Trabalho de Direito Tributário I

Prof. Emilson José Turma 51M

Aluno: Walte de Oliveira Gomes Pereira Saltiel Mat.: 31090067

Orçamento

Conceito

Orçamento - é peça escrita, organizada pelo Governo, na qual faz previsão de receita e fixa as despesas para determinado período financeiro. É uma lei de caráter sui generis. A Constituição Federal (art. 165, §5º, incisos) aponta três tipos de orçamentos compreendidos na Lei Orçamentária: fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, incluídas fundações; de investimento, das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto: da seguridade social, que abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (Dicionário Técnico Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed. Rideel.)

Receita Pública – total das rendas previsto no orçamento, arrecadadas de fontes produtivas durante um exercício financeiro. Por elas é fixada a despesa para atender a gastos administrativos. Pode ser ordinária, aquela proveniente de fontes produtivas do Estado, certas e permanentes, fixadas no orçamento; e extraordinárias, a de rendas incertas, eventuais e temporárias, para cobrir déficits orçamentários ou que o Governo decreta para cobrir despesas imprevistas. (Dicionário Técnico Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed. Rideel.)

Despesa Pública – consignação de parte da receita para atender às necessidades coletivas e obrigações administrativas; a despesa global é autorizada pelo Legislativo, após aprovação do Orçamento e despesa particular, após aprovação dos órgãos que fazem o controle dos gastos e passa por três estágios para ser legitimada: empenho, liquidação e pagamento. Pode ser: ordinária: aquela prevista no orçamento e que é periódica; extraordinária: a que se faz eventualmente, sem previsão orçamentária, por suplementação ou transferência de recursos; especial: a que é votada posteriormente à aprovação do Orçamento para atender a despesas obrigatórias do Estado. (Dicionário Técnico Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed. Rideel.)

Introdução

Diante das inúmeras demandas sociais existentes a figura estatal é necessariamente cogitada, já que sua existência deve ser voltada para a consecução do bem comum. E para o Estado atender às necessidades públicas, lança mão de ações que visam à realização de gastos e obtenção de receitas. É a chamada atividade financeira.

Um instrumento relevante utilizado pela administração pública para planejar e efetivar suas ações é o ORÇAMENTO. Através dele, estimam-se as receitas a serem arrecadadas e fixam-se as despesas a serem realizadas em um exercício financeiro, correspondente, no Brasil, ao ano civil.

Funções

O orçamento apresenta uma função política, na medida em que constitui forma de controle da administração, pois a realização de despesas é restrita ao período e aos limites estabelecidos pelo poder Legislativo. Ainda relacionado ao aspecto político, o orçamento promove uma defesa do patrimônio do particular ante o poderio arrecadatório do Estado (na figura do poder Executivo), com a preocupação do Legislativo em fiscalizar a distribuição das receitas arrecadadas. Constitui-se num mecanismo de equilíbrio político entre os dois poderes citados.

Também existe a função econômica do orçamento. Através dele, o Estado possui condições de intervir na economia, pressionando ou estimulando a estrutura produtiva e modificando as formas de distribuição de renda. Em momentos de crescimento, opta-se pelo superávit; em situações de crise, adota-se o déficit, para incrementar os investimentos na economia.

Legislação

O orçamento encontra-se positivado na Constituição Federal de 1988, entre os artigos 165 e 169. Outro dispositivo legal que aborda o tema é a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, com as normas gerais do direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal. A Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como “Lei de Responsabilidade Fiscal”, também trata da matéria, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O assunto orçamento não se restringe a estes diplomas legais, todavia os mesmos são os mais relevantes.

Princípios Orçamentários

A administração pública baseia-se em alguns princípios para que o processo de elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento seja corretamente norteado:

- PRINCÍPIO DA ANUALIDADE – O orçamento tem sua vida limitada a um ano, devendo ser executado entre 1° de janeiro e 31 de dezembro.

- PRINCÍPIO DA UNIDADE – Estabelece a existência de uma única lei orçamentária para cada ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), a qual compreenderá os orçamentos fiscal, de investimento das estatais e da seguridade social.

- PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE – O orçamento conterá todas as despesas e todas as receitas do Estado num dado exercício financeiro. É possível que o poder Legislativo conheça e autorize, previamente, os ingressos e os dispêndios de recursos.

- PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO – As receitas e despesas devem constar no orçamento por seus valores brutos, vedadas as deduções.

- PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO – Estrutura orçamentária baseada em programas de trabalho.

- PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO – Princípio clássico de finanças, preceitua que o montante das despesas não pode ultrapassar a estimativa de receita para o exercício financeiro.

- PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE – O orçamento não conterá elementos estranhos à fixação da despesa e à previsão de receita, ou seja, tratará exclusivamente de assuntos financeiros.

- PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO – Postula o aparecimento no orçamento das despesas e receitas de forma discriminada, explicitando a origem e a aplicação dos recursos. Vedam-se as dotações globais não-especificadas.

- PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – O orçamento deve ser levado ao conhecimento da sociedade para ser considerado válido (publicação no Diário Oficial).

- PRINCÍPIO DA CLAREZA – O orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo.

- PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO (NÃO-VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS – Veda a vinculação da receita tributária a despesas específicas, e orienta o recolhimento dos recursos a uma conta única do Tesouro.

Classificação

O orçamento pode ser classificado de duas formas: de acordo com o regime político adotado no país e segundo a técnica aplicada para sua elaboração.

