Orçamento público no Brasil: a utilização do crédito ... ?· do orçamento, sua efetiva ... Esse…

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  • ISSN 0080-2107

    R.Adm., So Paulo, v.48, n.4, p.813-827, out./nov./dez. 2013 813

    Com o descompasso existente entre o perodo de elaborao do oramento, sua efetiva execuo e a necessidade de ajustes na programao financeira, podem ocorrer situaes que no foram previstas na elaborao da proposta oramentria, mas que devem ser absorvidas no oramento do exerccio. Tais situaes so corrigidas, segundo a legislao brasileira, por meio dos crditos adicionais. Dentre eles, vem crescendo a utilizao do crdito extraordinrio. Na pesquisa aqui relatada, buscou-se identificar e analisar as razes e os principais fatores que levam o Governo Federal a utilizar sistematicamente o crdito extraordinrio, bem como levantar o entendimento exis-tente quanto ao significado dos pressupostos constitucionais da imprevisibilidade e da urgncia, alm de avaliar a aderncia dos crditos extraordinrios abertos a esses pressupostos. Fo-ram utilizadas as seguintes estratgias de pesquisa: pesquisas bibliogrfica, documental e de campo, com a coleta de entre-vistas no estruturadas com especialistas da rea oramentria. As anlises realizadas sugerem que os crditos extraordinrios abertos nos ltimos 16 anos no obedecem aos pressupostos constitucionais e que h flagrante desvirtuamento do processo oramentrio em decorrncia da utilizao generalizada desse tipo de crdito.

    Palavras-chave: oramento, crditos adicionais, crdito extraordinrio, despesas imprevisveis e urgentes.

    Oramento pblico no Brasil: a utilizao do crdito extraordinrio como mecanismo de adequao da execuo oramentria brasileira

    Diones Gomes da RochaTribunal de Contas da Unio Braslia/DF, Brasil

    Gileno Fernandes MarcelinoUniversidade de Braslia Braslia/DF, Brasil

    Cludio Moreira SantanaUniversidade Federal de Gois Goinia/GO, Brasil

    813

    Recebido em 04/julho/2011Aprovado em 23/julho/2012

    Sistema de Avaliao: Double Blind ReviewEditor Cientfico: Nicolau Reinhard

    DOI: 10.5700/rausp1123

    RES

    UM

    O

    Diones Gomes da Rocha, Mestre em Contabilidade pela Universidade de Braslia, Especializado em Oramento Pblico pelo Instituto Serzedello Correa, Certificado em Auditoria Governamental pelo Institute of Internal Auditors (IIA) dos Estados Unidos da Amrica, Auditor Federal do Tribunal de Contas da Unio (CEP 70042-900 Braslia/DF, Brasil).E-mail: diones.rocha@tcu.gov.brEndereo: Tribunal de Contas da UnioSecretaria-Geral de Controle Externo/ContasSetor de Administrao Federal Sul Quadra 4 Lote 1 Sala 310, Bloco II70042-900 Braslia DF

    Gileno Fernandes Marcelino, Mestre e Doutor em Administrao pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, Ps-Doutor pela J. L. Kellogg Graduate School of Management Northwestern University (Estados Unidos), Professor Associado da Universidade de Braslia (70910-900 Braslia/DF, Brasil) e Professor Visitante da Northwestern University.E-mail: gileno@marcelino.org.br

    Cludio Moreira Santana, Mestre em Cincias Contbeis pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, Professor Assistente da Universidade Federal de Gois (CEP 74690-900 Goinia/GO, Brasil)E-mail: cld2013@ufg.br

  • Diones Gomes da Rocha, Gileno Fernandes Marcelino e Cludio Moreira Santana

    814 R.Adm., So Paulo, v.48, n.4, p.813-827, out./nov./dez. 2013

    1. INTRODUO

    Devido necessidade de ajustes na programao financeira, bem como em decorrncia do descompasso existente entre o perodo de elaborao do oramento e a sua efetiva execuo, podem ocorrer situaes que no foram previstas na elaborao da proposta ora-mentria e que devem ser absorvidas no oramento do exerccio. Tais situaes so descritas por Pires (2002) como omisses e erros, e, para corrigi-los, necessrio lanar mo dos chamados mecanismos retificadores do oramento. Dentre esses mecanismos, destaca-se o instrumento denominado crdito extraordinrio.

