orcamento publico vs estado
TRANSCRIPT
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Índice
Introdução..........................................................................................................................4
Objectivos......................................................................................................................5
Objectivo Geral..........................................................................................................5
Objectivos Específicos...............................................................................................5
Metodologia...................................................................................................................5
1 ORÇAMENTO DE ESTADO........................................................................................6
1.1Noções gerais............................................................................................................6
1.1.1 Origens de Instituições Orçamentais.................................................................6
1.1.2 Orçamento e Demo - Liberalismo.....................................................................6
1.1.3 As instituições orçamentais em Portugal..........................................................7
1.2 Definição do Orçamento do Estado.........................................................................8
1.2.1 Objectivo do Orçamento do Estado..................................................................9
1.2.2 Âmbito de aplicação..........................................................................................9
1.2.3 Orçamento e actividade financeira....................................................................9
1.3 Elementos do Orçamento e Figuras Afins........................................................10
1.4 Funções do Orçamento do Estado.........................................................................10
1.4.1 Funções Económicas.......................................................................................10
1.4.2 Funções Políticas.............................................................................................11
1.4.3 Funções Jurídicas............................................................................................11
1.5 Regime e conteúdo orçamental.........................................................................12
1.5.1 Noção geral e fundamentos.............................................................................12
1.5.2 Regras e princípios orçamentais......................................................................12
1.5.3 Discriminação Orçamental..............................................................................14
1.5.3.1 Publicidade................................................................................................16
1.5.4 O princípio do equilíbrio orçamental..............................................................16
1.5.5 O equilíbrio orçamental no pensamento clássico............................................18
1.5.6 Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental.......................................21
2 ESTRUTURA DO ORÇAMENTO DO ESTADO......................................................21
2.1 Classificação Económica das receitas....................................................................22
2.2 Classificação económica das despesas..................................................................22
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2.3 Classificação funcional as despesas.......................................................................23
2.4 Preparação e Aprovação do Orçamento.................................................................23
2.4.1 Preparação do Orçamento...............................................................................23
2.4.2 Aprovação do Orçamento...............................................................................25
3 DECLINIO DA INSTITUICAO ORCAMENTAL.....................................................27
3.1 Desorçamentação...................................................................................................27
3.2 Parafiscalidade.......................................................................................................29
3.2.1 Condições do exercício da autonomia na administração pública....................30
Conclusão........................................................................................................................31
Bibliografia......................................................................................................................32
iv
Introdução
O presente trabalho objectiva analisar aspectos sobre o tema: Orçamento do Estado, que
tem sido um tema importante e muito explorado. Para tal ira se abordar aspectos
evolutivos desse tema acima evidenciado, para posteriormente fazer-se a sua
conceituação. Dentro do tema iremos também abordar sobre os seguintes pontos:
Regime e conteúdo orçamental, onde encontramos as regras e princípios orçamentais
para posteriormente abordar sobre a estrutura, preparação e aprovação do Orçamento.
Um orçamento do Estado pode-se considerar como um documento, com a característica
de ser um instrumento de intervenção económica e social do Estado, onde as receitas a
realizar para um determinado período, sujeito a aprovação de um órgão legislativo. Este
documento é elaborado pelo Ministério das Finanças, aprovado pelo Governo e
finalmente apresentado a Assembleia da Republica para a discussão e aprovação final.
No Orçamento do Estado encontramos três elementos: económico, onde faz-se as
previsões da actividade financeira; político, onde faz-se a autorização para a realização
dessa actividade e finalmente o jurídico, onde realiza-se o controlo legislativo de
poderes das Administrações publica no domínio financeiro.
Orçamento na actividade financeira comporta-se como um quadro geral básico de toda a
actividade financeira, na medida em que através deles se procura regular a utilização
que é dada aos dinheiros públicos. Nem toda a actividade financeira, no entanto, se
cinge á execução orçamental, nomeadamente nos estados modernos.
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Objectivos
Objectivo Geral
O presente trabalho tem como objectivo geral analisar os pontos mais
importantes que cercam o Orçamento do Estado, explorando seus elementos
essenciais.
Objectivos Específicos
Estudar a origem, elementos, funções e o conceito do Orçamento do Estado;
Verificar e analisar a influência do regime e conteúdo Orçamental;
Evidenciar as regras e princípios orçamentais, assim como o equilíbrio
orçamental;
Pesquisar práticas que possibilitem o desenvolvimento deste tema, Orçamento
do Estado na comunidade académica.
Metodologia
Para a concretização deste trabalho, o grupo recorreu à uma profunda busca
bibliográfica física assim como electrónica através de internet.
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1 ORÇAMENTO DE ESTADO
1.1Noções gerais
1.1.1 Origens de Instituições Orçamentais
A teoria do orçamento foi elaborada sobretudo durante o liberalismo e liga-se
intimamente aos objectivos inspiradores da democracia liberal: protecção dos
particulares contra o crescimento estadual e os excessos do estatismo. O reforço do
papel do estado na vida económica, a diminuição dos poderes dos parlamentos em
relação aos executivos e a crescente complexidade dos métodos de gestão económica e
financeira determinaram, no século XX, um certo declínio da instituição orçamental
clássica.
Ainda assim, a instituição orçamental contínua a existir modernamente, e até não só nas
economias de mercado, em relação as quais foram inicialmente concebidas, mas
também, embora com adaptações muito especiais, nas economias que se reclamam de
uma inspiração socialista.
Uma primeira noção de orçamento pode partir da linguagem vulgar. O orçamento, tal
como o orçamento de qualquer particular, é uma previsão de receitas e despesas (ou,
mais restritamente, só uma previsão de despesas a cobrir com receitas: orçamento de
uma obra).
A esta ideia de previsão das receitas e despesas há, no entanto, que acrescentar outros
elementos que se prendem com a génese e as funções do orçamento.
É então possível definir o orçamento, em finanças públicas, como uma previsão, em
regra anual das despesas a realizar pelo estado e dos processos de as cobrir,
incorporando a autorização concedida á administração financeira para cobrar receitas e
realizar despesas e limitando os poderes financeiros da administração em cada ano.
1.1.2 Orçamento e Demo - Liberalismo
A instituição orçamental está intimamente ligada na sua génese à afirmação do
liberalismo político, apesar de muitos dos seus princípios resultarem já de velhas
aspirações populares que se foram impondo aos monarcas, no sentido, por exemplo, da
necessidade de procederem á audição das cortes antes de lançarem quaisquer impostos.
Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Média, sofrendo um recuo, a
partir do século XVI, com o absolutismo monárquico.
vii
Foi nomeadamente na Inglaterra que, após as revoluções liberais do século XVII, se foi
desenhando a instituição orçamental que, no entanto, teria uma consagração mais exacta
particularmente no que diz respeito aos aspectos da autorização política, na França
(Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua independência).
