organizações internacionais que definem padrões...

Capítulo III Organizações internacionais que definem padrões normativos A. A Organização das Nações Unidas

1. A Convenção de Viena 2. A Convenção de Palermo 3. A Convenção Internacional para a Eliminação do

Financiamento do Terrorismo 4. Resolução 1373 do Conselho de Segurança 5. Resolução 1267 do Conselho de Segurança e

Resoluções que se sucederam 6. Programa Global contra o Branqueamento de

Capitais 7. O Comité Contra o Terrorismo

B. O Grupo de Acção Financeira sobre o

Branqueamento de Capitais 1. As Quarenta Recomendações sobre o

Branqueamento de Capitais 2. Acompanhamento do progresso dos membros 3. Comunicação das tendências e técnicas de

branqueamento de capitais

4. A Lista PTNC 5. Recomendações Especiais sobre o Financiamento

do Terrorismo 6. Metodologia para avaliações ABC/CFT

C. O Comité de Basileia de Supervisão

Bancária 1. Declaração de Princípios sobre o Branqueamento de

Capitais 2. Princípios Fundamentais para Bancos 3. Vigilância relativa à clientela

D. Associação Internacional dos Supervisores

de Seguros E. Organização Internacional das Comissões

de Valores F. Grupo Egmont de Unidades de Informação

Financeira

Em resposta à crescente preocupação no que respeita ao branqueamento de capitais e às actividades terroristas, a comunidade internacional tem desenvolvido acções em várias frentes. A reacção internacional é, em grande medida, o reconhecimento do facto de que o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo tiram proveito dos velozes mecanismos utilizados para as transferências internacionais, tais como as

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Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo

transferências electrónicas, para alcançar os seus propósitos. Assim, torna-se necessário existir uma cooperação e coordenação transnacional articulada para conseguir frustar os esforços dos criminosos e dos terroristas.

Os esforços internacionais começaram com o reconhecimento de que o tráfico de drogas era um problema mundial e que apenas poderia ser enfrentado com eficácia de uma forma multilateral. Desta forma, a primeira convenção internacional referente ao branqueamento de capitais estabeleceu as infracções de tráfico de drogas como as únicas infracções subjacentes. (Uma infracção subjacente é aquela de cuja prática resultam os produtos destinados ao branqueamento de capitais.) Considerando que a comunidade internacional está actualmente preocupada com vários tipos de crime, a maioria dos países passou a incluir uma ampla gama de infracções graves na lista de infracções subjacentes ao branqueamento de capitais.

Este capítulo analisa as diversas organizações internacionais que definem padrões nesta matéria. Também descreve os documentos e instrumentos criados para fins de combate ao branqueamento de capitais (ABC) e ao financiamento do terrorismo (CFT). A. A Organização das Nações Unidas A Organização das Nações Unidas (ONU) foi a primeira organização internacional a realizar acções significativas para lutar contra o branqueamento de capitais a nível verdadeiramente global1. A ONU é importante nesta matéria por diversas razões. Em primeiro lugar, é a organização internacional com o maior número de membros. Fundada em Outubro de 1945, a ONU conta hoje com 191 Estados membros do mundo inteiro2. Em segundo lugar, a ONU dirige activamente um programa de combate ao branqueamento de capitais, o Programa Global contra o Branqueamento de Capitais (GPML)3, com sede em Viena, na Áustria, e

1 Houve outras iniciativas internacionais, como as “Medidas Contra a Transferência e Guarda de Fundos de Origem Criminosa”, adoptadas pelo Comité do Conselho da Europa, em 27 de Junho de 1980. No entanto, o objectivo deste Guia de Referência não é entrar nos detalhes da história do esforço internacional no combate ao branqueamento de capitais. 2 Lista dos Estados Membros: www.un.org/Overview/unmember.html. 3 Ver http://www.imolin.org/imolin/gpml.html.

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Organizações internacionais que definem padrões

parte do Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) da ONU4. Em terceiro lugar, e talvez o aspecto mais relevante, a ONU tem a capacidade de adoptar tratados ou convenções internacionais que têm força de lei num país sempre que este assine, ratifique e aplique a convenção, de acordo com o seu sistema constitucional e ordenamento jurídico. Em certos casos, o Conselho de Segurança da ONU tem autoridade para obrigar todos os países membros através de uma Resolução do Conselho de Segurança, sem necessidade de qualquer outra acção individual por parte de um país. 1. A Convenção de Viena Como resultado da crescente preocupação com a intensificação do tráfico internacional de drogas e o enorme montante de capitais relacionados que entram no sistema bancário, a ONU, através do Programa das Nações Unidas para o Controlo Internacional das Drogas (UNDCP), promoveu um instrumento internacional para o combate ao tráfico de drogas e ao branqueamento de capitais. Em 1988, esta iniciativa resultou na adopção da Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas (1988) (Convenção de Viena)5. A Convenção de Viena, assim designada em homenagem à cidade em que foi assinada, inclui sobretudo disposições para o combate ao comércio ilícito de drogas e questões relacionadas com a aplicação da lei; são partes da Convenção169 países.6 Embora não use os termos “branqueamento de capitais”, a Convenção define o conceito e insta os países a criminalizar esta actividade.7 No entanto, a Convenção de Viena é limitada à infracção de tráfico de drogas como infracção subjacente e não aborda os aspectos de prevenção do branqueamento de capitais. A Convenção entrou em vigor em 11 de Novembro de 1990. 2. A Convenção de Palermo

4 O nome do UNDCP foi mudado para Gabinete para o Controlo da Droga e Prevenção do Crime (ODCCP) em 1997 e, novamente, para Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) em Outubro de 2002. 5 http://www.incb.org/e/conv/1988/. 6 Em 1 de Agosto de 2004. Ver http://www.unodc.org/unodc/treaty_adherence.html. 7 A Convenção de Viena, Artigo 3.° (b) e (c) (i).