    Esse tipo de crdito est presente no ordenamento jurdico brasileiro desde 1850, quando a Lei n. 589, de 9 de setembro de 1850 estabeleceu as primeiras diretrizes sobre a sua abertura. Segundo aquele dispositivo, o governo, sem prvia autorizao do legislativo, poderia abrir crditos extraordinrios apenas no caso de epidemia ou qualquer outra calamidade pblica, sedio, insurreio, rebelio e outros dessa natureza. Apesar dessas restries, em 1892, o parlamento da poca j via a utilizao do crdito extraordinrio como uma forma de burlar autorizaes oramentrias ordinrias (Perezino, 1999).

    Passados mais de 160 anos, e apesar das restries constitu-cionais e legais impostas, o crdito extraordinrio passou a ser utilizado de maneira generalizada. Nesse sentido, levando-se em considerao o perodo de 1995 a 2010, o Governo Federal abriu aproximadamente R$ 304 bilhes em crditos extraordi-nrios. Dessa forma, pode-se discutir se a excepcionalidade que deveria marcar a utilizao do crdito extraordinrio est, ou no, acontecendo. No perodo mencionado, o montante de des-pesa aberta por esse tipo de crdito passou de R$ 350 milhes (em 1995) para R$ 35,31 bilhes (em 2010), tendo atingindo o pico em 2007, com a abertura de R$ 60,72 bilhes. Em termos prticos, o volume de recursos nesse tipo de crdito parece, pois, contrastar com o entendimento de Kohama (2003) de que, na hiptese de existncia de um processo de planejamento e oramento integrado, devidamente formulado por meio de Oramento por Programas, como praticado no Brasil, a exis-tncia de crditos adicionais tenderia a reduzir-se ao mnimo ou ser de uso excepcional. Assim, so formuladas as seguintes questes de pesquisa: QuaisrazeseprincipaisfatoresquetmlevadooGovernoFederalautilizarsistematicamenteocrditoextraordinrio?

    Osrequisitosconstitucionaisdaimprevisibilidadeedaurgn-ciaestosendoobservadospeloPoderExecutivoaoeditarmedidasprovisriasqueabremcrditosextraordinrios?

    Baseando-se em tais questionamentos, os objetivos nesta pesquisa foram identificar e analisar as razes e os principais fatores que levam o Governo Federal a utilizar sistematicamente o crdito extraordinrio, bem como levantar o entendimento existente quanto ao significado dos pressupostos constitucionais da imprevisibilidade e da urgncia, alm de avaliar a aderncia dos crditos extraordinrios abertos a esses pressupostos.

    No que se refere organizao, ressalta-se que alm da introduo, o trabalho est estruturado em mais quatro sees. Na seo 2 apresentam-se os principais conceitos que deram suporte pesquisa. Na seo 3 descrevem-se os caminhos tri-lhados para seu desenvolvimento. Na seo 4 apresentam-se os resultados encontrados e as anlises efetuadas e, por fim, na seo 5, apresentam-se as consideraes finais e sugestes para trabalhos futuros.

    2. REVISO DA LITERATURA SOBRE ORAMENTO PBLICO

    O oramento pblico tem sido um campo frtil de pesquisas nos ltimos 70 anos, mormente por refletir uma arena em que atores com interesses difusos buscam a satisfao de suas de-mandas. Podem-se citar os estudos de Key Jr. (1940), Lindblon (1959), Rubin (1993), Peters (1995), Wildavsky (2002), Caiden e Wildavsky (2003) e Schick (2006). No Brasil, encontram-se os estudos de Abrucio e Loureiro (2004), Giacomoni (2005) e Matias-Pereira (2007). Ponto de entendimento comum entre esses estudiosos que o Estado no possui recursos sufi-cientes para suprir todas as necessidades da sociedade e, por consequncia, tem de escolher em quais demandas alocar os recursos escassos provenientes dos seus tributos financiadores. Entretanto, escolher em quais demandas os recursos sero aplicados no tarefa simples.