Na sequência da Revolução Francesa, a declaração dos direitos do homem e do cidadão
e a constituição monárquica de 1971 vieram afirmar a competência exclusiva do corpo
legislativo para fixar as despesas públicas e repartir os impostos, firmando de uma
forma mais precisa o conteúdo do orçamento.
Na generalidade das democracias, a partir do século XIX, generalizou-se a instituição
orçamental, em regra a partir da autorização parlamentar, de controlos religiosos da
cobrança das receitas, da efectivação das despesas e da gestão dos dinheiros públicos,
mesmo nos estados autoritários estes critérios e regimes se reforçaram, embora
perdessem o seu conteúdo representativo e concentrassem as competências orçamentais
nas mãos dos Governos da Administração Central.
1.1.3 As instituições orçamentais em Portugal
Em Portugal, as instituições orçamentais também se afirmam decisivamente com o
liberalismo político. Pode-se dizer-se que anteriormente a actividade financeira decorria
com inexistência destas instituições, já que, ainda que se administrassem as despesas e
receitas por vezes com conferência e períodos anuais, não existia o elemento ‟
autorização política ˮ nem qualquer condicionamento legal na administração derivado
deste facto.
O primeiro orçamento português (1820-1821) foi uma consequência da Revolução
Liberal de 1820; e a partir dai sempre as nossas instituições jurídico-políticas se
ordenaram no plano financeiro à volta da noção do orçamento.
A constituição de 1822, dado o seu carácter parlamentarista e fortemente baseado na
separação de poderes, atribuiu competências financeiras muito amplas às cortes, as
quais competia fixar as despesas públicas e os impostos e também fiscalizar o gasto dos
dinheiros públicos, à medida que o orçamento ia sendo executado.
A partir dai, durante o liberalismo, o orçamento é concebido em Portugal, na técnica
constitucional, como um acto jurídico praticado pelo poder legislativo, que autoriza
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anualmente a cobrança de impostos (e tendencialmente de todas as outras receitas
públicas) e que fixa as despesas públicas.
A este núcleo essencial vão corresponder, de resto, as disposições das sucessivas
constituições até 1933 (Carta Constitucional, constituição de 1838 e a Constituição
Republicana de 1911).
Na constituição de 1933, em virtude da natureza antiparlamentar do regime saído do
golpe militar de 28 de Maio e do esforço dos poderes legislativos do governo, afirma-se
o princípio de que o orçamento é elaborado e posto em execução pelo governo em
conformidade com a Lei de Autorização.
Nesta técnica da constituição de 1933, havia uma lei da autorização das receitas e das
despesas, comummente designada por ‟ Lei de Meios”, que era voltada pela Assembleia
Nacional e autorizava o governo a cobrar receitas e pagar despesas.
A constituição de 1976 estabeleceu um regime que de certa forma, pode ser considerado
intermédio entre o regime autoritário da constituição de 1933 e as constituições
portuguesas anteriores, que eram parlamentaristas e liberais. Manteve-se a cisão entre o
orçamento em sentido restrito, que é da competência do governo, e a lei da Assembleia
da Republica que condiciona a sua elaboração (Lei do Orçamento).
1.2 Definição do Orçamento do Estado
Na literatura especializada, todos os autores procuram expressar numa ideia abrangente
mas sintética o conceito de orçamento. Poder-se-á definir o Orçamento do Estado
como o documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição
detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e
autorizadas pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um
horizonte temporal de um ano.
O Orçamento do Estado é um documento no qual estão previstas as receitas a
arrecadar e fixadas as despesas a efectuar num determinado ano económico, visando a
prossecução da política financeira do Estado. O ano económico coincide com o ano
civil. (Dec. Lei n.º 15/1997, de 10 de Julho, art. 2.o).
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1.2.1 Objectivo do Orçamento do Estado
O documento a que se refere no artigo anterior é o instrumento base do Governo para
prosseguir a gestão racional das finanças do Estado e do seu património. (Dec. Lei n.º
15/1997, de 10 de Julho, art. 3.o).
1.2.2 Âmbito de aplicação
O Orçamento do Estado aplica-se a todo o território nacional e às missões ou delegações
do país no exterior.
1.2.3 Orçamento e actividade financeira
O orçamento é o quadro geral básico de toda a actividade financeira, na medida em que
através deles se procura regular a utilização que é dada aos dinheiros públicos. Nem
toda a actividade financeira, no entanto, se cinge á execução orçamental, nomeadamente
nos estados modernos.
As duas principais zonas que podem ser indicadas como escapando á disciplina
orçamental são:
Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser
gerido através de um conjunto de operações. Esta zona de actividade financeira,
que se relaciona com os elementos permanentes e duradouros, não se prende
propriamente com a gestão dos dinheiros públicos, a entrada e saída de fundos
durante o ano que o orçamento pretende disciplinar. As operações que o Estado
pratica em relação aos seus bens (activo patrimonial), ou as dividas e
responsabilidades que os oneram (passivo patrimonial), são operações
patrimoniais, e nada tem que ver com o orçamento.
A actividade de tesouro: a outra grande zona que nos estados modernos decorre
á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou tesouraria do Estado,
apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o
Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.
O tesouro é um serviço encarregado da centralização de todos os movimentos de fundos
(correspondendo á caixa das empresas privadas). Em princípio, cabe lhe assegurar a
execução do orçamento através de recursos monetários. Mas pratica toda uma série de
outras operações que não se cingem á mera execução orçamental, como sejam por
x
exemplo, todas aquelas que tendem a antecipar receitas através do lançamento de
empréstimos a curto prazo ou da colocação de disponibilidades do estado; ou a
realização de despesas urgentes no estrangeiro que não podem obedecer às previsões
orçamentais ou ao seu formalismo (cofres consulares, navios do estado no estrangeiro).
1.3 Elementos do Orçamento e Figuras Afins
Para precisar o conceito orçamental, e até na medida em que as definições variam
bastante de autor para autor, interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger
com esta designação, ou se já, quais os elementos do Orçamento, que permitem alias
distingui-los de figuras afins.
Elemento económico: trata-se da previsão da gestão orçamental do estado;
Elemento político: é a autorização política deste plano ou projecto de gestão
estadual;
Elemento jurídico: é o instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes
dos órgãos da administração no domínio financeiro.