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Com o objectivo de intensificar os esforços de combate à criminalidade organizada internacional, a ONU adoptou a Convenção Internacional contra a Criminalidade Organizada Transnacional (2000) (Convenção de Palermo)8. Esta Convenção, também assim denominada em homenagem à cidade onde foi assinada, contém uma ampla gama de disposições para o combate à criminalidade organizada, comprometendo-se os países que a ratificam a aplicar as suas disposições, através da aprovação de leis internas. No que concerne ao branqueamento de capitais, os países que ratificarem a Convenção de Palermo ficam especificamente obrigados a:

• Criminalizar o branqueamento de capitais e incluir todos os crimes graves na lista de infracções subjacentes ao branqueamento de capitais, quer tenham sido cometidos dentro ou fora do país, e permitir que o elemento intencional seja deduzido a partir de circunstâncias factuais objectivas9;

• Estabelecer regimes de regulação para dissuadir e detectar todas as formas de branqueamento de capitais, incluindo medidas de identificação do cliente, conservação de documentos e comunicação de operações suspeitas10;

• Autorizar a cooperação e a troca de informações entre autoridades administrativas, de regulação, de aplicação da lei e de outras áreas, a nível nacional e internacional, e considerar a criação de uma unidade de informação financeira para recolher, analisar e disseminar informações11; e

• Promover a cooperação internacional12.

Esta Convenção entrou em vigor em 29 de Setembro de 2003, após ser assinada por 147 países e ratificada por 82 países13. A Convenção de Palermo é importante, pois as suas disposições ABC adoptam a mesma estratégia previamente definida pelo Grupo de Acção Financeira sobre o

8 http://www.undcp.org/adhoc/palermo/convmain.html. 9 A Convenção de Palermo, Artigo 6.°. 10 Id., Artigo 7.° (1) (a). 11 Id., Artigo 7.° (1) (b). 12 Id., Artigo 7.° (3) e (4). 13 Em 1 de Agosto de 2004. Ver http://www.unodc.org/unodc/crime_cicp_signatures_convention.html.

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Branqueamento de Capitais (GAFI) nas suas Quarenta Recomendações sobre o Branqueamento de Capitais14. 3. Convenção Internacional para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo O financiamento do terrorismo já era uma preocupação internacional antes dos ataques aos Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001. Em resposta a esta preocupação, a ONU adoptou a Convenção Internacional para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo (1999)15. Esta Convenção entrou em vigor em 10 de Abril de 2002, com 132 países signatários e 112 países ratificantes16. (Ver o Anexo III deste Guia de Referência para consultar uma lista das Convenções especificadas.)

Esta Convenção impõe aos Estados ratificantes a criminalização do terrorismo, das organizações terroristas e dos actos terroristas. Nos termos da Convenção, é ilícito qualquer pessoa fornecer ou recolher fundos com (1) a intenção de que os fundos sejam utilizados ou (2) o conhecimento de que os fundos serão utilizados para a execução de qualquer dos actos de terrorismo definidos nas outras convenções especificadas e incluídas em anexo a esta Convenção. 4. Resolução 1373 do Conselho de Segurança Ao contrário de uma convenção internacional, que requer a assinatura, a ratificação e a aplicação por um país membro da ONU para ter força de lei nesse país, uma Resolução aprovada pelo Conselho de Segurança, em resposta a uma ameaça à paz e à segurança internacional, nos termos do Capítulo VII da Carta da ONU, é vinculativa para todos os países membros da ONU17. Em 28 de Setembro de 2001, o Conselho de Segurança da ONU adoptou a Resolução 137318, que obriga os países a criminalizar as acções de financiamento do terrorismo. Além disso obriga os países a: 14 Ver a Análise neste Capítulo, GAFI. 15 http://www.un.org/law/cod/finterr.htm. 16 Em Março de 2004. Ver, http://www.unausa.org/newindex.asp?place=http://www.unausa.org/policy/newsactionalerts/advocacy/fin_terr.asp. 17 http://www.un.org/aboutun/charter/index.html. 18 http://www.state.gov/p/io/rls/othr/2001/5108.htm.

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• rejeitar todas as formas de apoio a grupos terroristas; • eliminar a concessão de refúgio ou apoio a terroristas, bem como

congelar os fundos ou bens das pessoas, organizações ou entidades envolvidas em actos terroristas;

• proibir a prestação de auxílio activo ou passivo a terroristas; e • cooperar com outros países em investigações penais e trocar

informações sobre planos de actos terroristas. 5. Resolução 1267 do Conselho de Segurança e Resoluções que se sucederam O Conselho de Segurança da ONU também tomou medidas nos termos do Capítulo VII da Carta da ONU, exigindo que os Estados membros congelem os bens dos Talibãs, de Osama Bin Laden, da Al-Qaeda e de entidades de que são proprietários ou por eles controladas, conforme designados pelo “Comité de Sanções” (agora denominado Comité 1267). A primeira Resolução 1267, de 15 de Outubro de 1999,19 era relativa aos Talibãs e foi seguida da Resolução1333, de 19 de Dezembro de 200020, relativa a Osama bin Laden e à Al-Qaeda. Resoluções posteriores criaram mecanismos de monitorização (Resolução 1363, de 30 de Julho de 200121), combinaram as listas anteriores (Resolução1390, de 16 de Janeiro de 200222), estabeleceram algumas exclusões (Resolução 1452, de 20 de Dezembro de 200223) e adoptaram medidas para melhorar a aplicação (Resolução 1455, de 17 de Janeiro de 200324).