    Nesse sentido, Key Jr. (1940) j alertava para a inexistncia de uma teoria capaz de responder como se poderia basear a deciso de se alocar recursos em uma AtividadeX em vez da AtividadeY. Segundo aquele autor, dada a ausncia de padres de avaliao, a utilizao mais vantajosa dos recursos pblicos tornar-se-ia uma questo de preferncia de valores entre fins que no tm um denominador comum. Nesse sentido, Rubin (1993), por exemplo, indaga como se podem comparar os benefcios de prover abrigo para semtetos com comprar mais helicpteros para a marinha.

    Dessa forma, o Estado ao efetuar suas escolhas est, na verdade, estabelecendo preferncias, ou melhor, est tomando a deciso entre satisfazer uma demanda ou outra e, nesse contex-to, surgem os conflitos de interesses entre os diferentes grupos de presso para ver suas demandas satisfeitas. Como se pode perceber, a concepo do oramento pblico marcada por dis-putas nas quais os diferentes atores (agncias governamentais, polticos, empresas, servidores pblicos, grupos sociais, dentre outros) buscam maximizar a satisfao de suas necessidades. Essas disputas, entretanto, tornam-se mais acirradas pelo fato de inexistir metodologia capaz de dar contorno mais objetivo ao processo de deciso na alocao de recursos oramentrios, bem como pelo carter perptuo que gozam determinados pro-gramas ou despesas includos no oramento em determinado exerccio. Como lembra Peters (1995), embora as decises so-bre a alocao de recursos devessem ser tomadas em bases racionais, as decises entre as burocracias que competem por oramento so inerentemente polticas.

  • OramentO pblicO nO brasil: a utilizaO dO crditO extraOrdinriO cOmO mecanismO de adequaO da execuO Oramentria brasileira

    R.Adm., So Paulo, v.48, n.4, p.813-827, out./nov./dez. 2013 815

    De outro lado, como afirma Wildavsky (2002), os oramen-tos dificilmente so revistos como um todo, pois em vez de se considerar o valor dos programas existentes em comparao com todas as alternativas possveis, o oramento de um ano baseia-se no oramento do ano anterior, com especial ateno para uma pequena variao de aumentos e diminuies e, assim, a maior parte do oramento o produto de decises anteriores.

    Por essa perspectiva, Wildavsky (2002) entende o ora-mento como um modelo incremental. Para ele, o oramento incremental acaba ocorrendo em funo da complexidade de clculo envolvido na elaborao do oramento, em contradio ao princpio da racionalidadelimitada pela qual o homem atua. O homem, segundo esse princpio, v atravs de um vidroescurecido e, por consequncia, a sua habilidade para calcular severamente limitada. Some-se a isso a escassez de tempo, o grande nmero de questes a serem consideradas e o fato de se ter de avaliar mritos de programas diferentes para diferentes pessoas cujas preferncias variam em natureza e intensidade. Tudo isso faz com que os elaboradores do oramento optem por processos mais simples.

    Ainda segundo Wildavsky (2002), o oramento incre-mental tende a ser praticado em pases ricos, pois faltam aos pases pobres as estabilidades poltica e econmica capazes de conferir previsibilidade ao processo de oramentao. Assim, os pases pobres acabam praticando o que se denominou de oramento repetitivo. Segundo essa teoria, o oramento feito e refeito durante todo o ano, continuamente. O ambiente de incerteza existente nesses pases faz com que eles reprogramem seus recursos rapidamente a fim de ajustarem-se s variaes constantes de cenrios (Caiden & Wildavsky, 2003).