O Orçamento geral do Estado distingue-se, assim, de algumas outras figuras afins:
Dos Orçamentos das despesas privadas: que são meras estimativas relacionais
sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo menos externamente);
Da conta do Estado: que possui um registo ‟ ex post ” da execução orçamental, e
não uma previsão como sucede com o orçamento;
Do balanço do Estado: que constitui uma avaliação do activo e do passivo do
estado num determinado momento;
De um plano económico geral: que na generalidade das economias de mercado,
não tem força cogente em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em
relação ao sector público, em que constitui uma mera selecção de um conjunto
de projectos de investimento, relativa a toda a economia, e não apenas á
actividade do Estado (á qual se restringe o Orçamento estadual).
1.4 Funções do Orçamento do Estado
1.4.1 Funções Económicas
O Orçamento tem, antes do mais, funções puramente económicas. Economicamente o
Orçamento é uma previsão.
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Dentro das funções económicas do Orçamento podemos considerar uma dupla
perspectiva:
Racionalidade económica: o Orçamento permite uma gestão mais racional e
eficiente dos dinheiros públicos, na medida em que concretiza uma
racionalização entre receitas e despesas que facilita a procura de um máximo de
bem-estar ou utilidade com um mínimo de gasto;
Quadro de elaboração de políticas financeiras: modernamente o Orçamento, de
um pouco de vista económico, é sobretudo encarado com um elemento
fundamental para a definição e execução das políticas financeiras, conseguindo-
se através do Orçamento conhecer a política económica global do Estado, ou
pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais.
1.4.2 Funções Políticas
O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir duas ordens de efeitos:
Garantia dos direitos fundamentais: assegura-se através da disciplina orçamental
que a propriedade privada só é tributada na medida em que tal seja concedido
pelos representantes dos proprietários (os deputados); numa óptica menos
liberal, garante-se que os rendimentos só são tributados para cobrir os gastos
públicos mediante decisão dos representantes dos titulares desses rendimentos
trabalhadores, proprietários, capitalistas (que, como cidadãos, são representados
pelos deputados no parlamento);
Garantia do equilíbrio dos poderes: já que através do mecanismo da autorização
política, a cargo das Assembleias parlamentares, a estas atribui um importante
papel de controlo do executivo.
A crise económica liberal, onde e como quer que ocorra, opõe sempre em crise estes
princípios.
1.4.3 Funções Jurídicas
As funções jurídicas do Orçamento decorrem do seu elemento político e
consubstanciam-se através do aparecimento de toda uma série de normas destinadas a
concretizar as funções de garantia que o orçamento visava prosseguir. Dai o
aparecimento, por exemplo, de todo o regime da contabilidade pública, como de outras
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limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos ou à realização
desordenada da liquidação ou cobrança das receitas.
1.5 Regime e conteúdo orçamental
1.5.1 Noção geral e fundamentos
As regras gerais foram teorizadas durante o liberalismo e representavam uma tradição
concreta da ortodoxia liberal no plano da prática financeira. Através deste conjunto de
princípios, conhecimentos sob a designação de regras orçamentais, procurava-se
conseguir que os objectivos que eram prosseguidos pela instituição orçamental não
pudessem ser frustrados ou sofrer desvios.
É, pois, natural que a mudança das condições em que é entendido o Orçamento, a par do
maior peso do sector estatal, do reforço dos poderes de executivo e da revisão global do
pensamento clássico a que se assistiu no século actual, tenha determinado uma crise
nestes princípios, que, no entanto ainda hoje são consagrados, por vezes com valor e
forca independente das estruturas liberais. Pode-se entender que eles revelam alguma
tendência para se reforçarem e se afirmarem, com uma certa (e recente) renovação do
pensamento liberal, em alguns países ocidentais.
1.5.2 Regras e princípios orçamentais
1.5.2.1 A anualidade orçamental
A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o
Estado ser um acto jurídico cuja vigência é anual. A Anualidade implica uma dupla
exigência: votação anual do orçamento pelas Assembleias Politicas e execução anual do
orçamento pelo Governo e pela Administração Pública.
Apesar de quase todos os orçamentos que historicamente são conhecidos serem anuais,
não se pode afirmar que a regra da anualidade esteja implícita na própria ideia de
orçamento. Houve, na realidade, orçamentos plurianuais mas a prática afastou-os.
Importa notar que o período anual de vigência, ou de execução do Orçamento o
designado ano económico ou ano orçamental - pode coincidir, ou não com o ano civil (1
de Janeiro a 31 de Dezembro)
A Anualidade do orçamento é explicada por razões de natureza política e económica.
Em primeiro lugar, considera-se que este período é o mais adequado ao exercício
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regular e, portanto, mais eficaz de acompanhamento e controlo político do parlamento
sobre o Governo. Em segundo lugar, o período natural de referência para os agentes
económicos, em particular para as empresas (obrigações contabilísticas e fiscais), é
também o anual donde, natural se torna que o instrumento de intervenção financeira do
Estado sobre a economia e os seus agentes se refira a igual período. Uma outra
justificativa de natureza económica é frequentemente avançada: um período mais longo
introduziria maior incerteza na política previsões das despesas e das receitas
orçamentais e, por conseguinte, na sua execução.
A regra de anuidade tem sido recentemente sujeita a dois tipos de críticas: por um lado,
muitas decisões políticas de um governo, nos mais diversos domínios, não são
financeiramente realizáveis num único ano. É o caso, por exemplo, dos grandes
investimentos públicos em infra-estruturas (aeroportos, pontes, hospitais, escolas etc.).
Neste e noutros casos, a aplicação da regra significa que o parlamento autoriza e o
governo executa a despesa a realizar num único ano económico. Uma forma de
ultrapassar esta limitação pode-se passar por apresentação de programas plurianuais (em
norma quatro anos): para o ano económico do orçamento a previsão da despesa exige
autorização parlamentar enquanto para os anos subsequentes as previsões apresentadas
pelo governo são meramente indicativas. Esta opção, podendo construir uma técnica
orçamental tendente ao aperfeiçoamento do requisito da anuidade, não está, como
adiante se verá, isenta de inconvenientes.
A segunda crítica baseia-se na duração dos ciclos económicos (expensão e recessão) e,
portanto, da impossibilidade de um orçamento anual interagir correctamente com o
quadro macroeconómico. Mais uma vez, este inconveniente pode ser ultrapassado com
uma programação financeira plurianual.
1.5.2.2 A plenitude orçamental
a) Enunciado
O princípio da plenitude orçamental comporta dois aspectos relacionados: por um lado,
o orçamento deve ser apenas um e, por outro lado, todas as receitas e todas as despesas
devem ser inscritas neste orçamento.