Pelo critério político, o orçamento pode ser classificado em: Legislativo, Executivo e Misto. No orçamento Legislativo, a elaboração, a discussão, a aprovação e a votação competem ao referido poder, cabendo ao Executivo a execução. Usado em países parlamentaristas. No Executivo, este poder elabora, aprova, executa e controla o orçamento, sendo característico de Estados absolutistas. Por fim, o tipo misto, um orçamento democrático, através do qual representantes do povo (deputados) e dos entes federados (senadores) autorizam o Executivo a realizar os gasto públicos conforme dispuser a lei (modelo adotado no Brasil).

Outra forma de classificação do orçamento utiliza critérios técnicos, dividindo o orçamento em: clássico ou tradicional, de desempenho ou de realizações, orçamento-programa, orçamento base zero ou por estratégia e orçamento participativo.

Orçamento Tradicional ou Clássico - a principal característica deste orçamento era a falta de planejamento da ação governamental, demonstrando uma despreocupação do administrador público com o atendimento das necessidades da coletividade. Constituía-se num mero instrumento contábil e baseava-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatizava atos passados. Consideravam-se as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Esse tipo de orçamento não é mais utilizado.

Orçamento de Desempenho ou de Realizações - na busca da evolução do controle orçamentário, criou-se um novo modelo: o orçamento de desempenho ou de realizações. Aqui, enfatizava-se o resultado dos gastos, e não apenas o gasto em si. Caracterizava-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas.

Considerado avançado na comparação com o orçamento clássico, o orçamento de desempenho apresentava uma falha, que era a desvinculação entre planejamento e orçamento. Ou seja, nesse modelo orçamentário inexistia um instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária.

Orçamento-Programa - essa modalidade tem como preocupação básica identificar os custos dos programas propostos para alcançar os objetivos. Busca-se, através do orçamento-programa, traçar o seguinte caminho: estabelecimento de objetivos e quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Percebe-se que a partir desse modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. É o tipo de orçamento utilizado no Brasil.

Orçamento Base Zero ou por Estratégia - modelo orçamentário que determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo. Partindo desse pressuposto, deixa de existir vínculo entre a verba destinada para uma atividade específica de um ano para outro.

Orçamento Participativo - instrumento que serve para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Busca-se a participação real e efetiva da população. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado X Sociedade, rompendo com a visão política tradicional e colocando o cidadão como protagonista ativo da gestão pública.

Planejamento

Para realização do planejamento e do orçamento é importante instrumentalizar o Estado com as corretas ferramentas. Na atual Constituição, em seu artigo 165, tem-se a descrição dos instrumentos legais de planejamento, quais sejam: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

PLANO PLURIANUAL (PPA) - Consiste em planejamento estratégico de longo prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar, ordenando suas ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem atingidas nos quatro anos de mandato.

O § 1° do artigo 165 da Constituição diz que “a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Busca-se, com o PPA, explicitar as metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados. Estabelece-se a necessária relação entre as ações a serem

desenvolvidas e a orientação estratégica do governo. Além disso, o PPA facilita o gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas.

A vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. E a devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro), do exercício em que for encaminhado.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) - Instrumento de gestão relativamente novo no ordenamento jurídico pátrio, a LDO surgiu através da Constituição de 1988, para ser uma conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (Plano Plurianual) e o plano operacional a ser executado (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido minimizar a divergência de realização das ações, uma vez que os planos plurianuais dificilmente conseguiam respaldar as ações incorporadas e implementadas constantes no orçamento anual.

A LDO é doutrinariamente conhecida como parte do planejamento operacional da administração pública. Seus objetivos são: orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) em harmonia com o PPA; compreender as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; dispor sobre as alterações na legislação tributária (criação de novos tributos, diminuição ou majoração de alíquotas); estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; autorizar a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título nos órgãos e entidades da administração pública, com exceção das empresas públicas e sociedades de economia mista.

Com relação à vigência da LDO, o entendimento da doutrina majoritária é que a mesma tem validade de um ano. Todavia, a eficácia formal da LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro subseqüente. O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). E a devolução ao Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) - A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. A LOA é o que poderia ser chamado de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. Retomando o que foi explicado anteriormente, é o ato pelo qual o poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o poder Legislativo autoriza-lhe, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.

A elaboração da proposta orçamentária para um dado exercício financeiro é tarefa deveras complexa. De forma resumida, funciona de seguinte forma: todos os poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para o poder Executivo (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, no caso da União, e Secretarias de Planejamento Estaduais e Municipais), o qual consubstancia todas as propostas e encaminha um Projeto de Lei de orçamento ao Congresso Nacional.

Segundo a definição do princípio da anualidade, é entendido que a lei orçamentária possui vigência anual, ou seja, está adstrita ao exercício financeiro que, segundo o artigo 34 da Lei n° 4.320/64, coincidirá com o ano civil (1° de janeiro a 31 de dezembro). Deverá ser encaminhada ao Legislativo quatro meses antes do término exercício financeiro (31 de agosto), e devolvida ao executivo até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), do exercício corrente.

Bibliografia:

CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008;

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. São Paulo: Ed. Rideel, 2009;

LEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. São Paulo: Método, 2007;

NASCIMENTO, Renato Cardoso. Texto postado no site “Laboratório Jurídico” (http://laboratoriojuridico.com.br/2009/04/28/orcamento-publico/), de 28/04/2009.