O Comité 1267 emite a lista de indivíduos e entidades cujos bens deverão ser congelados, tendo adoptado procedimentos para fazer aditamentos ou exclusões à lista, com base em pedidos dos Estados membros. A lista mais recente está disponível no sítio do Comité 126725.

19 http://www.un.org/Docs/scres/1999/sc99.htm. 20 http://www.un.org/Docs/scres/2000/sc2000.htm. 21 http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm. 22 http://www.un.org/Docs/scres/2002/sc2002.htm. 23 http://www.un.org/Docs/scres/2002/sc2002.htm 24 http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions03.html. 25 http://ods-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/300/44/PDF/N9930044.pdf?OpenElement

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6. Programa Global contra o Branqueamento de Capitais O Programa Global contra o Branqueamento de Capitais (GPML) encontra-se sob a alçada do Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) da ONU.26. O GPML é um projecto de investigação e assistência, que tem como objectivo aumentar a eficácia da acção internacional contra o branqueamento de capitais, oferecendo informações técnicas especializadas, formação e conselhos a pedido dos países membros. Os seus esforços centram-se nas seguintes áreas:

• Aumentar o nível de consciencialização das pessoas chave nos Estados membros da ONU;

• Ajudar a criar sistemas jurídicos com o apoio de modelos de legislação quer para países com direito consuetudinário quer para os de tradição romano-germânica;

• Desenvolver a capacidade institucional, especialmente com a criação de unidades de informação financeira;

• Facultar formação para reguladores jurídicos, judiciais e policiais, e para os sectores financeiros privados;

• Promover uma abordagem regional para a resolução de problemas; desenvolver e manter relações estratégicas com outras organizações; e

• Manter uma base de dados e realizar análises das informações relevantes.

Assim sendo, o GPML é uma fonte de informação, de

conhecimentos especializados e de assistência técnica para a criação ou o aperfeiçoamento da infra-estrutura ABC de um país. 7. O Comité Contra o Terrorismo Como já foi referido, em 28 de Setembro de 2001, o Conselho de Segurança da ONU adoptou uma Resolução (Resolução 1373) em resposta

26 “Programa Global contra o Branqueamento de Capitais”, http://www.imolin.org/imolin/gpml.html.

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directa aos acontecimentos de 11 de Setembro de 200127. Esta Resolução obrigou todos os países membros a tomar medidas específicas para combater o terrorismo. A Resolução, que é vinculativa para todos os países membros, também criou o Comité Contra o Terrorismo (CTC), incumbindo-o de monitorizar o desempenho dos países membros no desenvolvimento de uma capacidade mundial de combate ao terrorismo. O CTC, composto por 15 membros do Conselho de Segurança, não é uma entidade responsável pela aplicação da lei; não aplica sanções nem se encarrega do procedimento penal ou sanciona países específicos.28 Pelo contrário, o Comité procura estabelecer um diálogo entre o Conselho de Segurança e os países membros sobre a forma de alcançar os objectivos da Resolução 1373.

A Resolução 1373 insta todos os países a submeter um relatório ao CTC, sobre as iniciativas tomadas para aplicar as medidas da Resolução, e a apresentar regularmente relatórios de progresso. Neste sentido, o CTC solicitou que todos os países efectuassem uma auto-avaliação da legislação vigente e dos mecanismos existentes para combater o terrorismo, de acordo com as obrigações da Resolução 1373. O CTC identifica as áreas em que um determinado país necessita reforçar as suas bases e infraestruturas jurídicas e faculta assistência aos países, embora o próprio CTC não preste assistência directa.

O CTC mantém um sítio com um directório para os países que procuram assistência para melhorar as suas infra-estruturas de combate ao terrorismo29. O directório contém modelos de legislação e outras informações úteis. B. O Grupo de Acção Financeira sobre o Branqueamento de Capitais Criado em 1989 pelos países do G-730, o Grupo de Acção Financeira sobre o Branqueamento de Capitais (GAFI) é um organismo intergovernamental cujo objectivo é o de desenvolver e promover uma resposta internacional

27 Resolução 1373 do Conselho de Segurança da ONU. 28 Ver http://www.un.org/sc/ctc. 29 Id. 30 Id. Os países do G-7 são a Alemanha, Canadá, Estados Unidos, França, Itália, Japão e Reino Unido.

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para o combate ao branqueamento de capitais31. Em Outubro de 2001, o GAFI alargou o seu mandato para incluir o combate ao financiamento do terrorismo32. O GAFI é um organismo que elabora políticas, reunindo peritos em questões jurídicas, financeiras e de aplicação da lei para levar a cabo a reforma de leis e regulamentos nacionais em matéria ABC e CFT. Entre os actuais membros do grupo figuram 31 países e territórios e duas organizações regionais33. Além destes, o GAFI trabalha em colaboração com vários organismos34 e organizações35 internacionais. Estas entidades gozam do estatuto de observador junto ao GAFI, que não lhes dá direito a votar, mas permite-lhes plena participação nas sessões plenárias e nos grupos de trabalho.

As três funções principais do GAFI no tocante ao branqueamento de capitais são:

31 Sobre o GAFI e o Financiamento do Terrorismo, em http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_32236947_1_1_1_1_1,00.html 32 Id., em Financiamento do Terrorismo. 33 Os 31 países e territórios membros são: África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Grécia, Reino da Holanda, Hong Kong-China, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Luxemburgo, México, Noruega, Nova Zelândia, Portugal, Reino Unido, Rússia, Singapura, Suécia, Suíça e Turquia. As duas organizações regionais são a Comissão Europeia e o Conselho de Cooperação do Golfo. 34 Os organismos internacionais são os organismos regionais do tipo GAFI (ORTGs), que têm forma e funções similares às do GAFI. Certos membros do GAFI também participam nos ORTGs. Estes organismos são: Comité MONEYVAL (anteriormente conhecido como PC-R-EV) do Conselho da Europa, Grupo Anti-Branqueamento de Capitais da África Oriental e Austral (GABCAOA), Grupo Ásia-Pacífico sobre o Branqueamento de Capitais (GAP), Grupo de Acção Financeira das Caraíbas (GAFIC) e Grupo de Acção Financeira da América do Sul sobre o Branqueamento de Capitais (GAFISUD). Para uma análise destas organizações, ver o Capítulo IV, Organismos regionais e grupos relevantes, Organismos regionais do tipo GAFI. O GAFI também trabalha com o Grupo Egmont. 35 As organizações internacionais que têm, entre outras missões e funções, uma específica anti-branqueamento de capitais, são: Associação Internacional dos Supervisores de Seguros (AISS), Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Asiático de Desenvolvimento, Banco Central Europeu (BCE), Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Europol, Fundo Monetário Internacional (FMI), Gabinete das Nações Unidas sobre as Drogas e o Crime (UNODC), Grupo Intergovernamental de Acção contra o Branqueamento de Capitais em África (GIABA), Grupo Offshore de Supervisores Bancários (GOSB), Interpol, Organização dos Estados Americanos/Comité Interamericano Contra o Terrorismo (OEA/CICTE), Organização dos Estados Americanos/Comissão Interamericana para o Controlo do Abuso de Drogas (OEA/CICAD), Organização Internacional das Comissões de Valores (OICV), Organização Mundial das Alfândegas (OMA), Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) e Secretariado da Commonwealth.

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• acompanhar o progresso dos membros na aplicação de medidas anti-branqueamento de capitais;

• analisar e apresentar relatórios de tendências e técnicas de branqueamento e as contra-medidas; e

• promover a adopção e aplicação dos padrões anti-branqueamento de capitais do GAFI a nível global.

1. As Quarenta Recomendações O GAFI adoptou um conjunto de 40 recomendações, As Quarenta Recomendações sobre o Branqueamento de Capitais (As Quarenta Recomendações), que constituem um sistema abrangente ABC, tendo sido elaboradas de modo a terem aplicação universal em todos os países do mundo36. As Quarenta Recomendações estabelecem princípios de acção; permitem aos países flexibilizar a aplicação dos princípios de acordo com as respectivas circunstâncias particulares e requisitos constitucionais. Embora não sejam vinculativas para os países, As Quarenta Recomendações têm sido amplamente reconhecidas pela comunidade internacional e pelas organizações relevantes, como os padrões internacionais ABC.

As Quarenta Recomendações contêm, na realidade, um conjunto de acções obrigatórias para um país que deseje ser considerado pela comunidade internacional como cumprindo os padrões internacionais nesta matéria. Cada uma das Recomendações é analisada em pormenor neste Guia de Referência, especialmente nos Capítulos V, VI, VII e VIII.

As Quarenta Recomendações foram inicialmente aprovadas em 1990 e objecto de revisão em 1996 e 2003, para ter em conta os novos desenvolvimentos em matéria de branqueamento de capitais e para reflectir as melhores práticas desenvolvidas a nível internacional. 2. Acompanhamento do progresso dos membros O acompanhamento do progresso dos membros no cumprimento dos requisitos das Quarenta Recomendações é realizado através de um

36 As Quarenta Recomendações, http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/38/47/34030579.PDF.

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procedimento com duas etapas: auto-avaliações e avaliações mútuas. Na etapa de auto-avaliação, cada membro responde a um questionário-padrão, com frequência anual, relativamente à aplicação das Quarenta Recomendações. Na etapa de avaliação mútua, cada membro é examinado e avaliado por peritos de outros países membros.

Quando um país não está disposto a tomar as medidas necessárias para cumprir As Quarenta Recomendações, o GAFI recomenda que todas as instituições financeiras prestem especial atenção às relações e operações comerciais com pessoas, incluindo empresas e instituições financeiras, dos países não cumpridores e, quando se justificar, comuniquem às autoridades competentes as operações suspeitas, isto é, as que não apresentam uma causa económica ou lícita aparente37. Em última instância, se um país membro não aprovar medidas destinadas ao cumprimento, a sua participação na organização poderá ser suspensa. Contudo, antes da aplicação de sanções desenvolve-se um processo de pressão pelos pares. 3. Comunicação das tendências e técnicas de branqueamento de capitais Uma das funções do GAFI é analisar e elaborar relatórios sobre as tendências, as técnicas e os métodos de branqueamento de capitais (também conhecidos como tipologias). Para cumprir esta parte do seu mandato, o GAFI publica relatórios anuais sobre as evoluções do branqueamento de capitais, no seu Relatório de Tipologias38. Estes relatórios são de grande utilidade para todos os países, e não apenas para os membros do GAFI, para os manter actualizados em relação às novas técnicas ou tendências do branqueamento de capitais e a outros desenvolvimentos nesta área. 4. A Lista PTNC Um dos objectivos do GAFI é promover a adopção dos padrões internacionais ABC/CFT por todos os países. Nestes termos, o seu mandato vai para além dos seus membros, embora o GAFI apenas possa impor

37 Id., Rec. 21. 38 Ver Documentos do GAFI, Tendências e Técnicas do Branqueamento de Capitais, em http://www.fatf-gafi.org/document/23/0,2340,en_32250379_32237277_34037591_1_1_1_1,00.html.

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sanções aos países e territórios que são membros. Assim, para encorajar todos os países a adoptar medidas para prevenir, detectar e perseguir criminalmente os branqueadores de capitais, ou seja, para aplicar As Quarenta Recomendações, o GAFI aprovou um procedimento para identificar as jurisdições que representam um obstáculo à cooperação internacional nesta área. O procedimento recorre a 25 Critérios, que são consistentes com As Quarenta Recomendações, para identificar esses países e territórios não cooperantes (PTNCs) e incluí-los numa lista de acesso público39.