Trata-se, na prática de duas regras distintas que, no entanto, se complementam de uma
forma evidente. Existem hoje numerosas excepções a cada um destes princípios, ainda
xiv
que eles permaneçam como objectivo desejável, dentro de certos limites e com a
formulação que já não correspondem exactamente a ideia inicial.
b) Unidade e universalidade orçamental
O conteúdo destas duas regras exige, como se concluirá, uma apreciação conjunta. A
regra da unidade determina que o conjunto das receitas e das despesas deve ser
apresentado num único documento. Logo, o Orçamento deve ser único ou unitário.
Duas razoeis, interdependentes, o explicam: uma transparente das receitas e das
despesas de modo a impedir a existência de dotações ocultas ou secretas; uma
apreciação e controlo parlamentar mais eficaz por permitir uma visão global das opções
e prioridades do governo. A designação atribuída a segunda regra - universalidade
poderia levar a admitir que deveriam ser inscritas num (único) Orçamento todas as
receitas e todas as despesas de todas as entidades públicas, isto é, o Orçamento
traduziria a actividade do Estado entendido em sentido lato. Ora, o alcance desta regra
não é, nem nunca foi em qualquer época ou pais, este.
O entendimento acima expresso é o consagrado na CRP e na LEO, a qual estabelece que
“ o orçamento do Estado é único e compreende todas as receitas e despesas dos serviços
integrados aqueles que não dispõem de autonomia administrativa e financeira dos
serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social”17…18. Justificam-se duas
observações.
1.5.3 Discriminação Orçamental
Os clássicos do liberalismo procuram também definir algumas regras bastante precisas
quanto a forma como são inscritas no orçamento receitas e despesas e a forma como se
efectivamente, são três regras fundamentais neste domínio:
a) Especificação
A regra da especificação diz-nos que no orçamento se deve especificar ou individualizar
suficientemente cada receita e cada despesa. Tem a finalidade de:
Garantir uma maior transparência do orçamento;
Evitar a existência de dotações secretas;
Permitir uma fácil avaliação e controlo político pelo parlamento;
Tornar mais eficaz a execução e o controlo da execução;
xv
Possibilitar a comparação inter-temporal das prioridades políticas e sua
realização.
A regra da especificação encontra o seu fundamento numa necessidade diz-nos que no
orçamento deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa. Esta regra fundamenta-se numa necessidade de clareza e nos próprios
fundamentos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência.
Em Portugal a constituição expressamente impõe a exigência de especificação quanto as
despesas, por forma a evitar-se a formação de fundos secretos (C.R.P., art. 108 ͦ, n ͦ 3),
enquanto exigência e formulada também para as receitas pela Lei n ͦ 64/77 (art 7 ͦ , n ͦ 1).
Aqui de vêm, para além do requisito da clareza, dois fundamentos da regra da
especificação: a racionalidade financeira e o controlo político.
b) Não compensação
Receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta e não líquida.
Isto significa que não devem ser deduzidas as receitas as importâncias despendidas
para a sua cobrança, nem as despesas receitas que tenham sido originadas na sua
realização.
Em qualquer caso, o que é certo é que não foram ainda substituídas por outros
princípios diversos ou opostos, a que, com uma extensão talvez mais limitada do
que a que tinham no período liberal, se conservam como regras de bom senso, boa
administração e rigor técnico.
c) Não consignação
Esta regra estabelece que a totalidade das receitas orçamentais deve servir para
funcionar a totalidade das despesas orçamentais. Assim, interditar a consignação
significa não permitir que uma determinada receita seja consignada a uma determinada
despesa. Diversas razões justificam:
A primeira, e mais importante, têm a ver especialmente com a receita fiscal, principal
fonte de financiamento da despesa pública. Se a receita de cada tipo de imposta fosse,
por hipótese e na ausência de regra, consignada a uma despesa específica e só a esta, os
condições/contribuintes “reconheceriam” a aplicação dos seus pagamentos fiscais e
poderiam não desejar continuar a faze-lo na ausência de benefícios individuais directos.
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Considera-se o seguinte exemplo: os proprietários/utilizadores de automóvel
concordariam com o pagamento do imposto automóvel e do imposto sobre produtos
petrolíferos tendo o por referência o sistema fiscal português se a receita fosse
consignada à realização da despesa necessária à melhoria e desenvolvimento da rede
rodoviária porque dela beneficiariam directamente, mas poderiam recuar aquelas
obrigações fiscais se o destino fosse o financiamento da despesa com a renovação e a
expensão do caminho-de-ferro.
A segunda razão, de natureza diferente, justifica esta regra. Considera-se, por exemplo,
que a receita cobrada de um determinado imposto consignado se mostrava excedentária
ou insuficiente face ao valor da despesa prevista. Daqui resultariam duas consequências
diferentes, mas ambas negativas: um montante extra de receita que não poderia
financiar qualquer outra despesa, no primeiro caso, e a possibilidade de realizar
planeamento o projecto ou medida, no segundo.
Critica-se frequentemente a flexibilidade observada na aplicação desta regra isto, é, a
existência de diversas excepções, a este respeito, importa sublinhar dois aspectos: por
um lado, aquelas são sempre, em qualquer país, enquadradas num instrumento jurídico
logo legais. Por outro, a consignação de uma determinada receita pode ser entendida,
desde que devidamente fundamentada como uma vantagem, na medida em que constitui
uma garantia de realização de uma despesa considerada essencial.
1.5.3.1 Publicidade
1) Sem prejuízo de outros meios de divulgação, o Orçamento do Estado é publicado no
Boletim da Republica.
2) Para o efeito do disposto no numero anterior é matéria se publicação:
a) A Lei orçamental,
b) A tabela de receita e
c) A Tabela de despesas.
3) São objectos de separata orçamental os documentos escritos no numero anterior e as
demais informações económicas e financeiras julgadas pertinentes. ( Dec. Lei n. º
15/1997, de 10 de Julho, art. 12.o )
1.5.4 O princípio do equilíbrio orçamentala) Conceito
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O equilíbrio orçamental é, de todas as regras orçamentais clássicas, a mais importante e
também a mais controversa. Em Portugal a sua importância como princípio fundamental
da gestão financeira no regime saído do golpe militar do 28 de Maio foi decisiva, em
obediência a um classicismo financeiro ortodoxo e em contraste com o constante
desequilíbrio orçamental da primeira republica e do liberalismo monárquico (com
excepção de dois orçamentos de Afonso Costa).
Fala-se por vezes de orçamento financeiro, mais este representa uma realidade mais
ampla do que o equilíbrio orçamental, já que através daquela ideia se procura exprimir
uma relação entre o equilíbrio do crédito público do orçamento e da própria tesouraria e
os equilíbrios global de economia.
Mais restritamente o equilíbrio orçamenta-se apenas a uma certa situação do orçamento
que importa realizar.
b) Equilíbrio, défice e superavit
Numa primeira aproximação o equilíbrio entende a igualdade entre receitas despesas
orçamentos. Existem três relações possíveis entre receitas e despesas.
