número de pessoas aptas ao ProUni ............................................. 19

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NA MEDIDA BOLETIM DE ESTUDOS EDUCACIONAIS DO INEP

Editorial

A literatura aponta inúmeros fatores que explicam, em maior ou menor grau, osdiferenciais de aprendizagem entre alunos. Características associadas a ambiente familiare a redes pessoais de relacionamento são obviamente menos passíveis de influênciadireta do gestor das políticas educacionais, mas este tem o poder de decidir sobre aalocação dos recursos na forma de maior e melhor infraestrutura escolar ou deremuneração de professores.

Este boletim apresenta dois artigos que discutem exatamente esses temas. O primeiroexibe estudo exploratório sobre a relação entre a disponibilidade de infraestrutura nasescolas públicas de educação básica e o desempenho dos alunos; apesar de não permitirinferir causalidade, constata elevada correlação positiva entre o desempenho das escolase os itens de infraestrutura. O segundo, considerando o resultado de pesquisas recentesque apontam a preponderância do papel do professor como fator que explica a qualidadeda educação ofertada, trata da remuneração docente e discute a atratividade da carreirado magistério, tema, aliás, que gera frequentemente intenso e acalorado debate.

Dando continuidade à exploração do questionário do diretor do Sistema Nacionalde Avaliação da Educação Básica (Saeb), iniciada em texto do boletim anterior, o terceiroartigo deste boletim tenta responder até que ponto a prática diária dos gestoresescolares incorpora princípios da gestão democrática preconizados na Lei de Diretrizese Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394, de 1996). Nesse sentido, analisa a formade escolha e seleção dos diretores, o modo como é elaborado o projeto pedagógico daescola e a natureza do relacionamento do diretor com o dirigente da rede e com acomunidade vizinha à escola.

Por fim, o último artigo analisa a demanda potencial de bolsas para o ProgramaUniversidade para Todos (ProUni), uma das políticas de democratização do ensinosuperior recentemente implantada no Brasil. O ProUni concede bolsas de estudo deensino superior a discentes de classes de renda mais baixa. Para pleitear uma bolsa deestudo do ProUni, os interessados devem atender a determinados critérios deelegibilidade associados a renda, assim como a mérito. O objetivo deste artigo éjustamente estimar, com base nos dados do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem),o número de pessoas que estariam aptas a concorrer a uma bolsa do ProUni.

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1 Infraestrutura escolare desempenho dos alunosna Prova Brasil

Os estudos mostram que o ambiente familiar no qual a criança vive é um dosprincipais fatores que explicam sua aprendizagem.1 Mas que fatores associados às escolase às redes têm impacto sobre o desempenho escolar? Essa, sem dúvida, é uma pergunta-chave. Para o gestor da política pública educacional, é importante conhecer os fatoresassociados à escola com maior impacto sobre a aprendizagem, ou seja, os fatores queele, enquanto gestor, pode diretamente influenciar.

Mas, indubitavelmente, a resposta a essa pergunta não é nada fácil. De fato, oque os estudos têm mostrado é que não existe um "único fator mágico" que explique osucesso educacional de uma escola ou rede. Um desses estudos foi o Aprova Brasil.2

Inicialmente, com base nos dados da Prova Brasil3 de 2005, foram identificadas asescolas que mais contribuíam para o aprendizado de seus alunos – isto é, aquelas cujodesempenho escolar era bastante superior ao esperado diante do perfil socioeconômicode seus alunos e do município nas quais estavam inseridas – e, em seguida,empreendeu-se pesquisa de campo, para se conhecer de perto essas escolas e, então,esse diferencial. Outro estudo, Desempenho dos alunos na Prova Brasil,4 tem metodologiasemelhante, mas com foco nas "redes", ou seja, o objetivo é identificar as boas práticasde gestão das secretarias municipais de educação que, dadas as condiçõessocioeconômicas dos municípios, levaram determinadas redes escolares a obterem umresultado melhor do que o esperado. Os resultados dos dois estudos indicam que o"fator determinante" para o bom desempenho dos alunos é, na verdade, um conjuntode ideias, de pessoas motivadas e de boas práticas combinadas que levam uma escolaou rede a se destacar.

Antes, no entanto, de se pensar em ideias ou práticas escolares, provavelmente ainfraestrutura da escola também possa ser um elemento importante. O acesso aos serviçosde utilidade pública e a disponibilidade de equipamentos utilizados no processo deaprendizagem devem também influenciar a contribuição da escola e da rede para ummelhor aproveitamento da criança. No presente estudo, seguindo a linha dos dois citadosanteriormente, analisa-se a infraestrutura, com base no Censo Escolar, das escolas quemais e que menos contribuíram com o aprendizado dos seus alunos, de acordo com osresultados da Prova Brasil de 2007. Os dados deste texto serão referentes, especificamente,aos alunos de 4ª série/5° ano do ensino fundamental que participaram e responderamao questionário socioeconômico da Prova Brasil de escolas que possuem Índice deDesenvolvimento da Educação Básica (Ideb) dos anos iniciais do ensino fundamental.

