origens e matrizes discursivas da reforma urbana no brasil

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Origens e matrizes discursivas da Reforma Urbana no Brasilder Roberto da Silva Ricardo Siloto da Silva1 2

Introduo O contedo que compe o Estatuto da Cidade resultado de um longo processo de construo de um pensamento de poltica urbana no Brasil, referenciado pela reforma urbana. Este trabalho busca identificar as suas origens e matrizes discursivas desse processo considerando os principais momentos dos ltimos quarenta anos, na histria do planejamento urbano no Brasil. Primeiramente, este iderio surge com as reformas de base de Joo Goulart nos anos 60; num segundo momento, reaparece no final dos anos 70 e incio dos anos 80, ainda durante a ditadura militar sob iniciativa do prprio governo e, depois em meados da dcada de 80, durante o processo constituinte, sendo desta vez protagonizado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. O resultado deste ltimo momento foi consagrado na Constituio de 1988 onde houve, pela primeira vez na histria do pas, a incluso de um captulo especfico sobre poltica urbana. Cada um destes trs momentos foi protagonizado por diferentes agentes e ocorreu em conjunturas adversas e distintas. Este trabalho aponta que, apesar de inserirem-se em situaes especficas, identificam-se aspectos comuns de defesa de uma cidade mais igualitria e democrtica para todos que nela vivem, o que veio a se constituir em um marco na poltica urbana brasileira.

1. O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963 Em 1963, destaca-se o primeiro momento, quando o termo reforma urbana surge no ttulo de um Seminrio realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB e o IBASE, intitulado Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha, na cidade de Petrpolis no estado do Rio de Janeiro. Nele, reuniram-se mais de setenta profissionais de diversas reas como arquitetos, engenheiros, socilogos, economistas, advogados, assistentes sociais, tcnicos, lderes sindicais, estudantis e representantes de entidades civis. O propsito era diagnosticar e elaborar solues para o enfrentamento dos problemas urbanos daquele perodo, com o intuito de inserir a temtica do

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Arquiteto e Urbanista, mestre em Engenharia Urbana, Prefeitura Municipal de Ribeiro Preto, email: ederoberto@bol.com.br 2 Arquiteto e Urbanista, Doutor em Histria, Universidade Federal de So Carlos, email: rss@power.ufscar.br

2urbano nas discusses das reformas de base de Joo Goulart. Naquele momento, havia uma mobilizao em torno das reformas de base com vistas a estabelecer uma nova linha poltica para o pas. O Seminrio produziu um documento sntese que teve como foco principal a questo da habitao e da reforma urbana, sendo esta, tratada de forma complementar primeira. De acordo com as consideraes iniciais, a reforma urbana entrou na pauta nacional em decorrncia do agravamento dos problemas urbanos provocados pelos altos ndices de urbanizao existente no pas naquele momento. Nesse sentido, tal situao era determinada pela condio de subdesenvolvimento do pas e, pelo intenso incremento demogrfico desacompanhado de medidas que, no interesse nacional, ordenassem e disciplinassem o surto industrial e as arcaicas relaes de produo agrria, que determinavam fortes movimentos migratrios para os ncleos urbanos. A questo da habitao veio assim a constituir num dos principais problemas a ser enfrentado, sobretudo, nos grandes centros urbanos. Uma situao agravada essencialmente pela desproporo cada vez maior entre o salrio ou a renda familiar e o preo de locao ou de aquisio de moradia e pelo dficit crescente de disponibilidade de prdios residenciais, em relao demanda do povo brasileiro, uma vez que o significativo nmero de habitaes construdas tem se destinado quase exclusivamente s classes economicamente mais favorecidas.1 Desse modo, nota-se que, desde o incio, a questo da habitao orientou o diagnstico e as propostas formuladas pelo Seminrio, considerando a realidade crtica daquele momento, alm de denunciar a desigualdade social. No bloco de afirmaes, o acesso habitao foi colocado como direito fundamental do homem e da famlia. Por similaridade com as consideraes sobre habitao, a reforma urbana foi vinculada a limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, relao esta, que seria matria de debate por vrias dcadas no planejamento urbano no Brasil, conforme pode ser observado nos itens 1 e 5, os quais afirmavam que dentre os direitos fundamentais do homem e da famlia, se inclui o da habitao e que a sua plena realizao, exigindo limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais, visando justa utilizao do solo urbano, ordenao e ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habitao condigna a todas as famlias (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 1). A soluo para os problemas urbanos ali diagnosticados foi colocada nos marcos do padro desenvolvimentista presente naquele perodo. O objeto de interveno era o espao nacional por intermdio da ao centralizada, racionalizadora e redistributiva do Estado (RIBEIRO, 1996). Nessa linha afirmava-se que essa situao contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justia social e, s poder ser superada pela atualizao da estrutura econmica nacional e por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforo e da