Si as receitas excedem as despesas estamos face a uma situação de superavit; se as
igualam encontramo-nos uma situação de equilíbrio aritmético; e se não chegam para
cobrir as despesas falamos em défice.
Em sentido amplo, o equilíbrio orçamental (em contraposição a défice: “o não –
défice”) cobre, não só as situações de equilíbrio aritmético, como também aquelas em
que se verifica um excedente ou superavit.
c) Equilíbrio “ ex ante” e equilíbrio “ ex post”
O equilíbrio orçamental pode ser encarado numa perspectiva “ex ante” ou “ex post”.
No primeiro caso fala-se de equilíbrio do Orçamento ou equilíbrio da previsão
orçamental, no segundo em equilíbrio da conta ou da execução orçamental. Pode-se,
efectivamente, ter-se registado um equilíbrio na previsão de receitas e de despesas, que
por qualquer motivo não veio a encontrar correspondência na execução orçamental,
mostrando a conta um desequilíbrio entre receitas e despesas.
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Normalmente, fala-se em equilíbrio numa perspectiva dualista, considerando a previsão
orçamental, mas partindo do princípio que a execução não se afastará dela. Convém,
todavia, precisar quando falamos do equilíbrio da previsão (Orçamento) ou da execução
(conta).
d) Equilíbrio formal e equilíbrio substancial
Costuma-se também contrapor equilíbrio formal e equilíbrio orçamental substancial.
Quando se fala em equilíbrio em sentido formal está-se a pensar apenas na existência de
uma situação contabilística de igualdade entre as receitas e despesas, exigências que é
bastante fácil de satisfazer, desde que não se faca qualquer discriminação quanto aos
tipos de receitas.
É exigência inscrita na constituição de 1976, cujo artigo 108 ͦ n ͦ 4 estabelece que “ o
Orçamento devera prever as receitas necessárias para cobrir as despesas”. Exigência
como se vê, muito simples e fácil de realizar (pois inclui credito).
Em sentido substancial, o equilíbrio abrange uma realidade mais complexa, já que aqui
se trata de determinar uma relação concreta entre certo tipo de receitas e certo tipo de
despesas, que tem como defeito demonstrar se utiliza uma cobertura ortodoxa ou não
dos gastos financeiros.
Só existe equilíbrio Orçamental em sentido substancial quando certas receitas cobrem
certas despesas,
A resposta a questão de saber quando é que se encontra um orçamento equilibrado foi
dada por várias vias, que podemos reconduzir a duas grandes famílias de critérios:
a) Critérios de base clássicos e neoclássicos;
b) Critérios baseados na noção de orçamento de capital.
1.5.5 O equilíbrio orçamental no pensamento clássico
a) O primeiro critério clássico
O primeiro pensamento clássico era bastante rigoroso e restrito. Considerava-se que o
Orçamento estava equilibrado quando os rendimentos normais cobrissem todas as
despesas.
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Os rendimentos normais eram o rendimento do património, incluindo os proporcionados
(“máxime”, os impostos). Os empréstimos nunca eram considerados como recursos
normais, ou “receitas” em sentido restrito.
A ideia base deste critério era a de limitar o recurso pelo Estado ao crédito, caso em que
o orçamento estaria desequilibrado. Na base desta noção estava a ideia de que, sempre
que o Estado recorresse aos mercados financeiros ou emitisse moeda para cobrir o
défice, estava a quebrar o ritmo normal da vida económica a desviar recursos do sector
privado (produtivo) para o sector público (improdutivo).
O défice orçamental só seria admissível para os financeiros clássicos em caso de
sobrevivência nacional. Mesmo em situações difíceis, no entanto a prioridade era dada
ao agravamento dos impostos sobre a contratação de empréstimos, já que os impostos
poderiam sempre ser controlados através de mecanismos da autorização parlamentar,
enquanto os empréstimos produziriam consequências futuras incontroláveis (inflação,
peso sobre as futuras gerações, travagem do crescimento).
Este critério tem como principais vantagens, no entanto, o seu extremo rigor teórico e o
rigor que introduz na administração financeira. Para além de ser extremamente
questionável que o estado não possa recorrer a empréstimos num plano teórico, num
plano prático as dificuldades de apresentar orçamentos equilibrados segundo este
critério são por demais evidentes.
b) O critério do activo da tesouraria
O critério do activo da tesouraria corresponde a uma visão do pensamento clássico, que
inspirou de forma determinante a prática financeira em muitos Países e hoje é praticado,
por exemplo, nos Estados Unidos de América, onde o empréstimo só é possível com
manutenção do equilíbrio orçamental no caso de se destinar ao pagamento de outro
empréstimo anteriormente contraído.
Este critério é chamado activo de tesouraria por se atender fundamentalmente à situação
do património de tesouraria do Estado: considera-se que não há equilíbrio sempre que o
orçamento altere para menos a situação do Património do Estado.
A distinção chave para esta classificação separa as despesas e as receitas em efectivas e
não efectivas.
xx
Despesa efectiva é aquela que representa uma efectiva diminuição do património da
tesouraria (património monetário). Despesa não efectiva será aquela que, embora
diminuído o património da tesouraria, provoca nele um acréscimo de montante idêntico.
Por exemplo: pagar o vencimento de um funcionário é uma saída de dinheiro sem
contrapartida monetária (despesa efectiva); pagar uma divida é uma saída de dinheiro
que tem como contrapartida o desaparecimento de uma verba idêntica no passivo
patrimonial (o débito que, depois de solvido, desaparece) – trata-se de uma despesa não
efectiva.
As despesas efectivas só podem ser financiadas por receitas efectivas. As despesas não
efectivas podem ser financiadas por receitas efectivas e poderão ser cobertas por
receitas não efectivas, isto é, aquelas em que a redução do património monetário seja
compensada por uma liberação de posições passivas. Se não se cumprirem estas regras
haverá défice orçamental.
c) O equilíbrio do orçamento ordinário
Um último sentido em que evolui o pensamento clássico deu origem ao critério do
equilíbrio do orçamento ordinário assente na distinção entre receitas e despesas
ordinárias e extraordinárias.
O problema de base deste critério é a distinção entre receitas e despesas ordinárias e
extraordinárias.
Existem diversos critérios para distinção entre receitas e despesas ordinárias e
extraordinárias. Segundo um dos critérios mais divulgados, despesas ordinárias são as
que se repete em qualidade- ainda que o seu montante varie em todos os orçamentos, e
receitas ordinárias são também aqueles que se repetem em todos os orçamentos, apesar
da variação de montante. Despesas extraordinárias são as despesas cuja natureza não
determinam a necessidade da sua realização em todos os anos e, receitas extraordinárias,
são aquelas que não cobram necessariamente (ou por natureza) todos os anos.