Seleção das escolas

De forma simplificada, o desempenho escolar médio de uma escola – que, nocaso, será medido pelo Ideb – pode ser explicado por dois fatores: i) perfil dos alunos

1 Para o Brasil, ver, entreoutros, Albernaz, Ângela;Ferreira, Francisco; Franco,Creso. Qualidade eequidade na educaçãofundamental brasi leira.Pesquisa e PlanejamentoEconômico, Rio de Janeiro,v. 33, n. 3, dez. 2002.

2 Estudo MEC-Unicef, disponívelem: http://www.inep.gov.br/download/imprensa/2006/aprova_brasil.pdf.

3 Prova Brasil é uma avaliaçãobienal que mede odesempenho dos alunos dasséries finais do ensinofundamental de todas asescolas públicas, rurais eurbanas, do Brasil.

4 Estudo MEC/Inep-BancoMundial, disponível em:http://www.oei.es/pdf2/desempenho_alunos_prova_brasil.pdf.


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5 A variável "renda familiar"foi construída a partir devariáveis de posse de bensduráveis (DVD, freezer ,máquina de lavar roupa,aspirador de pó, carro,computador e empregadadoméstica).

6 Podemos medir nãocorretamente a proficiênciado estudante (exemplo: umaluno não se sentiu bemdurante o exame e não fezuma boa prova – nessecaso, o desempenho dessealuno na prova não deverefletir seu verdadeiroaprendizado) e também asvariáveis socioeconômicasutilizadas no exercício (oaluno pode desconhecer aescolaridade dos pais, porexemplo).

que a escola recebe e ii) contribuição da escola para o aprendizado do aluno ("efeitoescola"). Para identificarmos esse segundo componente, primeiramente, estimamos arelação existente entre o Ideb da escola e as características socioeconômicas de seusalunos. Em seguida, com base nos parâmetros dessa relação, calculamos para cadaescola o Ideb "previsto" em função das características socioeconômicas de seus alunos.Por fim, calculamos a diferença entre os dois Idebs, o observado de fato e esse estimado.Essa diferença é justamente o "efeito escola". É com base nesse "efeito escola" que foifeita a seleção das instituições de interesse. As características socioeconômicas utilizadasno exercício foram: escolaridade dos pais, se o aluno fez creche ou pré-escola, raça/cor e "renda familiar".5

Para melhor entender a seleção das escolas, pode-se pensar em uma reta, naqual elas estão ordenadas da esquerda para a direita, das que menos contribuíram atéas que mais contribuíram para o desempenho dos alunos. Selecionamos dois grupos,deixando de fora as duas extremidades da reta. Isso foi feito porque medidas de "valoradicionado", como a que este trabalho utiliza, estão mais sujeitas a erros aleatórios demedida,6 os quais – seja para cima ou para baixo – podem "empurrar" a escola para asextremidades da distribuição. Para evitar esse tipo de problema, optou-se por nãoutilizar os 5% extremos da distribuição.

Se tivéssemos 100 escolas, as escolhidas seriam aquelas entre a 5ª e a 10ª posição– chamadas de "Grupo A" ou "escolas de menor contribuição" – e entre a 90ª e a 95ªposição – chamadas de "Grupo B" ou "escolas de maior contribuição" (Ver Figura 1).

FIGURA 1 SELEÇÃO DAS ESCOLAS DE INTERESSE

Distribuição dos grupos de escolas

O Gráfico 1 mostra a distribuição das escolas selecionadas por região. Entre asescolas do Grupo A, pouco mais da metade (51,9%) está na Região Nordeste. No casodas escolas do Grupo B, de maior contribuição, 51,5% estão na Região Sudeste.

Infraestrutura das escolas

As variáveis de infraestrutura analisadas para descrever as escolas foram: tipode abastecimento de água; tipo de atendimento de energia; tipo de esgoto sanitário;destinação do lixo; dependências escolares (existência de laboratório de informática,laboratório de ciências, biblioteca/sala de leitura, quadra de esporte, parque infantil,

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GRÁFICO 1 PERCENTUAL DE ESCOLAS DE MAIOR E MENOR CONTRIBUIÇÃONO APRENDIZADO DE SEUS ALUNOS POR REGIÃO

Fonte: Prova Brasil 2007.

sanitário dentro do prédio e adequação para deficientes); equipamentos que a escolapossui (televisão, videocassete, DVD, parabólica, copiadora, retroprojetor, computador,impressora e impressora braile); acesso à internet; e alimentação escolar.

A Tabela 1 apresenta a caracterização das escolas com relação a essas variáveis.No quesito abastecimento de energia elétrica, segundo os dados, não há diferençaentre os dois grupos – quase 100% das escolas possuem energia elétrica da rede pública.Por outro lado, a análise do acesso à rede pública de abastecimento de água mostraque existe uma diferença de 6 pontos percentuais para as escolas do Grupo B, aquelascom maior contribuição no aprendizado dos seus alunos. Em relação à destinação dolixo, 96% possuem coleta periódica, independentemente do grupo, sendo o uso dereciclagem ainda baixo para ambos os grupos. Quanto à existência de esgoto sanitáriode rede pública, as escolas do Grupo B superam as do Grupo A em 15,4 pontospercentuais. Note que para destinação do lixo e esgoto sanitário uma mesma escolapode oferecer mais de um tipo de atendimento.