3racionalizao de mtodos de produo (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 4), e que em conseqncia, a soluo do problema habitacional e da reforma urbana est vinculada poltica de desenvolvimento econmico e social atravs da qual possa ser rapidamente elevado o padro de vida do povo brasileiro (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 5). Ao se referir participao popular afirmava que de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 8). Somente neste item, refere-se especificamente participao da comunidade. Nota-se que existe a preocupao com relao importncia da conscientizao por parte da populao sobre os problemas tratados colocados. Haja vista que, neste perodo, em vrios lugares do pas j existiam movimentos urbanos pela busca de uma moradia digna como na cidade do Rio de Janeiro e na Bahia, entre outros. No entanto, a proposta no chega a aprofundar o tema explicitando, por exemplo, como se daria o processo participativo, de certo modo vinculado poltica habitacional. Observa-se que, neste momento, a concepo de poder aparece muito centrada em torno do Estado centralizador, no constando ainda o envolvimento e a incorporao da populao s instncias de gesto. O item 13, disposto a seguir, revela que a desapropriao para fins de reforma urbana, tambm, j estava presente nesse debate. A proposta implicava mudana constitucional, de maneira a permitir a desapropriao sem exigncia de pagamento vista, em dinheiro. Especificando, props que: Ficaro sujeitas desapropriao por interesse social os bens considerados necessrios habitao, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do territrio. O diagnstico apresentado tambm pontuou a especulao imobiliria como responsvel nesse processo, por meio de forte crtica a atividade, afirmando que imprescindvel a adoo de medida que cerceiem a especulao imobiliria, sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor. No sentido de priorizar e atender a urgncia da demanda habitacional sugeriu-se a criao de um rgo Central Federal para executar a poltica habitacional. Para tanto, afirmava-se a necessidade de uma interveno eficiente em todo o territrio nacional, por meio de uma ao centralizada e munida de recursos. Segundo alguns autores, a criao do BNH foi inspirada nesta proposio, que afirmava para a execuo da poltica habitacional, se torna necessrio criao de um rgo Central Federal, com autonomia financeira e autoridade para atingir seus objetivos. Pelo texto, percebe-se que esse item recebeu um detalhamento especial diante dos demais. Foram arroladas as atribuies e as caractersticas da organizao, com definio de estrutura e at normas para constituio de patrimnio. Nesse meio, foi proposto tambm que o rgo Central administraria um Fundo Nacional de Habitao, para o financiamento da poltica habitacional. Os recursos teriam a seguinte provenincia: arrecadao do imposto de habitao a

4ser criado incidiria sobre: o registro de loteamentos urbanos no registro de imveis;a transferncia por venda, cesso ou doao de lote de terreno compromissado; a transferncia, por venda, cesso ou doao de unidades residenciais de mais de 100 m , da rea total construda; e a no utilizao de imvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. Convm ressaltar o item d anterior. Trata-se da incidncia de imposto sobre o imvel urbano sem uso, fundamento presente na definio do denominado imposto predial e territorial urbano IPTU - progressivo. E foi mais alm, propondo a aplicao em imvel residencial sem uso, evidenciando o propsito de criar alternativas para a poltica habitacional. Nos dois casos, observa-se a penalidade para a atividade especulativa, causando um incentivo indireto para o uso dos imveis ociosos servidos por infraestrutura. A terceira proposio, por sua vez, tratou mais a fundo da poltica habitacional. Atravs de 6 subitens bem detalhados props a criao de um rgo executor da poltica habitacional e urbana; a desapropriao para fins habitacionais e de planejamento territorial; a prioridade de atendimento e normas de controle referindo-se ao estabelecimento de critrios para a seleo das reas e populaes a serem beneficiadas, sob o imperativo da situao econmica; o plano nacional territorial , com especial ateno distribuio demogrfica, a um plano nacional de habitao e aquisio de imvel locado. A partir da abordagem contida no documento final deste seminrio, tem-se que a superao dos problemas urbanos diagnosticados naquele momento viria da ao de um Estado forte. A nfas