Um país PTNC é incentivado a realizar, com celeridade, progressos na resolução das suas deficiências. Caso um país PTNC não alcance progressos suficientes, podem ser-lhe impostas contra-medidas. As contra-medidas consistem em acções específicas executadas pelos países membros do GAFI contra um país incluído na Lista PTNC.

Além da atenção especial a dar às relações e operações comerciais provenientes dos países constantes da lista,40 o GAFI pode também impor outras contra-medidas, a serem aplicadas de forma gradual, proporcionada e flexível; entre elas destacam-se:

• Requisitos rigorosos de identificação dos clientes e melhoria dos alertas, incluindo alertas financeiros específicos para uma jurisdição, destinados às instituições financeiras para que identifiquem os beneficiários efectivos antes de estabelecer relações comerciais com indivíduos ou empresas desses países;

• Melhorar os mecanismos relevantes de comunicação ou comunicação sistemática de operações financeiras, considerando o facto de as operações financeiras com esses países poderem configurar-se como mais suspeitas;

• Ao analisar pedidos de aprovação para o estabelecimento de sucursais, agências ou escritórios de representação dos bancos, considerar o facto de o banco ser oriundo de um país PTNC;

39 Iniciativa PTNC, http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_32236992_1_1_1_1_1,00.html. 40 As Quarenta Recomendações, Rec. 21.

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• Alertar as empresas do sector não financeiro para o facto de as operações com entidades dos PTNCs poderem envolver o risco de branqueamento de capitais.41

Finalmente, integrando estas contra-medidas, os países membros do

GAFI poderão pôr fim às suas operações com instituições financeiras desses países.

A maioria dos países faz um esforço coordenado para serem retirados da Lista PTNC, pois a inclusão causa problemas significativos às suas instituições financeiras e às empresas envolvidas em operações internacionais, bem como à sua reputação internacional. 5. Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo O GAFI também centra a sua experiência no esforço mundial para combater o financiamento do terrorismo. Para cumprir o seu mandato nesta matéria, o GAFI aprovou nove Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo (Recomendações Especiais)42. Como parte desta iniciativa, os membros do GAFI utilizam um questionário de auto-avaliação43 para dar a conhecer as medidas adoptadas no sentido de cumprir as Recomendações Especiais. O GAFI continua a elaborar orientações sobre as técnicas e mecanismos utilizados no financiamento do terrorismo. O Capítulo IX deste Guia de Referência apresenta uma análise mais detalhada das Recomendações Especiais e do Questionário. 6. Metodologia para avaliações ABC/CFT Em 2002, após longas consultas, o GAFI, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial aprovaram uma metodologia comum de avaliação a ser utilizada quer pelo GAFI, nas suas avaliações mútuas, quer pelo FMI e Banco Mundial, nas suas avaliações no âmbito dos programas

41 GAFI, declarações e documentos do GAFI sobre PTNC. Ver, por exemplo, Comunicado de Imprensa, 20 de Dezembro de 2002, http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/45/30/33693959.pdf. 42 Ver Recomendações Especiais. Estas Recomendações Especiais estão incluídas no Anexo V, http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/55/16/34266142.pdf. 43 http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/39/20/34033909.pdf

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de avaliação do sector financeiro e de centros financeiros offshore. Os organismos regionais do tipo GAFI (ORTGs), organismos sectoriais de âmbito geográfico definido que participaram na elaboração da Metodologia, aceitaram-na posteriormente para utilização nas suas avaliações mútuas.

A Metodologia foi revista em 2004, após a revisão das Quarenta Recomendações em 2003. Esta Metodologia estabelece mais de 200 “critérios essenciais” que os avaliadores devem examinar ao avaliar um regime ABC e CFT. Abrange o enquadramento jurídico e institucional ABC/CFT de um país, incluindo as Unidades de Informação Financeira. A Metodologia também inclui os elementos relevantes das Resoluções do Conselho de Segurança da ONU e das convenções internacionais, assim como as normas de regulação e de supervisão dos sectores bancário, de seguros e de valores mobiliários. Estes critérios essenciais descrevem os elementos que devem obrigatoriamente estar em vigor para cumprir integralmente cada uma das Quarenta Recomendações e das Recomendações Especiais. A Metodologia inclui orientações para como classificar o cumprimento, tendo por base o desempenho em relação aos critérios essenciais.

A Metodologia inclui também vários “elementos adicionais”, que constituem opções destinadas a reforçar os sistemas ABC/CFT. Embora o desempenho em relação a estes elementos seja examinado como parte da avaliação geral, não são obrigatórios e não são incluídos na avaliação do cumprimento.

A adopção de uma Metodologia comum e abrangente de avaliação, pelo GAFI, FMI, Banco Mundial e ORTGs significa que passa a existir uma abordagem mais uniforme a nível mundial para a avaliação e classificação do desempenho de um país. Será exigido ao país submetido a avaliação, numa primeira fase, a preparação de uma auto-avaliação do seu sistema ABC/CFT a elaborar de acordo com o documento da Metodologia. O documento é também útil como guia detalhado das medidas que um país deve aplicar para cumprir os padrões internacionais44. C. O Comité de Basileia de Supervisão Bancária 44 A Metodologia pode ser encontrada em Metodologia ABC/CFT, em http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/46/48/34274813.PDF. Ver também o Capítulo X, Elaboração de uma metodologia universal de avaliação ABC/CFT, para uma análise mais detalhada da Metodologia e a sua aplicação pelo Banco Mundial e pelo FMI.