TABELA 1 PERCENTUAL DE ESCOLAS SEGUNDO AS VARIÁVEISDE INFRAESTRUTURA ANALISADAS (Continua)


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TABELA 1 PERCENTUAL DE ESCOLAS SEGUNDO AS VARIÁVEISDE INFRAESTRUTURA ANALISADAS (Conclusão)

Analisando os elementos relacionados às dependências das escolas, comoesperado, para quase todas as variáveis a situação é melhor para as instituições doGrupo B, ou seja, para aquelas com maior "efeito escola". Entre as variáveis dedependência, as que mais se destacam em termos da diferença entre os grupos são:possuir biblioteca ou sala de leitura (54% versus 69%) e possuir quadra de esporte(42% versus 55%). Em termos de equipamentos oferecidos, a diferença no quesitoacesso à internet é a maior entre os grupos, 26 pontos percentuais (32% versus 58%).Destaque também para os equipamentos cuja diferença entre os grupos é superior a 14pontos percentuais: impressora, retroprojetor, antena parabólica, videocassete,computador e copiadora. Com relação à alimentação escolar, não foi encontradadiferença significativa entre os grupos.

Não podemos inferir causalidade neste trabalho, ou seja, dizer que melhorinfraestrutura causa melhor desempenho. Certamente a alocação dos alunos às escolasnão é aleatória, ou seja, os melhores alunos devem procurar as escolas com melhorinfraestrutura, o que explicaria o maior desempenho destas. No entanto, fica evidentea correlação positiva entre o desempenho no Ideb e as variáveis de infraestruturaescolar. Como mencionado no início deste artigo e apontado em outros estudos, é o"conjunto da escola" que faz a diferença, e, nesse conjunto, as características deinfraestrutura da escola parecem ter espaço.

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2 Os salários dos professoresda rede pública brasileirasão atrativos?

Uma das grandes discussões na literatura de economia da educação diz respeitoà relação entre os salários dos professores e o desempenho dos seus alunos. Os estudosque buscam testar o impacto do nível salarial do docente sobre o desempenho dosalunos obtêm resultados variados, os quais, muitas vezes, não são estatisticamentesignificativos. Isso quer dizer que os salários de professores não importam para aqualidade do ensino? Não necessariamente. O que os estudos parecem indicar é que onível salarial de um professor, em um dado período, tem pouca ou nenhuma relaçãodireta com o desempenho dos alunos naquele período, por algumas razões.

Em primeiro lugar, geralmente, há pouca variação entre os salários dos professoresde uma mesma região – seja em termos de amplitude entre o salário inicial e o saláriofinal de um mesmo empregador ou em termos de diferenças de remuneração entreempregadores. A situação mais comum é de poucos empregadores, principalmentegovernos. No caso brasileiro, os principais empregadores nos mercados de trabalhopara professores locais são dois: o governo estadual e a prefeitura municipal; porvezes, algumas escolas particulares representam uma parcela menor das vagas - 20%dos docentes.

Em segundo lugar, é de conhecimento de todos que o principal componenteresponsável pelo crescimento da remuneração de um professor da rede pública é otempo de experiência. Portanto, para os professores submetidos a um mesmoempregador, essa é a principal razão de diferenças de salário, fazendo com que o efeitoobservado seja o da experiência ou da prioridade dos mais experientes na escolha pormelhores escolas.

E, por fim, pode ser que a variável "salário" em si diga pouco sobre a qualidadedo professor – esta sim, a medida que deve ter impacto no aprendizado do aluno.Como colocado, a principal variável que explica o crescimento do salário ao longo dacarreira é o próprio tempo na carreira, que não necessariamente implica maior qualidade.

Mas, se partirmos do pressuposto de que, quando os indivíduos fazem suasescolhas profissionais, eles observam os salários relativos (ou seja, comparam os saláriosentre as profissões), podemos inferir que quanto mais atrativa em termos salariais foruma determinada carreira, maior deve ser o número e a qualificação dos profissionaisinteressados em segui-la.1 Assim, a atratividade da carreira do professor em relação aoutras deve dar-nos uma medida da qualidade do profissional que está sendo atraídopara o magistério. Será que os salários dos professores da rede pública brasileira sãoatrativos? Esse é o objeto de análise deste estudo.

1 Exemplos de estudos queobtiveram resultados queindicam um impacto dossalários relativos dosprofessores em relação àqualidade dos alunosatraídos ao magistério parao caso dos Estados Unidose da Inglaterra são: Dolton,P.; Chung, T. The rate ofreturn to teaching: howdoes it compare to othergraduate jobs? NationalInstitute of EconomicReview, v. 190, n. 1, p. 89-103, 2004; e Hanushek, E.;Pace, R. (1995) Whochooses to teach (andwhy)? Economics ofEducation Review, v. 14, n.2, p. 101-117, 1995.


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2 As variáveis consideradasforam: gênero, cor, anos deestudo, anos de experiência,sindicalização e Estado deresidência.

Como avaliar a atratividade da remuneraçãodos professores da rede pública?