A dificuldade deste critério reside na sua concretização prática, já que na medida em
que por exemplo, hoje, na generalidade dos países, os empréstimos se repetem
normalmente, de orçamentos para orçamento, se poderia chegar a uma situação que
levasse a considerar os empréstimos e por venturas todas as receitas importantes como
receitas ordinárias.
xxi
Outro critério menos seguido considerava a despesa ordinária como aquela que esgotava
a sua prestação de utilidade no período anual, enquanto a despesa extraordinária tinha
uma utilidade que se prolongava no tempo. Também a receita era ordinária quando era
cobrada segundo um processo que se esgotava no período anual, ou extraordinária, se os
seus efeitos ou consequência se prolongavam para além de período anual.
1.5.6 Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental
Um último critério que importa referir é dos orçamentos de capital, inicialmente
teorizados e praticados na Suécia, e que assentam na distinção entre receitas e despesas
correntes e de capital.
Receitas e despesas de capital são aquelas que alteram a situação activa ou passiva do
património duradouro do Estado, enquanto as receitas e despesas correntes são as que
oneram nem aumentam o valor do património duradouro do estado (património do
Estado, Stricto senso, em contra posição a património da tesouraria).
Património do Estado conjunto de activos ou créditos e débitos de que o Estado é titular
é susceptível de uma divisão em património duradouro e não duradouro.
As receitas e despesas de capital são as que alteram o património duradouro (no
horizonte anual), as receitas e despesa correntes são as que só afectam o património não
duradouro. Assim os impostos são receitas correntes, tal como os pagamentos a
funcionários são despesas correntes.
Exemplo: o gasto com a construção de um prédio é uma despesa de capital e a venda de
um prédio cria uma receita de capital.
Este critério também é conhecido por actividade de Estado assenta na distinção entre
orçamento corrente e o orçamento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que
as despesas correntes do Estado sejam cobertas põe receitas correntes. As despesas de
capital podem ser cobertas por receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O
desequilíbrio resulta apenas da cobertura de despesas correntes por receitas de capital.
2 ESTRUTURA DO ORÇAMENTO DO ESTADO
No que respeita a estrutura interna do orçamento do Estado, determina a lei que, quanto
as receitas, devem as mesmas ser inscritas segundo um código de classificação
económica, que as agrupa em receitas correntes e de capital; relativamente as
xxii
despesas, a sua inscrição orçamental obedece a códigos de classificação económica e
funcional.
2.1 Classificação Económica das receitas
As receitas correntes compreendem actualmente sete capítulos:
1. Impostos directos, que abrange dois grupos, referentes aos impostos sobre o
rendimento (IRPS e IRPC) e outros onde se integram a SISA, o imposto sobre as
sucessões e doações, o imposto sobre veículos e outros impostos de menor
relevo;
2. Impostos indirectos, que compreendem três grupos. Transacções internacionais,
sobre o consumo (em que avulta o IVA) e outros;
3. Taxas, multas e outras penalidades;
4. Rendimentos da propriedade, repartidos por doze grupos, em que assumem
especial relevo de juros, os dividendos e participações em lucros de sociedades e
empresas públicas e participadas e as rendas de terrenos;
5. Transferências;
6. Venda de bens e serviços correntes;
7. Outras receitas correntes.
Por sua vez, as receitas de capital abrangem apenas cinco capítulos:
1. Venda de bens de investimentos;
2. Transferências;
3. Activos financeiros;
4. Passivos financeiros e
5. Outras receitas de capital.
O orçamento do Estado inclui ainda na receita três outros capítulos residuais, relativos
aos recursos próprios comunitários (em que se destacam os direitos aduaneiros e os
direitos niveladores), as reposições não abatidas nos pagamentos e as contas de ordem.
2.2 Classificação económica das despesas
Nas despesas correntes compreendem-se:
1. Despesas com o pessoal;
2. Aquisição de bens e serviços correntes;
xxiii
3. Encargos correntes da divida;
4. Transferências correntes;
5. Subsídios e
6. Outras despesas correntes.
Por seu turno, nas despesas de capital distinguem-se:
1. Aquisição de bens de capital;
2. Transferências de capital;
3. Activos financeiros;
4. Passivos financeiros e outras despesas de capital.
2.3 Classificação funcional as despesas
A classificação das despesas por função ou objectivos finais compreende as seguintes
rubricas:
1. Serviços gerais da Administração Publica;
2. Defesa nacional;
3. Educação;
4. Saúde;
5. Segurança e assistência social;
6. Habitação e equipamentos urbanos;
7. Outros serviços colectivos e sociais;
8. Serviços económicos e
9. Outras funções.
2.4 Preparação e Aprovação do Orçamento
2.4.1 Preparação do Orçamento
No que respeita a preparação do orçamento, há que ver qual o órgão da administração
financeira a que compete, o processo a seguir na sua elaboração e as regras de avaliação
das receitas e despesas que devem ser adoptadas.
Preparação pelo Ministério das finanças
Nos termos do artigo 108o, n.º 2, da Constituição, o Orçamento é elaborado de harmonia
com as grandes opções do Plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de
Lei ou de contrato. Ora cabe a Assembleia da Republica votar, alem das opções do
xxiv
Plano, o plano financeiro, que é o Orçamento. Mas como se trata de um plano de
administração, de um plano de governo em matéria de receitas e despesas, também se
compreende que a elaboração desse plano, a elaboração do projecto de Orçamento,
pertença a própria Administração, ao próprio governo. Por isso este cumpre apresentar à
Assembleia a proposta de Orçamento (Lei n.º 6/91, art. 9.o, n.º 1).
O projecto de tal proposta é obra do Ministério das Finanças, o qual actua por
intermédio de um dos seus organismos – a Direcção Geral da Contabilidade Publica.
Esta compõe-se a serviços centrais e serviços delegados ou delegações (Dec. Lei n. º
499/79, de 22 de Dezembro, art. 5.o).
Avaliação das despesas: avaliação directa
A preparação do orçamento das despesas e do das receitas nada mais é do que a
previsão de uma e outra. Como é, então, que se prevêem as despesas? Por outras
palavras, como se avaliam? A divisão do Orçamento coordena o orçamento das
despesas com base nos elementos que lhe são fornecidos pelas delegações de
contabilidade junto dos Departamentos Ministeriais. As coisas passam-se assim:
Cada serviço do Estado elabora o projecto de orçamento das suas despesas
consoante os gastos previstos para o próximo ano e dentro dos limites das
instruções que lhe hajam sido dadas superiormente;
Os projectos de orçamentos dos serviços de cada Departamento ou Ministério
são remetidos à respectiva delegação da Contabilidade Publica;
Esta elabora o orçamento das despesas do seu Departamento ou Ministério
(projecto parcial do orçamento das despesas); os projectos parciais são
coordenados pela Direcção do orçamento e submetidos à apreciação superior.