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O Comité de Basileia de Supervisão Bancária (Comité de Basileia)45 foi criado em 1974 pelos governadores dos bancos centrais dos países do Grupo dos 10.46 Cada país é representado pelo seu banco central ou pela respectiva autoridade com responsabilidade formal pela supervisão prudencial do sector bancário, quando esta autoridade não é o banco central. O Comité não tem nenhuma autoridade formal de supervisão internacional nem força da lei. O seu papel é o de formular padrões e orientações amplas de supervisão e fazer declarações de melhores práticas com recomendações sobre um amplo conjunto de questões de supervisão bancária. Estas normas e orientações são adoptadas na expectativa de que as autoridades competentes de cada país dêem todos os passos necessários para a respectiva aplicação, através das medidas estatutárias, regulamentares ou de outra natureza, mais adequadas ao sistema nacional. Três dos padrões de supervisão e orientações do Comité de Basileia referem-se a questões de branqueamento de capitais. 1. Declaração de Princípios sobre o Branqueamento de Capitais Em 1988, o Comité de Basileia publicou a sua Declaração sobre Prevenção do Uso Criminoso do Sistema Bancário para Fins de Branqueamento de Capitais (Declaração sobre Prevenção)47. A Declaração sobre Prevenção resume as políticas e os procedimentos básicos que as direcções dos bancos devem aplicar nas suas instituições para ajudar a eliminar o branqueamento de capitais através do sistema bancário, quer a nível nacional quer internacional. A declaração refere que os bancos podem ser utilizados “involuntariamente” como intermediários pelos criminosos. Portanto, o Comité considera que a primeira e mais importante salvaguarda contra o branqueamento de capitais é “a integridade das próprias direcções dos bancos e a sua atitude vigilante para impedir que

45 http://www.bis.org/index.htm. 46 O Grupo dos 10 países é um nome impróprio, pois na realidade conta com 13 países membros. Os membros do Comité de Basileia (incluindo o Grupo dos 10) são: Alemanha, Bélgica, Canadá, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, Luxemburgo, Reino Unido, Suécia e Suíça. 47 http://www.bis.org/publ/bcbsc137.pdf.

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as suas instituições se tornem associadas dos criminosos ou sejam utilizadas como um meio para o branqueamento de capitais.”48

A Declaração sobre Prevenção contem essencialmente quatro princípios:

• A devida identificação do cliente; • Padrões éticos elevados e cumprimento das leis; • Cooperação com as autoridades policiais; e • Políticas e procedimentos destinados à observância da

Declaração.

Em primeiro lugar, os bancos devem envidar esforços razoáveis para conhecer a verdadeira identidade de todos os clientes que solicitam os serviços da instituição49. Os bancos devem seguir uma política explícita de não realização de operações comerciais significativas com clientes que não apresentem provas da sua identidade.

Em segundo lugar, os bancos devem assegurar-se de que os seus negócios estão a ser realizados em conformidade com padrões éticos elevados e de acordo com as leis e os regulamentos aplicáveis às operações financeiras.50 Assim, os bancos não devem oferecer serviços ou prestar assistência activa quanto à realização de operações quando tenham bons motivos para acreditar que estão associadas ao branqueamento de capitais.

Em terceiro lugar, os bancos devem cooperar plenamente com as autoridades policiais nacionais, tanto quanto lhes permitam as leis e os regulamentos locais relacionados com a confidencialidade do cliente51. Não deve ser facultado nenhum apoio ou assistência aos clientes que tentem iludir as autoridades policiais com informações alteradas, incompletas ou falsas. Quando um banco tiver motivos razoáveis para presumir que os fundos depositados são de origem criminosa ou que as operações realizadas têm fins criminosos, deve tomar as medidas adequadas, incluindo recusar-se a prestar assistência, cortar o relacionamento com o cliente e fechar ou congelar a conta.

48 Id., no Preâmbulo do parágrafo 6. 49 Id., em Identificações dos clientes. 50 Id., em Cumprimento das leis. 51 Id., em Cooperação com as autoridades policiais.

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Em quarto lugar, os bancos devem adoptar políticas formais consistentes com a Declaração sobre Prevenção52. Além disso, os bancos devem assegurar-se de que todos os seus funcionários conhecem as políticas e recebem a devida formação respeitante às questões abrangidas por essas políticas. Entre as suas políticas, um banco deve adoptar procedimentos específicos para a identificação do cliente. Finalmente, a função de auditoria interna da instituição deve criar um mecanismo eficaz de verificação do cumprimento dessas políticas. 2. Princípios Fundamentais para Bancos Em 1997, o Comité de Basileia publicou os seus Princípios Fundamentais de Supervisão Bancária Efectiva (Princípios Fundamentais),53 que oferecem um programa abrangente para um sistema de supervisão bancária efectiva e abarcam uma ampla variedade de temas. Do total de 25 Princípios Fundamentais, um deles, o Princípio Fundamental 15, trata do branqueamento de capitais, estabelecendo que:

Os supervisores bancários devem assegurar-se de que os bancos dispõem de políticas, práticas e procedimentos adequados, incluindo regras estritas de “conheça o seu cliente”, que promovam padrões elevados de ética e profissionalismo no sector financeiro e evitem que o banco seja utilizado, intencionalmente ou não intencionalmente, por criminosos54.

As políticas e os procedimentos de “conheça o seu cliente”, ou

“CSC”, são uma componente crucial de um sistema institucional ABC/CFT eficaz para todos os países.

Além dos Princípios Fundamentais, o Comité de Basileia publicou em 1999 a “Metodologia dos Princípios Fundamentais”, com 11 critérios específicos e cinco critérios adicionais para ajudar a avaliar a suficiência das políticas e procedimentos de CSC55. Entre estes critérios adicionais

52 Id., em Observância da Declaração. 53 http://www.bis.org/publ/bcbs30.pdf. 54 Id. Princípio Fundamental 15. 55 Metodologia dos Princípios Fundamentais, em http://www.bis.org/publ/bcbs61.pdf.