O ponto de partida para a análise é a definição dos parâmetros de atratividadeda remuneração do magistério. Afinal de contas, o que seria um salário atrativo paraum professor da rede pública?

Especialistas entendem que o indicador ideal para medir a atratividade dos saláriosdos professores seja os salários que esses indivíduos receberiam caso optassem poroutras ocupações no mercado de trabalho, que não o magistério. Como não observamosos salários dos professores em outras ocupações, a ideia é usar os salários de indivíduosalocados em outras ocupações que tenham as mesmas características produtivas dosprofessores. Mas quem seriam esses indivíduos semelhantes aos professores?

Quando o interesse é especificamente pela qualidade da remuneração dos docentesda rede pública, um grupo de comparação comumente utilizado é o de professores darede privada, dada a equivalência da natureza do trabalho e das habilidades necessárias.Porém, como o interesse é observar a capacidade dos salários para atrair bonsprofissionais para a carreira do magistério - independentemente do setor, público ouprivado -, entende-se que deva ser observado o mercado de trabalho como um todo,ou seja, todas as possibilidades de escolha dos indivíduos.

Atratividade dos salários dos professoresda rede pública brasileira nos últimos dez anos

Para analisar a atratividade dos salários dos professores da rede pública brasileiranos últimos dez anos, foram utilizados os dados da Pesquisa Nacional por Amostra deDomicílios (Pnad). O objetivo é calcular a diferença entre o salário que os professoresda rede pública da educação básica de fato receberam e os rendimentos que elesreceberiam se estivessem em um dos seguintes grupos de comparação: demais ocupaçõesdo setor público, professores do setor privado e demais ocupações do setor privado.Isso foi feito da seguinte forma: Primeiramente, estimamos como os atributos produtivossão valorizados em cada um dos grupos descritos acima, ou seja, como a escolaridadedos indivíduos, por exemplo, é remunerada em cada um dos grupos.2 Em seguida,foram calculados os salários hipotéticos do professor nas três situações possíveis:caso seus atributos tivessem remuneração igual à dos demais funcionários públicos;caso tivessem remuneração igual à dos professores da rede privada; e caso tivessemremuneração igual à dos demais empregados do setor privado. O terceiro passo foicomparar o salário observado do professor com esses hipotéticos.

A análise foi realizada separadamente para profissionais com formação em nívelsuperior e em nível médio e não inclui profissionais com formação em nível fundamental

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ou menor. Isso porque, segundo o Educacenso, em 2007, o Brasil já contava com 68,4%dos professores com nível superior e 30,7% com nível médio – restando menos de 1%com nível fundamental. Mais importante ainda, a análise por nível de escolaridade sefaz relevante em razão de a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), de1996, priorizar a contratação de professores com nível superior, conforme disposto noartigo 62, que define que "a formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidadese institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercíciodo magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental,a oferecida em nível médio, na modalidade Normal".

Resultados

De acordo com os dados apresentados nas Tabelas 1 e 2, é possível perceber aacentuada distinção existente entre os diferenciais de salário entre professores darede pública e outras ocupações, no que diz respeito aos níveis de escolaridade. Emmédia, no período analisado, os professores brasileiros da rede pública com formaçãode nível superior ganharam menos do que receberiam se tivessem um emprego emqualquer um dos grupos de comparação, enquanto que os professores com formaçãode nível médio ganharam mais do que se tivessem um emprego em qualquer um dosgrupos de comparação. Isso indica que há incentivos distintos, de acordo com o nívelde escolaridade dos indivíduos. Justamente os profissionais que se deseja atrair, aquelescom formação em nível superior, encontraram oportunidades melhores em termos deremuneração nos outros grupos ocupacionais.

TABELA 1 DIFERENCIAL DE SALÁRIO ENTRE OS PROFESSORES DO SETOR PÚBLICOBRASILEIRO E CADA UM DOS GRUPOS DE COMPARAÇÃO (PROFISSIONAIS COM

NÍVEL MÉDIO)1


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TABELA 2 DIFERENCIAL DE SALÁRIO ENTRE OS PROFESSORES DO SETOR PÚBLICOBRASILEIRO E CADA UM DOS GRUPOS DE COMPARAÇÃO (PROFISSIONAIS COM

NÍVEL SUPERIOR)1

Ao analisar os diferenciais ao longo do tempo, podemos perceber que há umamelhora para os salários dos professores da rede pública relativamente aos demais grupos,independentemente do nível de formação. Essa tendência é comum em relação a todosos grupos de ocupações usados para a comparação, porém com intensidades diferentes.

Para os professores da rede pública de nível superior, os diferenciais negativoscaíram consideravelmente nos últimos dez anos em relação ao grupo no qual se encontrao maior número de empregos alternativos: as outras ocupações do setor privado (de –46,9% para – 16,8%). Por outro lado, a comparação com os salários dos professores dosetor privado mostra que, em 2008, já não é mais possível afirmar que há diferençaentre o que um professor ganhou no setor público e o que ele ganharia se fosse professordo setor privado (dizemos que os salários são estatisticamente iguais). Somente emrelação às outras ocupações do setor público a queda não foi tão acentuada, e osprofessores da rede pública continuam recebendo salários significativamente menoresque os de outros servidores públicos com nível superior.