Avaliação das receitas: avaliação directa
Também se tem de fazer avaliação directa no domínio das receitas. Assim, se a receita
vai ser cobrada pela primeira vez, não é possível pedir ao passado a indicação do seu
montante provável; como, se a receita vai ser cobrada em circunstâncias
consideravelmente diferentes daquelas em que o foi nos anos anteriores, também o
passado não pode elucidar-nos a cerca do seu montante. Em ambos casos, haverá que
avaliar as receitas directamente.
xxv
Na generalidade dos casos, porem, as cobranças passadas fornecem elementos para
orçar com base nelas as cobranças futuras. É por isso que, em vez de avaliação directa,
se pode fazer avaliação automática da maioria das receitas.
Métodos das correcções
Em resumo, aplicam-se os seguintes métodos:
1. Método da avaliação directa, as receitais fixadas por lei ou contrato e aos
impostos, que por virtude de alterações do seu regime legal devam produzir
rendimento diverso do dos anos anteriores;
2. Método do penúltimo ano, às receitas pouco variáveis;
3. Método das correcções, às receitas pouco variáveis com tendência para
aumentar;
4. Método do rendimento médio, às receitas muito variáveis.
O período da elaboração
O período da elaboração do orçamento deve obedecer a duas condições em larga
medidas contraditórias:
Deve ser curto, para que o momento da previsão se aproxime o mais possível da
cobrança das receitas e do pagamento das despesas;
Deve ser dilatado, para permitir que as previsões se façam o mais acuradamente
possível.
Decreto-lei n.º 155/92, os serviços devem enviar os seus projectos ate à data que for
fixada nas instruções da Direcção Geral para a elaboração do Orçamento de cada ano, a
qual data pode ficar à quem ou alem de 30 de Junho.
2.4.2 Aprovação do Orçamento
Apresentação da proposta de Orçamento à Assembleia da Republica
Elaborado pelo Ministério das Finanças o projecto de Orçamento, é este submetido à
aprovação do Governo, o qual devera apresentar ate 15 de Outubro a respectiva
proposta de Lei à Assembleia da Republica (Lei n.º 6/91, art. 9.o).
A proposta contém, alem do seu articulado, os mapas orçamentais e é acompanhada de
anexos informativos (art. 10.o). No articulado (art. 11.o) devem ser incluídos,
xxvi
nomeadamente:
As condições de aprovação dos mapas orçamentais e as normas necessárias à
execução do Orçamento;
A indicação das fontes de financiamento que acresçam às receitas efectivas;
O montante e os termos do recurso ao crédito público;
O limite dos avales a conceder pelo Governo.
Os mapas orçamentais (art. 12.o) são doze e neles as receitas e as despesas vêm
especificadas.
Os primeiros quatro mapas respeitam às finanças do Estado (o mapa I, às
receitas, com especificação segundo a classificação económica, por capitulo,
grupos e artigos; os mapas II, III e IV, às despesas, com especificação,
respectivamente, segundo a classificação orgânica, por capítulos, segundo a
classificação funcional e segundo a classificação económica);
Os quatro mapas seguintes respeitam às finanças dos fundos e serviços
autónomos, isto é, dos serviços com autonomia administrativa e financeira (o
mapa V, às suas receitas globais, segundo uma classificação orgânica, por
capítulos; os mapas VI, VII e VIII, às despesas globais com especificação,
respectivamente, segundo a classificação funcional e segundo a classificação
económica).
O mapa IX contém o orçamento da Segurança Social, com receitas e despesas
especificadas;
O mapa X é o das finanças locais, na parte das verbas a distribuir por cada um
dos municípios;
O mapa XI oferece o Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento
da Administração Central (PIDDAC), onde se encontram os programas e
projectos que implicam encargos plurianuais;
Finalmente, o mapa XII dá-nos as despesas que estão apresentadas por
programas no orçamento do Estado e nos orçamentos dos fundos e serviços
autónomos, ao abrigo do artigo 108.o, n.o3, da Constituição.
Votação do Orçamento e consequências da sua não votação tempestiva
xxvii
A Assembleia da Republica deve votar o Orçamento até 15 de Dezembro. A discussão e
votação na generalidade cabem ao Plenário da Assembleia; a discussão e votação,
porem, na especialidade só lhe cabe em tema de criação e extinção de impostos e de
empréstimos e outros meios de financiamento; podendo ainda caber-lhe em tema de
matérias relativas ao regime fiscal, se assim for requerido por um decimo dos
deputados. O restante é discutido e votado na especialidade, mas em sessão pública,
pela componente comissão da Assembleia – a Comissão de Economia, Finanças e Plano
(Lei n.º 6/91, art. 14.o).
O Plenário não vota, pois, na especialidade os mapas das despesas. Isso porque, sendo a
Assembleia constituída por 230/235 deputados e muitas as verbas desses mapas, se
reconheceu que a discussão delas entre tantas pessoas, além de duvidosamente
proveitosa, teria de ser certamente demorada.
Quer dizer: os deputados estranhos à comissão de Economia, Finanças e Plano não
podem apresentar, durante a discussão do Orçamento, propostas de alterações do
orçamento das receitas, e em matéria de criação e extinção de impostos, de empréstimos
e outros meios de financiamento, e eventualmente de regime fiscal.
3 DECLINIO DA INSTITUICAO ORCAMENTAL
3.1 Desorçamentação
Desorçamentação é a omissao de despesas afim de reduzir o defice, atraves da criaçao
de entidades como emprezas públicas, fundacoes e outras como as parcerias publico-
privadas que ficam fora do orcamento do estado.
Catarino define desorçamentação como:
“processo pelo qual parte das despesas e das receitas que antes
eram objecto de relevação orçamental, sendo aí especificamente
registadas, passa a estar na esfera de outras entidades colectivas
(…) dispersando uma realidade que antes era objecto de um
tratamento unitário” (CATARINO, 2012, p.258).
O grau mais profundo de desorçamentação está relacionado com a existência de receitas
e despesas públicas que estão totalmente à margem dos orçamentos, das suas regras de
previsão e execução. Apesar de formalmente esta desorçamentação ser lícita, na medida
que é permitida por lei, ela ilude o controlo democrático e financeiro sem que, muitas
xxviii
vezes, haja razões de interesse e ordem pública que a justifiquem tratando-se, ainda, de
um fenómeno que está relacionado com a “duplicação de estruturas e órgãos” do sector
público.