    Caiden e Wildavsky (2003) afirmam ainda que a falta de estabilidade, aliada ao lapso temporal compreendido entre a elaborao e a execuo do oramento, faz com que o oramento aprovado se transforme em uma pea irreal, necessitando de repetidas alteraes. Tais alteraes normalmente so feitas por meio da transferncia de recursos entre categorias de despesas e pelo aumento das dotaes existentes via crditos suplementares.

    Caiden e Wildavsky (2003, p. 75-77) apontam, ainda, algu-mas consequncias derivadas da prtica do oramento repetitivo, destacando que: todo o processo oramentrio sofre atraso excessivo; pode gerar falta de zelo na elaborao das estimativas de despe-

    sas, visto que praticamente ningum leva o oramento a srio; a aprovao do oramento torna-se evidentemente mais poltica; a prtica do oramento repetitivo supostamente favorece a

    corrupo; os investimentos acabam sendo prejudicados, pois eles podem

    ser adiados; na existncia de problemas de fluxo de caixa, as despesas e

    os programas obrigatrios acabam prevalecendo; favorece a existncia de constantes lutas internas por recursos; o atraso na liberao dos recursos faz com que os rgos

    dificilmente utilizem a sua dotao at o trmino do exerccio.

    Em suma, o oramento pode ser entendido como um instru-mento de alocao de recursos a fim de satisfazer os propsitos humanos. Dessa relao, surge o trade-off entre a limitao dos recursos e as necessidades humanas ilimitadas. A resposta para tal conflito poder-se-ia extrair do oramento, uma vez que ele deveria espelhar as prioridades e as metas estabelecidas por um dado governo. No Brasil, como exposto nas sees seguintes, o oramento federal ajustado ao longo do exerccio por meio da utilizao do crdito adicional e em especial pelo crdito extraordinrio, o que tem provocado discusses entre os principais grupos de presso a ele relacionados.

    2.1. Aspectos conceituais e legais dos crditos adicionais

    Crdito adicional gnero do qual so espcies o crdito suplementar, o crdito especial e o crdito extraordinrio. Segundo a Lei no 4.320/64, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, crditos adicionais so as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Oramento.

    Cada espcie de crdito adicional possui funo e caracters-ticas prprias. Assim, o crdito suplementar aquele destinado a reforar a dotao oramentria existente, em razo do subdimen-sionamento da despesa fixada; o crdito especial aquele destinado a modificar a lei oramentria em vigor, por acrescer-lhe despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica previamen-te fixada; e, por fim, o crdito extraordinrio destina-se a cobrir despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.

    Segundo Giacomoni (2005), os crditos adicionais prestam-se a resolver duas situaes clssicas do oramento: a impreviso na elaborao oramentria (insuficincia de dotao para fazer face despesa j prevista no oramento) e a inexistncia de crdito oramentrio (para atender s despesas a serem realizadas). Para a primeira situao, o remdio o crdito suplementar. J para a segunda, o remdio pode tomar a forma de crdito especial ou de crdito extraordinrio.

    Por alterar o oramento vigente, os crditos adicionais tm sido vistos como elementos perturbadores da execuo oramentria desde o Brasil Imprio, vez que so inseridos no oramento em vigor para cobrir falhas da fase de planejamento que surgem du-rante a execuo oramentria. Tais falhas so descritas por Pires (2002) como indicadoras de erros ou omisses na elaborao da proposta oramentria que devem ser corrigidos por meio dos mecanismos retificadores do oramento (crditos adicionais).

    Carreira (1980) pondera que o entendimento majoritrio entre os estadistas, poca do Brasil Imprio, era de que os crditos adicionais eram elementos perturbadores da regular marcha do oramento e, por isso, era sempre vantagem restringi-los ou suprimi-los. Nessa mesma linha, Coelho (1952, p.268) afirma que [...] o fato de contriburem o...

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