Os resultados mostram ganhos salariais significativos para os professores aolongo do tempo, explicados, entre outros fatores, pela implementação do Fundo deManutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério(Fundef). No entanto, embora um passo importante tenha sido dado, ainda não épossível afirmar que os salários dos docentes sejam atrativos para profissionais comdiploma de ensino superior – apesar de os salários serem iguais entre as redes deensino, eles ainda são menores relativamente às demais ocupações. Espera-se que aaplicação do piso nacional dos professores da educação básica, instituído recentemente,agregada às ações de valorização por parte das redes estaduais e municipais, ajude amudar esse quadro nos próximos anos.

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3 Escolha de diretores,descentralização e gestãodemocrática: o que nos dizo questionário do diretordo Saeb 2007?

No boletim anterior, apresentamos o perfil dos diretores das escolas públicas deeducação básica obtido com base nas respostas ao questionário do diretor do Sistemade Avaliação da Educação Básica (Saeb) 2007. O presente artigo volta-se aos princípiosda Lei nº 9.394, de 1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – e, apartir das respostas ao questionário, analisa a forma de escolha e seleção dos diretores,o modo como é elaborado o projeto pedagógico da escola e a natureza do relacionamentoentre o diretor, a comunidade vizinha à escola e o dirigente da rede.

A Constituição Federal de 1988 e, posteriormente, a LDB estabelecem a gestãodemocrática do ensino público. Mas até que ponto a prática diária dos gestores escolaresincorpora princípios da gestão democrática? Tentaremos, neste artigo, mostrar o que épossível responder a partir da análise descritiva das respostas de 36.443 diretores deescolas públicas urbanas brasileiras aos questionários do Saeb 2007.1

Processo de escolha e seleção

No Brasil, o diretor apresenta-se como responsável máximo na escola por respaldolegal, mas os critérios de escolha e seleção dos diretores de escolas públicas variamentre as distintas esferas administrativas. Além das enormes desigualdades existentesem nosso País, a diversidade de formas de escolha e seleção de diretores existentesexplica a ocorrência de significativas diferenças entre os gestores das milhares de escolaspúblicas brasileiras.

Na década de 1980, vários Estados brasileiros adotaram a eleição comoprocedimento de escolha de diretores de escolas públicas; algumas redes municipaistambém adotaram tal procedimento. Entretanto, o fato de o diretor ser eleito pelacomunidade escolar não garante sua aptidão à boa gestão nem atesta sua competência.Assim, mais recentemente, tem se firmado a posição de que o ideal é criar um mecanismomisto, em que haja a pré-qualificação dos candidatos antes de serem submetidos àescolha da comunidade. Apesar dessa tendência, a maneira como o diretor é escolhidopara o cargo ainda é bastante diferente entre os diversos municípios e Estados. Deacordo com as informações do Saeb 2007, 23% dos diretores declararam terem sidoescolhidos por meio de eleição, mas, se considerarmos aqueles que afirmaram que oprocesso de escolha teve como uma das etapas a eleição, esse percentual sobe a 35,8%.De modo geral, o processo de escolha que envolve eleição é mais comum nas redesestaduais (51,1%) que nas municipais (28,1%). Regionalmente, a escolha envolvendoeleição é mais comum no Sul (57,6%) e no Centro-Oeste (55,3%).

1 Nem sempre todos os diretoresresponderam às perguntas deinteresse. As análises sempreirão considerar o total de casosválidos, ou seja, o total dediretores que respondeu àpergunta de interesse.


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TABELA 1 FORMA COMO ASSUMIU A DIREÇÃO DA ESCOLA (%)

TABELA 2 FORMA COMO ASSUMIU A DIREÇÃO DA ESCOLA POR REDE (%)

Por fim, é necessário destacar que a indicação política ainda é uma forma bastantefrequente de definição do diretor escolar, atingindo quase um quarto das respostas,principalmente nas redes municipais, onde 30,7% dos diretores de escolas afirmaramterem sido escolhidos por indicação política. Regionalmente, a indicação políticamostrou-se mais frequente nas escolas municipais do Nordeste (44,2%).

Descentralização da gestão escolar: elaboraçãodo projeto pedagógico, conselhos escolarese de classe e ações de formação continuadade professores

Entre as diversas transformações recentes que implicaram alterações no papel dodirigente escolar, destaca-se não só no Brasil, mas em diversos outros países, a tendênciaà descentralização do processo de tomada de decisão para o nível da escola, aumentandoa responsabilidade de seus dirigentes.

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A LDB, ao propor a gestão democrática como nova forma de administração escolar,estabelece que os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática doensino público na educação básica, levando em conta suas particularidades, masseguindo sempre os princípios de participação dos profissionais da educação naelaboração do projeto pedagógico da escola e de participação da comunidade escolare local em conselhos escolares ou estruturas equivalentes.

No questionário do diretor do Saeb, há também algumas questões relacionadas àexistência de canais de participação nas decisões sobre os assuntos da escola.Particularmente, há questões relativas à existência de projeto pedagógico e participaçãodos profissionais da escola na sua elaboração e à existência e à composição do ConselhoEscolar, importante instância de decisão dentro da escola.