Para BENTO (2000) a legitimidade da desorçamentação só se verifica quando as
entidades que ficam fora do perímetro orçamental sejam verdadeiramente auto-
suficientes e não constituam “encargo, actual ou prospectivo, para os contribuintes”.
Caso contrário, estão em causa dois princípios fundamentais no tratamento das finanças
públicas: o controlo democrático e a transparência no registo das responsabilidades
contraídas.
Exemplos de desorçamentação:
Investimentos com recurso a “project finance”, isto é, a construção de infra-estruturas
públicas através da criação de consórcios empresariais que se encarregam da
concretização dos investimentos e da execução do projecto. Ao nível local, esta
realidade concretiza-se através das chamadas Parcerias Público-Privadas
Institucionalizadas (PPP-I), algumas delas prosseguidas através das empresas locais.
Neste modelo de negócio o financiamento necessário corre por conta de uma empresa
de capitais mistos criada especificamente para este negócio, não havendo recurso a
esforço dos contribuintes. O problema coloca-se quando o projecto não é auto-
sustentável, necessitando de recorrer a “prospectivas receitas” de origem orçamental.
“Neste caso, trata-se de uma desorçamentação pura, com todas as suas consequências:
o investimento realizado e financiado com empréstimos traduz-se num direito de saque
sobre os impostos futuros e esses empréstimos são dívida pública para todos os efeitos
relevantes” (Bento, 2000, p.29 e 30).
A constituição de empresas públicas - Estando grande parte das empresas públicas
fora do perímetro orçamental, as receitas e despesas associadas à sua actividade ficam
fora do controlo democrático e financeiro. Não sendo, em muitos casos, auto-
sustentáveis, recorrem constantemente ao endividamento, por vezes com garantias do
governo.
Garantias e “cartas de conforto” relativas a empréstimos contraídos pelas agências
locais. Estas garantias estão excluídas do orçamento pois tratam-se de responsabilidades
xxix
contingentes, isto é, apenas terão repercussão orçamental em caso de incumprimento.
No entanto, existe um risco de compromissos futuros.
BENTO (2000), refere que as garantias não se confinam apenas aos empréstimos
contraídos, sublinhando que, muitas vezes, os governos garantem às empresas públicas
o pagamento das perdas que resultarem das diferenças entre os preços de mercado e os
custos de produção.
A aplicação das receitas de venda de activos - estes activos ou representam impostos
passados – se pagos com receitas cobradas – ou criaram direitos de saque sobre os
impostos futuros – se pagos com a emissão de dívida. A solução que não alteraria a
situação líquida do sector público seria a de utilizar integralmente as receitas da venda
desses activos na aquisição de novos activos, na amortização de dívidas ou mesmo no
aumento de capital das empresas públicas.
3.2 Parafiscalidade
Parafiscalidade - pagamentos obrigatórios instuidos por lei, afectados a organismos
autónomos do Estado com objectivos económicos ou sociais que não são contabilizados
como receitas do Orçamento do Estado (é o caso das quotizaçoes para a segurança
social, taxa de televisão ou rádio).
O fenômeno da parafiscalidade nasceu associado à exigência de inúmeras contribuições
pêlos Estado Fascista italiano e Estado Social francês, de tal forma que os doutrinadores
pátrios e alienígenas' equivocadamente compreendem que essas exações tenham nascido
sob o influxo desse momento histórico.
Mas, em verdade, as contribuições especiais nasceram no seio do Estado Liberal, como
conseqüência da fundamentação do poder de tributar em uma relação de troca.
Ocorre que os estreitos limites traçados à atividade estatal pelo liberalismo não
permitiram o fortalecimento da exigência de contribuições especiais pelo Estado
Liberal, que as instituiu de forma tímida, deixando de proporcionar espaço para o
crescimento de sua exigência.
A parafiscalidade, surgida no Estado Fascista italiano e no Estado do Bem-estar Social
francês em momento posterior da História, caracterizou-se, em verdade, como um
xxx
expediente que retirou as contribuições especiais do campo do Direito Tributário,
despindo-as, portanto, das garantias duramente conquistadas pêlos contribuintes.
3.2.1 Condições do exercício da autonomia na administração pública
A implementação do processo de reforço da autonomia exige uma acção sensata a todos
os níveis da administração pública.
Exige uma acção que não se limita a reconhecer apenas como legítimos os
procedimentos que a administração estabelece, mas sobretudo os princípios que
os enformam.
Exige uma acção que utiliza um juízo de conformidade de meios com os fins.
Exige uma acção de procura de ajuda e de uso de consultadoria.
Exige uma acção que valoriza os “empreendedores de mudança”, isto é, aqueles
que conduzem a sua acção em direcção aos fins estabelecidos e à melhoria das
práticas.
Esta concepção de autonomia pressupõe contratos de autonomia que incluem
administração pública, associações locais, associações científicas e pedagógicas, centros
de formação contínua, instituições de ensino superior. Os contratos de autonomia
constituem instrumentos para o desenvolvimento do serviço público.
xxxi
Conclusão
Com esta pesquisa concluímos que o Orçamento do Estado pode se definir como o
documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de
todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas
pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal
de um ano. No âmbito de aplicação o Orçamento do Estado aplica-se a todo o território
nacional e às missões ou delegações do país no exterior.
No que concerne a actividade do Orçamento do Estado há que considerar duas
principais zonas que podem ser indicadas como escapando á disciplina orçamental são:
Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser gerido
através de um conjunto de operações. Esta zona de actividade financeira, que se
relaciona com os elementos permanentes e duradouros, não se prende propriamente com
a gestão dos dinheiros públicos, a entrada e saída de fundos durante o ano que o
orçamento pretende disciplinar e finalmente a actividade de tesouro: a outra grande zona
que nos estados modernos decorre á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou
tesouraria do Estado, apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas
razões que o Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.
xxxii
Bibliografia
BENTO, Vítor, A desorçamentação das despesas públicas, Revista do Tribunal de
Contas, n.º 34, Jul./Dez. 2000
CATARINO, J. Ricardo, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Ed. Almedina, S.A.
2012.
FRANCO, A. L. Sousa, Finanças Publicas e Direito Finaceiro, Edicao da associacao
academica da fculdade de Lisboa, Lisboa, 1980.
PEREIRA, T. Paulo, AFONSO, António, ARCANJO, Manuela, SANTOS, J. Gomes,
Economia e Finanças Publicas.
RIBEIRO, J. Teixeira, Licoes de Financas Publicas, 5a ed, Refundida e Actualizada.
Nome: Sérgio Alfredo Macore / 22.02.1992
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