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figuram referências específicas ao cumprimento das Quarenta Recomendações56. 3. Vigilância relativa à clientela Em Outubro de 2001, o Comité de Basileia publicou um documento detalhado sobre os princípios de CSC intitulado Customer due diligence for banks [Medidas de vigilância relativa à clientela para os bancos] (Vigilância Relativa à Clientela).57. Este documento foi publicado à luz das deficiências observadas nos procedimentos de CSC a nível mundial. Estas normas de CSC desenvolvem e oferecem informações mais específicas sobre a Declaração sobre Prevenção e o Princípio Fundamental 15. Os elementos essenciais dos padrões de CSC são enumerados em detalhe neste documento.

É importante observar que estas normas de CSC estabelecidas na Vigilância Relativa à Clientela pretendem beneficiar os bancos para além do combate ao branqueamento de capitais, protegendo a segurança e a solidez dos bancos e a integridade dos sistemas bancários. Além disso, o Comité de Basileia, apoia firmemente neste documento a “adopção e aplicação das Recomendações do GAFI, especialmente das relacionadas com os bancos”, e pretende que as normas de Vigilância Relativa à Clientela “sejam consistentes com as Recomendações do GAFI”58. D. Associação Internacional dos Supervisores de Seguros A Associação Internacional dos Supervisores de Seguros (AISS), criada em 1994, é uma organização de supervisores de seguros de mais de 100 países e jurisdições diferentes.59

Os seus objectivos principais são:

56 Id., Anexo 2, Excertos das Recomendações do GAFI. 57 Id. 58 Id., no parágrafo 3. 59 Para uma lista dos países membros e jurisdições, ver Members [Membros], em http://www.iaisweb.org/132_176_ENU_HTML.asp. A lista de membros contém os links dos sítios individuais dos membros.

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• Promover a cooperação entre os reguladores de seguros, • Estabelecer normas internacionais para a supervisão de seguros, • Oferecer formação aos seus membros, e • Coordenar os trabalhos com reguladores de outros sectores

financeiros e das instituições financeiras internacionais.60

Além dos reguladores membros, a AISS conta com mais de 60 membros observadores, representando associações sectoriais, associações profissionais, companhias de seguros e de resseguros, consultores e instituições financeiras internacionais.61

Além de tratar de uma vasta gama de temas, incluindo praticamente todas as áreas de supervisão de seguros, a AISS trata especificamente do branqueamento de capitais num dos seus documentos. Em Janeiro de 2002,62 a Associação aprovou o Documento de Orientação N.° 5, Anti-Money Laundering Guidance Notes for Insurance Supervisors and Insurance Entities [Orientações sobre o Combate ao Branqueamento de Capitais para Supervisores de Seguros e Entidades de Seguros] (Notas de Orientação sobre o ABC). Inclui uma análise abrangente do branqueamento de capitais no contexto do sector de seguros. Como outros documentos internacionais do tipo, as Orientações sobre ABC estão destinadas a ser aplicadas por cada país, tomando em consideração as companhias seguradoras envolvidas, os produtos oferecidos no país e o sistema financeiro, a economia, a constituição e o respectivo sistema jurídico.

As Orientações sobre ABC incluem quatro princípios para as entidades de seguros:

• Cumprir as leis anti-branqueamento de capitais, • Ter procedimentos de “conheça o seu cliente”, • Cooperar com todas as autoridades policiais, e • Ter políticas, procedimentos e programas de formação internos

de ABC para os funcionários.

60 Id., na página inicial. 61 Id., em Observers [Observadores], para uma lista das organizações observadoras. 62 Id., em Documento de Orientação N.° 5, Anti-Money Laundering Guidance Notes for Insurance Supervisors and Insurance Entities [ Orientações sobre o Anti-Branqueamento de Capitais para Supervisores de Seguros e Entidades de Seguros], Janeiro de 2002.

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Estes quatro princípios reflectem os quatro princípios da Declaração sobre Prevenção do Comité de Basileia. As Orientações sobre o ABC são completamente consistentes com As Quarenta Recomendações, incluindo o aspecto da comunicação de actividades suspeitas e outros requisitos. Na realidade, As Quarenta Recomendações estão incluídas num apêndice das Orientações sobre o ABC da AISS. E. Organização Internacional das Comissões de Valores A Organização Internacional das Comissões de Valores (OICV)63 é uma organização de supervisores e de administradores de valores mobiliários com responsabilidades sobre o quotidiano da regulação dos valores mobiliários e da administração das leis dos valores mobiliários nos respectivos países. Os actuais membros da OICV integram organismos reguladores de 105 países64. Quando não existe nenhuma autoridade governamental encarregada da administração das leis dos valores mobiliários num determinado país, um organismo de auto-regulação do país, como uma bolsa de valores, reúne as condições para ser admitido como membro, com direito ao voto. A organização também conta com membros associados, que são organizações internacionais, e membros filiados, que são organizações auto-reguladas; nenhuma destas duas categorias de membros tem direito a voto.

A OICV tem três objectivos principais para a regulamentação dos valores mobiliários:

• Proteger os investidores; • Assegurar a equidade, eficiência e transparência dos mercados; e • Reduzir o risco sistemático.65

No que concerne ao branqueamento de capitais, a OICV aprovou

uma “Resolução sobre o Branqueamento de Capitais” em 1992. Como outras organizações internacionais do tipo, a OICV não tem competência para a aprovação de normas vinculativas. Como o Comité de Basileia e a

63 http://www.iosco.org/iosco.html. 64 Ver Membership Lists [Listas de Membros], em http://www.iosco.org/iosco.html 65 http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD125.pdf.