Apesar das exigências de haver projeto pedagógico em toda e qualquer escola,de acordo com as informações obtidas por meio do questionário, 7,1% dos diretoresque responderam não sabem da existência de projeto pedagógico ou afirmaram quenão havia projeto pedagógico em sua escola. Esses percentuais, nas Regiões Norte eNordeste, são preocupantes: 17,7% e 12,6%, respectivamente. Já nas Regiões Sul eCentro-Oeste, essas incidências ficaram em apenas 1,4% e 2,3%, respectivamente.

TABELA 3 ELABORAÇÃO DE PROJETO PEDAGÓGICO DA ESCOLA (%)

Em relação à forma de elaboração do projeto pedagógico, não há diferençasmarcantes entre as esferas administrativas do setor público. Na maior parte dos casos,a elaboração do projeto pedagógico atende ao princípio de participação ampla dosprofissionais da instituição. Entre as escolas que afirmaram possuir projeto pedagógico,em 67,1% delas sua elaboração contou com a participação do diretor e dos professoresou de grupo deles. Por outro lado, em 12,2% dos casos, as respostas indicam que oprojeto foi elaborado pela Secretaria de Educação, especialmente nas Regiões Nordestee Norte, onde 17,8% e 14,0%, respectivamente, apontaram essa característica.

Apesar da importância dos conselhos escolares como instrumentos de participaçãodas comunidades intra e extraescolar na gestão, 13,6% dos diretores afirmaram nãoexistir Conselho Escolar em sua escola, característica muito mais frequente entre asescolas das redes municipais (17,2%) do que entre as das redes estaduais (6,4%). Emtermos regionais, há profundas diferenças em relação à existência de Conselho Escolar.


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Nas Regiões Norte e Sul, 26% e 21% dos diretores, respectivamente, negaram a existênciade Conselho Escolar em sua escola. Na Região Sul, as escolas sem conselhos escolaresestão concentradas nas redes municipais (30,9%, contra apenas 2,8% nas redesestaduais), enquanto que, na Região Norte, encontram-se bem distribuídas entre asredes: 27,9% nas estaduais e 24,8% nas municipais. Na Região Sudeste, apenas 8,5%das escolas não possuem Conselho Escolar, correspondendo a 10,6% das escolasmunicipais e a 4,9% das estaduais.

TABELA 4 EXISTÊNCIA DE CONSELHO ESCOLAR POR REGIÃO E REDE (%)

Na composição dos conselhos escolares, predominam professores (presentes em98,8% dos conselhos), pais (97,6%) e funcionários (96,5%), mas 74,2% dos conselhostambém possuem alunos como membros.

Quanto ao Conselho de Classe, órgão formado por todos os professores dedeterminada turma ou série, 16,1% dos diretores informaram a inexistência desteinstituto em sua escola, novamente com destaque para as escolas das redesmunicipais (18,4% contra 11,7% das escolas das redes estaduais). Em 74,2% dasescolas, há os dois conselhos, com destaque positivo para as escolas do Sudeste(90,2%) e do Centro-Oeste (89,1%) e destaque negativo para as escolas da RegiãoNorte, onde apenas 46,6% das escolas possuem os dois tipos de conselho. Assim,pouco mais de 25% dos diretores informaram que não há pelo menos um dos doistipos de conselho em sua escola, mas, em menos de 4% das escolas, ambos osconselhos inexistem.

Outra manifestação do processo de descentralização é a gestão por parte dosdiretores dos instrumentos de formação continuada para o aprimoramento dosprofissionais que atuam na escola. Espera-se que o diretor reconheça a importânciadeles e promova ações de formação continuada, criando espaços que favoreçam odesenvolvimento dessas ações. Nesse quesito, ainda há bastante a avançar, pois,apesar de a maioria dos diretores terem promovido atividades de formaçãocontinuada, 39% informaram não as ter promovido. Por fim, cabe registrar que aparticipação de professores nessas formações continuadas, quando oferecidas, foielevada, atingindo mais da metade dos professores da escola em três quartos dasvezes.

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Relacionamento com a comunidadee as instâncias superiores

A esmagadora maioria dos diretores sente-se apoiada pela comunidade (95,2%dos que responderam), inclusive os indicados por políticos (93,8% sentem-se apoiadospela comunidade). Em relação ao apoio das instâncias superiores, o percentual dediretores que se sentem apoiados é um pouco inferior, mas ainda assim bastante elevado(89,5% dos que responderam).

TABELA 5 SENTIMENTO DO DIRETOR EM RELAÇÃO AO APOIO DA COMUNIDADEE DAS INSTÂNCIAS SUPERIORES (%)

A maioria das escolas tem seus espaços utilizados para atividades comunitárias(85,9%), com destaque para atividades planejadas conjuntamente entre a direção daescola e a comunidade (74% das vezes em que foi relatada ocorrência dessas atividades).Têm sido bastante reportados arranjos em que a comunidade também presta colaboraçãopara a manutenção da escola. No Saeb 2007, 32,4% dos diretores informaram terocorrido pelo menos um dos seguintes tipos de colaboração da comunidade:manutenção de horta, pomar e jardim e participação em mutirões para limpeza daescola ou para manutenção de sua estrutura física.

TABELA 6 UTILIZAÇÃO DE ESPAÇOS PELA COMUNIDADE E COLABORAÇÃODA COMUNIDADE COM MANUTENÇÃO DA ESCOLA (%)


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2 Correspondente a 2,6% douniverso total das escolas,conforme mostrado naTabela 6.

3 Correspondente a 56,1% douniverso total das escolas,conforme mostrado naTabela 6.

Em geral, a colaboração da comunidade está associada ao desfrute da estruturada escola, pois em apenas 8,1% dos casos2 em que houve colaboração da comunidadena manutenção da escola não aconteceu o desfrute de sua estrutura física por ela. Poroutro lado, a utilização da estrutura escolar pela comunidade não promovenecessariamente o trabalho comunitário voluntário destinado à manutenção da escola,já que em 65% das ocorrências3 há utilização da estrutura escolar sem a contrapartidaem termos de colaboração para sua manutenção por parte da comunidade.

Considerações finais

Os dados gerados a partir do questionário do diretor do Saeb 2007 apresentadosneste artigo comprovam que a lei é um importante instrumento para a democratizaçãoda gestão da escola, mas por si só não a garante. A análise mostra que já estamos nocaminho em direção ao fortalecimento da democracia na gestão escolar, mas ainda épreciso avançar. Nesse sentido, políticas como o Plano Nacional de Capacitação dosConselheiros Municipais e o Programa Nacional de Fortalecimento dos ConselhosEscolares são muito bem-vindas.

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4 Uma estimativa do númerode pessoas aptas ao ProUniO Programa Universidade para Todos (ProUni) destina-se à concessão de bolsas

de estudo a discentes do ensino superior1 – seu objetivo principal é atender alunos declasses de renda mais baixa, grupo historicamente caracterizado pela dificuldade deacesso a esse nível de ensino. Criado em 2004 e institucionalizado pela Lei nº 11.096,de 13 de janeiro de 2005, o ProUni financia integralmente ou parcialmente (50% e25% do valor da mensalidade) estudantes de cursos de graduação ou de cursossequenciais de formação específica em instituições privadas. O programa já atendeu,desde sua criação até o processo seletivo do primeiro semestre de 2010, mais de 700mil estudantes, sendo cerca de 70% com bolsas integrais.

Por ano, são realizados dois processos seletivos. Para concorrer à bolsa, o estudantedeve participar do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) na edição anterior ao

processo seletivo do ProUni e obter a nota mínima estabelecida pelo MEC.2 Além disso,deve ter renda familiar per capita de até 3 salários mínimos para concorrer a bolsasparciais e até 1,5 salário mínimo para concorrer a bolsas integrais, e ter cursado oensino médio completo em escola pública ou, quando em escola privada, ter obtidobolsa integral da instituição. Também podem concorrer às bolsas do ProUni osprofessores da rede pública de ensino básico em vagas de licenciatura, normal superiorou pedagogia, independentemente de sua renda familiar.

Adicionalmente, o ProUni reserva vagas para os autodeclarados pretos, pardosou índios e para as pessoas com deficiência. No caso destes últimos, não é necessárioterem cursado a integralidade do ensino médio em escola pública ou em escola privadacom bolsa integral. Em contrapartida, as instituições de ensino aderentes ao programarecebem isenção de tributos.3

Considerando que o objetivo do ProUni é a concessão de bolsas de estudo eminstituições de ensino superior (IES) privadas a beneficiários pertencentes a grupossociais com menores níveis de participação no ensino superior, uma pergunta importantea ser respondida é: "Qual é o número de pessoas aptas ao ProUni?" O presente trabalho

objetivou fazer essa análise justamente a partir dos mais recentes dados disponíveisdo Enem, referentes ao ano de 2008.

Impacto do ProUni no EnemDesde a criação do Enem, em 1998, verificou-se o crescimento do seu número de

participantes.4 Comparando os valores observados antes e depois da implementaçãodo ProUni, verifica-se que houve significativo aumento, passando de pouco mais de 1milhão de participantes em 2004 para 2,9 milhões no exame de 2008.

1 Diferentemente de outrosprogramas destinados aestudantes do ensinosuperior, como o Fundo deFinanciamento ao Estudantedo Ensino Superior (Fies),por exemplo, o ProUni nãoexige restituição monetáriaao governo.

2 Até o Enem 2008 (paraingresso em 2009), o mínimoexigido era de 45 pontos. Apartir do Enem 2009, paraingresso em 2010, essemínimo foi alterado emfunção da mudança doexame. O novo Enem temagora cinco notas: Ciênciasda Natureza, CiênciasHumanas, Linguagens eMatemática e Redação. Paraconcorrer a vaga do ProUni,o estudante deverá teralcançado no mínimo 400pontos na média das cinconotas.

3 Imposto de Renda das PessoasJurídicas (IRPJ), ContribuiçãoSocial sobre o Lucro Líquido(CSLL), Contribuição Socialpara o Financiamento daSeguridade Social (Cofins) eContribuição para o Programade Integração Social (PIS).