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AISS, depende dos seus membros para aplicar as suas recomendações nos respectivos países. A resolução estabelece que:

Cada membro da OICV deve considerar:

1. A quantidade de informação relativa à identificação dos clientes recolhida e registada pelas instituições financeiras sob a sua supervisão, com o propósito de aumentar a capacidade das autoridades competentes para identificar e perseguir criminalmente os branqueadores de capitais;

2. O alcance e a suficiência dos requisitos de conservação de documentos, com o intuito de fornecer instrumentos para a reconstrução das operações financeiras nos mercados de valores e de futuros;

3. Encontrar juntamente com os reguladores nacionais encarregados do procedimento judicial das infracções de branqueamento de capitais, a forma adequada para lidar com a identificação e a comunicação de operações suspeitas;

4. Os procedimentos adoptados para impedir os criminosos de obter o controlo das empresas de valores mobiliários e de futuros, tendo em vista trabalhar em conjunto com as contrapartes estrangeiras para trocar esta informação, quando necessário;

5. A forma apropriada de assegurar a manutenção, pelas sociedades de valores mobiliários e de futuros, de procedimentos de acompanhamento e de cumprimento das operações concebidos para impedir e detectar o branqueamento de capitais;

6. A utilização de numerário e seus equivalentes nas operações com valores mobiliários e futuros, incluindo a adequação da documentação e a capacidade de reconstituir qualquer dessas operações;

7. Os meios mais apropriados, considerando as suas capacidades e poder, de trocar informações para combater ao branqueamento de capitais.66

66 http://www.iosco.org/library/index.cfm?whereami=resolutions.

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F. Grupo Egmont de Unidades de Informação Financeira Como parte dos esforços de combate ao branqueamento de capitais, os governos criaram organismos para analisar a informação apresentada pelas entidades e pessoas abrangidas pela obrigação de comunicação de actividades de branqueamento de capitais. Tais organismos são geralmente conhecidos como Unidades de Informação Financeira (UIFs). Estas Unidades servem como centros de coordenação para os programas nacionais ABC, porque facilitam a troca de informação entre as instituições financeiras e as autoridades policiais. Como o branqueamento de capitais é praticado à escala mundial, também existe a necessidade de trocar informação a nível internacional67.

Em 1995, várias unidades governamentais hoje conhecidas como UIFs começaram a trabalhar em conjunto e formaram o Grupo Egmont de Unidades de Informação Financeira (Grupo Egmont) (assim chamado em homenagem ao local da sua primeira reunião, no Palácio de Egmont-Arenberg, em Bruxelas)68. O objectivo do Grupo é proporcionar um fórum com o fim de as UIFs melhorarem o apoio dado aos seus respectivos programas nacionais ABC e coordenarem as iniciativas nesta matéria. Este apoio inclui a expansão e sistematização da troca de informações financeiras, o aumento da especialização e das capacidades do seu pessoal, a promoção de melhores comunicações entre as UIFs recorrendo à tecnologia, e ajudar a criar UIFs no mundo inteiro69.

A missão do Grupo Egmont foi ampliada em 2004, para incluir especificamente a informação financeira sobre o financiamento do terrorismo70. Para aderir ao Grupo de Egmont,71 a UIF de um país deve primeiro enquadrar-se na definição de UIF deste Grupo, que é seguinte:“uma agência nacional central responsável para receber (e, se permitido, requerer), analisar e transmitir às autoridades competentes informações financeiras: (i) respeitantes a produtos suspeitos do crime e ao potencial financiamento do terrorismo, ou (ii) exigidas pela legislação 67 Ver a análise no Capítulo VII deste Guia de Referência. 68 http://www.egmontgroup.org/. 69 Ver a Declaração de Objectivo, Grupo Egmont, em http://www.egmontgroup.org/statement_of_purpose.pdf. 70 Id. 71 Para uma análise sobre a adesão ao grupo, ver o documento de Egmont no seu sítio, com os procedimentos para adesão ao Grupo de Egmont, em http://www.egmontgroup.org/procedure_for_being_recognised.pdf.

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nacional para combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo”72. Um membro deve também comprometer-se a actuar em conformidade com os Princípios para a Troca de Informações entre Unidades de Informação Financeira, em Matéria de Branqueamento de Capitais [Principles for Information Exchange Between Financial Intelligence Units for Money Laundering Cases]73 do Grupo Egmont. Estes princípios incluem as condições para a troca de informações, limitações à utilização permitida das informações e confidencialidade.

O Grupo Egmont integra actualmente 94 jurisdições74 como membros. Estes têm acesso a um sítio seguro, não disponível ao público, para a troca de informações.

O Grupo Egmont é um organismo informal, sem secretariado ou sede permanente. Este Grupo reúne-se em sessão plenária uma vez por ano e em grupos de trabalho três vezes ao ano. No Grupo Egmont, os directores das UIFs tomam todas as decisões relativas a políticas, incluindo a aceitação de membros. O Grupo criou o Comité de Egmont para facilitar a coordenação com os Grupos de Trabalho e os directores das UIFs nos períodos entre as sessões plenárias anuais.

Finalmente, o Grupo Egmont elaborou materiais de formação disponíveis ao público. O Grupo compilou casos de combate ao branqueamento de capitais com informações trabalhadas pelas UIFs que o integram75. Produziu também um vídeo e documentos relativos ao Grupo Egmont, que estão disponíveis no seu sítio.

72 http://www.egmontgroup.org/info_paper_final_092003.pdf. 73 Ver Statement of Purpose [Declaração de Intenções], Grupo Egmont. http://www.egmontgroup.org/statement_of_purpose.pdf. 74 Em 2 de Junho de 2004. Ver http://www.egmontgroup.org/list_of_fius_062304.pdf. 75 http://www.fincen.gov/fiuinaction.pdf.

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organizações internacionais que definem padrões...

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