4 Considera-se participantedo Enem os inscritos queefetivamente assinaram alista de presença no dia daprova.


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GRÁFICO 1 EVOLUÇÃO DOS PARTICIPANTES DO ENEM (EM MIL)Fonte: Enem/Inep/MEC.

Possivelmente, o crescimento do número de participantes do Enem no períodoentre 2004 e 2008 esteja relacionado à possibilidade de ingresso no ensino superiorproporcionada pelo ProUni. Corrobora essa hipótese o fato de que 75% desse cresci-mento tenha ocorrido em virtude do aumento do número de participantes egressos doensino médio, indivíduos que têm como principal objetivo, ao prestar o Enem, tentar oingresso no ensino superior. Como resultado, estes, que chegaram a representar ape-nas 16% dos participantes em 2004, passaram a representar cerca da metade em 2008.

TABELA 1 TOTAL DE PARTICIPANTES DO ENEM: CONCLUINTES E EGRESSOSDO ENSINO MÉDIO – 2004 E 2008

Além disso, é importante observar que, antes da instituição do ProUni, apenas39,3% dos concluintes do ensino médio que prestaram o Enem declararam ter comomotivação o objetivo de entrar no ensino superior e, após a implementação do progra-ma, a grande maioria desses participantes, 70,6%, passou a fazer a prova com esseobjetivo.

Por fim, observa-se também que o aumento da participação de egressos do ensi-no médio no Enem após a instituição do ProUni provocou uma alteração significativana estrutura etária dos participantes do exame. Nota-se um crescimento expressivo da

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quantidade de indivíduos com idades mais elevadas. A Tabela 2 agrupa os participantesem três faixas etárias e mostra que o percentual de participação de pessoas com 23anos ou mais de idade no total dos participantes mais que triplicou entre 2004 e 2008.

5 As duas categorias decandidatos que nãonecessitam comprovar todosesses requisitos paraobtenção da bolsa(professores da rede públicade ensino e portadores dedeficiência) foram excluídasda análise por representaremum número muito pequenode inscritos ao programa(menos de 1,5% no processoseletivo do primeirosemestre de 2010).

6 Portaria MEC nº 2941/2001determina que, nosprocessos seletivos deacesso ao ensino superior,os candidatos não podemter nota zero em redação.Assim, os participantes que,mesmo presentes à prova,entregaram a prova deredação em branco outiraram nota zero foramconsiderados não elegíveisao ProUni.

7 No questionário socioeco-nômico do Enem, háinformação sobre a rendafamiliar total apenas por meiode intervalos de valores.Assim, para se obter a rendafamiliar per capita doparticipante do Enem,pegou-se o valor maiselevado do intervalo de rendafamiliar informada noquestionário, superestimandoa renda dos participantes, oque minimiza a possibilidadede se considerar comoelegível ao ProUni quem nãoo é de fato. Por fim, paraobter-se a renda familiar percapita, dividiu-se a rendafamiliar pelo número depessoas que moram na casado participante.

TABELA 2 DISTRIBUIÇÃO DOS PARTICIPANTES DO ENEM POR IDADE – 2004 E 2008

Número de pessoas aptas ao Prouni

Para candidatar-se a uma bolsa do ProUni no ensino superior, o pretendente,além de cumprir as exigências em relação à renda familiar e de ter estudado o ensinomédio em escola pública ou em escola privada com bolsa integral, deverá prestar oEnem e obter nota acima da mínima estipulada pelo MEC.5

A Tabela 3 apresenta a demanda estimada para o ProUni em 2008. Especificamen-te, mostra a quantidade de participantes do Enem que cumpririam os critérios de elegi-bilidade6 (renda,7 ter estudado todo o ensino médio em escola pública ou em escolaprivada com bolsa adicional e nota) para obtenção de bolsa do ProUni no Brasil e emsuas regiões geográficas.

TABELA 3 DEMANDA POTENCIAL PARA O PROUNI – 2008


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Entre os 2.918.718 participantes do Enem em 2008, 1.215.621 (41,65%) cum-priram os critérios de elegibilidade para obtenção de bolsa do ProUni. Estima-se que,entre os participantes elegíveis, aproximadamente 83% estariam aptos a concorrer àsbolsas integrais. A região com maior número de participantes no Enem, assim como deindivíduos elegíveis ao ProUni, foi o Sudeste, com quase metade dos participantes edos elegíveis de todo o Brasil.

Entretanto, analisando separadamente cada região, observa-se que a quantidadede indivíduos elegíveis em relação ao total de participantes do Enem foi notadamentemaior na Região Sul (52,44%). E, com relação à proporção de indivíduos aptos à bolsaintegral entre os participantes elegíveis, as regiões de maior destaque são Norte eNordeste, superando 90%.

Comentários finais e agenda futura

Esta análise permitiu inferir, comparativamente, a demanda para o ProUni nasdiferentes regiões geográficas brasileiras, a ponto de poder indicar onde se concentrao maior público potencial desse programa governamental. Portanto, conhecido essenúmero, um próximo passo será analisar o perfil dessas pessoas e a distribuição dasvagas disponíveis ao programa, questões a serem investigadas nas próximas ediçõesdeste boletim.

os salários dos professores escolha de diretores, uma...

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